La corte dei conti è un organo di rilievo costituzionale che svolge sia funzioni di controllo sia giurisdizionali nell’ambito della contabilità pubblica e nelle altre materie specificate dalla legge. Oltre a ciò fornisce pareri a governo, parlamento e agli enti locali che ne facciano richiesta.

Per quanto riguarda l’attività giurisdizionale la corte è competente a giudicare agenti contabili, amministratori e funzionari pubblici per tutte le vicende comunque concernenti la gestione di risorse pubbliche (in senso ampio). Inoltre ha giurisdizione nella materia delle pensioni civili, militari e di guerra. 

Relativamente alle funzioni di controllo invece, l’articolo 100 della costituzione prevede che la corte produca una valutazione preventiva sulla legittimità degli atti del governo e una successiva sulla gestione del bilancio dello stato. Attività simili sono previste anche per enti cui lo stato contribuisce in via ordinaria. Il controllo di legittimità serve ad assicurare che un atto o un’attività siano conformi alla legge. Quello sulla gestione serve invece a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa rispetto agli obiettivi posti dalla legge.

La legge 20/1994 ha attuato un’ampia riforma delle funzioni di controllo della corte. Da un lato infatti sono stati ridotti gli atti sottoposti al controllo preventivo di legittimità, limitati a quelli fondamentali del governo. Dall’altro è stato esteso a tutte le amministrazioni pubbliche il controllo successivo sulla gestione e sul patrimonio, incluse le gestioni fuori bilancio e quelle dei fondi di provenienza europea. Inoltre è stato affidato alla corte anche il compito di verificare il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione.

Data la varietà di funzioni che svolge, la corte dei conti presenta un’articolazione molto vasta. Al suo interno infatti si trovano sia sezioni dedicate all’attività di controllo sia sezioni con funzioni giurisdizionali. Per quanto riguarda questo specifico aspetto la legge 19/1994 ha disposto l’istituzione di sezioni di primo grado in ogni capoluogo di regione (è presente una sezione in entrambe le province autonome di Trento e Bolzano). Sono poi presenti 3 sezioni di appello, tutte a Roma (la Sicilia ne ha una propria a Palermo). Presso ogni sezione giurisdizionale è prevista una procura, con funzioni di pubblico ministero.

In base all’articolo 10 della legge 117/1988 (e successive modifiche), la direzione della corte dei conti è affidata ad un consiglio di presidenza che è così composto:

• presidente della corte dei conti;
• procuratore generale della corte;
• presidente aggiunto o, in sua vece, presidente di sezione più anziano;
• quattro membri scelti dal parlamento (2 per aula) ed eletti a maggioranza assoluta dei componenti;
• quattro membri eletti da e tra i magistrati della corte.

Il presidente in particolare è nominato con decreto del presidente della repubblica su proposta del presidente del consiglio dei ministri sentito il parere del consiglio di presidenza. I componenti elettivi dell’organo rimangono in carica per quattro anni e non sono nuovamente eleggibili per i successivi otto dalla scadenza dell’incarico.

Dati

Come abbiamo visto, la corte dei conti è un ente molto complesso che riunisce al suo interno diversi organi sia locali che nazionali. Per farsi un’idea della mole di lavoro svolta è possibile analizzare sul sito della corte quante delibere e sentenze sono state pubblicate. Per le prime i documenti consultabili risalgono addirittura al 1997. Nel secondo caso invece gli atti presenti si fermano al 2015.

Ci concentreremo sull’attività svolta da uno degli organismi principali della corte e cioè le sezioni riunite. In questo caso specifico possiamo osservare che gli atti consultabili complessivamente sono 256.

La maggior parte riguarda le deliberazioni in sede di controllo (172) seguite da quelle in sede consultiva (39). Sono infine 27 le sentenze emesse in sede giurisdizionale.

