Tuttavia, nel corso dei mesi l’attività dell’esecutivo volta a modificare la struttura degli apparati di vertice dello stato (i ministeri appunto) si è intensificata. Tralasciando gli interventi relativi alla governance del Pnrr, che per definizione non sono permanenti e rimarranno attivi solo per la durata del piano, le modifiche introdotte dall’esecutivo in diversi ministeri sono tutt’altro che marginali.

Si tratta dei ministeri dell’economia, della salute, del lavoro, della cultura, dell’università e del turismo. In alcuni casi certo gli interventi sono stati più modesti, consistendo sostanzialmente in un aumento degli uffici di vertice. In altri, la modifica ha riguardato la struttura stessa del dicastero che, a seconda dei casi, può avere al proprio vertice dei dipartimenti o delle direzioni generali.

Le azioni adottate nei confronti di questi dicasteri in ogni caso non sono esaustive dell’opera di riorganizzazione avviata dall’esecutivo. Questi infatti sono i casi in cui la maggioranza è intervenuta per legge (o meglio per decreto legge), dovendo modificarne le caratteristiche fondamentali definite dal decreto legislativo 300/1999. A queste misure però bisognerebbe aggiungere quelle per cui non è stato necessario modificare le leggi. Nel corso degli ultimi mesi infatti il consiglio dei ministri (Cdm) ha esaminato preliminarmente la modifica dei regolamenti di organizzazione anche di altri dicasteri. Ovvero i ministeri degli esteri, dell’interno, della difesa, delle infrastrutture, delle politiche agricole e della transizione ecologica.

Nuove direzioni generali per nuovi ministeri

In 3 dei 6 ministeri in cui si è intervenuti più incisivamente le modifiche hanno, tra le altre cose, aumentato il numero di strutture di vertice.

Sia il ministero dell’università che quello del turismo sono dicasteri recenti, che fino a pochi anni fa facevano parte di altre strutture. Fino al 2020 le competenze in materia di università e ricerca erano gestite da un dipartimento del ministero dell’istruzione e dell’università. Una struttura articolata a sua volta in 3 direzioni generali. Con la nascita del nuovo dicastero però le direzioni generali sono da subito aumentate diventando 6 (incluso il segretario generale). Poi, con il decreto legge 44/2023, le direzioni generali sono diventate 8, almeno sulla carta. Attualmente, infatti, non è ancora entrato in vigore il nuovo regolamento del dicastero.

Le competenze del ministero del turismo invece fino al 2021 erano esercitate dal ministero della cultura, attraverso un’apposita direzione generale. Le sue articolazioni dunque si limitavano solo a tre uffici dirigenziali di livello non generale. Con la nascita del ministero invece sono state previste 4 direzioni generali (incluso il segretario generale). A fine febbraio 2023, con l’approvazione del Dl 13/2023, questo numero è cresciuto, passando a 5 e, solo due mesi dopo, è aumentato ancora arrivando a 7 (Dl 44/2023). Anche in questo caso comunque il regolamento non è ancora entrato in funzione. Il 3 agosto tuttavia il testo è stato approvato in esame preliminare dal consiglio dei ministri.

Due nuovi dipartimenti per il ministero dell’economia

Le novità più importanti riguardano il ministero dell’economia e delle finanze (Mef), che d’altronde rappresenta, da alcuni punti di vista, il dicastero più importante della struttura statale. Il Mef nasce nel 1999 dalla fusione del ministero del tesoro e da quello delle finanze e sin da quel momento la legge gli ha attribuito un massimo di 5 dipartimenti. Dopo il primo periodo di attività però il regolamento del dicastero (sia nella versione del 2008 che in quelle successive) ha definito una struttura composta di 4 dipartimenti:

• dipartimento del tesoro;
• dipartimento della ragioneria generale dello stato:
• dipartimento delle finanze;
• dipartimento dell’amministrazione generale.

Questo modello organizzativo è rimasto stabile fino a pochi mesi fa quando il ministero ha chiesto al consiglio di stato un parere su una nuova bozza di regolamento. Il testo prevedeva l’introduzione del dipartimento dell’economia, scorporando alcune competenze del tesoro. La corte ha espresso parere favorevole (sez. consultiva per gli atti normativi, affare n. 00495/2023) pur suggerendo numerose modifiche ed esprimendo perplessità rispetto a un’operazione che si limita a scorporare da un dipartimento strutture già esistenti e funzionanti.

Nonostante il parere favorevole, però, il testo non è mai effettivamente entrato in vigore. Questo perché nel frattempo il governo aveva adottato il Dl 44/2023, con il quale il numero massimo di dipartimenti del Mef passava da 5 a 6. Una modifica per cui è stato necessario elaborare un nuovo regolamento, che è stato sottoposto all’esame del consiglio dei ministri lo scorso 26 luglio.

Quando quest’atto sarà effettivamente pubblicato in gazzetta ufficiale ai 4 dipartimenti attualmente operativi si aggiungeranno il dipartimento dell’economia e il dipartimento della giustizia tributaria. Questa struttura assumerà competenze che attualmente sono esercitate dal dipartimento delle finanze e in particolare dalla direzione generale per la giustizia tributaria, incrementando i costi amministrativi del Mef di circa 2,4 milioni di euro l’anno. Una decisione che, stando alla documentazione parlamentare, deve essere letta alla luce della riforma della giustizia tributaria (l. 130/2022) prevista anche dal Pnrr (misura M1C1-35).

