L’abuso di questo strumento porta a diverse conseguenze negative. Il parlamento infatti ha solo 60 giorni per convertire in legge i decreti governativi. Un tempo adatto ad affrontare occasionalmente questioni urgenti e specifiche ma che diventa insufficiente se l’esecutivo tende a ricorrere ai decreti con frequenza eccessiva, per affrontare temi anche molto complessi e articolati. Una modalità che peraltro lascia pochissimo spazio alle camere per dedicarsi ad altro che non siano le proposte di legge di iniziativa governativa. Questo ha portato gli esecutivi a ricoprire un ruolo sempre più centrale anche per quanto riguarda l’iter legislativo.

Data questa situazione, ai parlamentari rimangono pochi margini di manovra e spesso l’unico modo che hanno per intervenire è quello di proporre emendamenti alle leggi di conversione. Una pratica però che porta ad altri problemi, come quello dei cosiddetti decreti omnibus di cui ci siamo occupati anche recentemente.

In questo contesto, il centrodestra ha presentato recentemente due proposte di revisione costituzionale che punterebbero ad estendere i tempi per la conversione dei decreti a 90 giorni in modo da fornire più tempo alle camere per esaminare i Dl e presentare eventuali proposte di modifica.

Si possono comprendere le ragioni che hanno portato a questa proposta che però al contempo presenta gravi criticità. Tale impostazione infatti andrebbe nella direzione di trasformare in maniera definitiva il decreto legge da strumento emergenziale ad atto ordinario a cui il governo può fare ricorso per dare più rapida attuazione alle proprie iniziative.

Così come la riforma del premierato anche in questo caso ci si muove quindi nella direzione di un rafforzamento dei poteri dell’esecutivo. Come ha fatto notare anche la giurista Vitalba Azzolini, infatti tale riforma anziché tutelare il parlamento andrebbe e legittimare l’abuso dei decreti legge fatto dai governi comprimendo ancora di più le prerogative delle camere. Da questo punto di vista il prolungamento del tempo per la conversione dei decreti appare più come un tentativo dei parlamentari di salvare il salvabile piuttosto che intervenire con una riforma che renda più agevole e rapido il ricorso all’iter legislativo ordinario. Riforma però più complessa e su cui sarebbe più difficile trovare consenso tra le varie forze politiche.

I numeri del governo Meloni e il confronto con i suoi predecessori

Prima di andare a vedere più nel dettaglio le proposte di riforma in discussione, è utile passare in rassegna i dati riguardanti l’uso e abuso dei decreti legge. Questi dati infatti ci aiutano a capire perché il tema è così rilevante nell’attuale dibattito sulle riforme costituzionali.

Il governo Meloni ha già pubblicato ben 55 decreti legge dal suo insediamento a palazzo Chigi nell’ottobre del 2022. In termini assoluti, considerando le ultime 4 legislature, possiamo osservare che solo 3 esecutivi riportano un valore più elevato. Si tratta dei governi Berlusconi IV (80), Draghi (64) e Renzi (56). Il dato dell’attuale esecutivo risulta particolarmente significativo se si considera che quelli appena citati sono comunque rimasti in carica per più tempo.

Se ci soffermiamo ad analizzare il dato medio dei decreti legge pubblicati per mese – in modo da poter fare un confronto omogeneo tra esecutivi che hanno avuto durate diverse – vediamo che il governo Meloni sale al primo posto con una media di 3,44 Dl emanati nei suoi primi 16 mesi. Un dato superiore anche a quelli dei governi Draghi (3,2) e Conte II (3,18) che però hanno dovuto fronteggiare le fasi più concitate della pandemia.

Significativo da questo punto di vista il fatto che il governo Meloni abbia sopravanzato il Conte II anche in valori assoluti. L’esecutivo giallorosso infatti si era fermato a 54 Dl emanati in 17 mesi.

Proposte di riforma

Non sempre le iniziative portate avanti dai governi richiederebbero un’azione rapida ed emergenziale. Spesso però si preferisce comunque adottare un Dl sia per velocizzare l’iter parlamentare sia per limitare eventuali tentativi di modificare il dispositivo. Ed è proprio su questo secondo aspetto che vanno ad intervenire le proposte di riforma costituzionale presentate.

In realtà i Ddl depositati sarebbero 4. Due provengono dalla maggioranza e due dall’opposizione. Questi ultimi però non hanno ancora iniziato l’iter legislativo. I primi firmatari sono Vittoria Baldino del Movimento 5 stelle e Andrea Giorgis del Partito democratico. In entrambi i casi non è disponibile il testo completo della proposta di legge. Non è quindi possibile conoscere nel dettaglio la posizione di questi schieramenti.

Qualcosa di più si sa invece a proposito delle due proposte di riforma presentate dalla maggioranza. Queste hanno già iniziato il loro iter e risultano in discussione nella commissione affari costituzionali del senato. La prima delle due proposte è stata presentata da Adriano Paroli di Forza Italia. In questo caso il Ddl dispone semplicemente l’ampliamento a 90 giorni del tempo a disposizione per le camere per la conversione in legge dei decreti governativi.

L’altra proposta invece porta la prima firma di Paolo Tosato della Lega. Anche in questo caso si prevede l’estensione massima per la conversione a 90 giorni ma viene aggiunto un dettaglio in più. La camera che inizia la discussione sul Ddl avrebbe al massimo 60 giorni di tempo per concludere l’iter, di modo che alla seconda resti almeno un mese di tempo per fare altrettanto.

Entrambe le proposte figurano ai primi passi dell’iter. L’ultima occasione in cui se ne è discusso in commissione infatti risale al 30 novembre scorso. In questa circostanza si è deciso di procedere all’analisi congiunta delle due proposte, data la loro somiglianza. Il seguito della discussione è però stato rinviato e da allora non è ancora ripreso. Verosimilmente quindi tali proposte potranno eventualmente concludere il loro percorso nella parte finale della legislatura. Ciò alla luce del fatto che la stessa commissione sta affrontando anche la riforma sul premierato presentata dal governo.

Trattandosi di riforme costituzionali infatti sono necessarie due votazioni distinte per camera a distanza di almeno 3 mesi.

I decreti legge pubblicati nel 2024

Soffermandoci sul periodo più recente, possiamo osservare che sono già 5 i decreti legge che il governo ha pubblicato dall’inizio dell’anno. Tra i primi provvedimenti adottati troviamo il Dl 5/2024 che riguarda la presidenza italiana del G7. In questo caso si dispone la nomina di un commissario straordinario e alcune semplificazioni in tema di appalti, con l’obiettivo di velocizzare le opere da realizzare in vista dei vertici dei capi di stato e di governo che si terranno nel nostro paese.

Nel corso di questi primi due mesi, il governo ha pubblicato anche il decreto legge 7/2024 che introduce alcune misure in vista delle elezioni europee, regionali e amministrative. Tra gli interventi contenuti in questo decreto c’è anche la possibilità per i sindaci dei comuni con popolazione compresa tra 5mila e 10mila abitanti di ricandidarsi per un terzo mandato. Viene invece eliminato ogni limite per i territori con popolazione inferiore ai 5mila abitanti.

Questa decisione dell’esecutivo peraltro ha generato un ampio dibattito sul tema dei limiti al numero di rielezioni possibili per i sindaci uscenti. Da questo punto di vista alcune forze politiche (la Lega in particolare) vorrebbero estendere la possibilità di un terzo mandato anche ai presidenti di regione. Mentre il presidente dell’associazione nazionale dei comuni italiani, Antonio Decaro (Pd) si è esposto sostenendo che la rimozione al limite dei mandati dei sindaci dovrebbe essere estesa anche ai centri più grandi.

Con due distinti Dl poi il governo è intervento per cercare di limitare i danni derivanti dalla situazione di crisi che sta attraversando l’ex Ilva di Taranto. Con il Dl 4/2024 si punta a salvaguardare la continuità aziendale e tutelare i dipendenti delle aziende di grandi dimensioni. Il decreto 9/2024 invece introduce una serie di interventi per tutelare le piccole e medie imprese. Ciò con un particolare occhio di riguardo per quelle realtà che facevano parte dell’indotto dello stabilimento siderurgico.

Infine, tra i decreti di più recente pubblicazione, troviamo il Dl 10/2024 che prevede una serie di interventi finalizzati a velocizzare le opere necessarie per lo svolgimento delle olimpiadi invernali di Milano-Cortina 2026.

Anche da questa breve rassegna emerge chiaramente come non sempre il ricorso ai decreti legge sarebbe indispensabile.

Foto: Governo – Licenza

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Quello che è certo è che questo cambiamento riguarda diversi profili come il rapporto tra eletto ed elettore o il funzionamento delle aule parlamentari.

La riduzione della rappresentanza

Con il taglio al numero dei parlamentari a ridursi è inevitabilmente anche il rapporto tra il numero di abitanti e i loro rappresentanti politici.