Analisi

Un primo interessante elemento di analisi riguarda la varietà di compiti che la costituzione e le leggi attribuiscono alla corte. Attribuzioni peraltro che nel corso del tempo sono aumentate. Ad esempio l’articolo 7 comma 7 della legge 131/2003 ha esteso i poteri di controllo della corte dei conti sul rispetto dei principi di bilancio anche a comuni, province, città metropolitane e regioni.

Sotto questo profilo, un autorevole studioso nonché ex membro della corte come Aldo Carosi ha però osservato che l’intervento della corte dei conti in questo settore si limita ad un controllo di legittimità sugli atti presentati. Si punterebbe quindi più alla correttezza formale dei bilanci che non ad una effettiva valutazione delle performance. Una tendenza in parte dovuta anche ai vincoli stabiliti a livello europeo con il patto di stabilità e crescita (oggi sospeso a causa dell’emergenza coronavirus). Carosi sottolinea che invece sarebbe opportuno anche un sindacato di merito.

Un secondo elemento di interesse riguarda il rapporto della corte con il potere politico. Il ruolo della corte dei conti infatti è balzato al centro del dibattito anche per la sua attività di controllo legata all’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza. In particolare nel rapporto 2023 sul coordinamento della finanza pubblica la corte ha evidenziato come il nostro paese sia in grave ritardo nella spesa dei fondi europei.

Questo ha portato il governo ad una risposta molto forte affermando che quello della corte non sarebbe un atteggiamento costruttivo. A queste dichiarazioni ha fatto seguito anche la presentazione di un emendamento al decreto legge 44/2023 che prevederebbe la modifica di una norma contenuta nell’articolo 1 comma 12 del decreto legge 76/2020. Con questa modifica sostanzialmente verrebbe a cessare la funzione di controllo concomitante. Questa attività, in sintesi, consiste in verifiche svolte anche in corso d’opera – che possono essere richieste anche dal parlamento – atte a evidenziare irregolarità o ritardi. Rimarrebbe in vigore invece quanto previsto dal decreto legge 77/2021 che dispone la pubblicazione di una sola relazione semestrale sul Pnrr.

L’approvazione di un simile emendamento costituirebbe un duro colpo al ruolo di verifica della contabilità pubblica, che è la costituzione stessa (articolo 103) ad affidare alla corte dei conti. E che è fondamentale e necessario in uno stato democratico e di diritto per tutelare la corretta gestione dei fondi pubblici.

Da questo punto di vista l’attività della corte non dovrebbe essere vista come un intralcio all’azione del governo. Ma come un prezioso contributo a capire dove bisogna intervenire per migliorare l’efficienza della macchina pubblica.

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Il consiglio di stato è uno degli organi ausiliari previsti dalla costituzione italiana, insieme al consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel) e alla corte dei conti.

Tra le sue competenze rientrano sia attività di carattere consultivo che giurisdizionale. Una doppia natura che può essere considerata paradossale alla luce del principio di separazione dei poteri. Il consiglio infatti si pone come organo di consulenza giuridico-amministrativa del governo e, allo stesso tempo, come giudice.

La ragione di questa doppia natura è legata in gran parte alla particolare storia di quest’organo. La sua origine infatti precede sia lo stato unitario che lo statuto albertino. Nato come organo consultivo del Re con limitate competenze giurisdizionali queste furono ulteriormente ridotte dopo l’unità d’Italia. Norme successive tornarono poi a valorizzare il suo ruolo giurisdizionale fino a che la costituzione non ne sancì definitivamente la doppia natura.

Un ulteriore importante passaggio avvenne poi all’inizio degli anni ’70 quando, con la legge 1034/1971, vennero istituiti i tribunali amministrativi regionali (Tar). Da quel momento ai Tar venne attribuita la giurisdizione amministrativa di primo grado e al consiglio di stato quella di secondo grado.

A oggi in ogni caso il consiglio è composto di 8 sezioni di cui 2 consultive:

• prima sezione consultiva;
• sezione consultiva per gli atti normativi.