La proliferazione delle strutture

Le modifiche introdotte in questi dicasteri hanno certamente una propria buona motivazione. Resta il fatto però che nel corso degli ultimi 3 anni una direzione generale del ministero della cultura è diventata un ministero composto di 6 direzioni generali, un dipartimento del ministero dell’istruzione è stato trasformato in un ministero con 7 direzioni generali e i dipartimenti del Mef sono passati da 4 a 6.

A ognuno di questi passaggi corrisponde ovviamente un aumento del numero di posizioni di vertice e di conseguenza, un aumento dei costi o una riduzione di altre posizioni dirigenziali di livello inferiore. Per ciascuna di queste strutture poi si dovrà provvedere alle nomine dei dirigenti di vertice e, a cascata, di quelli che ricoprono le posizioni subordinate.

Vale la pena di ricordare comunque che uno dei principi alla base della riforma della pubblica amministrazione di fine anni ’90 era quello di porre un freno alla proliferazione del numero di ministeri e strutture burocratiche. Un fatto da tenere presente quando si considerano le ragioni particolari che sottendono la creazione di nuovi ministeri, dipartimenti o direzioni generali.

La preferenza per i dipartimenti

In altri 3 casi le norme adottate nel corso dell’ultimo anno non hanno portato alla proliferazione del numero di strutture di vertice quanto, piuttosto, al passaggio da un’organizzazione per direzioni generali a una per aree dipartimentali.

A differenza delle strutture organizzate per direzioni generali, in cui ciascuna di queste fa capo al segretario generale, un’organizzazione per dipartimenti presuppone la suddivisione delle materie di competenza in aree omogenee. Per ognuna di queste il vertice amministrativo è rappresentato dal capo dipartimento che come suo superiore ha soltanto il ministro.

Si tratta in tutti e 3 i casi di organizzazioni importanti, ovvero dei ministeri del lavoro, della salute e della cultura.

Il ministero della salute è il primo ad aver avviato questo iter, con l’adozione del Dl 173/2022, anche se ad oggi non è ancora stato adottato il regolamento. In ogni caso dovrebbe essere organizzato tramite 4 dipartimenti. Viene da chiedersi certo se questa compartimentazione per aree omogenee non sia in parziale contraddizione con la strategia one health adottata dal ministero stesso, che prevede un’approccio integrato tra le diverse discipline. In ogni caso questo dicastero era già stato strutturato per dipartimenti in passato.

Nei mesi successivi si è poi intervenuti sul ministero del lavoro, passato da 10 direzioni generali a 3 dipartimenti, e sul ministero della cultura, passato da 12 direzioni generali a 4 dipartimenti.

Spoils system fuori tempo massimo

Come accennato, i ministeri che hanno aggiunto nuovi dipartimenti o direzioni generali si troveranno ora a dover nominare i dirigenti di queste strutture. Ma quelli che hanno invece modificato il tipo di organizzazione dovranno rinominare tutti i nuovi vertici. Una specie di spoils system fuori tempo massimo.

La creazione dei dipartimenti poi può comportare anche la modifica delle strutture sottostanti e dunque, a cascata, un numero considerevole di nuove nomine. È quello che accadrà ad esempio presso il ministero della cultura. Il Dl 105/2023 infatti prevede esplicitamente che con l’introduzione del nuovo regolamento decadranno non solo gli incarichi dirigenziali generali ma anche quelli non generali. Una scelta questa che ha innescato negli scorsi giorni un’interessante dibattito acceso dal professor Sabino Cassese sul Corriere della sera e proseguito prima con un intervento del senatore Matteo Renzi e poi del ministro Gennaro Sangiuliano.

Foto: Palazzo delle finanze – Wikipedia

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Con questo temine però si identificano fenomeni anche molto diversi, che possono o meno rispettare le forme e lo spirito della legge. Talvolta è proprio la legge a dare all’esecutivo la possibilità di sostituire i dirigenti in carica (il cosiddetto spoils system). Altre volte invece gli esecutivi devono (o dovrebbero) attendere la fine del mandato dei dirigenti prima di poterli sostituire. Altre volte ancora le norme prevedono dei meccanismi che dovrebbero garantire nomine imparziali, anche se spesso viene rispettata più la forma delle leggi che non la sostanza.

Il fatto che un incarico sia conferito con una o un’altra di queste ipotesi non è né casuale né indifferente. Al contrario dipende (o dovrebbe dipendere) da una precisa scelta del legislatore, motivata dalle caratteristiche specifiche dell’incarico in questione.

Il modo in cui il governo ha rimosso i vertici dell’Istituto nazionale della previdenza sociale (Inps) e dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (Inail) però non risponde in alcun modo a queste logiche.

Norme contra personam

Negli scorsi giorni il governo ha approvato il decreto legge 51/2023 contenente “disposizioni urgenti in materia di amministrazione di enti pubblici”.

La norma include disposizioni anche molto diverse, tra cui ad esempio la proroga del commissariamento della sanità calabrese di cui abbiamo parlato in un recente approfondimento.

Ma gli aspetti più discussi di questo provvedimento sono altri. Uno ad esempio riguarda l’articolo 2 con cui l’esecutivo ha disposto la cessazione dalla carica dei sovrintendenti delle fondazioni lirico-sinfoniche al compimento del settantesimo anno di età. Questa norma è stata definita da molti come contra personam per una semplice ragione: esiste un unico sovrintendente di fondazioni lirico-sinfoniche che risponde a questi requisiti, ovvero Stéphane Lissner. Una vicenda che peraltro i media hanno spesso collegato direttamente alle nuove nomine in Rai.

