Complessivamente nel 2023 le donne erano ancora una minoranza dei medici. Tuttavia questo dato sale al 52% se si considerano solo quelli sotto i 69 anni e continua a crescere osservando i medici più giovani.

Nonostante questo però la politica sanitaria continua a essere gestita in larga maggioranza da uomini, sia nelle aziende sanitarie locali, che al ministero.

Nuovo ministero stessa disparità

Una novità importante del 2024 riguarda la riforma del ministero della salute che ha cambiato la propria struttura organizzativa (Dl 173/2022). Fino allo scorso anno al vertice del ministero si trovava un segretario generale a cui facevano capo 12 direzioni generali. Da ora invece la struttura si compone di 4 dipartimenti composti a loro volta da 3 direzioni generali ciascuno.

Un primo effetto della riorganizzazione (non ancora ultimata) riguarda la sostituzione degli incarichi di vertice. Lo scorso 15 febbraio infatti il consiglio dei ministri, su proposta del ministro della salute Schillaci, ha nominato i nuovi capi dipartimento.

La guida del dipartimento dell’amministrazione generale, delle risorse umane e del bilancio è stata attribuita a Giuseppe Celotto, già direttore generale del personale, dell’organizzazione e del bilancio.

A capo del dipartimento della salute umana, della salute animale e dell’ecosistema (One Health) e dei rapporti internazionali invece è stato posto Giovanni Leonardi che in precedenza ricopriva il ruolo di segretario generale del ministero. A quest’ultimo inoltre è stato conferito anche l’incarico ad interim di capo del dipartimento della prevenzione, della ricerca e delle emergenze sanitarie. È rimandata a un secondo momento, quindi, la scelta del capo dipartimento vero e proprio.

Infine a Francesco Saverio Mennini è stato attribuito il ruolo di capo dipartimento della programmazione, dei dispositivi medici, del farmaco e delle politiche in favore del servizio sanitario nazionale. Quest’ultimo è l’unico tra i nuovi capi dipartimento che non ricopriva in precedenza un incarico nell’amministrazione, svolgendo piuttosto il ruolo di consigliere del ministro esperto in economia sanitaria.

Tra i nuovi vertici del ministero non è stata scelta neanche una donna. Uno squilibrio piuttosto evidente che potrà essere ribilanciato solo in parte in futuro, quando si procederà alla nomina del capo dipartimento della prevenzione, della ricerca e delle emergenze sanitarie oltre che dei vari direttori generali.

I vertici delle aziende sanitarie e ospedaliere

Le aziende sanitarie (Asl) e ospedaliere (Ao) sono le strutture amministrative del sistema sanitario più prossime al cittadino. Oltre ad essere le realtà che offrono nella pratica quotidiana le prestazioni.

In tutti i vertici aziendali di queste strutture devono essere presenti un direttore generale (Dg), un direttore sanitario e un direttore amministrativo. In alcuni casi possono essere previste anche altre figure, come i direttori scientifici o sociosanitari, ma non sempre. Per questo l’analisi si limiterà agli incarichi che devono essere sempre presenti, almeno in via ordinaria. Talvolta infatti al posto del direttore generale può essere temporaneamente nominato un commissario, secondo quanto previsto da norme nazionali e regionali

Rispetto allo scorso anno la quota di donne che ricopre questi incarichi è in leggera crescita (era il 31,5%), ma si tratta ancora comunque di un dato molto basso. Eppure ci sarebbe stato ampio margine di miglioramento. Solo nei primi mesi del 2024 infatti sono stati rinnovati ben 115 incarichi, ma solo il 29% di questi sono stati attribuiti a delle donne. Un dato persino più basso, anche se sostanzialmente in linea, con quello complessivo.

La situazione comunque è tutt’altro che omogenea tra le diverse regioni. In Toscana ad esempio le donne arrivano a ricoprire quasi il 60% degli incarichi di vertice (57,1%). Nelle Marche invece sono esattamente la metà (50%), mentre in altre 4 regioni il dato si pone sopra il 40% (Lazio, Liguria, Emilia-Romagna e Piemonte).

In fondo alla classifica invece troviamo l’Abruzzo (9,1%) e la Valle d’Aosta (0%). In quest’ultimo caso bisogna precisare che esiste un’unica azienda sanitaria nella regione. Resta il fatto che nessuno dei 3 incarichi apicali esistenti nella struttura è ricoperto da una donna.

I diversi equilibri negli incarichi di vertice

Come anticipato, l’analisi si concentra sui ruoli più importanti. Ovvero quello di direttore generale (o alternativamente di commissario straordinario), di direttore amministrativo e di direttore sanitario.

La distribuzione di genere tra questi incarichi non è uniforme e non stupisce, purtroppo, che siano proprio gli incarichi più importanti quelli in cui il contributo femminile è meno valorizzato.

Infatti mentre nel caso delle direzioni amministrative le donne sono il 42,1%, e in quello delle direzioni sanitarie il 36,1%, attualmente solo il 25% dei direttori generali è una donna. Ancora meno quelle con il ruolo di commissario (21,9%), un incarico che a seconda dei casi può essere anche molto delicato.

Considerando unitariamente il ruolo di direttore generale e quello di commissario, solo in Trentino-Alto Adige la quota di donne in posizione apicale raggiunge il 50%. In questo caso però si tratta di soli 2 incarichi, uno di direttore generale presso l’azienda provinciale di Bolzano (ricoperto da un uomo), e uno di commissario nell’azienda di Trento ( ricoperto da una donna).

Al secondo posto l’Emilia-Romagna con il 46,1% e a seguire il Lazio con il 43,7%. In questo caso è interessante osservare che, se si escludono i 5 commissari (tra cui si trova solo una donna) la regione passa al primo posto per quota di direttrici generali, superando la metà (54,5%). Ancora più evidente il caso della Calabria, dove molte delle aziende sanitarie sono ancora commissariate (e 5 commissari su 6 sono donne), ma nelle uniche due in cui è presente un direttore generale il ruolo è ricoperto in un caso da un uomo e nell’altro da una donna.

Sono solo uomini invece i direttori generali (o commissari) in Abruzzo, Basilicata (in entrambi i casi 4 su 4), Umbria (3 su 3) Molise e Valle d’Aosta (in cui è presente solo un’Asl per regione).

Foto: Marek Levak

L'articolo La disparità di genere nei ruoli apicali della sanità proviene da Openpolis.

Le aziende sanitarie (Asl) e ospedaliere (Ao) sono le strutture amministrative del sistema sanitario più prossime al cittadino. Si tratta dunque di organizzazioni molto importanti il cui vertice tuttavia risulta in vari casi commissariato.

Tra 2020 e 2021 questo fenomeno si era molto ridimensionato. Così se nel corso del primo anno di emergenza pandemica le aziende ospedaliere o sanitarie commissariate sono state più di 40, a metà del 2021 questo numero si era dimezzato.

Il dato è poi rimasto stabile fino alla fine del 2022. Con il nuovo anno però è tornato a crescere sfiorando i valori di 3 anni prima.

La geografia dei commissariamenti

Attualmente sono 8 le regioni in cui almeno un’azienda sanitaria ha una gestione commissariale. Come vedremo, le ragioni dei commissariamenti possono essere molto diverse legate a dinamiche strettamente aziendali, piuttosto che a scelte politiche regionali o anche nazionali.

Per questo in diversi territori i commissariamenti riguardano solo una minoranza delle aziende sanitarie. È il caso della Lombardia (5,7%) e del Piemonte (11,1%).

Valori un po’ più alti ma comunque riferiti a episodi isolati si trovano invece in Liguria (16,7%), Emilia-Romagna (16,7%) e Lazio (20%).

Cifre decisamente più alte invece risultano nelle Marche (83,3%), in Sicilia (88,2%) e Calabria (100%). Su 39 commissariamenti complessivi infatti 29 si concentrano in queste regioni.

Prosegue il commissariamento della sanità calabrese

Il caso più grave ma anche più noto è quello della Calabria.

Qui infatti, da ormai diversi anni, tutte le aziende sanitarie sono commissariate. In questo caso dunque non si tratta di una novità ma di un dato tristemente stabile.

Solo la scorsa settimana peraltro, un nuovo decreto (Dl 51/2023) ha esteso fino a tutto il 2023 il commissariamento dell’intero comparto regionale. E non è la prima proroga disposta dal governo Meloni. Già a novembre 2022 il nuovo esecutivo aveva emanato un decreto (Dl 169/2022) che prorogava il decreto Calabria di ulteriori 6 mesi. Una norma quest’ultima con cui il secondo governo Conte aveva già prolungato una forma rafforzata di commissariamento della sanità regionale avviata dal decreto salva Calabria (primo governo Conte).

È utile precisare che il commissariamento di tutte le aziende sanitarie e ospedaliere è un aspetto da tenere distinto dal commissariamento della sanità regionale. Attualmente infatti oltre alla Calabria risulta commissariata anche la regione Molise. Qui però l’unica azienda sanitaria presente è amministrata tramite una gestione ordinaria.