Rispetto a questo tema la questione può essere letta da due punti di vista. I sostenitori della riforma infatti hanno sempre messo in evidenza come in Italia viga il bicameralismo paritario e quindi i parlamentari debbano essere considerati complessivamente, che si tratti di deputati o di senatori.

D’altra parte però, per quanto simili, camera e senato sono due organi diversi. L’esistenza di un’altra aula non cambia il fatto che un singolo parlamentare si trova oggi a rappresentare un numero di cittadini molto più elevato di quanto è accaduto fino alla scorsa legislatura.

Dopo la riforma, considerando solo le camere basse (la camera dei deputati per il nostro paese), l’Italia è diventata il paese europeo con il rapporto minore tra deputati e numero abitanti.

Certo questo dato è in parte compensato dall'esistenza di un'altra aula con gli stessi poteri, il senato. La questione tuttavia incide sul rapporto tra eletto ed elettori, ed è un aspetto da tenere presente quando si discute della distanza crescente tra i cittadini e la politica.

I cambiamenti nei territori

A modificarsi dunque è anche il numero di elettori a cui deve rivolgersi ciascun candidato alle elezioni. Questo varia, in genere di poco, a seconda dei territori.

Com'è ovvio dunque i collegi elettorali sono diventati più grandi, e spesso più disomogenei i territori presenti in quei collegi. Il rischio quindi è che si eroda il rapporto tra territorio e candidati mentre al contempo aumenta l'influenza delle segreterie dei partiti.

A perdere più seggi in termini assoluti, com'è ovvio, sono state le regioni più popolose: Lombardia (38 alla camera e 18 al senato), Campania (22 alla camera e 11 al senato) e Lazio (22 alla camera e 10 al senato).

Se si considera invece la variazione percentuale la regione a uscirne più svantaggiata risulta essere la Basilicata con un -46,15%, ovvero quasi 10 punti in meno rispetto al dato nazionale. Qui infatti a pesare, più che il numero dei deputati passati da 6 a 4, è il numero di senatori che da 7 sono diventati solamente 3.

A seguire l'Umbria con un -43,8%. Qui i deputati sono passati da 9 a 6 mentre i senatori sempre da 7 a 3. In entrambi i casi si tratta peraltro di regioni piccole, che eleggono un numero molto ridotto di parlamentari, con effetti non indifferenti anche sui meccanismi elettorali.

Con l'attuale sistema elettorale infatti dei 3 senatori espressi da ciascuna di queste due regioni, uno verrà eletto con sistema uninominale e gli altri due con il proporzionale. In questo modo tuttavia anche la componente proporzionale si trasforma nei fatti in una sorta di maggioritario per cui solo le due forze più consistenti possono ambire a eleggere un rappresentate sul territorio.

Il caso opposto è invece quello della Valle d'Aosta dove il numero di parlamentari non è cambiato affatto. Qui infatti già prima della riforma veniva eletto un solo deputato e un solo senatore.

I regolamenti parlamentari

Più che ai risparmi ottenuti con il taglio del numero dei parlamentari, il dibattito tra esperti di diritto costituzionale e parlamentare si è concentrato sulla possibilità o meno che con aule con meno seggi possa migliorare la qualità dei lavori parlamentari.

Da una parte infatti si mette in evidenza come con le cifre previste dalla riforma i parlamentari, e in particolare i senatori, possano risultare oberati di compiti con un conseguente rallentamento dei lavori. Dall'altra si fa presente come questa possa rappresentare un occasione per snellire le procedure parlamentari a patto che si metta mano a regolamenti sostanzialmente invariati dal 1971.

Come abbiamo visto in un recente approfondimento però solo il regolamento del senato è stato aggiornato, mentre toccherà alla prossima camera mettere mano al suo regolamento.

Questo da un lato mette al riparo dai rischi più gravi. Era proprio il senato infatti l'aula in cui le criticità legate al taglio dei parlamentari rischiavano di essere più gravi. Con soli 200 senatori sarebbe stato necessario che molti di questi prendessero parte ai lavori di più organi parlamentari per assicurare il funzionamento di 14 commissioni permanenti, dell'ufficio di presidenza e delle varie giunte e commissioni speciali bicamerali e non.

Proprio per questo il nuovo regolamento ha previsto che le commissioni permanenti diventino 10 aggiungendo poi alcuni altri correttivi. Tra questi la possibilità che le commissioni si riuniscano anche in parallelo rispetto alle sedute d'aula e la necessità di costruire un calendario condiviso che permetta di partecipare anche ai senatori che fanno parte di più commissioni.

Altre modifiche poi hanno riguardato la composizione dei gruppi e altri aspetti non di primo piano. In generale nel corso della prossima legislatura potremo valutare come queste modifiche incideranno sui lavori d'aula. Già da ora comunque sembra di poter dire che queste modifiche siano ben distanti da quelle auspicate per snellire le procedure parlamentari e ridare smalto al potere legislativo.

Quanto alla camera infine, come abbiamo visto, a oggi non è ancora stato approvato il nuovo regolamento. Certo si tratterà di una delle prime questioni che si troveranno ad affrontare i nuovi deputati, in una fase in cui l'agenda sarà già piuttosto fitta (basti considerare la fiducia a un nuovo governo, l'iter della legge di bilancio, le riforme necessarie per l'attuazione del Pnrr e i provvedimenti urgenti da adottare per affrontare la crisi energetica). In questo clima dunque è difficile immaginare che alla camera, come già fatto al senato, non ci si limiti alle modifiche strettamente necessarie.

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Tra queste, la più urgente riguardava certamente la revisione dei regolamenti che disciplinano l’attività di camera e senato. Un passaggio indispensabile per assicurare il corretto funzionamento delle camere anche a ranghi ridotti. Tale obiettivo però è stato raggiunto solo a metà. Alla fine di luglio infatti l’aula di palazzo Madama ha dato il via libera definitivo alla riforma del proprio regolamento. Al contrario, a Montecitorio la discussione all’interno dell’assemblea non è nemmeno iniziata.

Se da un lato questo intervento era certamente più urgente al senato (alla camera infatti il numero di deputati rimane più consistente) dall’altro questo passaggio a vuoto determina comunque delle criticità. In primo luogo, la mancata ridefinizione delle soglie numeriche comporterà una maggiore difficoltà per le forze politiche con meno esponenti eletti nel formare gruppi parlamentari autonomi. Problemi inoltre si potrebbero riscontrare anche nel lavoro delle commissioni e degli altri organi di cui si avvale la camera.

Sembra quindi che della questione dovrà farsi carico il prossimo parlamento, nonostante siano passati ormai due anni dell’entrata in vigore della riforma che ha portato al taglio dei rappresentanti. Ciò peraltro potrebbe portare a dei rallentamenti in un momento particolarmente delicato. Nei prossimi mesi infatti il parlamento sarà chiamato a un grande lavoro per approvare entro la fine dell’anno, tra le altre, la legge di bilancio e le riforme legate all’attuazione del Pnrr.

Cosa sono i correttivi e perché sono importanti

Con la riduzione del numero dei parlamentari, si sono rese necessarie una serie di riforme ulteriori per garantire la piena operatività di tutti gli organi che compongono la camera e il senato (commissioni, giunte e gruppi). Tali correttivi hanno assunto una particolare rilevanza al momento della nascita del governo giallorosso. Il completamento di queste riforme infatti era una conditio sine qua non posta dal Partito democratico per il suo appoggio al taglio dei parlamentari, fortemente voluto dal Movimento 5 stelle.

Con l’esplosione dell’emergenza Covid e la formazione della maggioranza di unità nazionale a sostegno del governo Draghi però il tema è passato in secondo piano. Tuttavia le discussioni per portare a compimento i correttivi sono proseguite. Ma di quali modifiche stiamo parlando? I correttivi necessari possono essere così riassunti:

• l’abbassamento a 18 anni della soglia d’età per il voto a palazzo Madama;
• il superamento della base regionale per l’elezione del senato;
• la riduzione da 3 a 2 delegati regionali per l’elezione del presidente della repubblica;
• la revisione dei regolamenti di camera e senato.

La prima riforma in elenco è l’unica ad essere stata completata. La legge costituzionale 1/2021 infatti ha modificato l’articolo 58 della carta, abbassando a 18 anni il diritto di voto anche per il senato. In questo caso il correttivo non è necessario al funzionamento delle camere ma è stato pensato per armonizzare gli elettorati di camera e senato, in modo da limitare la possibilità che si formino maggioranze diverse. Il secondo e il terzo correttivo invece inizialmente erano trattati congiuntamente all’interno di un’unica proposta di revisione costituzionale.

A seguito della discussione in commissione però, il passaggio sui delegati regionali è stato stralciato. Su questo punto specifico c’era l’opposizione dichiarata della Lega, favorevole invece a un maggior peso dei rappresentanti delle istituzioni sul territorio nella scelta del capo dello stato. Del resto, con l’inizio del secondo settennato al Quirinale di Sergio Mattarella avvenuto proprio quest’anno, tale correttivo risulta essere il meno urgente tra quelli individuati.