Nello stesso decreto tuttavia, altre norme sembrano esplicitamente pensate per sostituire alcuni dirigenti pubblici. In effetti lo stesso presidente di Inps Pasquale Tridico ha affermato che il decreto ha il chiaro intento di rimuoverlo dalla sua posizione anzitempo. Il processo peraltro ha coinvolto anche il presidente Inail, anche lui a un anno dallo scadere del mandato.

D’altronde, nella maggior parte dei casi, chi si è schierato a difesa del provvedimento non lo ha fatto nel merito. Piuttosto l’argomentazione si è incentrata sul diritto di una maggioranza di poter scegliere dirigenti di propria fiducia. Una questione di per sé non banale, ma del tutto fuori luogo nel caso di specie.

Il senso tradito dello spoils system

Questa argomentazione infatti si riferisce implicitamente a un meccanismo noto come spoils system. Questo istituto giuridico prevede che alcuni dirigenti pubblici, in assenza di un’esplicita conferma, decadano automaticamente dopo un certo periodo dalla nascita di un nuovo esecutivo.

La ratio di questo sistema in effetti è proprio quella affermata dai difensori delle norme cosiddette contra personam. L’idea di base è che un governo, inteso come vertice del potere esecutivo, deve poter scegliere i dirigenti apicali della pubblica amministrazione. In questo modo i ministri possono individuare le persone, con i requisiti necessari, che possano meglio tradurre in chiave amministrativa le scelte politiche adottate dall’esecutivo.

Questa formula, mutuata dalla tradizione anglosassone, è tuttavia applicata in Italia con precise limitazioni, imposte da una consolidata giurisprudenza costituzionale. Questo perché in linea generale nell’ordinamento italiano vige il merit system, sancito dagli articoli 97 e 98 della costituzione.

Per questa ragione lo spoils system è utilizzato solo per alcune posizioni di vertice della pubblica amministrazione e in particolare per quegli incarichi che rappresentano il punto di congiunzione tra l’attività di indirizzo politico e quella di direzione amministrativa (segretari generali e capi dipartimento dei ministeri).

Un elemento che accomuna il modello italiano a quello anglosassone invece è la necessità che il perimetro di applicazione di questo sistema sia chiaramente definito. In questo modo la regola è valida per tutti, indipendentemente da chi si trova in quel momento alla guida dell’esecutivo.

Ma le norme introdotte dal governo Meloni non modificano le disposizioni lo spoils system con l’intento di allargare il perimetro agli incarichi interessati. Facendo questo infatti, l’esecutivo attuale sarebbe il primo a sostituire i vertici in carica di Inps e Inail. Poi però questa stessa facoltà resterebbe anche ai governi successivi.

Cambia la governance, ma solo un po’

La norma piuttosto modifica la governance di questi due enti pubblici e successivamente dispone la rimozione dei vertici attuali e la nomina di commissari per gestire la fase di transizione.

Leggendo il provvedimento però è difficile sostenere che la sua ratio riguardi davvero il cambio di governance. Questo perché tali modifiche risultano del tutto blande, se non completamente marginali. Inoltre anche ritenendole più importanti di quanto ci sembra, non è in alcun modo giustificata la necessità che tali provvedimenti entrino in funzione immediatamente, piuttosto che tra un anno quando i vertici attuali andranno in scadenza.

Allo stesso modo d’altronde non sono chiari i requisiti di necessità e di urgenza che hanno spinto ad inserire queste disposizioni in un decreto legge. Anche se questo, come è noto, è un problema più generale.

Leggendo il decreto infatti emerge come la principale modifica alla governance di Inps e di Inail sia l’eliminazione della figura del vicepresidente. Un incarico che avrà avuto certo la sua importanza ma che difficilmente può essere considerato dirimente per il buon funzionamento di questi enti.

Oltre a questo poi il decreto accorcia la durata dell’incarico del direttore generale da 5 a 4 anni, uniformandola a quella degli altri vertici aziendali. Un’altra modifica che può o meno avere senso ma che non sembra essere così urgente.

In altre parti il decreto modifica le disposizioni originarie (art. 3 D.lgs 479/1994) parafrasando il testo e riproponendolo con contenuti del tutto simili ai precedenti. Oppure vengono aggiunte parti di testo che rappresentano utili precisazioni a quanto l’ordinamento prevede già in via generale.

Alla norma che disciplina la nomina del direttore generale ad esempio si è tenuto ad aggiungere che questa debba avvenire “tra persone di comprovata competenza e professionalità nonché di indiscussa moralità e indipendenza, nel rispetto dei criteri di imparzialità e garanzia”. Una precisazione assolutamente opportuna, ma forse non così urgente né così fondamentale da dover comportare il commissariamento dei due più importanti enti previdenziali italiani.

Foto: Quirinale

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A ogni cambio di governo il nuovo esecutivo può sostituire alcuni importantissimi dirigenti grazie a un meccanismo noto come spoils system. Una pratica politica del tutto legittima e regolamentata di cui abbiamo parlato in due distinti approfondimenti concentrandoci prima sulla presidenza del consiglio e poi sui ministeri.

Ma non tutti i cambiamenti di alti funzionari pubblici sono configurabili come spoils system. Queste norme ad esempio non si applicano ai vertici dei ministeri della difesa, degli esteri (segretari generali) e dell’interno (capi dipartimento). In queste strutture i dirigenti provengono necessariamente dalla rispettiva carriera (prefettizia, diplomatica o militare) e i loro incarichi operano in regime di diritto pubblico. Questo non vuol dire, è bene chiarirlo, che si tratti di funzionari sostanzialmente inamovibili, anzi.