Per diversi anni in effetti anche in Calabria si era proceduto in questo modo. Questo fino al 2020 quando il secondo governo Conte ha stabilito che i vertici aziendali dovessero essere tutti commissari straordinari nominati dal commissario ad acta della regione. Da questo punto di vista la nuova norma si limita a stabilire che il commissario ad acta, ossia il presidente della regione Occhiuto, debba confermare i commissari straordinari in carica entro 2 mesi dall’approvazione del decreto. Pena la loro decadenza.

Quantomeno una buona notizia c’è. Dal 2022 le aziende sanitarie calabresi sono tutte commissariate per le ragioni che abbiamo visto e non, come in passato, anche per infiltrazioni della criminalità organizzata. Quella infatti, come abbiamo raccontato in precedenti approfondimenti, è una diversa e più grave forma di commissariamento.

Commissariamenti e ritardi in Sicilia

In Sicilia invece sono commissariate tutte le aziende sanitarie provinciali (9) ma almeno 2 delle 8 aziende ospedaliere hanno ancora al proprio vertice un direttore generale.

A differenza della Calabria però qui le ragioni dei commissariamenti sono differenti e, almeno in parte, varie. In 6 strutture infatti i commissari sono stati nominati con provvedimenti specifici tra il 2020 e il 2022. Fino a inizio anno invece le altre aziende risultavano avere una gestione ordinaria.

In ben 9 di queste, la nomina del direttore generale era avvenuta a metà aprile 2019 per decreto del presidente della regione Nello Musumeci.

L’incarico aveva durata triennale e dunque sarebbe dovuto andare in scadenza a primavera del 2022. Con un provvedimento ad hoc (Dgr 296/2022) la giunta Musumeci, ormai in scadenza, ha però prorogato gli incarichi in essere fino alla fine del 2022.

I mesi tra l’entrata in carica della nuova giunta guidata da Renato Schifani (a settembre 2022) fino alla fine dell’anno però non sembrano essere stati sufficienti al nuovo esecutivo per procedere con le nuove nomine. Infatti l’avviso pubblico per la selezione dei nuovi direttori generali è stato pubblicato il 29 dicembre, nonostante i direttori in carica andassero in scadenza il 31 dicembre.

Non essendoci il tempo materiale per l’espletamento della selezione pubblica, l’assessore regionale alla sanità ha proposto in giunta di procedere con un commissariamento temporaneo. Fino alla nomina dei nuovi direttori infatti, quelli precedentemente in carica sono stati nominati commissari (Dpr 53/2022). Si tratta insomma di una situazione che dovrebbe essere provvisoria. Tuttavia si evidenzia come i vertici aziendali di 9 strutture sanitarie siano arrivati alla fine naturale del loro mandato da ormai oltre un anno e ancora non risulta siano stati nominati i successori.

La riorganizzazione della sanità nelle Marche

Ancora diversa è la situazione nelle Marche. Qui al momento sono commissariate le 5 aziende sanitarie, mentre l’unica azienda ospedaliera ha un vertice aziendale nominato in via ordinaria.

D’altronde l’azienda ospedaliera è anche l’unico tra gli enti sanitari regionali a essere rimasto operativo dopo la riforma del sistema sanitario regionale (Lr 19/2022). In precedenza infatti la struttura sanitaria era suddivisa in tre enti: l’azienda ospedaliero universitaria di Ancona (tuttora attiva), l’azienda ospedaliera ospedali riuniti Marche nord e l’azienda sanitaria unica regionale (Asur Marche).

La riforma ha avuto origine nella campagna elettorale del 2020 che ha portato il centro destra al governo regionale con Francesco Acquaroli (Fratelli d’Italia). Buona parte del dibattito è stato giocato proprio sul tema sanitario e sulla promessa di andare verso un modello di sanità diffusa. Proprio per questo la nuova legge ha eliminato sia l’azienda ospedaliera ospedali riuniti Marche Nord che l’azienda unica regionale, creando al loro posto 5 aziende sanitarie territoriali.

La creazione di nuovi enti è un processo complesso che richiede tempo. Per guidare questa transizione la giunta regionale ha deciso di nominare dei commissari straordinari nelle 5 le nuove strutture. La designazione dei direttori generali che dovranno riportare le aziende sanitarie a una gestione ordinaria comunque dovrebbe avvenire entro la fine del mese (Dgr 519/2023).

I dati presentati sono il risultato di un’analisi basata sul monitoraggio dei siti delle Asl e delle Ao. Le informazioni dunque sono quelle presenti sui siti istituzionali. Tuttavia, in alcuni casi, i siti potrebbero non essere aggiornati, non risultare attivi o presentare informazioni disomogenee in pagine differenti.

Foto: Miguel Ausejo (Unsplash)

L'articolo Le aziende sanitarie e i commissariamenti nel 2023 proviene da Openpolis.

Questo fenomeno comunque si è molto ridimensionato rispetto alla fine del 2020, quando il nostro paese si trovava nel pieno dell’emergenza sanitaria. È difficile affermare con sicurezza se questa riduzione sia o meno legata a una maggiore attenzione riservata al settore sanitario in questa fase storica.

I numeri sembrerebbero suggerirlo, tuttavia esistono anche casi di commissariamenti esplicitamente legati alla necessità di gestire nel migliore dei modi la situazione di emergenza.

Le Asl e i sistemi sanitari regionali

In tema di salute la costituzione italiana attribuisce una potestà legislativa concorrente allo stato e alle regioni.

Secondo questa ripartizione dunque lo stato definisce i livelli essenziali di assistenza (Lea) e l’ammontare complessivo delle risorse finanziarie, mentre le regioni hanno il compito di organizzare i rispettivi servizi sanitari regionali e di garantire l’erogazione delle prestazioni. Pur nel rispetto di un quadro normativo condiviso dunque sono le regioni ad organizzare i propri sistemi sanitari regionali.

Proprio in virtù dei poteri attribuiti alle regioni le aziende sanitarie e quelle ospedaliere, tra le altre cose, possono assumere denominazioni differenti a seconda della regione, così come possono essere diverse le norme che ne disciplinano il commissariamento.

Su tutto il territorio nazionale comunque queste strutture dovrebbero essere poste sotto la guida di un direttore generale, nominato dalla regione, coadiuvato da un direttore sanitario, da un direttore amministrativo e in alcuni casi da un direttore sociosanitario.

Il direttore generale è l’organo monocratico di rappresentanza legale e di governo dell’azienda, tuttavia a volte al suo posto si trova un commissario straordinario. Le ragioni di un commissariamento possono essere varie: da una gestione poco accorta da parte della direzione precedente a una semplice fase di transizione tra un direttore generale e il successore.

Il D.Lgs. 502/1992 infatti definisce solo alcune regole comuni per la nomina dei direttori generali e alcuni casi in cui le regioni devono provvedere alla loro sostituzione. Il decreto legislativo 171/2016 inoltre stabilisce che i direttori generali devono essere scelti tra quelli iscritti all’interno di un elenco nazionale. Dallo stesso elenco devono essere scelti i commissari straordinari nel caso se ne presenti la necessità. Tuttavia è lasciato alle regioni un ampio margine di autonomia.

Le aziende commissariate

A dicembre 2020, mentre l’Italia affrontava l’emergenza coronavirus, su circa 180 aziende sanitarie e ospedaliere ben 34 risultavano commissariate. Un numero piuttosto alto che fortunatamente a metà 2021 si era dimezzato, e che ad oggi risulta ulteriormente ridotto, anche se di poco.

Le aziende con al vertice un commissario straordinario sono in realtà 15. Questo perché il commissario straordinario dell’ospedale metropolitano di Reggio Calabria, Iole Fantozzi, a novembre 2021 è stata nominata dirigente Generale del dipartimento tutela della salute e politiche sanitarie della regione Calabria dal nuovo presidente della regione Roberto Occhiuto. A 6 mesi di distanza tuttavia non risulta sia stato nominato un sostituto. L’azienda ospedaliera però rimane nondimeno commissariata.

A parte questo rispetto allo scorso anno sono venuti meno i commissariamenti in 3 strutture: l'azienda ospedaliera Brotzu, con sede a Cagliari, l'azienda per la tutela della salute della Sardegna e dell'azienda sanitaria locale di Matera.

Al contempo però in Sicilia è stata commissariata l'azienda sanitaria provinciale di Messina e in Puglia l'azienda ospedaliera universitaria ospedali riuniti di Foggia.

Qualche variazione in più si è registrata invece rispetto alle Asl e le Ao che, pur non essendo commissariate, non hanno per il momento un direttore generale al vertice della direzione aziendale. A parte il caso dell'ospedale di Reggio Calabria, una situazione di questo tipo si è verificata negli ultimi mesi anche in Emilia Romagna e Umbria. Al contempo però è stato ripristinato il vertice di 4 aziende sanitarie o ospedaliere in Sicilia, Sardegna, Valle D'Aosta e Lazio.

Le ragioni e i tempi dei commissariamenti

Se si escludono i casi della Calabria, la maggior parte degli altri commissariamenti non è dovuto a questioni particolarmente problematiche, quanto piuttosto a ragioni di carattere burocratico amministrativo.

In 4 strutture (3 in Sicilia e 1 a Foggia) ad esempio il commissariamento è seguito alle dimissioni del direttore generale. In attesa di nominare il successore secondo le modalità previste dalla legge, la regione ha dunque provveduto a nominare un commissario che ne facesse le veci.

