I gruppi di azione locale (Gal) sono delle iniziative di associazione locale il cui obiettivo principale è strutturare e mettere in atto una strategia partecipativa di sviluppo di un’area rurale attraverso un approccio bottom-up, ovvero partendo dalle esigenze specifiche. A livello giuridico, si tratta spesso di enti di diritto privato, come i consorzi, che comprendono al loro interno sia soggetti privati che pubblici. Questi ultimi in una quota che non deve superare il 49%. Anche se non necessariamente vengono definiti con strutture predefinite, potrebbero ad esempio costituirsi come un partenariato con un ente capofila. Vengono cofinanziati con il supporto di fondi europei, nazionali e regionali.

Proprio attraverso questi fondi, i Gal programmano e incentivano lo sviluppo rurale, attraverso la redazione di un piano di azione locale. Questo documento individua gli obiettivi per il territorio e e le singole azioni che i soggetti dovranno realizzare per raggiungerli.

Sono stati definiti inizialmente durante gli anni ’90 all’interno della strategia Leader (Liaison entre Actions de Développement de l’Économique Rurale, tradotto significa collegamento fra azioni di sviluppo dell’economia rurale) che aveva come principio il collegamento e la partecipazione attiva della popolazione locale presente in un territorio rurale. Durante il ciclo di finanziamento 2014-2020, il campo di azione di questo approccio è stato esteso ulteriormente allo sviluppo locale di tipo partecipativo (Community-Led Local Development, Ccld) all’interno delle zone rurali, urbane e di pesca. Ciò ha fatto sì che oltre all’utilizzo del Feasr (fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale) sia possibile per i Gal attingere anche al fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (Feamp), al fondo sociale europeo (Fse) e al fondo europeo regionale (Fesr).

A livello legislativo, sono disciplinati principalmente da due regolamenti europei: il 2013/1303 (articoli 32-34) e il 2013/1305 (articoli 42-44). Il loro ruolo è poi stato affinato all’interno del regolamento 2021/1060. Ci sono poi specifiche leggi di attuazione a livello regionale.

I Gal si formano su aree sub-regionali, con un numero complessivo di abitanti compreso tra i 10mila e i 150mila. In base alla grandezza, al numero di adesioni e a molte altre variabili, viene definita la forma giuridica sotto la quale viene poi registrato il gruppo e viene redato uno statuto. Come già detto, i regolamenti europei lasciano libertà sulla costituzione giuridica: i gruppi di azione locale possono individuare al loro interno un partner capofila per le questioni amministrative e finanziarie, oppure riunirsi in una struttura comune legalmente costituita, che può essere un’associazione, un consorzio, una società cooperativa oppure una struttura di altro tipo.

Dati

I Gal sono stati finanziati all’interno del progetto Leader per 5 ciclo di programmazione europea. A fine 2018, risultavano attivi in tutta Europa più di 2.800 Gal. In Italia sono 200 in base ai dati della rete rurale nazionale relativi al ciclo 2014-20. Scendendo nel dettaglio, la maggior parte (65) si è formata durante il periodo che va dal 2014 al 2020. È un elemento importante che permette di comprendere quanto si tratti di un ambito che vede una continua evoluzione.

Puglia e Sicilia sono le due regioni che riportano il maggior numero di Gal istituiti (23). Sul territorio pugliese, i Gal si sono formati principalmente nel periodo 1994-1999 (6) e 2000-2006 (sempre 6). In Sicilia invece, la metà è stata prevista all’interno del ciclo di programmazione 2007-2013. Ci sono meno Gal invece in Molise (4), nella provincia autonoma di Trento (2) e in Valle d’Aosta (1).

Analisi

Il modello dei Gal è stato pensato per mantenere un impronta territoriale nel governo delle politiche rurali e agricole. Tuttavia, dal punto di vista giuridico, presenta delle specificità non semplici da inquadrare, trattandosi di soggetti ibridi, costituiti da portatori di interesse sia pubblici che privati.

Elementi di complessità che si inseriscono a loro volta in un quadro normativo molto articolato. È stato argomentato come nel corso degli anni, con il passaggio da strumento sperimentale dello sviluppo rurale a soggetto ordinario delle politiche pubblico-private in materia, i Gal abbiano perso parte della loro specificità funzionale. In primo luogo, ne è stato in larga parte disconosciuto il ruolo tanto di agenzia di sviluppo rurale quanto di ente intermedio all’interno di una governance multilivello. Inoltre, l’aumento degli oneri normativi e amministrativi a livello nazionale, uniti a obiettivi della strategia Leader sempre meno definiti, hanno contribuito a un ridimensionamento della loro funzione. Tendenze che contribuiscono a renderne poco conosciuta dai cittadini la loro esistenza e le funzioni svolte.

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La presenza in Italia delle Alpi e degli Appennini ha da sempre generato un rilevante interesse, sia per quel che riguarda le caratteristiche orografiche del territorio che per gli aspetti demografici e socio-economici. Sono zone talmente rilevanti da risultare menzionate all’interno dell’articolo 44 della costituzione italiana. Prevedendo interventi legislativi per aiutare le aree montuose, la costituzione riconosce indirettamente la condizione di svantaggio di quei territori.