Tale precarietà non deve lasciare intendere comunque che sia prassi per un nuovo ministro, sostituire tutta o buona parte della dirigenza di questi dicasteri. In effetti sembra piuttosto vero il contrario.

Parliamo infatti dei funzionari più importanti delle rispettive carriere e sostituirli non è una scelta che un ministro può prendere alla leggera. Si può dire dunque che in qualche modo i prefetti, i diplomatici e i militari che ricoprono i ruoli più importanti si avvalgano di una sorta di potere di resistenza che un ministro deve decidere di forzare se vuole effettivamente sostituirli.

Per questo, dopo aver visto come i ministri hanno gestito i passaggi relativi allo spoils system, analizziamo ora alcune delle principali novità tra le fila di diplomatici, militari e prefetti.

Continuità e cambiamenti al Viminale

Quanto al ministero dell’interno dobbiamo innanzi tutto considerare che il nuovo ministro Matteo Piantedosi è a sua volta un prefetto. Dunque conosce molto bene le dinamiche politiche interne al Viminale.

Dal momento del suo insediamento solo un capo dipartimento è stato sostituito. Ma forse non è un caso che si tratti del capo del dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione. In questa scelta sembra di poter leggere il tentativo di smarcarsi dalle politiche di Luciana Lamorgese. Infatti, nonostante anche l’ex ministra provenisse dalla carriera prefettizia, è stata oggetto di dure critiche negli scorsi anni da parte delle attuali forze di maggioranza.

Peraltro prima di essere destinata da Piantedosi alla prefettura di Firenze, Francesca Ferrandino era stata a capo del dipartimento libertà civili e immigrazione per un solo anno.

Al suo posto Piantedosi ha chiamato Valerio Valenti (già prefetto di Firenze) che, oltre ad aver assunto la guida del dipartimento è stato di recente nominato anche commissario delegato per l’emergenza immigrazione. Un ruolo che gli è stato conferito dal capo della protezione civile (quindi dalla presidenza del consiglio), che in qualche modo conferisce a Valenti un’autorità autonoma da quella di Piantedosi.

Da segnalare poi anche la nomina del nuovo capo di gabinetto Maria Teresa Sempreviva al posto del prefetto Bruno Frattasi. Che un ministro scelga i vertici dei propri uffici di diretta collaborazione è tutt’altro che insolito. E comunque per il ruolo è stata scelta una prefetta che era già ai vertici di questi uffici, ricoprendo il ruolo di capo del legislativo (che ora è stato assunto dal prefetto Paolo Formicola).

In ogni caso l’ultima volta Lamorgese aveva atteso circa un anno prima di rimuovere Piantedosi dal ruolo di capo di gabinetto assegnatogli dal ministro Salvini. E questo nonostante le differenze politiche tra i due fossero facilmente immaginabili. Inoltre, esattamente come era accaduto a Piantedosi, anche Bruno Frattasi è stato spostato dal ruolo di capo di gabinetto a quello di prefetto di Roma.

Insomma pare che per sostituire un prefetto di questo rilievo sia considerato opportuno attribuirgli un ruolo altrettanto importante. Come ad esempio la prefettura della capitale.

In ogni caso Frattasi non è rimasto molto in questa posizione visto che lo scorso marzo è stato nominato direttore dell’agenzia per la cybersicurezza nazionale. Trascorsi oltre 2 mesi però Piantedosi non ha ancora trovato un sostituto per questa posizione e il ruolo di prefetto di Roma resta ancora oggi vacante.

Eppure dei prefetti attualmente al vertice di un ufficio territoriale del governo già 27 hanno ricevuto la nomina proprio da Piantedosi. Molti di più però sono ancora i prefetti nominati da Lamorgese (69) mentre qualcuno è ancora in carica in virtù di una nomina di Salvini (6) o addirittura di Minniti (1).

Non si può certo dire dunque che Piantedosi abbia stravolto i vertici centrali e periferici del Viminale. Allo stesso tempo però quando si è trattato degli organi più politici (gli uffici di diretta collaborazione) o di quelli più esposti politicamente (il dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione) non ha esitato a compiere le proprie scelte. Decisioni bilanciate poi dall’assegnazione alla persona sostituita di incarichi adeguatamente prestigiosi.

La mobilità dei diplomatici

Guardando al ministero degli esteri la prima cosa da segnalare è la nomina, da parte del ministro Tajani, di un nuovo segretario generale. Parliamo dell’incarico in assoluto più importante di tutta la carriera diplomatica. E questo nonostante il segretario generale uscente, Ettore Francesco Sequi, fosse una figura di riconosciuta competenza e professionalità.

L’ambasciatore scelto da Tajani è invece Riccardo Guariglia. Un funzionario di indubbia esperienza, anche se forse il suo curriculum non arriva ai livelli del suo predecessore. In comune con Sequi comunque c’è l’esperienza di capo di gabinetto, che Guariglia ha ricoperto con il ministro Moavero Milanesi nel contesto del primo governo Conte. Un ruolo a stretto contatto con la politica che dunque si conferma molto importante per gli sviluppi di carriera.