Per quanto riguarda invece il superamento della base regionale per l’elezione dei senatori, la proposta si limita a identificare le regioni come circoscrizioni elettorali. Norme più dettagliate dovranno essere oggetto della prossima legge elettorale, con l’unico limite di non poter prevedere un’unica circoscrizione che racchiuda in sé l’intero territorio nazionale. La proposta è stata approvata dalla camera lo scorso 10 maggio ma l’iter non risulta mai iniziato in senato. Dato che le leggi di revisione costituzionale richiedono una doppia deliberazione da parte di entrambe le camere, non ci sono i tempi tecnici per approvare il provvedimento prima del voto.

Per le elezioni del prossimo 25 settembre quindi il sistema elettorale sarà lo stesso del 2018, con la differenza che stavolta i senatori saranno eletti anche dai giovani di età compresa tra i 18 e i 25 anni. Inoltre nei collegi plurinominali verranno eletti meno deputati, con l’effetto di innalzare il numero di voti necessari per essere eletti. Anche oltre le soglie esplicite di sbarramento.

Per quanto riguarda l’ultimo correttivo infine, come già anticipato, la situazione è molto diversa tra camera e senato. Ciò significa sostanzialmente che la questione dovrà essere risolta nelle prime settimane di lavoro della prossima legislatura. Difficilmente infatti il regolamento potrà essere approvato prima del voto, alla ripresa dei lavori dell’attuale camera a settembre. In piena campagna elettorale.

Cos’è successo alla camera

A Montecitorio la discussione sul nuovo regolamento si è arenata già prima dell’inizio della discussione in assemblea. L’ultimo aggiornamento sulla questione infatti risale allo scorso 9 agosto, quando la giunta per il regolamento è tornata a riunirsi. In questa occasione il presidente Roberto Fico ha ravvisato la mancanza di accordo tra le forze politiche per portare avanti la discussione. Nemmeno su un testo base minimale, limitato alle modifiche giudicate indispensabili.

Secondo quanto riportato anche dagli organi di stampa la responsabilità dell’affossamento sarebbe da attribuire agli esponenti del Partito democratico e Liberi e uguali. Sia dal centrodestra che dal Movimento 5 stelle infatti era stata dichiarata la disponibilità a proseguire il lavoro sulle proposte in discussione. Dal canto loro, gli esponenti del centrosinistra hanno sottolineato la difficoltà di trovare un accordo, su una riforma che per la sua approvazione avrebbe richiesto la maggioranza assoluta, in un contesto come quello attuale.

La mancata revisione del regolamento però pone sul tavolo una serie di questioni. In primo luogo ci sarà una penalizzazione delle formazioni politiche più piccole che, senza la rimodulazione delle soglie numeriche, avranno maggiore difficoltà a costituire dei gruppi autonomi. Inoltre potrebbe essere necessaria una revisione del numero e delle competenze delle commissioni. Un passaggio che sarebbe necessario per garantire l’adeguata rappresentanza di tutte le componenti politiche in ogni consesso, oltre che per assicurare la loro corretta ed efficace operatività. Ne consegue che, salvo poco probabili ripensamenti, saranno i deputati eletti nella prossima legislatura a dover affrontare la questione.

Come cambia il regolamento del senato

Come detto invece, a palazzo Madama il regolamento è stato riformato. A livello quantitativo sono in totale 57 gli articoli che in qualche misura sono stati interessati dalla riforma. Un articolo è stato soppresso, 2 sono stati aggiunti mentre 54 sono quelli modificati. I commi modificati invece sono 88, 10 sono stati soppressi e 22 aggiunti per un totale di 120 interventi.

A livello di contenuti, possiamo osservare in generale un tentativo di allineare il nuovo regolamento del senato a quello della camera. Anche se il fatto che a Montecitorio non si sia pervenuti a una revisione ha impedito un coordinamento tra i due rami. Da notare inoltre che si è deciso di procedere per modifiche puntuali anziché per una rivisitazione complessiva del regolamento. Una scelta probabilmente anche motivata dalla necessità di trovare un'ampia convergenza tra le forze politiche.

L'atto approvato dall’assemblea si compone di 9 articoli. I primi due vanno sostanzialmente a modificare tutte quelle disposizioni che prevedevano quorum e soglie numeriche specifiche. In generale la modifica vede una rimodulazione di queste quote con una riduzione che mediamente è del 30%. Un valore che risulta leggermente inferiore rispetto all’effettiva decurtazione del numero dei parlamentari (-36% circa).

Altra novità rilevante da questo punto di vista riguarda certamente la fusione di alcune commissioni permanenti che passano da 14 a 10. In particolare, sono state accorpate le commissioni esteri e difesa, ambiente e lavori pubblici, industria e agricoltura e lavoro e sanità. La commissione affari costituzionali invece si occuperà anche di editoria e digitalizzazione. Inoltre, l’attività delle commissioni potrà svolgersi anche in parallelo rispetto alle sedute dell’aula salvo che in questo consesso non si tengano delle votazioni.

È stato aggiunto inoltre un comma che impone ai presidenti di commissione un coordinamento del calendario delle sedute. Ciò in modo da permettere ai senatori che appartengono a più commissioni di partecipare ai lavori.

Sono state introdotte anche alcune novità per cercare di velocizzare l’iter legislativo. Una delle più rilevanti riguarda la soppressione dell’articolo 78 comma 6 che richiedeva l'approvazione anche in assemblea degli emendamenti ai disegni di conversione dei decreti legge già licenziati in commissione. Tale passaggio non è necessario invece alla camera e più in generale per tutti gli altri disegni di legge.

Viene poi istituito anche per palazzo Madama il comitato per la legislazione. Si tratta di un organo chiamato ad esprimere pareri sulla qualità delle proposte di legge in discussione. Tale organo era già presente alla camera anche se con compiti leggermente diversi.

Le norme sui gruppi parlamentari

La riforma del regolamento del senato prevede novità anche per quanto riguarda la composizione dei gruppi parlamentari. Innanzitutto, la soglia minima di aderenti per costituire una formazione autonoma passa da 10 a 6. Questo però solo a inizio legislatura, mentre è di 9 senatori per i gruppi che nascono in corso d’opera. Resta inoltre il vincolo di poter costituire formazioni che siano rappresentative di liste che si sono presentate alle elezioni. Anche se i casi di Italia viva, Costituzione, ambiente e lavoro e Insieme per il futuro dimostrano come questo vincolo sia facilmente aggirabile. Sono introdotti inoltre alcuni accorgimenti per cercare di scoraggiare i cambi di gruppo. Che tuttavia restano possibili e del tutto legittimi.

Tra le innovazioni più rilevanti, l’introduzione dello status di “senatore non iscritto a gruppi parlamentari”, finora riservata ai senatori a vita. Questa condizione avrà delle conseguenze significative per i senatori. In primo luogo sembrerebbe che per essi non sia prevista una rappresentanza all’interno di alcuni consessi. Come ad esempio le riunioni riservate ai capigruppo (anche se viene fatto obbligo di tenerne conto). Da ricordare inoltre che ai gruppi parlamentari sono assegnate alcune risorse economiche finalizzate all’espletamento delle loro attività. Tali fondi evidentemente non sarebbero accessibili per i senatori non iscritti a gruppi.

D’altra parte però, i senatori che abbandonano il proprio gruppo non acquisiscono immediatamente lo status di “non iscritto”. Essi infatti hanno 3 giorni di tempo per comunicare una nuova appartenenza. Tuttavia, il cambio di gruppo avrà comunque delle conseguenze. Dal punto di vista degli incarichi ricoperti, un senatore che decida di cambiare gruppo decadrebbe da componente del consiglio di presidenza, della giunta per il regolamento o della giunta per le elezioni e le immunità parlamentari. La perdita del ruolo però non scatterebbe se il senatore coinvolto venisse espulso, oppure nel caso in cui il gruppo di appartenenza si sciolga o si fonda con altre formazioni.

Sono previsti anche ulteriori disincentivi di natura economica. Questi però vanno a impattare più sui gruppi che non sui singoli senatori. Come già detto infatti ad ogni gruppo parlamentare sono affidate delle risorse provenienti dal bilancio del senato. Tali risorse si compongono di una parte fissa uguale per tutti e una che varia proporzionalmente in base alla consistenza numerica del gruppo.

La novità introdotta - di difficile interpretazione - apparentemente andrebbe a tutelare quelle formazioni che perdono aderenti. In questo caso infatti la diminuzione della quota dovuta alla riduzione della consistenza numerica del gruppo sarebbe meno che proporzionale. D’altra parte invece l’attribuzione di nuove risorse al gruppo di approdo sarebbe ancor più limitata.