In conformità con il dettato costituzionale, nel dopoguerra il legislatore intervenne sulle politiche della montagna. In particolare con la legge 991/1952 intitolata proprio “Provvedimenti in favore dei territori montani”, ricalcando il testo stesso della carta fondamentale. Per delimitare i territori obiettivo della legge, la stessa norma ha previsto un criterio misto (territoriale-economico) per definire quando un’area è montana nota come grado di montanità. Un’amministrazione si può definire montana se:

• almeno l’80% della superficie del comune è situata al di sopra dei 600 metri sul livello del mare;
• la differenza tra l’altimetria superiore e l’altimetria inferiore è superiore ai 600 metri;
• il reddito imponibile medio per ettaro è inferiore alle 2.400 lire (i prezzi fanno riferimento agli anni 1937-1939).

Si definisce invece parzialmente montano il comune che rispetta soltanto il secondo criterio della lista. Tutti gli altri sono invece non montani.

Si tratta di una classificazione a fini normativi, utilizzata anche recentemente all’interno di bandi per fondi specifici per i territori di montagna. Di fianco a questa classificazione con finalità normative, vi è quella basata su criteri geografici proposta da Istat con finalità puramente statistiche: la classificazione per zone altimetriche. In questo caso, i comuni si dividono in tre aree: montagna, collina e pianura. A sua volta, i primi due gruppi si dividono in zone litoranee e zone interne.

Dati

I comuni che secondo il criterio del grado di montanità rientrano tra quelli montani sono 3.450 su circa ottomila. In termini di superficie si parla di 147.561,65 kmq, circa la metà del territorio nazionale.

I comuni parzialmente montani sono invece 646 e compongono l’8% delle amministrazioni italiane.

Le province in cui tutti i comuni al loro interno sono considerati montani sono Aosta, Belluno, Bolzano, Sondrio e Trento. Tre di queste sono territori a statuto speciale. Incidenza superiore al 90% a Verbano-Cusio-Ossola (96%), Isernia (94%), L’Aquila (94%) e Potenza (90%). Non si registrano invece comuni montani a Bari, Barletta-Andria-Trani, Brindisi, Cremona, Ferrara, Lecce, Lodi, Mantova, Milano, Monza e della Brianza, Padova, Rovigo, Taranto e Venezia.

Considerando le zone altimetriche, le amministrazioni che rientrano tra i comuni montani litoranei o interni sono 2.513 mentre quelle delle zone collinari interne o litoranee sono 3.333. Non sempre le due classificazioni corrispondono. Ci sono infatti 37 comuni montani interni e litoranei che nella metodologia del grado di montanità rientrano tra i non montani. Ci sono invece 1.067 amministrazioni di aree collinari e di pianura che sono considerate totalmente montane.

Analisi

Negli ultimi anni, il parlamento europeo si è espresso sull’importanza delle politiche da promuovere verso le aree montane. Secondo la risoluzione 2015/2279 le leggi europee dovrebbero prevedere un approccio specifico per i territori di montagna, considerandone gli svantaggi strutturali. Si raccomanda un supporto specifico per tutti gli interventi legati al cambiamento climatico, per il sostegno all’occupazione e lo sviluppo economico e il raggiungimento dei target per quel che riguarda l’energia. Un ruolo importante hanno le valutazioni degli impatti sul territorio.

Per l’Italia, data la forte presenza di territori montuosi, la previsione di politiche specifiche per le aree montane è stata prevista fin dall’approvazione della carta costituzionale nel 1948. Alcuni osservatori hanno segnalato la carenza di un quadro legislativo organico, indicando come criticità la mancanza di politiche specifiche negli ultimi 30 anni, successivamente all’approvazione della legge 97/1994.

Ci sono comunque dei tentativi a livello legislativo per modificare il quadro dei comuni montani. Verso la fine della XVIII legislatura è stato proposto dall’allora ministra per gli affari regionali e le autonomie Mariastella Gelmini il disegno di legge “disposizioni per lo sviluppo e la valorizzazione delle zone montane“. Non avendo però ultimato l’iter entro la legislatura è decaduto e non è stato ripresentato entro i primi sei mesi di legislatura.

Nell’attuale legislatura è stato proposto del ministero per gli affari regionali e le autonomie Roberto Calderoli un nuovo disegno di legge “disposizioni per il riconoscimento e la promozione delle zone montane“. Al momento risulta approvato in esame preliminare dal consiglio dei ministri. Per poter essere presentato in parlamento, è necessaria l’approvazione definitiva.

Queste carenze si possono vedere anche dalla stessa classificazione del grado di montanità. La previsione normativa che classifica in comuni in base a questo criterio risale al secondo dopoguerra, all’interno di una legge che è stata successivamente abolita in larga parte con la legge 142/1990. Si tratta della legge che ha riservato alle regioni il compito di gestire le comunità montane, enti nati dall’unione di comuni montani e parzialmente montani. A sua volta questa legge è stata recepita attraverso il dlgs 267/2000, all’interno testo unico degli enti locali. Come abbiamo già detto, si tratta comunque di una metodologia ancora utilizzata per allocare i fondi destinati alle aree montuose.