Diverso è invece il caso dell'azienda sanitaria provinciale di Messina. Qui infatti è stato l'assessore regionale alla sanità a rimuovere il direttore generale per "gravi motivi". Nel decreto inoltre l'assessore segnalava la necessità di garantire una gestione ottimale in una fase caratterizzata dalla pandemia. Certo si tratta di un provvedimento a maggior ragione opportuno data la difficile situazione. Tuttavia è bene sottolineare che le aziende sanitarie sono strutture fondamentali per la salute dei cittadini, anche al netto di situazioni emergenziali. È da augurarsi dunque che, se esistevano "gravi motivi" per rimuovere il direttore generale, il provvedimento sarebbe stato adottato anche al netto dell'emergenza sanitaria.

Quanto all'Emilia Romagna invece entrambe le strutture sono commissariate per la stessa ragione, ovvero la volontà della regione di riorganizzare il settore unificando sia a Parma che a Ferrara, le aziende sanitarie con quelle ospedaliere.

Ma se le ragioni dei commissariamenti non risultano particolarmente problematiche, qualche perplessità può derivare dalla lunghezza dei commissariamenti. Stupisce infatti che dei commissari nominati per fare le veci del direttore generale in attesa della sua nomina, siano in carica da quasi 2 anni.

I commissariamenti in Calabria

Un discorso a parte merita la situazione della regione Calabria. Il decreto Calabria (Dl 150/2020), con cui a novembre 2020 è stato prorogato il commissariamento della sanità della regione, prevede infatti che il commissario ad acta della regione nomini un commissario straordinario per ciascuna delle aziende sanitarie o ospedaliere del territorio.

La stessa nomina del commissario ad acta della regione aveva subito, a fine 2020, diverse complicazioni. In ogni caso dopo l'elezione di Roberto Occhiuto a presidente della regione il governo Draghi gli ha attribuito anche questo incarico.

Comunque anche nella sanità calabrese nell'ultimo anno c'è stata una buona notizia. Infatti fino a fine 2020 le Asp di Reggio Calabria e Catanzaro erano sì commissariate, ma per per infiltrazioni della criminalità organizzata. Già a marzo 2021 questo provvedimento era venuto meno per l'Asp di Reggio Calabria, mentre a gennaio 2022 lo steso è avvenuto per quella di Catanzaro. Ad oggi dunque in Calabria non risultano più aziende sanitarie o ospedaliere commissariate per infiltrazioni criminali.

Un problema di trasparenza?

I dati presentati sono il risultato di un'analisi basata sul monitoraggio dei siti delle Asl e delle Ao. Le informazioni dunque sono quelle presenti sui siti istituzionali. Tuttavia, in alcuni casi, i siti non risultano aggiornati oppure presentano informazioni poco chiare.

Una questione che in alcuni casi si manifesta in maniera particolarmente grave ma che, in misura diversa, è presente in molti siti delle aziende sanitarie. La mancanza di informazioni attendibili sui siti di organizzazioni così importanti oltre ad essere un problema già di per sé è anche una violazione delle norme sulla trasparenza.

Foto: Fran Jacquier - Unsplash

L'articolo Le aziende sanitarie locali commissariate nel 2022 proviene da Openpolis.

Allo stesso tempo però un incarico locale può rappresentare per alcuni anche il primo passo di una carriera politica che può portare alla camera o al senato.

Le lunghe carriere politiche non hanno goduto di buona stampa negli ultimi anni e per alcuni è da rifiutare l’idea stessa che una figura politica possa essere eletta, in uno o più organi politici, per vari mandati. Ma è vero anche che si tratta di una gavetta in molti casi importante, attraverso cui un cittadino impegnato politicamente sul proprio territorio può acquisire l’esperienza necessaria per candidarsi a ricoprire incarichi nazionali.

I parlamentari con esperienza nei comuni o nelle regioni

Sono 420 su 951 i parlamentari che hanno ricoperto almeno una volta, o che ricoprono tutt’ora, un incarico politico in un comune o in una regione.

Per analizzare più precisamente il rapporto tra territorio e parlamentari, può essere utile escludere da questo calcolo i 6 senatori a vita, ma anche i 18 parlamentari eletti all’estero. I rappresentati scelti nelle circoscrizioni italiane rimangono quindi 927 e la quota di questi con almeno un’esperienza nella politica regionale o locale sale leggermente (45,3%).

Oltre la metà dei parlamentari dunque non aveva ricoperto un incarico in un'amministrazione comunale o regionale prima di essere eletto in parlamento. Molto più frequente in generale è che i parlamentari abbiano ricoperto incarichi nei comuni (39,4%), piuttosto che nelle regioni (13,9%). Tra questi poi una parte (8%) ha ricoperto ruoli in entrambi i livelli di governo.

Anche se al senato la quota di eletti con esperienza nelle giunte o nei consigli dei comuni e delle regioni è un po' più alta rispetto alla camera, il dato si presenta come piuttosto omogeneo tra le due aule parlamentari.

Molto più variabile invece è la proporzione di deputati e senatori con esperienze nelle amministrazioni locali tra diversi gruppi parlamentari.

Come è noto la Lega è un partito con una forte tradizione nella politica locale e non a caso sono proprio i suoi gruppi alla camera e al senato ad avere la quota maggiore di esponenti che hanno fatto esperienze di questo tipo prima di approdare in parlamento (76,8%).

A seguire si trovano i gruppi Per le autonomie (66,7%), Coraggio Italia (65%) e Liberi e uguali (60%). Tutti e tre però hanno dimensioni ridotte e sono presenti in un solo ramo del parlamento. Il primo al senato, gli altri due alla camera.

Al quinto e sesto posto Italia Viva e il Partito democratico, tra il 59 e il 57%, e poco sotto Fratelli d'Italia (55,2%) e Forza Italia (50,4%).

Non stupisce infine che il Movimento 5 stelle sia la forza politica con la quota più esigua di parlamentari con esperienza nei comuni o nelle regioni.

Un fenomeno che si spiega con diverse motivazioni. Intanto si tratta di una forza politica ancora relativamente giovane. I suoi parlamentari inoltre raramente avevano esperienze politiche pregresse in altri partiti. Infine, almeno fino a qualche tempo fa, le regole del movimento vietavano esplicitamente ai propri rappresentati di ricoprire più di due mandati, che fossero nei comuni, nelle regioni o in parlamento.

Le regioni di provenienza dei politici locali approdati in parlamento

Il fenomeno varia molto anche se osservato a livello territoriale. In questo caso abbiamo considerato solo gli incarichi locali che i parlamentari hanno svolto nella stessa regione in cui sono stati eletti alla camera o al senato. In questo modo dunque analizziamo il rapporto tra il parlamentare e il territorio specifico in cui è stato eletto.

Possono essere vari i casi esclusi da questa ipotesi. Uno ad esempio è quello dell'onorevole Sgarbi il quale, come è noto, ha ricoperto spesso incarichi locali in territori anche molto diversi. Altri casi invece possono riguardare parlamentari che pur avendo compiuto un percorso politico locale, per varie ragioni hanno deciso di candidarsi in parlamento in una diversa circoscrizione.

Ad ogni modo i dati mostrano in maniera piuttosto evidente come al nord e in alcune regioni del centro sia più frequente il passaggio dalla politica locale e regionale a quella nazionale.

La regione in cui il legame tra politica locale e parlamentare appare più forte è il Friuli-Venezia Giulia. Qui infatti il 75% dei parlamentari eletti sul territorio ha avuto incarichi politici nei comuni o nella regione stessa.

A seguire il Veneto con il 69,9%, e poi Lombardia, Piemonte, Umbria, Liguria, Toscana, Trentino-Alto Adige, Emilia-Romagna e Valle D'Aosta tutte tra il 60 e il 50%.

Nella parte bassa della classifica si trovano alcune regioni del centro Italia ma soprattutto del mezzogiorno. Tra queste la Campania, con il 19,5%, oltre che la Puglia e la Sicilia, nessuna delle quali raggiunge il 16%.

Questa dinamica è, almeno in parte, legata anche a quella dei gruppi parlamentari. Ad oggi infatti i parlamentari della Lega eletti al nord sono 141 contro i 51 del Movimento 5 stelle. Al contrario i parlamentari della Lega eletti nel Mezzogiorno sono ad oggi solo 24, contro i 138 del Movimento 5 stelle.

Gli incarichi nei comuni e nelle regioni

Come abbiamo già avuto modo di notare è più frequente che i parlamentari abbiano avuto esperienze politiche nei comuni (39,4%) piuttosto che nelle regioni (13,9%). D'altronde le 20 regioni italiane rappresentano una platea politica che, per quanto ampia, è decisamente più ridotta rispetto a quella presente nei circa 7mila 900 comuni di cui è composto il nostro paese.

In entrambi i casi l'incarico ricoperto dai parlamentari più di frequente è stato quello di consigliere, sia nei comuni (34,6%) che nelle regioni (12,4%). D'altronde questo ruolo, oltre a essere numericamente il più frequente, è spesso anche propedeutico ad altri più importanti. Di solito infatti il presidente del consiglio, comunale o regionale, ha almeno un'esperienza come consigliere semplice. Anche se non si tratta affatto di un passaggio obbligato lo stesso avviene frequentemente anche per gli incarichi amministrativi, come quelli di sindaco, presidente di regione, assessore comunale o regionale.