Foto: Facebook - Roberto Fico

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In molti a questo proposito hanno ricordato come proprio il ministro degli esteri in passato avesse duramente condannato il fenomeno, proponendo addirittura l’introduzione del vincolo di mandato per i parlamentari. Un’innovazione che però richiederebbe la modifica della costituzione dato che l’assemblea costituente, memore dell’esperienza del fascismo, aveva introdotto proprio la possibilità per i parlamentari di esercitare le loro funzioni in totale autonomia.

Il numero dei cambi di gruppo però negli ultimi anni è cresciuto a dismisura, motivo per cui anche nell’opinione pubblica è emersa la necessità di regolare il fenomeno. In effetti alcuni accorgimenti in questo senso potrebbero essere introdotti all’interno del processo di revisione dei regolamenti parlamentari. Uno dei correttivi necessari per assicurare l’efficace funzionamento delle camere a seguito del taglio dei deputati e dei senatori che diventerà effettivo a partire dalla prossima legislatura. Si tratta comunque di innovazioni abbastanza blande (specie alla camera) e che potrebbero non essere sufficienti per disciplinare il fenomeno.

A ciò si aggiunge il fatto che l’iter per l’approvazione di questo, come degli altri correttivi previsti, in larga misura è ancora lontano dalla sua conclusione. Il rischio è quindi che anche le innovazioni proposte in questo settore possano saltare o essere riviste al ribasso per facilitare l’accordo tra le diverse forze politiche.

Cosa sono i correttivi e perché sono indispensabili

A seguito dell’esito positivo del referendum sul taglio dei parlamentari, si sono rese necessarie una serie di riforme ulteriori volte a garantire l’operatività di camera e senato con i nuovi ranghi ridotti. Questo tema in particolare era stato posto dal Partito democratico come uno dei punti focali per il suo appoggio alla riforma costituzionale, fortemente voluta dal Movimento 5 stelle, e conditio sine qua non per la nascita del governo Conte II.

Con l’esplosione dell’emergenza coronavirus e successivamente la caduta del secondo esecutivo guidato da Giuseppe Conte però il tema è passato in secondo piano. Ma di quali correttivi stiamo parlando? Le modifiche necessarie possono essere così riassunte:

• l’abbassamento della soglia d’età per il voto a palazzo Madama;
• il superamento della base regionale per l’elezione del senato;
• la riduzione da 3 a 2 delegati regionali per l’elezione del presidente della repubblica;
• la revisione dei regolamenti di camera e senato.

Di questi interventi, ad oggi solo il primo è già stato completato. Il 4 novembre scorso è infatti entrata definitivamente in vigore la legge costituzionale 1/2021 che ha modificato l’articolo 58 della carta, equiparando gli elettorati di camera e senato. Gli altri aspetti invece sono ancora in discussione e l’iter appare lontano dal concludersi.

I regolamenti di camera e senato, un focus sui cambi di gruppo

Con la scissione interna al M5s guidata da Luigi Di Maio i parlamentari che hanno cambiato appartenenza nel corso dell’attuale legislatura sono diventati più di 400. Dobbiamo ricordare che la nostra costituzione riconosce il divieto di vincolo di mandato per i parlamentari. In questo modo i padri costituenti intendevano tutelare l’indipendenza e la libertà decisionale di deputati e senatori.

Tuttavia il numero di riposizionamenti, specie nelle ultime 2 legislature, ha raggiunto livelli talmente consistenti da rendere il fenomeno inaccettabile agli occhi dell’opinione pubblica. Per questo motivo, in particolare il Movimento 5 stelle ma anche il Partito democratico avevano invocato l’introduzione di accorgimenti per cercare di scoraggiare questa pratica.

Anche per questo motivo le proposte di revisione dei regolamenti che sono in discussione in entrambi i rami del parlamento prevedono degli interventi su questo tema. Le innovazioni più rilevanti da questo punto di vista sarebbero introdotte al senato. Qualora il testo base approvato dalla giunta per il regolamento di palazzo Madama fosse licenziato dall'aula, sarebbero molte infatti le novità introdotte. Una delle più rilevanti riguarderebbe l'introduzione dell'istituto di senatore non iscritto a gruppi parlamentari. Una prassi in uso ad esempio all’interno del parlamento europeo e che in Italia è consentita solo ai senatori a vita. Questo status verrebbe attribuito automaticamente a ogni senatore dimissionario o espulso dal gruppo di appartenenza nel caso in cui non aderisca a un’altra formazione entro 3 giorni.

Con il nuovo regolamento inoltre l’incremento nella consistenza del gruppo parlamentare dovuto a cambi di appartenenza non andrebbe più ad incidere sulle dotazioni finanziarie e strumentali assegnate. I bilanci di camera e senato infatti prevedono l’erogazione di risorse ad ogni gruppo al fine di consentire lo svolgimento delle proprie attività istituzionali.

Si prevede inoltre l’abbassamento a 7 senatori della soglia per la costituzione di un gruppo autonomo che nasca all’inizio della legislatura. Mentre rimarrebbe a 10 per i gruppi nati in corso d’opera. Resta inoltre il vincolo di poter costituire formazioni che siano rappresentative di liste che si sono presentate alle elezioni. Anche se i casi di Italia viva, Costituzione, ambiente e lavoro e Insieme per il futuro dimostrano come questo vincolo sia facilmente aggirabile. Questi tre gruppi infatti sono nati in parlamento ma, con un'interpretazione estensiva del regolamento, è stata data loro comunque la possibilità di formarsi attraverso l'associazione con un'altra lista che effettivamente si era presentata alle elezioni. Si tratta rispettivamente del Partito socialista italiano, dell'Italia dei valori e di Centro democratico.

Un’altra innovazione volta a disincentivare la mobilità parlamentare riguarda il decadimento del senatore, in caso di cambio di gruppo, da componente del consiglio di presidenza, della giunta per il regolamento e della giunta per le elezioni e le immunità parlamentari. Anche il presidente del senato inoltre potrebbe decadere dall'incarico nel caso di un suo cambio di gruppo. La perdita del ruolo però non scatterebbe se il senatore coinvolto viene espulso, oppure il gruppo di appartenenza si scioglie o si fonde con altre formazioni.

Le innovazioni apportate alla camera invece appaiono più limitate da questo punto di vista. Nella proposta adottata come base per la discussione infatti innanzitutto non è prevista l’introduzione della figura del deputato non iscritto a gruppi. È previsto il decadimento di vicepresidenti e segretari dell’ufficio di presidenza che decidono di cambiare appartenenza, salvo i casi in cui il deputato venga espulso o il gruppo si sciolga per mancanza del numero minimo di aderenti. Non sono previsti disincentivi di natura economica per limitare la mobilità dei parlamentari. La soglia minima per costituire un gruppo autonomo alla camera scenderebbe da 20 a 14 aderenti. Resta la possibilità di formare gruppi anche successivamente all’inizio della legislatura. L’ufficio di presidenza inoltre può autorizzare l’esistenza di gruppi di numero inferiore, anche se con alcuni requisiti specifici (tra cui essersi presentati alle elezioni in almeno 20 circoscrizioni).

Come si può vedere quindi le proposte in discussione non prevedono un divieto esplicito né introducono limiti precisi al numero di cambi di gruppo che ogni parlamentare può fare nel corso della legislatura. Inoltre anche i disincentivi al riposizionamento, in particolare alla camera, appaiono abbastanza blandi.

Regolamenti parlamentari, a che punto siamo

Nel paragrafo precedente ci siamo focalizzati sugli strumenti predisposti per cercare di regolare il fenomeno dei cambi di gruppo. Ma a seguito del taglio dei parlamentari si è resa necessaria una revisione complessiva dei regolamenti al fine di assicurare il corretto funzionamento delle camere e degli organi che le compongono. Anche da questo punto di vista la proposta in discussione in senato non solo è più incisiva (sia numericamente che qualitativamente) ma si trova anche in uno stato più avanzato.

Dopo l’approvazione all’interno della giunta per il regolamento lo scorso 27 aprile infatti, il testo è adesso sottoposto all’assemblea con relatori Roberto Calderoli (Lega) e Vincenzo Santangelo (M5s). L’inizio della discussione in aula è stato calendarizzato per il prossimo 7 luglio. La proposta adottata va a rivedere le soglie numeriche previste dal regolamento e i quorum richiesti riducendoli sostanzialmente di un terzo. La proposta iniziale inoltre prevedeva anche la riduzione delle commissioni permanenti da 14 a 10 con un conseguente ampliamento del raggio d’azione di alcune di queste. Ma, dopo la discussione in giunta, questo aspetto è stato rimesso all’assemblea.

A seguito della discussione degli emendamenti alla proposta, è stata prevista la possibilità di creare anche al senato il comitato per la legislazione, organo già presente alla camera. Anche se quest’ultimo avrebbe compiti differenti. Altro elemento degno di nota ha riguardato la bocciatura di un emendamento presentato dal senatore Davide Faraone che prevedeva l’introduzione del cosiddetto “voto a data certa”. Principio in base al quale prevedere una corsia preferenziale per le proposte di legge di iniziativa governativa in modo che queste potessero essere discusse ed eventualmente approvate in tempi brevi. I relatori del provvedimento però si erano detti contrari a questo emendamento. In linea generale infatti l’orientamento è stato quello di adottare solo le modifiche strettamente necessarie al funzionamento delle camere. Escludendo quindi eventuali revisioni dell’intero processo legislativo.