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Anche gli enti locali sono obbligati a seguire particolari regole per la stabilità dei propri conti pubblici e può capitare che l’ente non riesca più a mantenere una situazione sostenibile. Nei casi più gravi si parla di dissesto finanziario. Si tratta di una procedura che viene messa in atto quando l’ente locale non è più in grado di svolgere le proprie funzioni ed erogare servizi indispensabili, oltre ad avere difficoltà nell’assolvere ai debiti. Questa procedura è definita dall’articolo 244 del testo unico degli enti locali (Tuel).

Dopo la deliberazione dello stato di dissesto, è necessario stabilire la condizione dell’ente. Viene redatta una relazione dettagliata che viene poi presentata al ministero degli interni e alla corte dei conti a cui fa riferimento il territorio (Tuel, articolo 246). In seguito, viene nominato un organo straordinario per la liquidazione che si occupa di rilevare la massa attiva e quella passiva dell’ente (Tuel, articoli 252-256). Questo organo è composto da commissari. In seguito a queste procedure viene redatto un altro documento, il bilancio stabilmente riequilibrato, in cui le singole voci di spesa sono bilanciate e coprono tutti i servizi necessari. Durante i cinque o i tre anni successivi all’approvazione di questo documento, si procede al risanamento dell’ente.

Nel frattempo, vengono imposti dei limiti sulla contrazione di nuovi mutui e ai pagamenti in conto competenza, oltre alla possibilità di aumentare imposte e tasse locali per riequilibrare lo stato dell’ente (Tuel, articolo 248). Per quel che riguarda i soggetti coinvolti, se gli amministratori sono considerati responsabili di questa situazione non potranno ricoprire per dieci anni specifici incarichi relativi al controllo e alla gestione, come i sindaci non saranno candidabili per dieci anni all’interno di ruoli di rappresentanza dello stato. Il personale può essere ridimensionato e in questo caso deve essere conferito per cinque anni un contributo pari al trattamento economico del lavoratore.

Dati

Secondo il ministero dell’Interno, sono 120 le province e i comuni in stato di dissesto finanziario nel 2021. Nello stesso anno, sono state avviate 22 procedure di dissesto.

La regione in cui sono presenti più enti in condizione di dissesto finanziario è la Calabria (37) seguita da Sicilia (30) e Campania (9). Non ne risultano alla data di rilevazione in Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige, Veneto, Friuli-Venezia Giulia e Emilia-Romagna.

Sempre nel 2021, le ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato esaminate hanno riguardato principalmente l’area del mezzogiorno, in cui sono compresi l’81% degli enti che hanno firmato le proposte. La regione in cui ci sono stati più esami sono Campania (10), Calabria (8) e Sicilia (7).

Analisi

Sono numerose le cause che possono portare un ente al dissesto, da irregolarità contabili a ridotta capacità di riscossione passando per perdite di società partecipate, mancati accantonamenti per rischi e spese elevate.

Il corretto funzionamento della macchina amministrativa si riflette anche sulla qualità dei servizi come evidenziato da diverse analisi (cfr. Unicatt, Antonino Gentile). Secondo gli studi, i comuni che hanno delle difficoltà finanziarie registrano una spesa per i servizi che spesso è in linea con il fabbisogno standard del territorio ma spesso i servizi sono carenti, inefficienti e non capillari.

L’effetto regionale spiega solo in parte questa dinamica: se è vero che la maggior parte degli enti in dissesto si trova nelle aree del centro-sud che riportano servizi mediamente peggiori rispetto a quelli delle zone del nord, questa carenza viene vista anche negli enti stessi nei confronti dei comuni limitrofi. L’analisi lascia dunque immaginare che la questione non sia tanto legata a quanto un ente spenda quanto piuttosto a come spenda le proprie risorse. Non di rado, è determinata anche all’adeguatezza del bilancio comunale nel fare fronte alle necessità di territori deprivati.

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Quando si predispone il bilancio di esercizio di un comune o di un’amministrazione pubblica è essenziale avere chiara la distinzione tra le entrate su cui si può contare per la gestione ricorrente per finanziare spese ordinarie e quelle invece a carattere straordinario, per interventi non periodici.

Sul piano contabile, questa divisione viene resa istituendo due componenti: quella corrente e quella in conto capitale. La parte corrente riguarda quelle entrate e uscite che hanno come scopo il finanziamento della gestione ordinaria. Ad esempio, rientrano in questa categoria le spese per gli stipendi, la cancelleria degli uffici e tutte le altre attività ordinarie e quotidiane del comune. Per le entrate si parla di imposte comunali come l’Imu ma anche incassi di natura extratributaria come le multe.

La componente in conto capitale invece è quella impiegata per finanziare gli investimenti, ovvero degli interventi non ricorrenti volti ad incrementare il patrimonio dell’ente. Si parla di opere pubbliche come ad esempio la costruzione di nuove strade ma anche di interventi strutturali di particolare incidenza, come potrebbero essere quelli sulla linea degli acquedotti. Per quel che riguarda le entrate un esempio è rappresentato dagli oneri di urbanizzazione.

Le entrate e le spese finali sono composte dalla somma di queste due componenti. Rappresentano le somme necessarie all’ente per perseguire i propri scopi, al netto dei finanziamenti esterni.

Dati

Anche nel bilancio delle amministrazioni comunali è possibile individuare queste due componenti. Per quel che riguarda le entrate, sono incluse all’interno dei primi tre titoli:

• titolo I – entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa;
• titolo II – trasferimenti correnti;
• titolo III – entrate extratributarie.