In questa veste il consiglio fornisce pareri che possono essere obbligatori o facoltativi. Nel primo caso la necessità del parere è prevista da una legge. Nel secondo è la pubblica amministrazione a richiedere di propria iniziativa un parere a quest’organo.

A seconda delle situazioni i suoi pareri possono essere vincolanti o meno. Solo quando sono vincolanti quindi la pubblica amministrazione è costretta ad adeguarsi a tale parere. In caso contrario può invece procedere diversamente, fornendo però una motivazione.

Le rimanenti 6 sezioni hanno carattere giurisdizionale:

• seconda sezione giurisdizionale;
• terza sezione giurisdizionale;
• quarta sezione giurisdizionale;
• quinta sezione giurisdizionale;
• sesta sezione giurisdizionale;
• settima sezione giurisdizionale.

Le competenze attribuite a queste sezioni non sono fisse. Infatti, come stabilito dalla legge 186/1982, all’inizio di ogni anno il presidente stabilisce sia la composizione che la competenza attribuita a ciascuna sezione, nonché la composizione della adunanza plenaria (organo che si riunisce per ragioni di particolare importanza).

Sempre la legge 186 stabilisce poi la composizione del consiglio e le procedure di nomina dei consiglieri. Al vertice dell’organo si pone il presidente del consiglio di stato. Ci sono poi i presidenti di sezione e i consiglieri di stato, oltre che il presidente aggiunto, figura introdotta con il decreto legislativo 354/2013.

Quanto al meccanismo di nomina è importante rilevare come i consiglieri di stato siano individuati, con procedure diverse, tra un insieme eterogeneo di esperti del diritto o della pubblica amministrazione.

La metà dei consiglieri infatti è nominata tra i consiglieri dei tribunali amministrativi regionali che ne facciano domanda e che ne abbiano i titoli seguendo una procedura di valutazione della loro attività.

Un quarto dei consiglieri è invece individuato con delibera del consiglio dei ministri e nominato con decreto del presidente della repubblica. Tali figure devono comunque essere scelte tra: professori universitari ordinari di materie giuridiche, avvocati con particolari requisiti professionali, dirigenti generali di altre amministrazioni pubbliche o magistrati con particolari qualifiche.

Un ultimo quarto infine può accedere al consiglio tramite concorso. Alle prove tuttavia possono partecipare solo: magistrati di tribunali amministrativi regionali, magistrati ordinari e militari, magistrati della corte dei conti, avvocati dello stato, funzionari della carriera direttiva del senato e della camera, funzionari delle amministrazioni dello stato e degli enti pubblici, con qualifica dirigenziale.

Da menzionare infine è il consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, ovvero l’organo di autogoverno della magistratura amministrativa. È composto dal presidente del consiglio di stato, che lo presiede, e da altri 14 componenti (a cui si aggiungono 4 supplenti) eletti a vario titolo secondo le norme previste dalla legge 186/1982.

Dati

L’attività del consiglio di stato soffre da anni di un notevole carico arretrato. Nel 2022 infatti risultavano oltre 17mila ricorsi giurisdizionali pendenti. Nonostante questo però negli ultimi anni si è assistito a una riduzione del carico pendente e a una crescita del numero di ricorsi definiti.

Stesso meccanismo si rileva anche per la funzione consultiva del consiglio, almeno fino al 2021. Nel 2022 infatti si è assistito a un considerevole aumento, anche se comunque il dato risulta inferiore rispetto al triennio 2016-2018.

Analisi

Dati i meccanismi di nomina dei suoi componenti e la natura stessa di quest’organo, a cavallo tra il potere amministrativo e quello giurisdizionale, il consiglio di stato è forse l’organo in cui più si mischiano profili con carriere diverse. I suoi componenti infatti provengono sia dalla magistratura che dalla pubblica amministrazione se non dall’università o dalla politica stessa.

Si tratta di un fenomeno che era già presente prima della nascita della repubblica. Basti pensare che nel periodo liberale il consiglio ha avuto tra i suoi componenti figure come Cordova e Giolitti, che sono poi diventati presidenti del consiglio.