Come detto, alla camera invece l’iter è più indietro. Infatti deve ancora essere conclusa la discussione all’interno della giunta per il regolamento. Il testo presentato dai relatori è stato adottato durante la seduta della giunta dello scorso 27 aprile. Il termine per la presentazione degli emendamenti è scaduto l'11 maggio. Ma per il momento non risultano nuove convocazioni della giunta per il prosieguo della discussione.

Inoltre la portata della proposta appare più limitata rispetto a quella prevista dal senato. Infatti sono state semplicemente riviste le soglie numeriche e i quorum previsti dal regolamento. Anche in questo caso, come al senato, la riduzione è sostanzialmente di un terzo.

La proposta infine non interviene nemmeno nella ridefinizione del numero di componenti e delle competenze delle commissioni. Da questo punto di vista infatti si rinvia ad un “raccordo” con la proposta in discussione nella giunta del senato al fine di garantire una specularità tra le due camere. Tuttavia tale raccordo, come riportato nel resoconto della seduta del 17 febbraio, è ancora in fase embrionale.

La riforma della costituzione

Detto dei regolamenti parlamentari, vediamo a che punto sono gli ultimi due correttivi che ancora devono essere completati (riduzione del numero dei delegati regionali per l’elezione del presidente della repubblica e superamento della base regionale per l’elezione dei senatori). Entrambi sono affrontati all’interno di una proposta di legge di revisione costituzionale che vede come primo firmatario Federico Fornaro (Leu).

Dopo una lunga interruzione, la discussione è ripresa nella commissione affari costituzionali della camera che ne ha significativamente modificato l’impianto iniziale. È stato soppresso infatti l’articolo 2 che prevedeva la riduzione da 3 a 2 delegati regionali per l’elezione del presidente della repubblica. Mentre dopo un lungo dibattito è stato mantenuto il riferimento alla base circoscrizionale per l’elezione dei senatori (che lo stesso autore aveva proposto di rimuovere per rendere il testo costituzionale identico per entrambe le camere). Dopo l’approvazione del testo in commissione, il 28 marzo è iniziata la discussione in assemblea.

In questa occasione peraltro l’autore della proposta ha evidenziato che la modifica costituzionale non comporterebbe necessariamente l’obbligo di una revisione della legge elettorale. Questo perché la legge attualmente in vigore (il cosiddetto Rosatellum) si limita a identificare le regioni come circoscrizioni elettorali. Il testo presentato quindi permetterebbe un maggiore margine di manovra per il legislatore, con l’unico limite di non poter prevedere un’unica circoscrizione che racchiuda in sé l'intero territorio nazionale.

La proposta di legge è stata approvata dalla camera il 10 maggio e adesso proseguirà il suo percorso nella commissione affari costituzionali del senato. Dove però la discussione non è ancora iniziata.

L'importanza approvare i correttivi entro la fine della legislatura

Come abbiamo visto, la maggior parte dei correttivi deve ancora completare il proprio iter ma il tempo inizia a scarseggiare. Mancano pochi mesi ormai alla fine della legislatura e sarebbe importante che tutte le riforme necessarie trovassero compimento prima dell’insediamento delle nuove camere. Questo per evitare che, in una fase storica così complessa come quella attuale, deputati e senatori della XIX legislatura non debbano perdere mesi di tempo per rivedere i regolamenti.

Questo obiettivo però non appare così semplice da raggiungere, anche per i molti impegni che vedranno coinvolti i parlamentari nelle prossime settimane. Dopo l’estate infatti camera e senato entreranno nella sessione di bilancio. Da ricordare inoltre che il parlamento è anche chiamato a fare la sua parte per quanto riguarda le riforme legislative previste dal piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), molte delle quali dovranno essere approvate entro la fine dell’anno.

Da questo punto di vista quindi lo spazio per occuparsi dei correttivi appare estremamente limitato. È forse anche per questo motivo che le giunte per il regolamento hanno scelto di apportare modifiche limitate: il minimo indispensabile per consentire il funzionamento delle camere. Una scelta probabilmente tesa a cercare di evitare eccessive divisioni tra le diverse forze politiche.

Allo stesso modo appare estremamente incerto il destino della legge elettorale, ferma nella commissione affari costituzionali della camera dal 10 settembre 2020. Anche se su questo punto specifico non sono da escludere accelerazioni improvvise nelle prossime settimane. Anche questo caso però conferma la difficoltà nel trovare un accordo tra le forze politiche per portare a compimento i correttivi.

Foto: senato

L'articolo Perché i correttivi sono importanti, anche per disciplinare i cambi di gruppo proviene da Openpolis.

A distanza di oltre un anno dall’entrata in vigore della riforma tuttavia si registrano pochi passi in avanti da questo punto di vista. Lo scorso 18 ottobre è ufficialmente entrata in vigore la legge costituzionale 1/2021. Tale norma prevede la modifica dell’articolo 58 della costituzione ed abbassa a 18 anni il diritto di voto attivo per i rappresentanti del senato.

Si tratta dell’unico avanzamento significativo registrato negli ultimi mesi in questo ambito. Tale stallo appare piuttosto preoccupante visto che ci stiamo avviando verso la fine della legislatura.

Quali correttivi?

Il processo di riforma del parlamento era uno dei punti stabiliti dall’accorso per la nascita del governo Conte II. Le forze che componevano la maggioranza giallorossa infatti avevano individuato una serie di correttivi di accompagnamento al taglio dei parlamentari. Correttivi considerati una conditio sine qua non in particolare dal Partito democratico per approvare la riforma.

Le modifiche concordate erano 4:

• la riforma dei regolamenti di camera e senato;
• l’abbassamento della soglia d’età per il voto a palazzo Madama;
• il superamento della base regionale per l’elezione del senato a favore di quella circoscrizionale;
• la riduzione da 3 a 2 delegati regionali per l’elezione del presidente della repubblica.

Inizialmente c’era la convinzione che tale percorso potesse concludersi in tempi brevi. In realtà, complici anche l’emergenza Covid, le dimissioni di Giuseppe Conte da presidente del consiglio e il bisogno di dare la priorità ad altre misure come la legge di bilancio e il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), il tema delle riforme istituzionali è passato in secondo piano.

Tale criticità peraltro si riproporrà anche nei prossimi mesi. Il parlamento infatti sta per entrare nella sessione per l’approvazione della legge di bilancio per il 2022. Mentre nel nuovo anno l’agenda politica sarà incentrata sull’elezione del nuovo presidente della repubblica.

Le riforme costituzionali

Come abbiamo detto, è ufficialmente entrata in vigore la modifica costituzionale che prevede il diritto di voto ai diciottenni anche per il senato. Tale riforma non era stata approvata da una maggioranza dei due terzi da entrambe le camere. Di conseguenza il progetto di legge è rimasto in sospeso per 3 mesi. Periodo durante il quale sarebbe stato possibile presentare una richiesta di referendum.

È proprio nell’aula direttamente interessata dalla riforma che non è stata raggiunta la soglia dei due terzi. Nella votazione dello scorso 8 luglio infatti i favorevoli sono stati solamente 178 (il 55% circa). I contrari e gli astenuti sono stati in totale 45 a cui si aggiungono 97 senatori assenti o considerati come “in missione”.

Questa modifica peraltro andava anche nella direzione di rendere più omogeneo il corpo elettorale tra camera e senato. L'obiettivo era quello di evitare che si formassero maggioranze diverse tra i due rami del parlamento, come avvenuto spesso negli ultimi anni. Problema però che non è ancora stato risolto in via definitiva.

In base agli articoli 55 e 56 della costituzione infatti camera e senato hanno due modalità di elezione differenti. I seggi di Montecitorio sono assegnati su base nazionale (suddividendo il territorio in circoscrizioni) mentre quelli di palazzo Madama su base regionale. Di questo specifico aspetto si occupa un altro disegno di legge di riforma costituzionale che vede come primo firmatario Federico Fornaro di Liberi e uguali. A oggi tuttavia tale proposta risulta ferma alla commissione affari costituzionali della camera.

L'ultima occasione in cui è stata discussa risale al 14 ottobre 2020, più di un anno fa.

L'elezione del presidente della repubblica

Il Ddl Fornaro affrontava anche il tema dell'elezione del presidente della repubblica. In base all'articolo 83 della costituzione infatti alla scelta del capo dello stato concorrono anche 58 delegati regionali. Con la riduzione del numero dei parlamentari tuttavia il peso di questi rappresentanti diventa superiore. Essi infatti passerebbero dall’esprimere circa il 6% dei voti a circa il 10%. Un valore giudicato eccessivo da alcuni osservatori oltre che da alcune forze politiche presenti in parlamento.