Tajani inoltre ha nominato anche 3 direttori generali: Nicola Verola all’Unione europea, Andrea Tiriticco all’ispettorato generale e Teresa Castaldo alla cooperazione allo sviluppo. Rispetto a quest’ultimo tema poi sono anche in corso le procedure per nominare il nuovo direttore generale dell’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo. Al momento però l’incarico non è stato ancora assegnato.

Quanto ai diplomatici al vertice delle sedi estere infine il ministro ha portato a termine alcune nomine ma senza particolare fretta. In effetti in consiglio dei ministri si è discusso di alcune nuove assegnazioni che tuttavia non risultano ancora ufficiali. Inoltre sono state adottate diverse proroghe temporanee. Sembra dunque che alla Farnesina si ritenga che il tempo non sia ancora maturo per un giro di nomine più sostanziale.

La stabilità dei vertici della difesa

Molto stabile si è dimostrata, almeno in questa fase, la gestione del comparto difesa. Per quanto concerne l’area tecnico amministrativa infatti, tra segretario generale e 4 direttori generali, solo uno di questi ultimi è stato nominato da Crosetto, e si è trattato di una conferma.

Quanto alle nomine del capo di stato maggiore della difesa, dell’esercito, dell’aeronautica, della marina e al comandante generale dei carabinieri sono tutte state decise dall’ex ministro Lorenzo Guerini.

L’unica altra nomina di vertice nel settore della difesa imputabile al ministro Guidio Crosetto è quella di Nicola Latorre a direttore generale dell’Agenzia industrie difesa. Questo incarico infatti non è riservato a un militare di alto grado e, trattandosi di un’agenzia pubblica, è uno di quelli sottoposti a spoils system. Nonostante questo il ministro ha deciso di confermare il direttore generale in carica, una scelta tutt’altro che scontata. Infatti Latorre oltre a non essere un militare è un ex parlamentare di area politica molto diversa da quella del ministro, ovvero il Partito democratico.

Certo nel corso di questi mesi il ministro Crosetto ha in realtà provveduto sia a diverse nomine che a molti aumenti di grado rispetto a figure comunque molto importanti nel comparto della difesa. In generale però sembra di poter dire che il governo in questo settore abbia adottato una linea di totale continuità. D’altronde con la fase politica internazionale che stiamo attraversando e una guerra in corso sul continente europeo, quello della difesa è oggi un settore assolutamente delicato.

Foto: Quirinale

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In generale nel sistema italiano la pubblica amministrazione è considerata indipendente dal sistema politico. Per questa ragione il principio dello spoils system si applica a pochi altissimi dirigenti tra ministeri e presidenza del consiglio. Di questi ultimi ci siamo occupati in un recente approfondimento.

Ora invece ci concentreremo sulle scelte effettuate dai ministri con portafoglio in merito ai dirigenti dei dicasteri di cui hanno la responsabilità politica.

Lo spoils system nei ministeri

Il decreto legislativo 165/2001 (articolo 19, comma 8) infatti prevede che dopo la nascita di un nuovo governo i ministri abbiano 90 giorni per scegliere se confermare o sostituire i dirigenti di vertice dei propri dicasteri. Trascorso questo periodo senza che sia stata assunta una decisione, l’incarico cessa automaticamente.

Quando si parla di ruoli apicali nei ministeri però bisogna fare delle distinzioni (articolo 19, comma 3). Se un dicastero ha al proprio vertice un segretario generale infatti è solo a questa figura che si riferisce la legge. Negli altri casi invece si rivolge ai capi dipartimento.

Che siano posti sotto un segretario generale o sotto un dipartimento invece i direttori generali (ovvero le figure a capo di una direzione generale) non sono sottoposti al meccanismo dello spoils system.

Ma tra i ministeri esistono anche alcune eccezioni. Ai segretari generali dei ministeri della difesa e degli esteri e ai capi dipartimento del ministero dell’interno infatti non si applica questa norma. Questo perché in queste strutture i dirigenti appartengono necessariamente alle rispettive carriere e i loro incarichi operano in regime di diritto pubblico. Questo non vuol dire, è bene chiarirlo, che si tratti di funzionari sostanzialmente inamovibili, anzi.

Le scelte di conferma

Sono due i ministri che hanno optato per una scelta in completa continuità, Adolfo Urso (imprese e made in Italy) e Orazio Schillaci (salute). È vero che in entrambi i ministeri la scelta riguardava solo una figura, quella del segretario generale. In ogni caso permangono alcuni profili piuttosto interessanti che vale la pena sottolineare.

Per quanto riguarda il ministero della salute infatti se da un lato è vero che il ministro Schillaci non è una figura di partito, dall’altro è utile ricordare che il governo Meloni si è da subito caratterizzato per una lettura fortemente critica delle politiche sanitarie adottate in precedenza.

Proprio per questo può stupire che il nuovo ministro della salute abbia deciso di confermare il segretario generale scelto da Roberto Speranza. Peraltro, mentre con la nascita del secondo governo Conte il ministro Speranza si era limitato a confermare il dirigente in carica (Giuseppe Ruocco alla guida del ministero già dal 2017), con l’inizio del governo Draghi ha nominato un nuovo segretario generale. La decisione di scegliere Giovanni Leonardi dunque deve essere pienamente attribuita al ministro Speranza.

Presumendo che il ministro Speranza abbia adottato le proprie decisioni in accordo con il segretario generale che aveva appena nominato, c’è da chiedersi il senso di questa conferma. Un’ipotesi è che sul piano mediatico la maggioranza di centrodestra abbia deciso di proseguire con le posizioni critiche, mentre su quello pratico abbia optato per mantenere, in termini sostanziali, la linea adottata dall’esecutivo precedente.