Un fenomeno questo che emerge chiaramente anche guardando agli anni più recente. Tra i 3 ultimi presidenti dell’organo ad esempio 2 avevano ricoperto in passato importanti incarichi politici.

Filippo Patroni Griffi, presidente tra il 2018 e il 2022 e attualmente giudice della consulta, negli anni ha ricoperto molti incarichi di rilievo, sia in veste amministrativa che come ministro o sottosegretario.

Il suo successore Franco Frattini è stato ancora più coinvolto nell’attività politica. Dopo aver ricoperto alcuni incarichi negli uffici di diretta collaborazione è diventato per la prima volta ministro durante il governo Dini. Quattro volte parlamentare di Forza Italia è poi tornato a far parte al governo con Berlusconi sia alla funzione pubblica e che agli esteri.

Venuto a mancare prematuramente alla fine del 2022, il governo Meloni ha scelto come suo successore Luigi Maruotti, che già ricopriva il ruolo di presidente della terza sezione. In questo caso però, a differenza dei predecessori, Maruotti non risulta aver avuto incarichi politici in passato.

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La corte costituzionale rappresenta il massimo organo di garanzia e di controllo sul rispetto e la compatibilità dei principi contenuti nella carta non solo con le norme ma anche con i comportamenti tenuti dalle istituzioni. In base all’articolo 134 della costituzione infatti la corte giudica sulla legittimità delle leggi e degli atti aventi forza di legge emanati dallo stato e dalle regioni. È competente poi anche nel dirimere i conflitti di attribuzione tra i poteri dello stato, tra lo stato e le regioni o tra le regioni. Inoltre si esprime nel caso in cui il parlamento riunito in seduta comune metta in stato d’accusa il presidente della repubblica (articolo 90, comma 2).

A questo elenco infine si aggiungono anche il giudizio sull’ammissibilità dei referendum abrogativi (legge costituzionale 1/1953 e legge 253/1970) e sulla legittimità degli statuti delle regioni a statuto ordinario (articolo 123, comma 2 costituzione).

Il giudizio di legittimità costituzionale della consulta può essere attivato in 2 modi: in via incidentale o in via principale (o diretta). Il primo caso avviene quando, nel corso di un processo, le parti o il giudice stesso rilevano la possibile illegittimità costituzionale di una norma. In questo caso se il giudice ritiene che la questione sia rilevante e non manifestamente infondata sospende il processo e la rinvia, con ordinanza motivata, alla corte costituzionale. Il secondo caso invece può essere avviato dallo stato o da una regione relativamente a una norma emanata dall’altra istituzione. Le leggi regionali possono essere impugnate per ogni vizio di legittimità. Le regioni invece possono impugnare le norme nazionali solo se vanno a ledere le loro sfere di competenza.

Le decisioni della corte sono prese attraverso sentenze o ordinanze. Le sentenze sono emanate quando la corte giudica in via definitiva, mentre le ordinanze riguardano tutti gli altri provvedimenti di sua competenza. In linea generale le sentenze possono essere di 3 tipi:

1. inammissibilità;
2. accoglimento;
3. rigetto.

Nel primo caso la corte dichiara l’impossibilità, per vari motivi, di entrare nel merito della questione posta. Mentre nel secondo caso viene accolta l’istanza e la norma impugnata viene dichiarata illegittima. L’effetto di una sentenza di questo tipo è assimilabile all’annullamento della disposizione contestata. Con le sentenze di rigetto invece la corte dichiara infondate le questioni sottoposte.