Anche in questo caso tuttavia parliamo di un disegno di legge di riforma costituzionale che in quanto tale richiede una procedura rafforzata per la sua approvazione. In base all'articolo 138 della costituzione sono necessarie due deliberazioni da parte di entrambe le camere, a distanza di almeno tre mesi.

I regolamenti parlamentari

Un altro fronte particolarmente delicato per quanto riguarda i correttivi è quello legato alla revisione dei regolamenti parlamentari. Passaggio necessario per assicurare il corretto svolgimento dei diversi organi (giunte, commissioni eccetera) di cui si compongono camera e senato.

Sono molti infatti gli articoli in cui si fanno diretti riferimenti al numero di deputati e senatori e che devono quindi essere modificati. Sarebbe importante che tali aggiustamenti fossero portati a termine entro la fine dell'attuale legislatura. In questo modo le nuove camere ridotte potranno iniziare il loro lavoro già nella piena operatività.

Le riforme da realizzare riguardano sia la composizione di organi specifici, sia il funzionamento dei lavori. Solo per citarne alcune:

• le modalità di verifica del numero legale e dei quorum richiesti per le votazioni;
• le modalità per la richiesta del voto segreto e per la presentazione di mozioni;
• la revisione del numero minimo di deputati e senatori per la formazione di un gruppo;
• il funzionamento delle commissioni permanenti (specie al senato);
• il funzionamento di altri organi delle camere come ufficio di presidenza, giunte e comitati.

Camera e senato dispongono di due regolamenti differenti, per cui ogni ramo del parlamento si è attivato in maniera indipendente per apportare le modifiche necessarie. Per questo fine le giunte per il regolamento di Montecitorio e palazzo Madama avevano anche deliberato la creazione di comitati ristretti ad hoc. Tuttavia, come vedremo, anche in questo caso l'iter è molto indietro.

La situazione alla camera

Ad oggi all'interno della giunta per il regolamento della camera sono in discussione 3 distinte proposte di revisione. Una presentata dal centrodestra che vede come primo firmatario Simone Baldelli (Fi). Una avanzata dal Movimento 5 stelle a prima firma di Niccolò Invidia. E infine una proposta dal Partito democratico con primo firmatario Andrea Giorgis.

Le proposte di centrodestra e M5s sono abbastanza simili tra loro. Entrambe si limitano ad adeguare le soglie numeriche nei casi in cui il regolamento faccia esplicito riferimento a valori assoluti. Quella del M5s inoltre prevede alcuni accorgimenti per scoraggiare il fenomeno dei cambi di gruppo. Quella del Pd affronta una pluralità di temi. Ad esempio, oltre a trattare il tema dei cambi di gruppo, viene introdotto il principio del "voto a data certa" per alcuni provvedimenti di particolare interesse del governo. Inoltre questa proposta prevede una significativa revisione della questione di fiducia.

La discussione su questi temi però è ancora in fase embrionale. La giunta è tornata a riunirsi lo scorso 20 ottobre dopo un’interruzione di oltre 3 mesi. Da quanto emerso nel corso della seduta infatti il lavoro preparatorio che avrebbe dovuto svolgere il comitato ristretto non ha avuto esiti. Di conseguenza il presidente ha proposto di passare direttamente alla discussione nel plenum della giunta. Ciò con l'obiettivo di velocizzare i tempi.

Fico ha quindi affermato la sua intenzione di convocare un nuovo incontro entro una settimana. La seduta si è effettivamente tenuta lo scorso 27 ottobre. In questa sede è stato affidato il ruolo di relatori ai deputati Fiano e Baldelli. A loro è affidato il compito di elaborare un testo condiviso da tutte le forze politiche. Durante la seduta tuttavia non è stata indicata una tempistica precisa per il lavoro dei due nuovi relatori. Il presidente Fico ha infatti valutato sufficiente l'indicazione di "tempi brevi".

La situazione al senato

Al senato la situazione è simile. Anche in questo ramo del parlamento sono 3 le proposte di modifica del regolamento in discussione. Una è stata presentata dal centrodestra con Roberto Calderoli (Lega). Una porta la firma di Dario Parrini del Partito democratico. Infine anche qui il Movimento 5 stelle ha depositato la propria proposta che vede come primo firmatario Vincenzo Santangelo (M5s).

Lo schema delle proposte ricalca a grandi linee quello della camera. La proposta di Calderoli infatti risulta più minimale mentre quella del Pd maggiormente articolata. Anche in questo ramo del parlamento la proposta dei pentastellati vede alcune innovazioni sul tema dei cambi di gruppo introducendo significative limitazioni.

Anche in questo caso la discussione risulta ancora alle prime fasi. L'ultimo incontro della giunta per il regolamento si è tenuto lo scorso 11 maggio, seduta in cui peraltro non è stato affrontato il tema della riforma dei regolamenti. Da allora non si registrano ulteriori aggiornamenti.

La legge elettorale

Un ultimo elemento legato al tema delle riforme istituzionali è quello della nuova legge elettorale. Argomento tornato di attualità anche a seguito delle recenti elezioni amministrative che hanno visto il successo del centrosinistra.

All’epoca del governo Conte II, Pd e M5s si erano accordati per una riforma in senso proporzionale. Tale revisione era contenuta nel disegno di legge 2329 che vedeva come primo firmatario Giuseppe Brescia (M5s), presidente della commissione affari costituzionali della camera.

Questa proposta infatti prevede il superamento dei collegi uninominali ed il ritorno ad un sistema proporzionale con sbarramento e una soglia di accesso pari al 5% dei voti (con diritto di tribuna per i partiti che non la raggiungono). La norma prevede inoltre l’abolizione delle coalizioni formate prima delle elezioni. Tale proposta però si è arenata in parlamento e oggi risulta ancora in discussione nella commissione affari costituzionali della camera. L’ultima seduta in cui è stata affrontata però risale al 10 settembre 2020. Più di un anno fa.

Il motivo dell’impasse su questo tema è in parte dovuto al nuovo assetto parlamentare. In primo luogo la nascita del governo Draghi con il conseguente allargamento della maggioranza. Recentemente infatti il centrodestra ha ribadito unitamente la propria contrarietà ad un ritorno al sistema proporzionale. Ciò anche perché la coalizione, in base ai sondaggi, sarebbe ancora la favorita se si andasse a votare a breve con l'attuale sistema. D’altra parte anche nel centrosinistra e nel Pd in particolare - rinvigorito dall’esito positivo delle amministrative - non c’è unanimità sul tema. Lo stesso segretario Letta infatti recentemente si era sbilanciato a favore di un ritorno a un sistema maggioritario.

Questa grande incertezza ha determinato il fatto che l'unico atto prodotto in questo ambito sia stato un decreto legislativo con cui sono stati riassegnati i collegi elettorali alla luce dei numeri ridotti del futuro parlamento. Tale misura, una delle ultime varate dal governo Conte II, era un atto dovuto. Senza di essa infatti non sarebbe stato possibile procedere all'elezione di un nuovo parlamento.

La questione tempo

Al di là della legge elettorale però, come abbiamo visto, la maggior parte dei correttivi richiesti a seguito del taglio dei parlamentari è ancora molto lontana dall’essere portata a compimento. Nei prossimi mesi peraltro il parlamento sarà chiamato ad affrontare 2 partite non da poco. Prima l’approvazione della legge di bilancio e successivamente l’elezione del nuovo capo dello stato. Due passaggi molto importanti che assorbiranno quasi in toto l’agenda politica delle prossime settimane.

Questa dinamica però non deve far passare in secondo piano il fatto che è precisa responsabilità di questo parlamento adottare tutti i correttivi necessari al funzionamento delle nuove camere a ranghi ridotti. In modo che queste possano essere immediatamente operative al momento della loro proclamazione.

Sotto questo aspetto però il tempo sta iniziando a scarseggiare.

Photo credits: Facebook - Roberto Fico

L'articolo Procedono a piccoli passi i correttivi sul funzionamento delle camere proviene da Openpolis.

Tra questi la modifica dei regolamenti di camera e senato e la riduzione del numero di delegati regionali per l’elezione del presidente della repubblica. Ma a distanza di 9 mesi dall’esito del referendum a che punto sono queste riforme? Lo scorso 9 giugno la camera dei deputati ha dato il suo via libera definitivo al disegno di legge che prevede l’introduzione del diritto di voto ai diciottenni per l’elezione dei senatori. Si tratta del correttivo che si trova in fase più avanzata rispetto alla conclusione dell’iter.

L’approvazione di questa misura però è stata tutt’altro che semplice. Infatti il voto su questo provvedimento è stato prima calendarizzato e poi rinviato più di una volta. Il provvedimento inoltre deve adesso tornare al senato per cui la conclusione dell’iter potrebbe richiedere ancora diverso tempo.