Il secondo incarico più frequente poi è proprio quello di assessore. I parlamentari che hanno ricoperto questo tipo di mandato nei comuni infatti sono il 12%, mentre nelle regioni il 3,6%.

Un po' diverso invece è il caso del vertice della giunta. I parlamentari con esperienza da sindaco sono l'8,4%, ovvero una quota non distante da quella di chi è stato assessore (12,3%). Al contrario i parlamentari che in precedenza sono stati presidenti di regione sono appena l'1%, ovvero meno di un terzo di quelli che sono stati assessori regionali.

Ma d'altronde i presidenti di regione sono numericamente molti meno dei sindaci. Inoltre un presidente di regione ricopre responsabilità di primo piano, per quanto limitate al suo territorio. Non è affatto detto dunque che un politico, dopo un'esperienza di questo tipo, abbia intenzione d'impegnarsi nel parlamento nazionale.

Foto: ministero dell'interno

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Trovandosi di fronte a una situazione così complessa il governo ha quindi deciso di attivare la protezione civile, attraverso meccanismi emergenziali, piuttosto che affidarsi al sistema previsto dalle norme vigenti.

Infatti nonostante dal 2015 siano intervenute 3 riforme a modificare la struttura del sistema di accoglienza l’Italia si è trovata anche questa volta impreparata. Eppure negli ultimi anni il numero di richiedenti asilo e rifugiati si era ridotto in maniera significativa, fornendo la possibilità di ristrutturare per intero il modello di accoglienza. Un’opportunità che però non è stata colta, lasciando che i molti limiti del modello attuale si manifestassero proprio nel corso di una nuova situazione di emergenza.

Un nuovo stato di emergenza

Il 25 febbraio, il giorno dopo l’inizio della guerra in Ucraina, il consiglio dei ministri ha varato due primi importanti provvedimenti. Innanzitutto è stato approvato il decreto legge 14/2022 intitolato “Disposizioni urgenti sulla crisi in Ucraina” e poi è stato deliberato lo stato di emergenza per intervento all’estero, attribuendo le relative competenze alla protezione civile.

Tre giorni più tardi poi il consiglio dei ministri si è riunito di nuovo. Questa volta la delibera ha disposto lo stato di emergenza interno per assicurare soccorso ed assistenza alla popolazione ucraina sul territorio nazionale. Anche in questo caso dunque sono stati attribuiti poteri straordinari al capo della protezione civile, affinché intervenga anche in deroga a ogni disposizione vigente.

Nei giorni successivi il capo della protezione civile Fabrizio Curcio ha quindi emanato una serie di ordinanze e di decreti. Atti con cui è stata definita una nuova struttura emergenziale per la gestione dei rifugiati, del tutto sovrapposta, anche se in buona parte intersecata, a quella prevista dalla normativa vigente.

Il sistema “ordinario”

Come abbiamo avuto modo di raccontare in numerose occasioni in Italia nel sistema di accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati vige ormai da molti anni una struttura duale.

Stando alla legge il sistema dovrebbe basarsi sul Sistema di accoglienza e integrazione (Sai). Questo infatti, come dice il nome, è costruito per fornire agli ospiti gli strumenti necessari a una rapida integrazione nel tessuto sociale e lavorativo italiano. Un modello che vede coinvolti direttamente gli enti locali attraverso progetti che, nella maggior parte dei casi, sono strutturati secondo modelli di accoglienza diffusa sul territorio.

Solo nel caso non siano presenti posti nel sistema ordinario è poi prevista la possibilità di attivare dei centri di accoglienza straordinaria (Cas).

La norma in effetti inquadra in maniera molto precisa la situazione in cui potrebbe rivelarsi necessario attivare questo tipo di strutture, ovvero in caso di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti. Una previsione che sembra descrivere in modo preciso la situazione che è scaturita dall’emergenza Ucraina.

Non a caso la norma prevede che questi centri siano gestiti direttamente dalle prefetture, ovvero strutture che da un lato sono articolate su tutto il territorio nazionale, ma dall’altro fanno capo in modo verticistico direttamente al governo e in particolare al ministero dell’interno.

Dalla teoria a una pratica che non funziona

Le disposizioni di legge tuttavia sono state attuate in questi anni solo sulla carta. Il sistema ordinario infatti è sempre rimasto largamente minoritario. I centri di accoglienza straordinaria al contrario non hanno mai rappresentato meno dei 2/3 dell’intero sistema, raggiungendo picchi dell’86%.

È evidente dunque come il Sai non sia mai riuscito a rappresentare effettivamente il sistema ordinario. Tuttavia il fatto che i Cas svolgano un ruolo diverso da quello per cui sono stati creati, non vuol dire necessariamente che non siano in grado di adempiere alla loro funzione originaria. Ovvero quella di essere attivati rapidamente in caso di necessità. La dichiarazione dello stato di emergenza e i successivi provvedimenti che ne sono derivati, hanno tuttavia espresso chiaramente anche questo fallimento.

Una nuova catena di comando

Il 4 marzo Fabrizio Curcio ha emanato la prima ordinanza in merito all’accoglienza dei rifugiati ucraini, a cui ne sono seguite altre nei giorni successivi. Con questi atti sono stati presi diversi provvedimenti che hanno definito una nuova catena di comando per la gestione dell’accoglienza. Le strutture istituite sono state essenzialmente tre: il comitato di coordinamento, la struttura di coordinamento nazionale e la direzione di comando e controllo (DiComaC).

Il DiComaC è una struttura che può essere attivata in caso di necessità per svolgere attività di supporto tecnico, operativo, organizzativo, logistico ed amministrativo. La struttura di coordinamento nazionale invece riunisce componenti e strutture operative del servizio nazionale di protezione civile, oltre che gli ordini nazionali competenti in materia.

Il comitato di coordinamento è invece l’unico organo tra quelli identificati che riunisce anche profili che non rientrano strutturalmente nel sistema di protezione civile. Al contrario al suo interno si trovano figure diverse che in buona parte dei casi detengono, in situazioni ordinarie, competenze in materia di immigrazione e accoglienza.

Il comitato di coordinamento

La struttura è infatti composta dallo stesso Curcio, in qualità di capo della protezione civile, ma anche dal capo del dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione, dal direttore della direzione centrale dell’immigrazione e della polizia di frontiera, dal coordinatore tecnico della commissione protezione civile della conferenza delle regioni e dal segretario generale dell’Anci, l’associazione dei comuni italiani.

Se da un lato può stupire l'assenza in quest'organo del ministro dell'interno non desta sorpresa invece che vi sia stata inclusa Francesca Ferrandino. La prefetta Ferrandino infatti è il capo del dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione e in questa fase è stata anche nominata commissario delegato per i minori stranieri non accompagnati. D'altronde nel contesto ordinario è a lei che compete la gestione di tutta l'accoglienza prefettizia, ovvero i Cas, i centri di prima accoglienza, ma non solo. Il Sai infatti è gestito dal servizio centrale una struttura che fa capo da un lato proprio al ministero dell'interno e dall'altro all'Anci.

Non stupisce quindi, ed è un dato positivo, che anche l'associazione dei comuni italiani sia stata coinvolta. Meno scontata invece era la presenza di un rappresentante della conferenza delle regioni, del capo della polizia di frontiera e dello stesso capo della protezione civile.

La decisione d'inserire in questa materia la protezione civile, attribuendogli poteri speciali e di coordinamento su tutti gli altri componenti, dimostra che il sistema previsto dalle leggi vigenti, che vede al centro proprio il ministero dell'interno, non è stato considerato in grado di gestire la situazione.

Il coinvolgimento del capo della polizia di frontiera invece sembra più che altro esprimere il cambio di prospettiva geografica. In passato infatti, quando gli arrivi provenivano perlopiù dal mare era più facile vedere coinvolta la guardia costiera. Si tenga presente a questo proposito che a tutt'oggi il cruscotto statistico giornaliero del ministero dell'interno considera solo gli sbarchi via mare. Un limite che è stato sempre presente ma che in questa fase assume una portata del tutto nuova.

Il ruolo delle regioni

Per nulla scontata infine è stata l'inclusione un rappresentante delle regioni nel comitato di coordinamento. Nello specifico la persona individuata è Maurizio Fugatti, presidente della provincia autonoma di Trento. In seno alla conferenza delle regioni infatti è proprio la provincia di Trento ad avere il compito di coordinare la commissione protezione civile.

Ma d'altronde il ruolo delle regioni definito dall'ordinanza non si limita a questo. L'atto infatti prevede anche la nomina dei presidenti di regione a commissari delegati. Un ruolo a cui corrisponde il compito di coordinare i rispettivi sistemi di protezione civile negli interventi di soccorso e assistenza alla popolazione proveniente dall’Ucraina. Inoltre è prevista la possibilità che i presidenti nominino a loro volta dei soggetti attuatori.

In questo quadro è poi richiesto che le regioni attivino (o creino in caso non siano previste) le strutture di coordinamento con le prefetture previste dalle rispettive norme di protezione civile. Una relazione che, nel settore dell'accoglienza, non è invece prevista dalla normativa ordinaria.