In base all’articolo 135 comma 1 della costituzione la corte è composta da 15 giudici. Un terzo di essi è scelto dal presidente della repubblica e un altro terzo è eletto dal parlamento in seduta comune (a maggioranza dei due terzi dei componenti dell’assemblea per i primi 3 scrutini e dei tre quinti a partire dal quarto – legge costituzionale 2/1967, art. 3). La parte rimanente invece è eletta dai più alti gradi della magistratura, sia ordinaria che amministrativa. In particolare 3 giudici sono scelti dalla corte di cassazione, uno dal consiglio di stato e uno dalla corte dei conti. Nel caso della messa in stato d’accusa del presidente della repubblica, ai 15 componenti cosiddetti ‘togati’ si aggiungono altri 16 giudici estratti a sorte da uno speciale elenco di cittadini aventi i requisiti per l’eleggibilità a senatore.

Possono far parte della corte costituzionale i magistrati (anche a riposo) delle corti di grado superiore, i docenti universitari ordinari in materie giuridiche e gli avvocati con almeno vent’anni di servizio. I componenti della corte restano in carica per 9 anni e non sono rieleggibili.

Dati

Osservando il periodo compreso tra il 2009 e il 2023 possiamo osservare che le pronunce della corte costituzionale sono state complessivamente 4.421. Mediamente le decisioni – comprensive di sentenze e ordinanze – sono state circa 295 ogni anno. Nel 2023 sono state 229 di cui 210 erano giudizi di legittimità costituzionale.

Osservando gli ultimi anni di attività della corte emerge una progressiva riduzione degli atti pubblicati. Questo, secondo la relazione del centro studi della corte, è da attribuire in particolare alla riduzione dei ricorsi in via principale.

Nel periodo considerato la corte si è pronunciata principalmente a seguito di ricorsi in via incidentale. In particolare nel 2022 la corte si è pronunciata a seguito di ricorsi in via incidentale nel 61,1% dei casi. I giudizi in via principale invece sono stati il 30,6%. Meno frequenti i conflitti tra enti (0,9%) e quelli tra poteri dello stato (5,7%).

L’attività della corte è oggetto di una continua evoluzione, sia giurisprudenziale che rispetto agli strumenti adottati. Una dinamica che risulta per esempio evidente osservando come essa abbia progressivamente ridotto la quota di ordinanze rispetto al totale delle sue decisioni, aumentando contestualmente la quota di sentenze.

Analisi

Ma i cambiamenti di approccio adottati dalla corte hanno riguardato anche i tipi di sentenza emessi. Negli anni infatti, la tendenza è stata quella di superare la tradizionale dicotomia tra accoglimento e rigetto ampliando il ventaglio delle proprie possibilità di intervento.

Tra i vari tipi di pronunciamento si possono annoverare le sentenze:

• interpretative in cui sostanzialmente un norma viene considerata incostituzionale (o meno) quando applicata con una determinata interpretazione;
• manipolative attraverso le quali la corte modifica il contenuto di una legge, per evitare di dichiararla incostituzionale ed impedire così la formazione di un vuoto normativo;
• di incostituzionalità parziale con cui la corte dichiara incostituzionale solo una porzione della norma e non l’intero testo.

Significativa anche l’introduzione, a partire dal 2018 in relazione al caso Cappato, della formula della cosiddetta “incostituzionalità differita” o prospettata. In questo caso la corte, attraverso un’ordinanza, rinvia la sentenza a una seduta successiva, dando tempo così al legislatore di disciplinare la materia. Secondo una parte della dottrina però la proliferazione di modalità di giudizi da parte della corte costituzionale andrebbe almeno in parte a ledere le prerogative del legislatore.

D’altronde, come ha ricordato il presidente della corte Augusto Barbera nella relazione annuale 2023, per evitare situazioni di questo tipo sarebbe necessaria una maggiore cooperazione tra corte costituzionale e parlamento, nel rispetto delle rispettive competenze. Questo perché è il parlamento a dover decidere su questioni fondamentali, come per esempio il fine vita, ma se non lo fa la corte si trova necessariamente a dover prendere decisioni difficili.