I correttivi

Il processo di riforma del parlamento ha avuto una forte accelerazione con la nascita del governo Conte II. Ed è proprio in questa sede che il Movimento 5 stelle e le altre forze che componevano la maggioranza giallorossa (Partito democratico, Italia viva e Liberi e uguali) avevano individuato anche i correttivi di accompagnamento al taglio dei parlamentari.

Le modifiche individuate erano 4:

• la riforma dei regolamenti di camera e senato;
• l’abbassamento della soglia d’età per il voto a palazzo Madama (18 anni per il voto attivo, 25 per quello passivo);
• il superamento della base regionale per l’elezione del senato a favore di quella circoscrizionale;
• la riduzione da 3 a 2 delegati regionali per l’elezione del presidente della repubblica.

Furono in particolare gli esponenti del Partito democratico a sottolineare l’importanza di realizzare questi correttivi per evitare che la riforma iniziata con il taglio dei parlamentari rimanesse sospesa a metà. All’epoca c’era la convinzione che questo percorso potesse essere portato a termine in tempi brevi.

In realtà, complice anche la caduta del governo Conte II e il bisogno di dare la priorità ad altre misure come la legge di bilancio e la discussione sul piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), il tema delle riforme istituzionali è uscito dalla discussione pubblica e dall’agenda del parlamento. Ad oggi infatti nessuno di questi correttivi è stato ancora attuato. Ma vediamo più nel dettaglio a che punto è l’iter dei vari provvedimenti.

I regolamenti parlamentari

La riduzione del numero dei parlamentari richiede tra le altre cose anche una riforma dei regolamenti di Montecitorio e palazzo Madama, per assicurare il corretto funzionamento dei vari organi (commissioni, giunte eccetera) di cui sono composti. Sono molti infatti gli articoli in cui si fanno diretti riferimenti al numero di deputati e senatori e che devono quindi essere modificati.

Le riforme riguardano sia la composizione di organi specifici, sia il funzionamento dei lavori. Solo per citarne alcune:

• le modalità di verifica del numero legale e dei quorum richiesti per le votazioni;
• le modalità per la richiesta del voto segreto e per la presentazione di mozioni;
• la revisione del numero minimo di deputati e senatori per la formazione di un gruppo;
• il funzionamento delle commissioni permanenti (specie al senato);
• il funzionamento di altri organi delle camere come ufficio di presidenza, giunte e comitati.

Camera e senato dispongono di due regolamenti differenti, per cui ogni ramo del parlamento si è attivato in maniera indipendente per apportare le modifiche necessarie. Per questo fine le giunte per il regolamento di Montecitorio e palazzo Madama hanno deliberato la creazione di comitati ristretti ad hoc.

Il regolamento del senato

Per quanto riguarda il senato nella seduta della giunta per il regolamento del 2 dicembre la presidente Maria Elisabetta Alberti Casellati ha nominato Roberto Calderoli (Lega) e Gianluca Perilli (M5s) come relatori delle proposte di modifica. Il 21 gennaio scorso Calderoli ha presentato un primo testo di riforma. Questo prevede, tra le altre cose, l’abbassamento a 7 senatori del numero minimo per costituire un gruppo autonomo e la riduzione delle commissioni permanenti da 14 a 10.

Una proposta alternativa è stata presentata il 17 marzo dal senatore del Pd Luigi Zanda. Questa proposta, più organica rispetto a quella di Calderoli, prevede tra le altre cose l’introduzione del voto “a data certa” per garantire una maggiore efficienza del procedimento legislativo, l’istituzione di un comitato per la normazione simile al comitato per la legislazione della camera e la previsione di meccanismi di controllo dei contenuti dell’oggetto su cui è posta la questione di fiducia.

Dopo la presentazione di queste due proposte di modifica la giunta si è riunita altre due volte ma il tema non è stato affrontato se non marginalmente. Al momento inoltre non sono in calendario nuove sedute.

Il regolamento della camera

Alla camera i lavori sono andati ancora più a rilento, tanto che nella seduta del 10 marzo il presidente Roberto Fico ha sollecitato i membri del comitato ristretto a riferire sull’avanzamento dei propri lavori. Il 6 maggio Simone Baldelli (Forza Italia) ha presentato una prima proposta di modifica.

Il testo è molto essenziale e si limita ad adeguare le soglie numeriche dove sono previsti numeri assoluti. Non c’è alcun riferimento al numero e alla composizione delle commissioni. Ciò potrebbe essere dovuto al fatto che la riduzione del numero dei deputati da 630 a 400 potrebbe avere un impatto minore sul funzionamento dei vari organi della camera rispetto al senato. Anche in questo caso comunque non c’è stato un seguito alla presentazione della proposta. L’ultima seduta della giunta è proprio quella del 10 marzo e attualmente non ci sono nuove convocazioni in calendario.

Le riforme costituzionali. Le regioni

Al di là della modifica dei regolamenti parlamentari, come abbiamo visto, i correttivi individuati dalle forze politiche riguardavano in particolare le modalità di elezione del senato e quelle del presidente della repubblica. Questi sono stati inseriti all’interno di due distinte proposte di legge di riforma costituzionale.

La modifica della base regionale per l’elezione del senato e la riduzione del numero dei delegati regionali per l’elezione del presidente della repubblica, sono entrambi affrontati all’interno di un disegno di legge che vede come primo firmatario Federico Fornaro di Liberi e uguali. Ad oggi tuttavia la proposta risulta ferma alla commissione affari costituzionali della camera e l’ultima occasione in cui si è discusso di questo tema risale al 14 ottobre 2020.

Il fatto che l’iter di questa proposta sia così indietro pone un problema. In base all’articolo 83 della costituzione infatti all’elezione del presidente della repubblica concorrono anche 58 delegati regionali. Molti osservatori però hanno fatto notare che, con il taglio dei parlamentari, i delegati regionali assumono un peso eccessivo. Essi infatti passerebbero dall’esprimere circa il 6% dei voti a circa il 10%.

Per questo, sia rappresentanti delle forze politiche che osservatori, hanno manifestato la necessità di intervenire. I tempi per portare a conclusione questa riforma tuttavia sono piuttosto stretti. Dobbiamo ricordare infatti che trattandosi di un disegno di legge di riforma costituzionale esso necessita di una procedura rafforzata per la sua approvazione che difficilmente potrà avvenire prima della fine del mandato di Sergio Mattarella, previsto per il gennaio del 2022.

Le riforme costituzionali. Il voto ai diciottenni

Parliamo di riforma costituzionale anche nel caso del disegno di legge che introduce il voto al senato per i diciottenni. Questo ddl però si trova in uno stato molto più avanzato. Lo scorso 9 giugno infatti è stato approvato per la seconda volta dalla camera con una larghissima maggioranza e adesso è atteso dal passaggio conclusivo al senato.

Da notare peraltro che la proposta è stata approvata anche con il voto favorevole di Fratelli d’Italia, unico gruppo di opposizione. Ciò però non deve far pensare che il percorso di questo ddl sia stato semplice. Negli ultimi mesi infatti il voto è stato prima calendarizzato e poi rinviato più di una volta. Indice del fatto che non c’era accordo tra le forze politiche della nuova maggioranza. L’ultimo caso si è avuto nella seduta dello scorso 26 maggio quando Emanuele Fiano (Partito democratico) ha chiesto e ottenuto un cambiamento nell’ordine dei lavori.

La legge elettorale

Un altro tema legato alle riforme istituzionali e molto sentito dai partiti è quello della legge elettorale. Sotto questo aspetto l'unica evoluzione significativa avvenuta negli ultimi mesi è stata la pubblicazione nel dicembre scorso del decreto legislativo 177/2020 con cui sono stati ridisegnati i collegi elettorali alla luce della riduzione dei seggi da assegnare.

Tale misura, una delle ultime varate dal governo Conte II, era un atto dovuto. Senza di essa infatti non sarebbe stato possibile procedere all'elezione di un nuovo parlamento. Una misura dunque che nei mesi della crisi di governo, con l'ipotesi di elezioni anticipate, aveva assunto una particolare urgenza. Tuttavia con l'insediamento del governo Draghi e la prospettiva che la legislatura possa arrivare al 2023 anche il tema della legge elettorale è passato in secondo piano.

All’epoca del governo Conte II, le forze che facevano parte della maggioranza giallorossa si erano accordate su un sistema elettorale principalmente di tipo proporzionale. Questa disposizione era prevista nel ddl 2339, anch'esso presentato da Giuseppe Brescia. Che prevedeva tra le altre cose una soglia di sbarramento al 5%. Anche questa proposta tuttavia si è arenata in commissione.

Ciò è anche dovuto al fatto che la posizione dei partiti è cambiata. Ad esempio, l’attuale segretario del Pd Enrico Letta si è sbilanciato a favore di un sistema maggioritario. Sull’argomento è intervenuto anche il leader della Lega Matteo Salvini che però non ha escluso di proseguire con l'attuale legge, il cosiddetto Rosatellum.

Anche in questo caso quindi il percorso per arrivare alla definizione di una nuova legge elettorale appare ancora lungo.