Al contrario, quelle in conto capitale si trovano nell’omonimo titolo IV. Questa classificazione sussiste anche per quel che riguarda le spese, divise in due titoli:

• titolo I – spese correnti;
• titolo II – spese in conto capitale.

Per quel che riguarda le entrate correnti, i comuni italiani incassano in tutto 66,16 miliardi di euro, pari al 77,07% del totale degli incassi. Quelli in conto capitale ammontano invece a 13,48 miliardi di euro che corrispondono al 15,70%. Le uscite correnti invece sono pari a 55,26 miliardi di euro (71,89% delle spese) mentre quelle in conto capitale si attestano a 14,36 miliardi di euro (il 18,68%).

Analisi

Una divisione tra la componente corrente e quella in conto capitale è fondamentale per la contabilità degli enti della pubblica amministrazione. Avere delle chiare destinazioni delle risorse permette infatti di non trascurare aspetti importanti per la vita della comunità, dal momento che entrate correnti finanziano spese correnti e entrate in conto capitale sono connesse alle relative spese in conto capitale.

Il calcolo delle proprie capacità finanziarie divise per destinazione è importante anche per l’accesso al debito. Per quel che riguarda i comuni, è possibile soltanto per la componente di investimento, quindi quella in conto capitale. Anche se è possibile ricorrere a finanziamenti esterni, le amministrazioni devono seguire la regola dell’equilibrio di bilancio in cui le entrate finali devono essere maggiori rispetto alle uscite finali.

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Esattamente come nelle altre amministrazioni pubbliche, anche nei comuni si iscrivono le entrate e le uscite a bilancio. È però necessario differenziare le fasi temporali in cui queste operazioni avvengono. Per esempio, un’entrata può essere incassata in un certo anno ma essere relativa all’anno precedente o agli anni precedenti. Lo stesso vale per le spese. L’ente stanzia delle risorse un acquisto, ma poi il pagamento può avvenire negli anni successivi. Per ovviare a questo problema, sono stati istituiti due principi: la contabilità di competenza e quella di cassa.

La contabilità di competenza considera le entrate che il comune ha il diritto di riscuotere (chiamate accertamenti) e le spese che si è impegnato a sostenere (chiamate impegni) durante l’anno, indipendentemente dal fatto che saranno effettivamente riscosse e pagate nel corso dello stesso anno o in futuro.

La gestione di cassa, invece, considera le entrate e le spese che il comune ha effettivamente riscosso (riscossioni) e pagato (pagamenti) nel corso dell’anno, indipendentemente dall’anno in cui sono nati i crediti (accertamenti) e i debiti (impegni). Gli importi relativi alle voci di competenza e di cassa vengono entrambi riportati sia nel bilancio di previsione che in quello consuntivo.

Dati

Mediamente, le amministrazioni italiane nel 2020 hanno avuto entrate pro capite pari a 2.008,05 euro per la gestione di cassa, che quindi è l’ammontare effettivamente incassato dai comuni italiani nell’esercizio considerato. Per la competenza invece 2.239,84 euro pro capite. Questo valore rappresenta invece il momento in cui viene registrata l’entrata, a prescindere dall’anno di riscossione effettiva. Per quel che riguarda le spese, ammontano in media a 1.830,44 euro pro capite per la cassa mentre per la competenza si raggiungono 2.011,80 euro pro capite.

Analisi

Effettuare questa distinzione è molto importante per avere un’idea completa degli andamenti della gestione della macchina comunale. Gli amministratori possono così avere un quadro coeso delle operazioni concluse e di quelle che sono state aperte, avendo un’immagine complessiva della situazione economico-finanziaria dell’ente. L’applicazione di questi due principi è necessaria anche per valutare la capacità di riscossione e di pagamento di un ente. Non tutte le operazioni che vengono aperte risultano effettivamente portate a termine, sia che si tratti di entrate che di uscite, ma tenerne traccia permette di comprendere quanto queste incidono sulle amministrazioni.

L’analisi del bilancio di cassa è quella che viene maggiormente utilizzata per la nostra rubrica sui bilanci dei comuni. Verificare i flussi effettivamente riscossi o pagati permette di capire in modo spesso più puntuale in quali direzioni si concentrano gli sforzi delle amministrazioni locali.

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La solidità economica di uno stato è strettamente legata alle scelte di politica economica. A questo processo concorrono anche gli enti locali che sono dotati di un loro bilancio.

Per contribuire quindi alla stabilità dei conti pubblici, è stato introdotto l’equilibrio di bilancio. Per essere considerati in equilibrio, gli enti territoriali devono rispettare due requisiti:

• a livello di singoli comparti, deve esserci un saldo non negativo tra il complesso delle entrate e delle spese finali, come definito dalla legge 243/2012;
• nel complesso, l’ente deve riportare un saldo non negativo tra la totalità delle entrate e delle uscite compresi avanzi di amministrazione, debito e fondo pluriennale vincolato, come scritto nella legge 145/2018.

Per saldo non negativo si intende che la differenza tra entrate e uscite è maggiore o uguale a zero. In pratica, le uscite devono essere minori delle entrate.