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Gli altri 24 sono membri elettivi. Comprendono da un lato 16 togati, cioè magistrati votati dai propri colleghi. Si tratta di Concetta Grillo, Ilaria Pepe, Alessandra Dal Moro, Paola Maria Braggion, Elisabetta Chinaglia, Loredana Miccichè, Giuseppe Cascini, Giuseppe Marra, Piercamillo Davigo, Sebastiano Ardita, Antonio D’Amato, Giovanni Zaccaro, Marco Mancinetti, Michele Ciambellini, Mario Suriano, Antonino Di Matteo.

Dall’altro lato 8 componenti laici, eletti dal parlamento tra professori universitari in materie giuridiche e avvocati che esercitano la professione da almeno quindici anni. Sono Stefano Cavanna, Alessio Lanzi, Fulvio Gigliotti, Michele Cerabona, David Ermini, Emanuele Basile, Alberto Maria Benedetti, Filippo Donati.

Di questi, 2 sono stati politici prima di entrare nel Csm. Si tratta dell’attuale vicepresidente David Ermini (parlamentare Pd tra 2013 e 2018) ed Emanuele Basile (che era stato deputato della Lega Nord nella legislatura 1994-96).

Degli attuali componenti, 6 sono donne e 18 uomini.

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Il consiglio superiore della magistratura (Csm) è un organo a composizione mista. È composto da 3 membri di diritto e da membri elettivi che vengono scelti per 1/3 dal parlamento in seduta comune (componenti laici) e per 2/3 dai magistrati (componenti togati).

La scelta del costituente è dovuta al fatto che il Csm ha compiti molto delicati che riguardano l’autonomia del potere giudiziario.

Se la proporzione tra membri togati e laici è stabilita dalla costituzione, nel tempo sono cambiati sia il numero di componenti che il metodo di elezione. La legge infatti (l. 195/1958) fino a giugno 2022 prevedeva che i componenti del consiglio fossero 27. Una nuova norma però ha modificato questa previsione facendo tornare il plenum del consiglio a 33 membri, come era stato in precedenza per molti anni. Dunque a oggi, oltre ai 3 che ne fanno parte di diritto, 20 sono togati e 10 laici. Questi ultimi, in base al dettato costituzionale, vengono eletti dal parlamento in seduta comune tra docenti universitari e avvocati con almeno 15 anni di esercizio.

All’interno dell’assemblea del Csm poi, riveste un ruolo centrale il vicepresidente che, in base all’articolo 104 della costituzione, deve essere scelto dal collegio tra i membri laici (cioè quelli eletti dal parlamento). Un ruolo che è di fondamentale importanza per i lavori ordinari dell’assemblea dato che il presidente della repubblica ha compiti prevalentemente formali e di garanzia.

Dati

La normativa attualmente in vigore prevede che i membri laici vengano eletti dal parlamento in seduta comune a scrutinio segreto e con la maggioranza dei 3/5 dei componenti l’assemblea. I membri togati invece vengono eletti in diversi collegi tra magistrati di legittimità, pubblici ministeri e magistrati di merito.

Nello specifico in 1 collegio unico nazionale vengono eletti 2 tra i magistrati che esercitano funzioni di legittimità (cioè coloro che operano presso la corte di cassazione e nella sua procura generale). In 2 collegi territoriali vengono scelti invece 5 tra i magistrati che svolgono la funzione di pubblico ministero presso gli uffici di merito (cioè i tribunali diversi dalla cassazione), presso la direzione nazionale antimafia oppure che sono destinati alla procura generale presso la corte di cassazione. In 4 collegi territoriali poi vengono eletti 8 tra i magistrati che esercitano le funzioni di giudice presso gli uffici di merito, ovvero che sono destinati alla corte di cassazione. A questi se ne aggiungono altri 5 con le stesse caratteristiche eletti stavolta in un collegio unico nazionale.

L’attuale sistema elettorale del Csm prevede dunque una distinzione non solo tra magistrati di legittimità e magistrati di merito ma anche tra chi svolge ruoli giudicanti e chi requirenti (i pubblici ministeri).