Più coerente appare invece la conferma di Benedetto Mineo al vertice del ministero delle imprese e del made in Italy da parte del ministro Urso (Fratelli d’Italia). La nomina di Mineo durante il governo Dragni si deve infatti all’attuale ministro dell’economia Giancarlo Giorgetti (Lega). Senza contare che qualche anno prima Mineo era stato nominato direttore dell’agenzia delle dogane da Giovanni Tria.

A ben vedere però il ministro Urso ha compiuto anche un’altra scelta di continuità, come abbiamo raccontato nell’approfondimento sullo spoils system a palazzo Chigi. Infatti, pur essendo Urso un ministro con portafoglio, ha ricevuto dalla presidente Meloni anche la delega a un ufficio della presidenza del consiglio. Si tratta della struttura che si occupa delle politiche spaziali e aerospaziali e, anche in questo caso, il ministro ha optato per una scelta di continuità.

Agricoltura e istruzione tendono alle conferme

Altri ministri, come è normale, hanno optato per confermare alcuni dei loro dirigenti e per cambiarne altri. In questo caso dunque parliamo di dicasteri in cui al vertice della struttura non si trova un segretario generale ma più capi dipartimento.

Francesco Lollobrigida (Fratelli d’Italia) ad esempio ha confermato 2 dei 3 capi dipartimento del ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste. La scelta di Giuseppe Blasi a capo dipartimento politiche europee e internazionali non è stata una sorpresa. D’altronde tutti i governi hanno fatto lo stesso sin dal 2012. La conferma di Felice Assenza all’Ispettorato centrale della tutela della qualità invece era meno ovvia, viste le nomine ricevute dai ministri Bellanova (secondo governo Conte) e Patuanelli (governo Draghi).

Francesco Saverio Abate ha avuto un percorso simile, in questo caso però Lollobrigida gli ha preferito Stefano Scalera al dipartimento politiche competitive. Una scelta che può apparire curiosa visto che Scalera in passato ha ricevuto incarichi da diversi ministri di centrosinistra, sia in uffici di diretta collaborazione che a capo dell’agenzia del demanio. Andando indietro nel tempo però emerge come il primo a conferirgli questo incarico sia stato il Giulio Tremonti, durante il quarto governo Berlusconi.

Il ministro dell’istruzione Valditara invece ha sostituito un capo dipartimento e ne ha confermato un altro. Anche se a ben vedere si tratta quasi di due conferme. Infatti Carmela Palumbo, nominata al dipartimento per il sistema educativo al posto di Stefano Versari, aveva già ricoperto l’incarico tra il 2017 e il 2020. In quegli stessi anni peraltro, al vertice di un altro dei dipartimenti del vecchio ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca sedeva proprio l’attuale ministro Giuseppe Valditara.

Economia e ambiente, un rinnovamento quasi completo

Altri ministri hanno rinnovato quasi completamente la dirigenza di vertice. Tra questi Gilberto Pichetto Fratin, ministro dell’ambiente, e Giancarlo Giorgetti, alla guida di uno dei dicasteri più importanti dell’amministrazione statale, quello dell’economia.

Dei 4 capi dipartimento in carica durante il governo Draghi solo il ragioniere generale dello stato, Biagio Mazzotta, è rimasto al suo posto. Diversamente è andata per il direttore generale del tesoro, Alessandro Rivera, figura di primissimo piano della pubblica amministrazione italiana. Secondo diverse ricostruzioni stampa peraltro la sua sostituzione non sarebbe avvenuta su impulso del ministro Giorgetti, ma piuttosto di palazzo Chigi.

Cambio anche al dipartimento delle finanze. In questo caso però la cosa è andata diversamente. Infatti Fabrizia Lapecorella, che ricopriva l’incaico dal 2008, è ora alla guida del dipartimento per le politiche europee della presidenza del consiglio. Una casella chiave nella gestione del Pnrr posta sotto la responsabilità del ministro Raffaele Fitto.

Infine un cambio si è avuto anche al dipartimento dell’amministrazione generale, del personale e dei servizi. Qui Giorgetti ha voluto Ilaria Antonini, già a capo del dipartimento per le politiche sulla famiglia della presidenza del consiglio.

Quasi la stessa proporzione anche al ministero dell’ambiente. Infatti il ministro Gilberto Pichetto Fratin (Forza Italia) ha confermato un capo dipartimento e ne ha sostituiti due. La nomina del quarto dirigente invece è stata la prima di un dipartimento di nuova istituzione: l’unità di missione per il Pnrr.

Segretari generali e spoils system

In alcuni ministeri poi sono stati sostituiti tutti i dirigenti. In 4 casi si trattava solo dei segretari generali, mentre in due ministeri di 8 capi dipartimento.

Presso il ministero dell’università la segreteria generale è stata affidata a una dirigente della presidenza del consiglio, Francesca Gagliarducci, già capo del dipartimento del personale. Nei ministeri del lavoro e del turismo invece al segretario generale in carica è stato preferito un altro funzionario dello stesso dicastero.

Al ministero del lavoro il dirigente ricopriva fino a quel momento il ruolo di direttore generale. Presso il ministero del turismo invece la scelta è ricaduta su una dirigente di seconda fascia, Barbara Casagrande. Una scelta maturata a lungo dalla ministra Santanchè. Per la nomina infatti sono stati necessari circa 125 giorni. Anche al ministero della cultura si è optato per il rinnovamento, visto che il segretario generale precedente non è stato confermato nei tempi richiesti. Anzi a quasi 150 giorni dalla nascita del nuovo governo ancora si attende la nuova nomina.