Viene adottata inoltre una particolare disciplina anche per il ricorso al debito. Gli enti locali possono infatti servirsi di questa fonte di finanziamento soltanto per le spese di investimento. Si parla di tutte quelle uscite non ricorrenti dedicate all’acquisizione di beni e all’esecuzione di opere pubbliche, al contrario delle spese correnti che hanno lo scopo di sostenere le attività gestionali. L’aspetto è regolato dall’articolo 119 della costituzione italiana.

Dati

È possibile verificare l’equilibrio degli enti territoriali. Andando ad analizzare nel dettaglio i dati dei rendiconti che vengono trasmessi alla ragioneria generale dello stato, è possibile vedere se nella totalità gli enti riportano un saldo positivo oppure negativo, che viene chiamato indebitamento netto.

L’impatto dell’emergenza pandemica ha influenzato anche i conti pubblici degli enti territoriali. Ad eccezione delle province, nel 2020 si registra un peggioramento dell’indebitamento netto. In quell’anno, i comuni riportano un risparmio lordo pari a -991 milioni di euro, questo valore è di -1.864 milioni di euro per le regioni. Si tratta di una dinamica direttamente legata alla contrazione del margine di risparmio lordo. Questo infatti diminuisce per comuni e regioni, aumentando invece per le province.

Analisi

Attraverso queste misure, si vuole responsabilizzare gli enti locali nel rispettare i vincoli europei. È questo un aspetto che viene puntualizzato anche nella costituzione italiana. I vincoli europei sono stati introdotti nel 2012 all’interno dell’articolo 119.

Ci si riferisce nello specifico al patto di stabilità e crescita e alle limitazioni in materia di debito pubblico. Inizialmente, pure per gli enti locali era previsto un patto di stabilità interno, come introdotto dalla legge finanziaria per il 1999. Per la prima volta, gli enti territoriali sono stati considerati parte attiva della politica economica dello stato.

Dal patto di stabilità interno si è andati verso una progressiva semplificazione, permettendo anche l’utilizzo degli avanzi di amministrazione. Questo processo è stato avviato per rilanciare gli investimenti sul territorio.

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L’unione è una forma di associazione tra comuni confinanti. Non prevede la fusione tra amministrazioni ma la gestione condivisa di alcune funzioni e servizi, mantenendo la propria autonomia negli altri aspetti. A livello legislativo, il funzionamento di questo ente è stabilito dall’articolo 32 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.

L’unione è un ente vero e proprio dotato di statuto e degli organi rappresentativi necessari per svolgere le funzioni con stabilità. La sua istituzione avviene a livello di consiglio comunale su promozione regionale, la quale può anche erogare dei contributi specifici per questo tipo di procedure. Oltre a favorire l’associazionismo, la regione individua gli ambiti che possono essere condivisi dai comuni.

Al momento, i comuni possono unirsi per gestire in modo congiunto uno o più ambiti senza alcun vincolo legislativo particolare. Il decreto legge 78/2010 prevede però la gestione associata obbligatoria delle funzioni fondamentali dei comuni che non superano i 5.000 abitanti (limite che si abbassa a 3.000 per comuni che fanno o hanno fatto parte di comunità montane). Si lascia alle amministrazioni la libertà di scegliere tra l’unione e la convenzione, le due forme associative considerate.

L’entrata in vigore della gestione obbligatoria è stata stata prorogata più volte. Ultimamente con il decreto legge 228/2021 il termine è stato spostato al 31 dicembre 2022. Nel 2019 è intervenuta la corte costituzionale, affermando che l’obbligo non può essere tassativo. Nel dettaglio, viene richiesta l’introduzione di una modalità di esonero nei casi in cui è dimostrato che le unioni non generano vantaggi in termini economici e di efficienza.

Dati

Il numero di questi enti è in continuo cambiamento. Al novembre 2022, le unioni presenti in Italia sono 559. La regione che in termini assoluti registra il maggior numero di enti è il Piemonte (116) seguito da Lombardia (75) e Sicilia (50). Le due aree con il numero minore sono l’Umbria (4) e la provincia autonoma di Trento (2). Mediamente, in Italia le unioni comprendono 5 comuni.

La regione che invece registra la quota più ampia di comuni che aderiscono a un’unione è la Sicilia. Il 12,8% delle sue amministrazioni figura all’interno di un ente di questo tipo. Seguono Emilia-Romagna (12,4%) e Valle d’Aosta (10,8%). In fondo si trovano sempre Umbria (2,2%) e provincia autonoma di Trento (1,2%).

L’unione con il maggior numero di abitanti è la rete metropolitana nord Sardegna, in provincia di Sassari, con 2.323.800. Quella che invece comprende più comuni è l’Unione montana Alta Langa, a Cuneo, con 35 amministrazioni incluse.

Analisi

La realizzazione delle unioni può portare a dei vantaggi in termini economici. Possono infatti consentire dei risparmi dovuti alle economie di scala. Vi sono costi fissi che con l’unione possono essere ripartiti tra gli enti. Non sempre questo è vero, ed è infatti in questa direzione che è intervenuta nel 2019 la corte costituzionale.

Al contrario della fusione, viene mantenuta un’autonomia da parte dei singoli comuni, dal momento che sono solo alcune le funzioni gestite dall’unione. Questo aspetto potrebbe essere funzionale per tutti quei comuni che si trovano in territori geograficamente complessi. Numerosi piccoli comuni sono situati infatti nelle cosiddette aree interne e molto spesso si tratta di territori montani.