Il numero dei consiglieri e le loro modalità di elezione sono cambiati diverse volte dall’istituzione del Csm. Negli anni le correnti interne alla magistratura hanno avuto un’importanza crescente nella scelta dei membri togati dell’organo.

Al contempo però anche nell’elezione dei membri laici si è assistito a una forte politicizzazione. La maggior parte dei vicepresidenti infatti, prima di diventare consiglieri avevano ricoperto incarichi politici in parlamento o al governo.

Ma oltre ai vice presidenti, sono stati molti negli anni i laici del Csm con un passato in politica.

Analisi

Il metodo di elezione del Csm, e in particolare dei membri togati, è cambiato diverse volte. Infatti, pur essendo un organo costituzionale, è stato disciplinato nel dettaglio soltanto dalla legge 195 del 1958 (10 anni dopo l’entrata in vigore della carta repubblicana), poi modificata più volte nel tempo, da ultimo a giungo 2022 (l. 71/2022).

Come accennato la norma ha riportato il numero del plenum a 33 membri e inoltre ha modificato alcuni meccanismi di elezione con lo scopo dichiarato di ridurre l’influenza delle correnti e favorire l’equilibrio di genere. Tuttavia è opinione diffusa dalle principali fonti stampa (Il Foglio, Il Domani, Il Fatto Quotidiano) che il nuovo sistema per eleggere i componenti togati non si sia dimostrato efficace a ridurre il ruolo delle correnti.

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Il consiglio superiore della magistratura (Csm) è l’organo di governo della magistratura in Italia. Il ruolo di questo organo è decisivo nel funzionamento della giustizia. Il Csm gestisce infatti tutto ciò che riguarda i percorsi di carriera di giudici e pubblici ministeri: i concorsi per l’immissione in ruolo, le procedure di assegnazione e trasferimento, gli avanzamenti di carriera, la cessazione del servizio e gli aspetti disciplinari relativi ai magistrati.

La costituzione (sempre all’articolo 104) stabilisce che l’organo sia presieduto dal presidente della repubblica, che ne siano parte di diritto il primo presidente e il procuratore generale della Corte di cassazione e che gli altri componenti siano eletti per 2/3 da tutti i magistrati ordinari (i membri togati) e per 1/3 dal parlamento riunito in seduta comune (i cosiddetti membri laici) tra docenti universitari e avvocati con almeno 15 anni di esercizio.

Quella del presidente tuttavia è una funzione di vertice, volta a garantire l’indipendenza dell’organo da eventuali ingerenze esterne. Perciò per prassi è il vicepresidente, eletto tra i membri laici del consiglio, che esercita le funzioni operative riservate alla presidenza.

Pur essendo un organo riconosciuto dalla costituzione, il Csm è stato disciplinato nel dettaglio soltanto dalla legge 195 del 1958, poi modificata più volte nel tempo.

Fino a pochi mesi fa ad esempio la legge prevedeva che il consiglio fosse composto da 27 membri ma la legge 71/2022 ha modificato questo e altri aspetti della norma, portando a 33 il numero complessivo dei componenti.

I membri elettivi del Csm restano in carica 4 anni e non sono immediatamente rieleggibili, non possono essere iscritti a ordini professionali fintanto che rimangono in carica né ricoprire una serie d’incarichi come ad esempio far parte del parlamento, del governo o dei consigli regionali, provinciali e comunali.

I lavori all’interno del Csm vengono affidati a delle commissioni suddivise per argomento, di cui fanno parte sia consiglieri laici che togati. Il numero delle commissioni è stabilito dal presidente all’inizio di ogni anno su proposta dell’ufficio di presidenza (Dpr 916/1958). Attualmente, come indicato nel regolamento, le commissioni permanenti sono 10, a cui si aggiunge la sezione disciplinare. Ciascuna commissione può presentare una o più proposte al plenum del consiglio, a cui comunque spetta l’approvazione definitiva.