Alla giustizia e alle infrastrutture si cambia tutto

I ministeri della giustizia e delle infrastrutture, guidati rispettivamente da Nordio (indipendente) e Salvini (Lega), sono le strutture dove lo spoils system ha avuto l’applicazione più radicale. Qui sono stati sostituiti tutti i capi dipartimento.

Dei 3 dirigenti sostituiti da Salvini presso il ministero delle infrastrutture si segnala che uno, Mauro Bonaretti, è stato il segretario generale alla presidenza del consiglio di Matteo Rnzi (e capo di gabinetto del ministro Del Rio). Un’altra invece, Ilaria Bramezza, prima di essere chiamata al ministero da Giovannini è stata per 4 anni segretario generale del presidente della regione veneto Luca Zaia (Lega).

Dei 5 capi dipartimento della giustizia sostituiti 3 erano stati chiamati a svolgere l’incarico per la prima volta dalla ministra Cartabia. Tra questi il primo sostituito dal nuovo ministro Nordio è stato Carlo Renoldi, capo del dipartimento dell’amministrazione penitenziaria. Lo hanno seguito poi il capo del dipartimento affari di giustizia e quello della transizione digitale. Quest’ultimo è da precisare è rimasto in carica pochissimi mesi, vista la recentissima istituzione di questo dipartimento (Dl 152/2021).

Gemma Tuccillo era invece a capo del dipartimento per la giustizia minorile già dal 2017 (ministro Orlando – Partito democratico) mentre Barbara Fabbrini guidava il dipartimento dell’organizzazione giudiziaria dal 2018 (ministro Bonafede – Movimento 5 stelle).

Foto: ministero dell’economia e delle finanze

L'articolo Il governo Meloni e lo spoils system nei ministeri proviene da Openpolis.

In generale nel sistema italiano la pubblica amministrazione deve essere del tutto indipendente dal sistema politico. Per questa ragione il principio dello spoils system è applicato a pochi altissimi dirigenti tra ministeri e presidenza del consiglio. In effetti la maggior parte di questi si trovano proprio presso la presidenza del consiglio.

Si tratta del ruolo di segretario generale della presidenza del consiglio, dei suoi vice, nonché dei capi dei dipartimenti o degli uffici autonomi. Il numero di questi incarichi non corrisponde necessariamente a uno stesso numero di dirigenti. Non è infatti necessario che siano nominati 4 vicesegretari, come nella situazione attuale. Inoltre in alcuni casi una stessa persona può ricoprire più incarichi.

Presso la presidenza del consiglio la legge (l. 400/1988, articolo 18) stabilisce che i decreti di nomina di questi dirigenti cessino la loro efficacia alla data del voto di fiducia di un nuovo esecutivo. Sarà quindi il nuovo governo a stabilire se i dirigenti precedentemente in carica verranno riconfermati, oppure se ne saranno nominati di nuovi.

Nel caso in cui un ufficio o un dipartimento sia attribuito alla competenza di un ministro senza portafoglio, spetterà a lui proporre al presidente del consiglio il nome del nuovo dirigente da nominare. Quest’ultimo risponderà quindi gerarchicamente al ministro quale vertice politico.

Diversamente in tutte le altre strutture la scelta competerà direttamente al presidente del consiglio e i dirigenti risponderanno gerarchicamente al segretario generale e di conseguenza al presidente quale vertice politico.

La presidente del consiglio e lo spoils system

Nel caso del governo Meloni sono stati 20 gli incarichi conferiti dalla presidente senza che alla scelta abbiano partecipato altri soggetti politici. Tra questi solo in 2 casi Meloni ha confermato i dirigenti già in carica.

Uno è Francesco Piazza, capo dell’ufficio del cerimoniale di stato, un ruolo certamente importante ma non particolarmente sensibile dal punto di vista politico.

L’altra invece è Sabrina Bono, confermata nel ruolo di vicesegretario generale della presidenza del consiglio. Sempre Bono nel corso del governo Draghi ricopriva anche il ruolo di capo dell’ufficio per il programma di governo, incarico che però in questo caso è stato attribuito a Massimiliano Vittiglio (al suo primo incarico di vertice presso la presidenza del consiglio).

Gli altri 3 vicesegretari generali nominati da Meloni invece sono tutti nuovi in questo ruolo (sempre Massimiliano Vittiglio oltre ad Angelo Venturini e Marco Villani). Come accennato non tutti gli esecutivi nominano 4 vicesegretari generali, il governo Draghi infatti ne aveva nominati 3. Oltre a Sabrina Bono, che come abbiamo visto è stata confermata, c’erano Paola D’Avena, ora a capo del dipartimento affari regionali con il ministro Calderoli, e Eugenio Madeo a cui invece non risultano attribuiti nuovi incarichi di vertice.

D’altronde nuovi incarichi di vertice non sono stati attribuiti neanche a Roberto Chieppa, che aveva ricoperto il fondamentale incarico di segretario generale di palazzo Chigi in tutti e 3 gli esecutivi della scorsa legislatura.

Al suo posto invece Meloni ha scelto Carlo Deodato. Già capo di gabinetto del ministro degli affari europei Paolo Savona nel 2018 (primo governo Conte) un anno più tardi, dopo che Savona fu nominato presidente della Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), Deodato assunse il ruolo di segretario generale di quello stesso organo. Rimasto in carica per circa un anno, successivamente è diventato capo del dipartimento affari giuridici e legislativi della presidenza del consiglio. Prima di essere nominato nuovo segretario generale dalla presidente Meloni.