Il ruolo della protezione civile nazionale e regionale, così come il rapporto tra il capo del dipartimento e i presidenti di regione da lui nominati commissari delegati sembra insomma ricalcare la struttura emergenziale attivata per l'emergenza covid-19. Non a caso tra le varie disposizioni è anche previsto che i presidenti di regione possano destinare alla prima accoglienza proprio le strutture allestite negli scorsi anni allo scopo di fronteggiare la pandemia.

Le deroghe all'accoglienza

Ma l'ordinanza del capo della protezione civile non si limita a individuare le figure che dovranno gestire l'accoglienza della popolazione ucraina. La norma infatti interviene anche sulle modalità previste dalla legge per l'attivazione di nuovi centri di accoglienza, che siano questi prefettizi o Sai.

Per quanto riguarda il Sai infatti viene introdotta una deroga al codice degli appalti, cosa che sicuramente consentirà di velocizzare l'apertura di nuove strutture ma al costo di abbassare drasticamente il livello di trasparenza e competitività delle gare d'appalto, con tutti i rischi connessi.

Questa deroga non è stata necessaria invece per i Cas. Come abbiamo visto infatti queste strutture erano proprio pensate per situazioni emergenziali e dunque la legge già prevede la possibilità per le prefetture, in caso di estrema urgenza, di assegnare contratti tramite affidamenti diretti.

Un altro tipo di deroga è stata però necessaria anche per l'apertura di nuovi Cas. La norma che è permesso disapplicare in questo caso è lo schema di capitolato d'appalto stabilito dal ministero dell'interno. Un testo che definisce i costi dei servizi previsti nei centri e che segna la differenza sostanziale, oltre che formale, con il sistema Sai.

Da un lato dunque si creano deroghe per aprire, con modalità emergenziali, nove strutture Sai, anche se queste non sono state pensate per rispondere a situazioni straordinarie.

Dall'altro, si deroga al capitolato dei Cas, ritenendolo evidentemente inadeguato, nonostante questo riguardi dei centri creati proprio per rispondere a situazioni straordinarie. Viene da chiedersi a questo punto perché se il capitolato è inadeguato oggi per i rifugiati ucraini non lo fosse anche ieri per tutti gli altri.

La conversione del decreto Ucraina e i nuovi posti in accoglienza

Quando il 25 febbraio il governo ha emanato il decreto Ucraina questo conteneva solo disposizioni relative all'assistenza estera, coerentemente con lo stato di emergenza estera deliberato quello stesso giorno.

È in fase di conversione dunque che il parlamento sta introducendo disposizioni per finanziare l'apertura di nuovi centri di accoglienza, sia nel circuito Cas che in quello Sai.

Ad oggi il provvedimento è passato all'esame della camera ed ora è in discussione al senato.

Certamente l'apertura di nuovi posti nella rete Sai è, in termini pratici, una buona notizia. Tuttavia si può ritenere che una politica di buon senso sarebbe stata aprire nuovi posti nel sistema ordinario durante gli scorsi anni. Ovvero in una fase non caratterizzata da un'emergenza. In questo modo si sarebbe potuto alleggerire il carico sul sistema straordinario lasciandogli la possibilità di essere maggiormente reattivo quando, come oggi, si fosse rivelato necessario.

Ma che i posti nel sistema di accoglienza siano ripartiti per 2/3 nei Cas e per 1/3 nel Sai sembra ormai un dato immutabile. Anche se come abbiamo visto la legge disegna un sistema molto diverso.

Infatti anche il disegno di legge di conversione del decreto Ucraina stabilisce l'apertura di 3mila nuovi posti nel circuito Sai e di 5mila in quello dei Cas, rispettando in pieno la proporzione di cui sopra.

Foto: Protezione civile - Licenza

Il sostegno della Commissione europea alla produzione di questa pubblicazione non costituisce un'approvazione del contenuto, che riflette esclusivamente il punto di vista degli autori, e la Commissione non può essere ritenuta responsabile per l'uso che può essere fatto delle informazioni ivi contenute.

L'articolo La crisi Ucraina e la gestione emergenziale dell’accoglienza proviene da Openpolis.

54%

le donne tra gli iscritti all’ordine dei medici con meno di 65 anni di età. Nonostante da alcuni anni le donne siano la maggioranza dei medici in attività professionale, le posizioni di vertice nelle aziende sanitarie locali sono ancora per la maggior parte ricoperte da uomini. Vai all’articolo.

30,66%

le donne a ricoprire un incarico di vertice nelle aziende sanitarie locali o nelle aziende ospedaliere. Considerando gli incarichi di direttore generale, direttore sanitario o direttore amministrativo di un’azienda ospedaliera o sanitaria le donne sono poco meno di 1/3. Questo dato inoltre si riduce se si considerano i ruoli in assoluto più importanti. Vai all’articolo.

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le regioni in cui le donne ricoprono la maggioranza dei ruoli di vertice nelle aziende sanitarie e ospedaliere. Il Lazio infatti è l’unica regione in cui si registra una maggioranza di donne in posizione di vertice (57,14%). Al secondo posto si trova l’Emilia Romagna (40,6%) mentre altre 9 regioni si trovano in una forbice compresa tra il 29% e il 39%. In Abruzzo, Trentino-Alto Adige e Valle d’Aosta invece, al momento non risulta neanche una donna al vertice delle istituzioni sanitarie. Vai al grafico.

20,25%

le donne nel ruolo di direttore generale delle aziende ospedaliere o sanitarie. Da questo punto di vista sono le Marche la regione italiana con la quota maggiore di direttrici generali (66,67%). Al secondo posto il Lazio, unica altra regione in cui questa quota supera la metà (53,85%). In altre 6 regioni (Basilicata, Sardegna, Emilia-Romagna, Toscana, Veneto e Piemonte) poi questo dato è compreso tra un 1/5 e 1/3. Ancora più bassa invece la quota di donne direttrici generali in Lombardia (17,14%), Campania (12,50%) e Sicilia (7,69%). Vai al grafico.

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le regioni italiane dove neanche una donna ricopre l’incarico di direttore generale di una azienda sanitaria o ospedaliera. Se si considerano le regioni in cui il numero di aziende sanitarie sono di più, la completa assenza di donne con il titolo di direttore generale appare via via meno giustificabile. È ad esempio il caso dell’Abruzzo (4 aziende sanitarie), della Liguria (5) e in particolare della Puglia (8). Vai all’articolo.

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Comunque, per quanto un certo grado di disparità sia piuttosto frequente, l’Italia si differenzia molto a seconda delle regioni. In molti contesti infatti sono solo gli uomini a ricoprire gli incarichi di vertice, ma esistono anche rari casi in cui il numero di donne al vertice delle aziende sanitarie supera quello degli uomini.

I vertici delle aziende sanitarie e ospedaliere

Le aziende sanitarie (Asl) e ospedaliere (Ao) sono le strutture amministrative del sistema sanitario più prossime al cittadino, oltre ad essere le realtà che offrono nella pratica quotidiana le prestazioni.

In tutti i vertici aziendali di queste strutture devono essere presenti un direttore generale, un direttore sanitario e un direttore amministrativo. In alcuni casi previsti da norme nazionali e regionali al posto del direttore generale può essere temporaneamente nominato un commissario.

Considerate complessivamente le donne che ricoprono questo tipo di ruolo sono poco meno di 1/3 (30,66%). Questo dato tuttavia si riduce se si considerano i ruoli in assoluto più importanti. Infatti, se per gli incarichi di direttore amministrativo si arriva al 37,5% e per quelli di direttore sanitario al 34,7%, solo il 20,3% dei ruoli da direttore generale è ricoperto da una donna.

La percentuale si riduce poi ulteriormente (18,8%) se si guarda ai commissari straordinari (ad esclusione dei commissari prefettizi).

In alcuni casi strutture di questo tipo hanno nel proprio organo direttivo anche un presidente, un direttore scientifico o un direttore socio-sanitario. Non si tratta però di profili presenti in tutte le Asl e le Ao, e dunque non sono stati inclusi in questa analisi.

Pur nel quadro di un ordinamento giuridico comune, le aziende sanitarie e ospedaliere si differenziano anche significativamente nelle diverse regioni italiane. A partire dagli anni ’90 infatti (d.lgs. 502/1992) è proprio alle regioni che sono state attribuite la maggior parte delle competenze in materia sanitaria. Il livello regionale è quindi la dimensione politico amministrativa più corretta per osservare le diverse prassi seguite dal nostro sistema sanitario.

La disparità di genere nelle regioni

Se si analizzano nell’insieme i vertici aziendali (direttori generali o commissari, direttori sanitari e direttori amministrativi) il Lazio è l’unica regione in cui si registra una maggioranza di donne in posizione di vertice (57,14%).

Al secondo posto si trova l'Emilia Romagna (40,6%) mentre altre 9 regioni si trovano in una forbice compresa tra il 29% e il 39%. In Abruzzo, Trentino-Alto Adige e Valle d'Aosta invece, al momento non risulta neanche una donna al vertice delle istituzioni sanitarie.