Almeno dagli anni sessanta, all’interno della magistratura sono attive le cosiddette “correnti“, associazioni rappresentative di diverso orientamento politico che, pur non essendo espressamente previste dalla costituzione, sono sempre state riconosciute. Anche a causa dell’influenza di queste correnti sul processo elettorale la recente riforma ha modificato i meccanismi di elezione dei componenti togati (titolo IV della legge).

Con la revisione delle regole di elezione inoltre sono stati anche introdotti dei meccanismi e dei principi per favorire la parità di genere. La parte relativa ai componenti togati in effetti impone degli obblighi specifici rispetto alle candidature.

Nella parte che disciplina l’elezione dei componenti laici però questo non è stato fatto. Il testo infatti si limita a richiamare dei principi generali di ordine costituzionale che tuttavia non sanciscono vincoli né in relazione alle candidature né tanto meno agli eletti.

Per il resto la legge non ha modificato il sistema di selezione componenti laici, che sono eletti dal parlamento in seduta comune con una maggioranza dei 3/5 dei componenti (ai primi due scrutini, 3/5 dei votanti a quelli successivi). A essere cambiata però è la base elettorale, vista la riduzione del numero dei parlamentari.

Dati

Anche se la proporzione tra membri togati e laici è stabilita dalla costituzione (2/3 e 1/3), il numero di membri è stabilito con legge e, come abbiamo visto, è cambiato nel tempo.

Dal 1958 ad oggi, la numerosità del consiglio superiore della magistratura è stata modificata 4 volte. Tra il 1958 e il 1976 la legge prevedeva che i componenti totali fossero 24, tra il 1976 e il 2002 questo numero è passato a 33 e nel 2002 a 27. Con la riforma del 2022 infine si è tornati a 33 per cui escludendo i 3 membri di diritto si tratta di 20 componenti togati e di 10 laici.

La ragione di questo incremento è probabilmente legata a un’altra modifica della norma, che introduce l’incompatibilità tra i membri della sezione disciplinare e quelli delle commissioni per il conferimento degli incarichi direttivi e semi direttivi.

Analisi

Pur essendo il suo massimo organo amministrativo, il Csm non è ritenuto dalla dottrina il vertice della magistratura in senso stretto. Questo perché ogni giudice deve rispondere del proprio operato esclusivamente in termini di legge (articoli 101 e 107).

Inoltre per evitare che il Csm divenisse un organo autoreferenziale estraneo alle logiche del controllo democratico, si è previsto che una parte dei consiglieri non siano magistrati ma siano eletti invece dal parlamento, al fine di “bilanciare” il potere giudiziario.

Tuttavia se da un lato è vero che il potere delle correnti è negli anni aumentato, dall’altro anche la componente laica si è dimostrata in gran parte legata a logiche politiche. Non è un caso infatti che nella storia del Csm oltre la metà dei vicepresidenti abbia ricoperto in precedenza importanti incarichi politici.

Questa situazione però espone il consiglio al rischio che la politicizzazione della componente laica e di quella togata porti a un intreccio d’interessi ancora più nocivo per il buon funzionamento dell’organo.

Anche per questo negli scorsi anni si è parlato molto della sua riforma. Tuttavia è opinione diffusa dalle principali fonti stampa (Il Foglio, Il Domani, Il Fatto Quotidiano) che il nuovo sistema per eleggere i componenti togati non si sia dimostrato efficace a ridurre il ruolo delle correnti.

Inoltre anche i correttivi inseriti per incentivare il riequilibrio di genere appaiono piuttosto modesti, in particolare per quanto riguarda l’elezione dei membri laici. Le disposizioni introdotte a questo scopo infatti si limitano a dichiarazioni di principio e non si concretizzano in norme vincolanti.

A parziale correzione di una norma molto blanda però una nota pubblicata sul sito della camera specifica che al fine di assicurare il rispetto della parità di genere di cui agli articoli 3 e 51 della costituzione, deve appartenere al genere meno rappresentato almeno il quaranta per cento dei candidati.

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