Per quel che riguarda nello specifico questi ultimi, numerose unioni presenti (denominate unioni montane) sono l’esito della cessazione del contributo statale alle comunità montane deciso con la legge 191/2009. Alcune regioni hanno previsto dopo questa legge la cessazione delle comunità con promozione delle unioni.

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La fusione è l’associazione di due o più comuni con l’istituzione di un nuovo ente e la soppressione di quelli che lo vanno a comporre. Tra queste operazioni si considera anche l’incorporazione, ovvero un processo in cui si mantengono delle caratteristiche del comune più grande che ingloba quelli più piccoli. Non ci sono dei limiti al numero di abitanti per metterla in atto.

L’attuazione è volontaria attraverso un referendum, come è scritto nell’articolo 132 della costituzione italiana. Questo processo deve coinvolgere tutti i territori interessati. L’istituzione del nuovo ente è materia di competenza regionale, come riportato nell’articolo costituzionale 133. Le regioni provvedono inoltre con legge propria a istituire i procedimenti per la procedura di fusione.

Sono previsti dei contributi statali per i comuni che si fondono, con entrate straordinarie per i dieci anni successivi. Per i comuni fusi dopo il 2018, si tratta del 60% dei trasferimenti erariali al 2010, con un limite massimo di 2 milioni di euro. Questi provvedimenti si trovano all’interno del decreto legislativo 267/2000. Anche le regioni possono prevedere dei contributi attraverso le proprie leggi. Inoltre, al nuovo ente sono applicate anche delle misure di tutela e semplificazione che possono variare tra le regioni.

Dati

Il comune è un ente pubblico storicamente importante, essendo il fulcro dell’organizzazione politica italiana da secoli. Negli ultimi anni, è entrato nel dibattito pubblico il tema della sua razionalizzazione. Nonostante si sia registrato un calo in tempi recenti, nel 2021 le amministrazioni sono 7.904. Sempre nel 2021, in media, nei comuni abitano 7.495 residenti. I divari demografici all’interno dell’Italia sono piuttosto ampi, data la numerosità degli enti locali molto piccoli.

I comuni in Italia inferiori ai 2.000 abitanti sono 3.527. Di questi, 2.313 si trova dentro le aree interne, ovvero quelle zone del paese in cui la distanza dai servizi essenziali è maggiore. Questi compongono una quota pari al 65,6%. All’interno delle aree ultraperiferiche, il 32,5% non supera i 2.000 abitanti, in quelle periferiche questa percentuale è pari al 66,2% e in quelle intermedie invece ammonta al 55%.

Ci sono state negli anni numerose critiche che hanno sollevato il tema del ridisegno dei confini territoriali degli enti locali, vista anche l’attuazione di interventi simili in altri stati europei. Una delle soluzioni adottate in Italia è la fusione, che tra tutte rappresenta lo stadio più compiuto della razionalizzazione delle funzioni comunali.

Analisi

La fusione può essere uno strumento utile per ridurre i costi di gestione a livello comunale e innescare delle economie di scala all’interno del comune. Ci sono infatti dei costi fissi per ogni comune la cui incidenza può diminuire incrementando la popolazione, come per esempio il servizio di anagrafe. Non sempre però questa può essere una soluzione applicabile. Soprattutto in aree più complesse come quelle montane, la geografia di un territorio può rendere complessa la fusione.

Come abbiamo visto infatti, molto spesso i comuni più piccoli si trovano all’interno delle cosiddette aree interne. La fusione di comuni di questo tipo può essere vantaggiosa per le comunità di questi territori ma allo stesso tempo molto ardua. È comunque una decisione che viene valutata dalle amministrazioni e dagli abitanti del posto dal momento che non si tratta di un’operazione di tipo forzoso.

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Il bilancio comunale rappresenta uno degli atti politici e amministrativi più importanti a disposizione delle amministrazioni locali, perché permette di programmare gli interventi e gli investimenti di risorse pubbliche sul territorio e rendicontare le entrate nelle casse comunali. I due documenti principali che compongono il bilancio comunale sono il bilancio di previsione (o preventivo) e il bilancio consuntivo. In entrambi l’amministrazione inserisce le somme relative alle spese sostenute dall’ente per l’erogazione dei servizi e le entrate necessarie a sostenere quelle spese.

Le spese. Le somme indicate nelle voci di spesa del bilancio comunale indicano gli stanziamenti approvati dall’amministrazione per l’erogazione di servizi a favore dei cittadini, per il funzionamento della struttura e per la realizzazione di investimenti nel corso dell’esercizio. Vi sono diverse tipologie di spesa (titoli), tra le quali la spesa corrente, l’insieme delle uscite che l’ente sostiene per il suo funzionamento ordinario e la gestione quotidiana (per esempio il pagamento degli stipendi per il personale o per l’affitto di immobili); la spesa in conto capitale, vale a dire i costi che il comune affronta per l’acquisto di immobili o la realizzazione di infrastrutture e/o progetti a lungo termine; la spesa per rimborsi di prestiti, che di norma si contabilizza insieme alla spesa corrente, e che comprende le quote che il comune deve rimborsare per l’accensione di prestiti, e la spesa relativa ai servizi per conto di terzi, cioè quella costituita dalle restituzione delle cauzioni e dalle anticipazioni che il comune effettua per conto di altri enti. Ogni somma inserita nel bilancio comunale viene riferita a una specifica “missione di spesa”. Quest’ultima è legata ai vari assessorati e quindi alle specifiche funzioni istituzionali dell’ente (istruzione, assetto del territorio, mobilità, etc.).