Questo dato, comunque negativo nella logica dell'equilibrio di genere, deve però essere valutato anche in rapporto al numero di aziende sanitarie presenti in ciascuna regione. In Valle d'Aosta infatti esiste un'unica azienda sanitaria regionale, mentre in Trentino-Alto Adige ne esistono 2, una per ciascuna delle province autonome. Tuttavia, nel caso dell'azienda di Trento, ad oggi solo il direttore amministrativo risulta in carica in via ordinaria. Sia il direttore generale che quello sanitario infatti sono facenti funzione, in attesa delle nuove nomine, e dunque non sono stati considerati.

Diverso invece è il caso della regione Abruzzo dove tutti e 12 i dirigenti delle 4 aziende sanitarie risultano regolarmente in carica e nessuno di questi è una donna.

Le donne nel ruolo di direttore generale

Come abbiamo visto i ruoli da direttore generale o commissario straordinario sono quelli dove è meno frequente trovare figure femminili.

Da questo punto di vista sono le Marche la regione italiana con la quota maggiore di direttrici generali (66,67%). Al secondo posto il Lazio, unica altra regione in cui questa quota supera la metà (53,85%).

In altre 6 regioni (Basilicata, Sardegna, Emilia-Romagna, Toscana, Veneto e Piemonte) poi questo dato è compreso tra un 1/5 e 1/3. Ancora più bassa invece la quota di donne direttrici generali in Lombardia (17,14%), Campania (12,50%) e Sicilia (7,69%). Quanto alle altre regioni, ad oggi, nessuna donna risulta ricoprire questo incarico.

Anche in questo caso comunque conviene analizzare il dato alla luce del numero di Asl e Ao presenti in ciascuna regione.

Per quanto positivo infatti, il dato delle Marche (66,67%) si riferisce a solo 3 aziende sanitarie. Per di più in queste strutture, a parte le 2 direttrici generali, tutti gli altri ruoli di vertice sono ricoperti da uomini.

In Lazio invece le direttrici generali sono 7 su 13 (2 aziende sanitarie hanno al vertice un commissario). Inoltre una prevalenza nel numero di donne si manifesta anche per i ruoli di direttore sanitario (8 su 13, in 2 casi non risulta in carica in via ordinaria) e direttore amministrativo (9 su 14, in un caso non risulta in carica in via ordinaria).

Quanto ai 9 casi in cui nessuna donna ricopre questo incarico è importante sottolineare che in 2 di queste regioni (Molise e Valle d'Aosta) esiste un'unica azienda sanitaria, mentre in Trentino-Alto Adige, come abbiamo visto, solo in una delle due aziende sanitarie il direttore generale è in carica in via ordinaria. Considerando invece le regioni in cui il numero di aziende sanitarie sono di più, la completa assenza di donne con il titolo di direttore generale appare via via meno giustificabile. Come nel caso del Friuli-Venezia Giulia (3 aziende sanitarie), dell'Umbria (4 di cui 1 senza un direttore generale in carica in via ordinaria), dell'Abruzzo (4), della Liguria (5) e in particolare della Puglia (8).

Particolare poi è il caso della Calabria dove ancora oggi tutte le Asl risultano commissariate, e non sono quindi in carica direttori generali, che siano questi uomini o donne.

In altre regioni, in cui pure sono in carica alcune direttrici generali, il dato appare comunque particolarmente basso in considerazione dell'alto numero di aziende sanitarie presenti sul loro territorio. Si tratta in particolare della Sicilia, con una sola direttrice generale su 13 (altre 4 Asl sono commissariate), della Campania, 2 su 16, e della Lombardia in cui sono solo 6 su 35.

Le donne nel ruolo di commissario

Visto che talvolta al posto del direttore generale si trova un commissario è giusto verificare, anche in questo caso, quale sia la dinamica di genere.

Delle 5 regioni Italiane in cui al momento risultano delle aziende con al vertice un commissario solo in Emilia-Romagna e Calabria si trovano donne a ricoprire questo incarico.

In Calabria in effetti sono 2 le donne con questo ruolo. Una di queste però fa parte, insieme a 2 uomini, della commissione prefettizia dell'azienda sanitaria di Catanzaro. Un caso particolare, quindi, legato al fatto che questo commissariamento ha natura diversa dagli altri, essendo stato disposto per decreto del ministro dell’interno a causa di infiltrazioni della criminalità organizzata.

Un problema di trasparenza?

I dati presentati sono il risultato di un'analisi basata sul monitoraggio dei siti delle Asl e delle Ao. Le informazioni dunque sono quelle presenti sui siti istituzionali. Tuttavia, in alcuni casi, i siti potrebbero non essere aggiornati oppure non sono attivi o presentano informazioni diverse in pagine diverse.

Una questione che in alcuni casi si manifesta in maniera particolarmente grave ma che, in misura diversa, è presente in molti siti delle aziende sanitarie. La mancanza di informazioni attendibili sui siti di organizzazioni così importanti è un problema già di per sé oltre che una violazione delle norme sulla trasparenza. È da auspicare tuttavia che questo, al netto dei problemi di trasparenza, non sia in realtà anche l'espressione di una carenza organizzativa. Ciò sarebbe molto più grave data l'importanza di queste strutture per la salute della collettività.

Foto: Regione Lazio (Ospedale Sant’Andrea)

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I sistemi sanitari regionali e la sfida della pandemia

L’efficacia dei territori nel rispondere alle sfide poste dalla pandemia è stata infatti strettamente collegata alla capacità delle aziende sanitarie e ospedaliere locali di affrontare l’emergenza sotto molteplici punti di vista.

Dalla capacità di gestire a livello amministrativo il carico di richieste nei momenti più difficili, alla disponibilità di strutture e terapie intensive, fino ai diversi modelli sanitari adottati dalle regioni.

Come è noto infatti una regione come la Calabria, pur non avendo mai registrano numeri altissimi di contagio, è rimasta a lungo in zona rossa, a causa della scarsità di posti nelle terapie intensive.

Un problema ben diverso quindi da quello affrontato dalla regione Lombardia, dove i numeri delle infezioni sono stati molto alti, ma gli ospedali risultano ben attrezzati, almeno in condizioni ordinarie. In questo caso quello che in molti hanno criticato è piuttosto un modello troppo incentrato sugli ospedali che, secondo questa interpretazione, avrebbe trascurato la medicina territoriale.

In ogni regione infatti il sistema sanitario ha fragilità e punti di forza diversi. E non potrebbe essere diversamente visto che da ormai quasi 30 anni le regioni sono diventate lo snodo locale del sistema sanitario nazionale.

Proprio in virtù dei poteri attribuiti alle regioni le aziende sanitarie e quelle ospedaliere, tra le altre cose, possono assumere denominazioni differenti a seconda della regione, così come possono essere diverse le norme che ne disciplinano il commissariamento.

Su tutto il territorio nazionale comunque queste strutture dovrebbero essere poste sotto la guida di un direttore generale, nominato dalla regione, coadiuvato da un direttore sanitario, da un direttore amministrativo e in alcuni casi da un direttore sociosanitario. Il direttore generale è l’organo monocratico di rappresentanza legale e di governo dell’azienda, tuttavia a volte al suo posto si trova un commissario straordinario. Le ragioni di un commissariamento possono essere varie: da una gestione poco accorta da parte della direzione precedente a una semplice fase di transizione tra un direttore generale e il successore.

Il D.Lgs. 502/1992 infatti definisce solo alcune regole comuni per la nomina dei direttori generali e alcuni casi in cui le regioni devono provvedere alla loro sostituzione. Il decreto legislativo 171/2016 inoltre stabilisce che i direttori generali devono essere scelti tra quelli iscritti all’interno di un elenco nazionale. Dallo stesso elenco devono essere scelti i commissari straordinari nel caso se ne presenti la necessità. Tuttavia a parte questo è lasciato alle regioni un ampio margine di autonomia.

Le aziende commissariate

Lo scorso dicembre abbiamo visto come fossero ben 34 le aziende sanitarie o ospedaliere commissariate. Per stabilire quali fossero le ragioni di questi commissariamenti sarebbe necessario analizzarli caso per caso. Resta il fatto che si trattava di un numero piuttosto alto, in particolare per un paese alle prese con un’emergenza sanitaria. Fortunatamente, nel corso di questi mesi questo numero si è dimezzato.

In circa 8 mesi dunque sono stati molti i cambiamenti. Delle 17 aziende al cui vertice siede attualmente un commissario straordinario, 16 erano già commissariate a inizio dicembre 2020. Tra queste, la metà sono le aziende calabresi e le rimanenti si dividono tra Sicilia (3), Sardegna (2) ed Emilia-Romagna (2). In Basilicata infine si trova l'unica azienda che è stata commissariata nel corso di questi mesi.

Tra le aziende in cui è cessata la fase di commissariamento invece sono varie le situazioni da sottolineare. In Umbria ad esempio alla fine dello scorso anno tutte e 4 le aziende sanitarie o ospedaliere della regione erano commissariate. Una decisione, quella del commissariamento, maturata a luglio 2020 per fornire alla giunta il tempo di riorganizzare la sanità regionale. Ad oggi a tutti e 4 i commissari è stato rinnovato l'incarico al vertice delle rispettive strutture, ma in questo caso nella veste ordinaria di direttori generali.