Considerando le conferme, il diverso numero di vicesegretari generali nominati dai due esecutivi e i doppi incarichi, complessivamente sono stati 16 i dirigenti sostituiti dalla presidente Meloni. Di questi 8 sono comunque stati nominati in altre posizioni di vertice presso la presidenza del consiglio o dei ministeri. Gli altri 8 invece no, anche se questo non implica un licenziamento. A ciascuno di questi infatti sarà attribuito un ruolo nell’amministrazione di appartenenza, anche se non di vertice.

Le conferme dei ministri senza portafoglio

Verifichiamo ora la situazione in quegli uffici di palazzo Chigi attribuiti a dei ministri senza portafoglio. In questo caso la nomina del dirigente avviene sempre tramite il presidente del consiglio, ma su proposta del ministro (articolo 21). È dunque a quest’ultimo che può essere attribuita la scelta effettiva.

Tra i dirigenti confermati 2 ricoprivano l’incarico già dal secondo governo Conte. Si tratta di Antonio Caponetto, confermato dalla ministra per le disabilità Alessandra Locatelli al vertice del relativo dipartimento, e di Elena Zappalorti, confermata dal ministro per i rapporti con il parlamento Luca Ciriani.

Altri erano invece in carica a partire dal governo Draghi. Tra questi Fabrizio Curcio, capo della protezione civile confermato nel ruolo dal ministro Musumeci. Curcio peraltro aveva ricoperto questo incarico già in precedenza con i governi Gentiloni e Renzi. Marcello Fiori, già nominato alla funzione pubblica dall’ex ministro di Forza Italia Brunetta, è invece stato confermato dal successore, il ministro Paolo Zangrillo.

Quanto a Eugenia Maria Roccella, ministra per la famiglia, la natalità e le pari opportunità, inizialmente aveva confermato l’incarico a entrambe le dirigenti preposte ai due uffici che gli sono stati attribuiti. Laura Menicucci al dipartimento pari opportunità e Ilaria Antonini alle politiche per la famiglia. In un secondo momento però quest’ultima è stata chiamata dal ministro Giorgetti al vertice del dipartimento dell’amministrazione centrale, del personale e dei servizi del ministero dell’economia. Anche se inizialmente confermata dunque, Antonini ha poi lasciato la posizione presso presidenza del consiglio, che risulta quindi al momento vacante.

Infine tra le conferme è da segnalare Elena Grifoni, a capo dell’ufficio per le politiche spaziali e aerospaziali. Un caso questo del tutto particolare visto che la nomina presso questo ufficio della presidenza del consiglio non si deve a un ministro senza portafoglio ma al ministro delle imprese e del made in Italy Adolfo Urso (FdI) a cui Meloni ha attribuito anche questa delega.

Le scelte di rinnovamento dei ministri

Come abbiamo visto per la protezione civile il ministro Musumeci ha optato per una scelta di continuità. Diversamente al dipartimento Casa Italia non ha confermato Elisa Grande, che è passata alla guida del dipartimento per il coordinamento amministrativo. Presso il dipartimento Casa Italia invece Musumeci ha deciso di nominare Luigi Ferrara, in passato capo del dipartimento affari generali del ministero delle finanze.

Altri 4 ministri senza portafoglio hanno poi fatto dei cambiamenti negli uffici che gli sono stati attribuiti. Il ministro per gli affari regionali Roberto Calderoli ha scelto per il suo dipartimento Paola D’Avena, già vicesegretario generale e di capo dell’ufficio di segreteria del consiglio dei ministri nel governo precedente. Ermenegilda Siniscalchi che in precedenza ricopriva l’incarico è stata invece nominata capo di gabinetto del ministro Musumeci.

La ministra per le riforme istituzionali Maria Elisabetta Alberti Casellati ha invece scelto per l’incarico Gino Scaccia. Dirigente che fino a pochi mesi prima ricopriva il ruolo di capo dell’ufficio legislativo della ministra Maria Stella Gelmini (allora in Forza Italia come la stessa Casellati).

Il ministro della gioventù e lo sport Andrea Abodi invece ha nominato al dipartimento dello sport Flavio Siniscalchi, in precedenza al dipartimento politiche antidroga. Al contempo però ha voluto Michele Sciscioli, già a capo del dipartimento sport, in quello della gioventù.

Infine Raffaele Fitto è quello tra i ministri senza portafoglio che detiene le deleghe più importanti: affari europei, sud, politiche di coesione e Pnrr. Deleghe da cui discende l’utilizzo dei dipartimenti per le politiche di coesione e per le politiche europee.

Per le politiche di coesione Fitto ha nominato Michele Palma, che tra i vari incarichi presso palazzo Chigi ha ricopeto anche quello di segretario particolare della ministra Maria Stella Gelmini. Ferdinando Ferrara ha quindi dovuto lasciare una posizione che ricopriva ormai dal 2018. Ma ancora più rilevante è stata la sostituzione operata al dipartimento per le politiche europee al cui vertice si trovava ininterrottamente dal 2014 Diana Agosti (spostata a capo del dipartimento per il personale). Al suo posto Fitto ha voluto una figura chiave dell’apparato statale: Fabrizia Lapecorella, direttrice generale delle finanze al ministero dell’economia fin dal 2008.

Foto: palazzo Chigi (governo.it)

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