Le entrate. A fronte delle spese che l’amministrazione sostiene devono corrispondere pari entrate, provenienti da più fonti, in modo da fornire la giusta copertura finanziaria al bilancio comunale. Le entrate, quindi, rappresentano la somma di tutti gli introiti che, a vario titolo, sono di competenza del comune in accordo alle proprie funzioni. Si dividono in entrate in conto corrente ed entrate in conto capitale. Queste due tipologie si suddividono a loro volta in diverse sezioni, chiamati titoli. Tra questi è molto importante il primo, chiamato “Entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa“, ossia quelle somme che formano l’autonomia finanziaria di un comune, la sua capacità di provvedere autonomamente al finanziamento della spesa. Si tratta per lo più di imposte, tasse, proventi assimilati e compartecipazione di tributi, voci di entrata necessarie alla sopravvivenza dell’ente. Ci sono poi i “Trasferimenti correnti” (i contributi e i trasferimenti provenienti da altri enti, come lo stato o la regione), le “Entrate extra-tributarie“, come ad esempio le somme provenienti dalla vendita di beni e servizi da parte del comune o quelle derivanti dall’attività di controllo e repressione degli illeciti (multe, sanzioni, etc.); le entrate in conto capitale (come l’alienazione di beni patrimoniali o la riscossione di crediti), le entrate da riduzione di attività finanziarie, l’accensione di prestiti, le anticipazioni da istituti (entrate che la banca o l’istituto tesoriere anticipa al comune per fronteggiare temporanee esigenze di liquidità) e le entrate per conto terzi e partite di giro, cioè quelle che il comune riceve per conto di altri soggetti o che transitano dal bilancio comunale senza alcuna discrezionalità da parte dell’ente.

Dati

Le missioni di spesa sono 23. Dividono gli ambiti e contengono a loro volta i programmi, ossia sottosezioni specifiche a cui corrispondono le voci di spesa. Per esempio la missione “Diritti, politiche sociali e famiglia” è formata dalla somma di diversi programmi (ognuno dei quali ha una voce di spesa), come “Interventi per l’infanzia e asili nido”, “Interventi per gli anziani” o “Servizio necroscopico e cimiteriale”.

Missioni di spesa
Servizi istituzionali, generali e di gestione	Tutela della salute
Giustizia	Sviluppo economico e competitività
Ordine pubblico e sicurezza	Politiche per il lavoro e la formazione professionale
Istruzione e diritto allo studio	Agricoltura, politiche agroalimentari e pesca
Tutela e valorizzazione dei beni e attivita' culturali	Energia e diversificazione delle fonti energetiche
Politiche giovanili, sport e tempo libero	Relazioni con le altre autonomie territoriali e locali
Turismo	Relazioni internazionali
Assetto del territorio ed edilizia abitativa	Fondi e accantonamenti
Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell'ambiente	Debito pubblico
Trasporti e diritto alla mobilita'	Anticipazioni finanziarie
Soccorso civile	Servizi per conto terzi
Diritti sociali, politiche sociali e famiglia

Lo schema si presenta simile per le entrate. Per esempio il titolo “Entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa” è formato da quattro voci di entrata: imposte, tasse e proventi assimilati; compartecipazione di tributi; fondi perequativi da amministrazioni centrali; fondi perequativi da regione o provincia autonoma.

Titoli di entrata
Entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa
Trasferimenti correnti
Entrate extratributarie
Entrate in conto capitale
Entrate da riduzione di attività finanziarie
Accensione Prestiti
Anticipazioni da istituto tesoriere/cassiere
Anticipazioni da istituto tesoriere/cassiere
Entrate per conto terzi e partite di giro

Analisi

Esaminare le somme che il comune incassa e spende ogni anno è fondamentale per capire innanzitutto come vengono impiegate le risorse provenienti, ad esempio, dalla contribuzione fiscale dei cittadini. Comprendere a pieno, insomma, in quali servizi vengono reinvestiti i fondi a disposizione dell’ente e di conseguenza quali siano le strategie di politica pubblica scelte dall’amministrazione. Attraverso l’analisi dei bilanci comunali, si può per esempio capire se un comune spende più o meno di un altro per la gestione dei rifiuti, o incassa più o meno risorse provenienti dal pagamento delle tasse. Attraverso la piattaforma openbilanci è possibile monitorare anche l’andamento temporale delle entrate e delle spese. A partire da openbilanci, infatti, negli ultimi anni ci siamo occupati di diversi ambiti e servizi offerti dagli enti locali, attraverso approfondimenti sulle spese e sulle entrate di cassa.

L'articolo Come sono organizzate le entrate e le uscite nel bilancio comunale proviene da Openpolis.

Il bilancio comunale è l’insieme dei documenti che regola l’attività economica e finanziaria di un’amministrazione comunale. In altre parole è la gestione delle entrate e delle spese di un comune nel corso di un anno solare.