Anche in Valle d'Aosta, dove l'unica azienda ospedaliera risultava commissariata da 3 anni, il commissario Angelo Pescarmona è stato nominato direttore generale. Il suo incarico tuttavia è durato solo pochi mesi. A inizio giugno infatti Pescarmona ha accettato l'incarico di direttore generale dell'Asl 5 di Torino. La regione dunque dovrà provvedere nei prossimi mesi a trovare un sostituto.

Oltre all'Umbria e la Valle d'Aosta poi in altre 4 regioni sono venuti meno tutti i commissariamenti. Si tratta del Piemonte, che a dicembre aveva ben 6 aziende sanitarie commissariate, e di Lazio, Liguria e Veneto (2 aziende ciascuna).

Nuovi commissari in Calabria

Quanto alle 9 aziende sanitarie o ospedaliere calabresi, queste risultano ancora tutte commissariate. Certo bisogna precisare che non si tratta di una decisione nuova o inattesa. Si trattava invece di un passaggio già previsto dal decreto Calabria (Dl 150/2020), con cui a novembre 2020 è stato prorogato il commissariamento della sanità calabrese.

Il decreto infatti prevedeva in primo luogo di nominare un nuovo commissario regionale. Un incarico per cui, dopo alcune incertezze, è stato scelto Guido Longo. In secondo luogo la norma prevedeva che il nuovo commissario ad acta della regione rinominasse tutti i commissari delle aziende sanitarie o ospedaliere, verificandone poi l'operato ogni 3 mesi.

Ma in Calabria le Asl non sono commissariate solo per questa ragione. Lo scorso dicembre infatti sia l'azienda sanitaria provinciale (Asp) di Catanzaro che quella di Reggio Calabria erano commissariate per infiltrazioni della criminalità organizzata. In questo caso la nomina è di competenza del ministero dell'interno e segue l’iter previsto per i commissariamenti per infiltrazioni mafiose.

Fortunatamente a gennaio, almeno per l'Asp di Reggio questo tipo di commissariamento si è concluso e il commissario ad acta della regione ha nominato un nuovo commissario straordinario. Con decreto del presidente della repubblica invece il commissariamento per infiltrazione dell'Asp di Catanzaro è stato confermato per altri 6 mesi. A questo punto quindi anche a Catanzaro dovrebbe essere concluso il periodo di commissariamento per infiltrazione della criminalità organizzata. Eppure il sito ufficiale indica ancora la commissione prefettizia al vertice della struttura. Un elemento confermato anche dal fatto che la commissione ha proseguito a firmare delibere almeno fino al 15 luglio.

Oltre a queste due realtà comunque sono cambiati anche molti altri vertici delle aziende sanitarie o opedaliere commissariate per ragioni non legate alla criminalità organizzata.

Solo 2 commissari di queste 7 aziende sono infatti stati confermati. Lo stesso Zuccatelli, che per un periodo sembrava dover diventare il nuovo commissario regionale, ha lasciato i tre incarichi di commissario che ricopriva contemporaneamente presso l'Asp Cosenza e le aziende ospedaliere Mater Domini e Ciaccio.

Un problema di trasparenza?

I dati presentati sono il risultato di un'analisi basata sul monitoraggio dei siti delle Asl e delle Ao. Le informazioni dunque sono quelle presenti sui siti istituzionali. Tuttavia, in alcuni casi, i siti non risultano aggiornati oppure presentano informazioni diverse in pagine diverse.

Una questione che in alcuni casi si manifesta in maniera particolarmente grave ma che, in misura diversa, è presente in molti siti delle aziende sanitarie. La mancanza di informazioni attendibili sui siti di organizzazioni così importanti oltre ad essere un problema già di per sé è anche una violazione delle norme sulla trasparenza.

Foto Credit: Regione Calabria

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Queste strutture dovrebbero essere poste sotto la guida di un direttore generale, nominato dalla regione, coadiuvato da un direttore sanitario, da un direttore amministrativo e in alcuni casi da un direttore sociosanitario. Il direttore generale è l’organo monocratico di rappresentanza legale e di governo dell’azienda, tuttavia a volte al suo posto si trova un commissario straordinario. Le ragioni di un commissariamento possono essere varie: da una gestione poco accorta da parte della direzione precedente a una semplice fase di transizione tra un direttore generale e il successore.

Una materia di competenza regionale

Il sistema sanitario nazionale è stato istituito con la legge 833/1978. Negli anni novanta poi il decreto legislativo 502/1992 ha provveduto a riordinare la materia trasformando le unità sanitarie locali (Usl) in aziende sanitarie (Asl) e valorizzando il ruolo delle regioni quale snodo locale del sistema sanitario nazionale. Questa norma è ancora oggi il quadro di riferimento generale che disciplina la materia sanitaria a livello nazionale.

Proprio in virtù dei poteri attribuiti alle regioni le aziende sanitarie e quelle ospedaliere, tra le altre cose, possono assumere denominazioni differenti a seconda della regione, così come possono essere diverse le norme che ne disciplinano il commissariamento.

Il D.Lgs. 502/1992 infatti stabilisce solo alcune regole comuni per la nomina dei direttori generali, e alcuni casi in cui le regioni devono provvedere alla loro sostituzione. Il decreto legislativo 171/2016 inoltre stabilisce che i direttori generali devono essere scelti tra quelli iscritti all’interno di un elenco nazionale. Dallo stesso elenco devono essere scelti i commissari straordinari nel caso se ne presenti la necessità. Tuttavia a parte questo è lasciato alle regioni un ampio margine di autonomia.

Le aziende commissariate

Ad oggi sono 32 le aziende ospedaliere o sanitarie che al proprio vertice hanno un commissario straordinario. A queste bisogna poi aggiungere due realtà calabresi: l’azienda sanitaria provinciale di Crotone e l’azienda ospedaliera Mater domini. Qui infatti è in carica un direttore generale facente funzioni ma solo perché il commissario si è dimesso e non è ancora stato nominato il suo successore. Infatti stando al nuovo decreto Calabria il nuovo commissario ad acta della regione, Guido Longo, dovrà procedere alla nomina di commissari per tutte le Asl e le Ao della regione, ad esclusione delle due commissariate per infiltrazione della criminalità organizzata.

A parte la Calabria in altre due regioni tutte le aziende sanitarie risultano commissariate: la Valle d’Aosta e l’Umbria. La Valle d’Aosta tuttavia è un caso particolare visto che in questa regione esiste una sola azienda sanitaria. In Umbria invece sono commissariate sia le 2 aziende sanitarie che le 2 aziende ospedaliere. I nuovi commissari sono entrati in carica a luglio e dovrebbero mantenere l’incarico fino alla fine dell’anno con lo scopo di dare il tempo alla regione di riorganizzare la sanità umbra. Ai commissari sono state date anche competenze specifiche per affrontare questa fase di transizione, al termine della quale le strutture sanitarie dovrebbero tornare ad essere gestite in termini ordinari.

I cambi al vertice nel corso dell'emergenza sanitaria

A inizio marzo 2020, quando l'emergenza sanitaria era appena agli inizi, erano 30 le aziende commissariate, contro le 34 attuali. Un aumento che si spiega con alcuni nuovi commissariamenti che hanno avuto luogo in Basilicata, Lazio, Piemonte e Sicilia, nonostante il numero di strutture commissariate sia invece calato in Campania ed Emilia-Romagna.

Più in generale però sono stati molti di più i cambi al vertice avvenuti proprio nei mesi in cui era in corso l'emergenza da Covid-19. Un fatto che in alcuni casi può essere spiegato con la naturale scadenza del contratto del direttore generale in carica. In altri casi invece si tratta di situazioni particolari da analizzare singolarmente. Nel complesso tuttavia si rileva come in circa il 15% delle Ao e delle Asl siano cambiati i vertici in carica proprio nel corso di una fase così delicata.

Da segnalare tuttavia che ben 8 dei cambi al vertice riguardano l'Emilia-Romagna dove i vertici delle strutture andavano in scadenza poche settimane dopo le ultime elezioni regionali.

Un problema di trasparenza?

I dati presentati sono il risultato di un'analisi basata sul monitoraggio dei siti delle Asl e delle Ao. Le informazioni dunque sono quelle presenti sui siti istituzionali. Tuttavia, in alcuni casi, i siti non risultano aggiornati oppure presentano informazioni diverse in pagine diverse.

Una questione che in alcuni casi si manifesta in maniera particolarmente grave ma che, in misura diversa, è presente in molti siti delle aziende sanitarie. La mancanza di informazioni attendibili sui siti di organizzazioni così importanti  è un problema già di per sé oltre che una violazione delle norme sulla trasparenza. È da auspicare tuttavia che questo, al netto dei problemi di trasparenza, non sia in realtà anche l'espressione di una carenza organizzativa. Ciò sarebbe molto più grave data l'importanza di queste strutture per la salute della collettività.

Foto Credit: Grande ospedale metropolitano Bianchi Melacrino Morelli

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Il conflitto, come su altri temi nel corso di questa crisi, vede contrapposto il governo centrale e le autonomie locali. Negli ultimi giorni si sono rincorse accuse incrociate tra stato e regioni rispetto alle responsabilità sulle terapie intensive. Alcune dichiarazioni del commissario all’emergenza Domenico Arcuri hanno messo in dubbio l’impegno delle regioni su questo fronte:

Sullo stesso tema è intervenuto anche il ministro degli affari regionali Francesco Boccia, rincarando la dose.