Si tratta di uno dei cardini intorno al quale ruota la vita dell’amministrazione. Da un lato, infatti, permette di pianificare gli interventi pubblici che un comune vuole mettere in atto, analizzando le uscite relative. Dall’altro serve a rendicontare entrate, ovvero gli strumenti per sostentare le attività comunali, e le spese per l’erogazione dei servizi.

Tra i documenti del bilancio comunale, due sono i più importanti: 

• il bilancio di previsione;
• il bilancio consuntivo.

Il bilancio di previsione (o bilancio preventivo) è un documento programmatico tramite il quale l’ente comunale autorizza le uscite che i singoli assessorati potranno sostenere nel corso dell’anno seguente (esercizio). Queste spese vengono messe in relazione alle entrate che il comune prevede di avere, in modo da fornire una giusta copertura finanziaria delle spese. Anche i comuni infatti sono enti che concorrono alla stabilità dei conti pubblici, mantenendo la regola dell’equilibrio di bilancio. In pratica, la differenza tra entrate e uscite totali deve riportare un saldo non negativo. Inoltre, le spese correnti devono essere finanziate da entrate correnti e il debito può essere aperto esclusivamente per le spese di investimento, come ad esempio la costruzione di nuove infrastrutture.

Il bilancio consuntivo invece è quel documento che permette di avere un quadro generale sull’esercizio concluso. È utile per comprendere in che direzione si sono concentrate le spese nell’anno passato e quali sono le principali fonti di entrata che hanno finanziato l’erogazione dei servizi.

I bilanci dei comuni italiani sono divisi in due serie storiche distinte: quelli fino al 2015 (cosiddetta serie non armonizzata) e quelli che iniziano a partire dal 2016. A partire da quell’anno, infatti, è entrata in vigore la riforma che muta il modo di rappresentare le entrate e le spese (cosiddetto bilancio armonizzato). Questo cambiamento ha permesso di avere una maggiore omogeneità dei bilanci e dei rendiconti redatti dagli enti locali, allineandosi alla direttiva dell’Unione europea relativa a questo ambito.

Ogni anno i comuni inviano i propri bilanci alla Ragioneria Generale dello Stato, che mette a disposizione i dati nella Banca dati amministrazioni pubbliche (Bdap).

Dati

Nel 2022 le spese medie dei comuni italiani ammontano a 80,05 miliardi di euro, come si può vedere dai dati pubblicati sul portale openbdap. Gli incassi invece sono pari a 89,79, con un risultato di amministrazione pari a 58,3 miliardi. Con questa componente si identifica l’avanzo di bilancio totale di tutti i comuni italiani.

A livello di bilancio consuntivo, la regione in cui i comuni sostengono in termini assoluti le spese maggiori è la Lombardia (13,3 miliardi di euro) seguita da Lazio (9,3) e Campania (6,9). In fondo si trovano Basilicata (759,1 milioni di euro), Molise (467,9) e Valle d’Aosta (348,8).

Per quel che riguarda gli incassi, la situazione rimane invariata. Le amministrazioni delle prime tre regioni sono quelle lombarde (14,4 miliardi di euro), laziali (10,4) e campane (8,3) mentre le ultime tre sono quelle lucane (855 milioni), molisane (532,8) e valdostane (372,4).

I risultati tra entrate e uscite non differiscono così tanto tra loro, con le prime superiori rispetto alle seconde. Questo è spiegabile grazie al principio dell’equilibrio di bilancio per il quale il saldo tra queste due componenti deve dare un valore non negativo.

Analisi

Per la redazione dei bilanci, gli enti locali devono attenersi a delle regole contabili uniformi, definite all’interno del decreto legislativo 118/2021. Si tratta di linee guida che riguardano numerosi aspetti, dall’attendibilità delle informazioni inserite alla continuità della pubblicazione. Sono necessarie per garantire dei bilanci attendibili e confrontabili tra gli enti. Ciò nonostante, c’è comunque una relativa discrezione a livello di voci di spesa e di entrata. Si pensi ad esempio alle spese per il verde pubblico, tra le quali è inserito anche il verde cimiteriale. Questo a sua volta può essere compreso all’interno delle uscite per il servizio necroscopico.

Analizzare e confrontare questi dati permette di comprendere a pieno su cosa punta l’amministratore per migliorare la qualità della vita e i servizi in un determinato territorio. Essi, infatti, raccontano meglio di qualsiasi altro documento amministrativo come l’istituzione comunale, incaricata in primo luogo di offrire alla cittadinanza servizi essenziali di prossimità, impieghi le risorse pubbliche sul suo territorio. A partire dalla piattaforma openbilanci, negli ultimi anni ci siamo occupati di bilancio consuntivo, focalizzando i nostri approfondimenti sulle spese e sulle entrate. L’obiettivo è svolgere un’attività di monitoraggio civico dei dati, con lo scopo di verificare anche il lavoro di redazione dei bilanci da parte delle amministrazioni. È fondamentale, infatti, accrescere la conoscenza sulla gestione delle disponibilità comunali, contribuire a un completo processo di trasparenza amministrativa e comprendere in quali ambiti e per quali prestazioni vengono allocate le risorse pubbliche.

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