In un momento così delicato, la possibilità di un conflitto tra enti certamente non rassicura sulla gestione di una nuova recrudescenza, e non va nella direzione auspicata solo pochi giorni fa dal presidente della Repubblica.

Come spesso succede, quando istituzioni ed enti si rimpallano a vicenda le responsabilità è sempre difficile capire non solo a chi attribuire le diverse competenze, ma persino comprendere gli stessi termini della questione.

Del resto il tema viene posto nel dibattito pubblico in termini di “scomparsa dei ventilatori”, alimentando dubbi e confusione, mentre la questione è più complessa. Il governo a maggio, con il decreto legge 34/2020, ha deciso quasi un raddoppio dei posti di terapia intensiva. Con piani la cui predisposizione è rimessa alle regioni e all’approvazione del ministero della salute. Le risorse per il potenziamento dei posti sono gestite dal commissario straordinario, che può delegare i presidenti di regione.

Come si vede un quadro di competenze molto articolato, che esclude ricostruzioni semplicistiche. In un momento come quello che stiamo vivendo, è essenziale che i tanti attori coinvolti collaborino insieme, secondo le rispettive responsabilità.

Proviamo a fare chiarezza su questi aspetti attraverso i dati disponibili e ricostruendo i vari passaggi normativi.

I materiali consegnati in questi mesi

Il primo riferimento per verificare le forniture di materiali alle regioni è la piattaforma di analisi distribuzione aiuti della struttura commissariale.

Da questa risulta che tra l’inizio della crisi e il 9 ottobre scorso sono stati distribuiti 3.109 ventilatori per la terapia intensiva e 1.429 per la terapia sub-intensiva, in linea con quanto dichiarato dal commissario straordinario.

Osservando l’andamento nel tempo, emerge anche come l’approvvigionamento di oltre il 90% dei ventilatori polmonari finora consegnati si concentri nei primi 2 mesi dell’emergenza.

Ma questi dati, presi da soli, non ci aiutano a ricostruire il potenziamento della terapia intensiva (e in generale del sistema sanitario) a livello regionale e nazionale. Per diverse ragioni, a partire dal fatto che i posti letto per essere operativi non hanno bisogno solo dei macchinari, ma anche di personale sanitario. Un aspetto particolarmente sensibile se - come emerso in un recente report dell'Alta scuola di economia e management dei sistemi sanitari - l'incremento del numero di posti letto in terapia intensiva e quello degli anestesisti non sono andati di pari passo.

Il tema va inquadrato all'interno della riorganizzazione della rete ospedaliera decisa a seguito dell'emergenza Covid. Una programmazione che si è delineata attraverso una serie di atti, anche di soggetti diversi, dato che la materia incrociava tante competenze differenti: quelle delle regioni, del governo (in particolare del ministero della salute) e della struttura commissariale.

Come funzionano i piani di riordino del sistema sanitario

Dopo i primi interventi immediati di risposta all'emergenza, con il decreto cura Italia (Dl 18/2020) viene deciso un aumento del finanziamento statale del fabbisogno sanitario, pari a 1,4 miliardi di euro per il 2020. Queste risorse serviranno per una serie di interventi, stabiliti dalla stessa legge.

Intervento da finanziare	Riferimento normativo nel Decreto Cura Italia
Remunerazione per dipendenti SSN nell'emergenza	art. 1 c. 1 e 3
Reclutamento personale per terapia intensiva	art. 2-bis, comma 1, let. a
Incarichi ad autonomi per terapia intensiva	art. 2-bis, comma 5
Incarichi a tempo determinato per assistenza sanitaria	art. 2-ter
Incremento monte ore assistenza specialistica ambulatoriale	art. 2-sexies
Potenziamento delle reti di assistenza territoriale	art. 3, c. 1, 2 e 3
Unità speciali di continuità assistenziale	art. 4-bis

Il cura Italia stabilisce anche che i fondi dovranno essere ripartiti tra le regioni e le province autonome, tenute a loro volta a redigere un programma operativo per la gestione dell'emergenza Covid-19. Ciascun programma operativo regionale dovrà poi essere approvato dal ministero della salute, di concerto con quello dell'economia, chiamati anche a monitorare sulla sua attuazione.

Sempre con questo decreto, varato il 17 marzo, viene istituito il commissario straordinario per l'emergenza (poi nominato nella persona di Domenico Arcuri con decreto del presidente del consiglio del 18 marzo 2020). A questa figura è attribuito un ruolo centrale non solo nell'acquisto dei dispositivi di protezione, ma anche nel potenziamento delle strutture sanitarie, che dovrà seguire in coordinamento con le prerogative già attribuite alle regioni.

Nel quadro delineato dal Cura Italia, è il decreto rilancio (dl 34/2020), approvato il 19 maggio, a stabilire come rafforzare in modo strutturale la rete ospedaliera, fissando degli obiettivi sui posti in terapia intensiva e sub-intensiva.

A questo scopo le regioni, entro 30 giorni dall'entrata in vigore del decreto, sono state chiamate a predisporre dei piani di riorganizzazione, redatti in base alle linee guida del ministero della salute. Questi piani dovevano contenere la ridefinizione del numero di posti letto, la separazione dei percorsi nei pronto soccorso per garantire la permanenza dei pazienti in sicurezza, misure sul trasporto tra ospedali e sul potenziamento del personale.

Una volta presentato il piano, è il ministero della salute che deve dare l'approvazione, entro altri 30 giorni, in modo che possano essere recepiti all'interno dei programmi operativi regionali previsti dal Cura Italia.

Vale il silenzio-assenso: se il ministero non si esprime negativamente, una volta scaduto il termine il piano è approvato. Se invece il piano della regione viene bocciato, oppure non è stato presentato, è il ministero della salute ad adottarlo entro 30 giorni - sentita la conferenza stato-regioni.

La spesa autorizzata per il riordino della rete ospedaliera è stata ripartita tra le regioni in base all'allegato D del decreto. La Lombardia è quella con l'assegnazione maggiore (225 milioni) seguita da Campania (163,8) e Sicilia (123).

Ma come avviene l'attuazione di questi fondi?

Per velocizzare i tempi di realizzazione, il decreto rilancio stabilisce che queste risorse - una volta approvati i piani dal ministero della salute - siano trasferite alla contabilità speciale intestata al commissario straordinario. Il commissario, in coerenza con quanto già previsto dal Cura Italia, procede con tutti i suoi poteri

Per farlo, può anche delegare i suoi poteri ai presidenti di regione. È quello che concretamente è successo l'8 ottobre, con le regioni che hanno fatto richiesta della delega per l'attuazione delle opere previste dal piano regionale. Si tratta di Abruzzo, Campania, Emilia-Romagna,  Liguria, Puglia, Sicilia, Valle d'Aosta, e delle province autonome di Bolzano e Trento.

In base alla delega del commissario, i presidenti di regione possono utilizzare i suoi poteri per le opere edilizie e impiantistiche necessarie per attuare il piano regionale. Si tratta di tutti gli aspetti che riguardano le ristrutturazione degli spazi negli ospedali, come la separazione dei percorsi, la ristrutturazione delle aree di pronto soccorso, di quelle mediche, ecc. I presidenti di regione devono comunque rispettare tempi e direttive stabilite dal commissario straordinario all'emergenza.

E resta comunque ferma la competenza del commissario sulla fornitura delle attrezzature medicali, quelle finalizzate all'allestimento dei posti letto in terapia intensiva e sub-intensiva e dei veicoli attrezzati per il trasporto dei pazienti.

Come sta andando l'attuazione

Un quadro di competenze quindi molto complesso, che certo non facilita l'attribuzione di responsabilità chiare.

Dal punto di vista dell'attuazione, i dati più recenti - elaborati dall'alta scuola di economia e management dei sistemi sanitari dell'Università Cattolica - mostrano che i piani regionali adottati a seguito del decreto rilancio hanno previsto un'importante potenziamento di posti.

Allo stesso tempo, i posti aggiuntivi effettivamente implementati per alcune regioni rischiano di mostrare delle carenze durante la seconda ondata. Un altro indicatore calcolato dall'alta scuola che andrà monitorato nel corso della crisi è infatti anche il tasso di saturazione dei posti di terapia intensiva aggiuntivi.

Questo indicatore calcola quanti dei posti letto effettivamente implementati tra quelli previsti dal decreto rilancio siano al momento occupati da pazienti Covid-19. Quando il tasso di saturazione supera il 100% significa che per i pazienti Covid nella regione si stanno utilizzando i posti "strutturali" e non quelli aggiuntivi.

Se è vero che per molte regioni il tasso di saturazione dei posti aggiuntivi resta per ora sotto controllo, questo dato non va assolutamente sottovalutato. In una situazione che andrà monitorata giorno per giorno, è fondamentale che i tanti attori coinvolti nell'emergenza (governo, regioni, struttura commissariale) lavorino in coordinamento e senza polemiche per assicurare il diritto alla salute dei cittadini. Nello spirito di quanto auspicato dal presidente Mattarella.

L'articolo Il cortocircuito stato-regioni sulla riorganizzazione del sistema sanitario proviene da Openpolis.