Foto credit: Palazzo Chigi - Licenza

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Fortemente voluta dal Movimento 5 stelle, l’approvazione della riforma è stata una dei punti cardine per la nascita del governo Conte II. In precedenza infatti, sia gli esponenti del Partito democratico che di Liberi e uguali si erano schierati su posizioni contrarie. Gli alleati di governo avevano però posto come condizione per il loro sì, l’inizio di un processo di riforma del parlamento più organico con l’adozione di ulteriori correttivi.

Ma a due mesi dal referendum a che punto sono questi disegni di legge? L’approvazione in via preliminare da parte del consiglio dei ministri dei nuovi collegi per l’elezione dei componenti delle prossime camere “ridotte” ha riportato d’attualità il tema. Ma dopo la grande attenzione mediatica degli scorsi mesi, complice anche la recrudescenza del Coronavirus, il tema è uscito dalle priorità del parlamento.

I correttivi concordati

Come abbiamo detto, i voti di Pd e Leu hanno contribuito all’approvazione della riforma sul taglio dei parlamentari nonostante in precedenza queste forze avessero ripetutamente votato contro il provvedimento. Con il nuovo esecutivo tuttavia le cose sono cambiare ed è stata trovata una quadra ben definita. Il centrosinistra avrebbe sostenuto il provvedimento, con l’accordo di approvare successivamente i correttivi ritenuti necessari.

Nello specifico le misure individuate come necessarie riguardano tre punti principali:

• l’abbassamento a 25 anni dell’elettorato passivo e a 18 di quello attivo per il senato;
• il superamento della base regionale per l’elezione del senato, in favore di quella circoscrizionale;
• la riduzione da 3 a 2 dei delegati regionali che partecipano all’elezione del presidente della Repubblica.

Il Pd aveva chiesto che tali correttivi fossero adottati con tempi molto rapidi, proprio per evitare che la riforma iniziata con il taglio dei parlamentari rimanesse sospesa a metà. All’indomani della consultazione elettorale infatti Nicola Zingaretti aveva ribadito la necessità di portare avanti con decisione tali riforme. Al segretario dem hanno fatto eco i suoi esponenti in parlamento che avevano annunciato la possibilità di portare a termine l’iter dei correttivi in tempi brevi.

Tuttavia questo non è avvenuto e, a due mesi dal referendum, possiamo dire che l’iter dei correttivi ha sostanzialmente subito una frenata.

Le riforme costituzionali

Abbiamo detto che i punti cardine dell’accordo tra il M5s e le forze di centrosinistra erano 3. Questi sono stati inseriti all’interno di due nuove proposte di riforma costituzionale.

Per quanto riguarda l’equiparazione dell’elettorato sia attivo che passivo tra senato e camera è stato presentato un disegno di legge che ha come primo firmatario Giuseppe Brescia (M5s). Mentre il secondo e il terzo punto vengono affrontati dalla proposta di riforma a firma Federico Fornaro (Leu).

Dobbiamo ricordare che, trattandosi in entrambi i casi di disegni di legge che puntano a modificare la costituzione, necessitano di una procedura rafforzata per la loro approvazione definitiva. Procedura che richiede 2 passaggi per ogni ramo del parlamento.

Tra le due riforme citate, quella che si trova in stato più avanzato è il ddl Brescia che va a modificare l’articolo 58 della costituzione. Presentato a gennaio del 2019 alla camera, a fine luglio dell’anno scorso ha ottenuto una prima approvazione. Con la trattazione in senato, il provvedimento è stato discusso congiuntamente con altri 3 disegni di legge e una petizione popolare. L’atto è stato approvato definitivamente il 9 settembre scorso ed è infine tornato alla camera.

Qui, il 13 ottobre è iniziata la discussione in assemblea. Tuttavia, già nella seduta del 15 ottobre ne è stato richiesto il rinvio. La discussione non è proseguita nemmeno durante il mese di novembre, dove l’assemblea si è concentrata principalmente sulla conversione dei decreti legge 125 e 130 e sulla discussione del ddl contro l’omotransfobia. Il provvedimento poi non è stato inserito nemmeno nel calendario dei lavori di dicembre.

Più indietro invece l’iter del ddl Fornaro che si propone di modificare gli articoli 57 e 83 della costituzione. Questo provvedimento, incardinato alla camera, deve ancora ricevere una prima approvazione da parte dell’aula. Il disegno di legge infatti è ancora in discussione all’interno della commissione affari costituzionali di Montecitorio.

L’ultima seduta su questo tema si è tenuta lo scorso 14 ottobre. Al termine dell’assise la commissione si era riproposta di riprendere la discussione il 19 dello stesso mese. Tuttavia l’ordine del giorno delle sedute successive verteva su altro. Tra cui audizioni e interrogazioni, l’analisi della legge di bilancio e delle leggi di conversione del decreto immigrazione e proroga dello stato di emergenza.

Tale provvedimento inoltre non è attualmente inserito nel calendario dei lavori della commissione per il mese di dicembre, dove invece verrà dato spazio allo schema di decreto legislativo relativo alla rideterminazione dei collegi per l’elezione della camera e del senato.

A conferma di come l’adozione di queste misure non sia più considerata prioritaria c’è anche il fatto che è ripreso l’iter di altre riforme costituzionali che trattano temi diversi. Tra queste il ddl 1960 che prevede una riforma delle competenze di camera e senato, del parlamento in seduta comune e l’introduzione dello strumento della sfiducia costruttiva; il ddl 852 che prevede l’introduzione di un vincolo per il legislatore di rispettare gli esiti dei referendum abrogativi; il ddl 1825 che propone la costituzionalizzazione del sistema delle conferenze.

Queste tre proposte di riforma sono state tutte assegnate alla prima commissione (affari costituzionali) del senato che si ritrova quindi con un’agenda molto fitta di argomenti da affrontare.

I regolamenti di camera e senato

Il futuro assetto del parlamento però non comporta solamente correttivi di rango costituzionale. La riduzione del numero dei parlamentari richiede infatti anche una riforma dei regolamenti di Montecitorio e palazzo Madama per assicurare il corretto funzionamento dei vari organi (commissioni, giunte eccetera) di cui sono composti. Sono molti infatti gli articoli in cui si fanno diretti riferimenti al numero di deputati e senatori e che dovranno quindi essere modificati.

Numerosi gli ambiti che necessitano di un intervento. Con modifiche che riguardano sia la composizione di organi specifici, sia il funzionamento dei lavori. Solo per citarne alcuni:

• le modalità di verifica del numero legale e dei quorum richiesti per le votazioni;
• le modalità per la richiesta del voto segreto e per la presentazione di mozioni;
• la revisione del numero minimo di deputati e senatori per la formazione di un gruppo;
• il funzionamento delle commissioni permanenti (specie al senato);
• il funzionamento di altri organi delle camere come ufficio di presidenza, giunte e comitati.

Camera e senato dispongono di due regolamenti differenti per cui è necessario che ciascuna camera si attivi in maniera indipendente per apportare le modifiche necessarie. Da questo punto di vista le giunte per i regolamenti di Montecitorio e palazzo Madama hanno deliberato la creazione di comitati ristretti ad hoc.

Al senato, però, non si è ancora trovato l’accordo sulla composizione di tale organo che quindi ancora non si è mai riunito. Alla camera invece il comitato ha sin qui tenuto due riunioni una il 22 ottobre ed una il 4 novembre. Purtroppo però, dato che non è possibile consultare il resoconto di tali sedute, per capire lo stato dell’arte sarà necessario attendere che l’argomento approdi nelle plenarie delle giunte per il regolamento.

La legge elettorale

Un’altra riforma non di rango costituzionale ma che di certo sta molto a cuore ai partiti è quella della nuova legge elettorale, anch’essa tra i punti fondanti l’alleanza di governo tra Pd, M5s, Iv e Leu. L’accordo prevedeva l’istituzione di un sistema elettorale principalmente di tipo proporzionale. Questa disposizione è prevista dal cosiddetto “Brescellum“.

Questo disegno di legge prevede, tra le altre cose, l’assegnazione dei seggi con metodo proporzionale ed una soglia di sbarramento al 5% con “diritto di tribuna” (cioè la possibilità di ottenere dei seggi a determinate condizioni) per i piccoli partiti.

Questo ddl è stato discusso per l’ultima volta nella seduta della commissione affari costituzionali della camera lo scorso 10 settembre in cui è stato adottato un nuovo testo. Da quel momento però, anche in questo caso la discussione si è arenata. Come abbiamo già visto infatti la commissione si è dedicata alla discussione di altri temi.

Inoltre dobbiamo ricordare che la soglia di sbarramento al 5% danneggerebbe in maniera significativa i due partiti più “piccoli” della coalizione, Italia viva e Leu, che rischierebbero di rimanere esclusi dal prossimo parlamento. Zingaretti ha ribadito che tale soglia rappresenta un punto imprescindibile per il Pd. Questo sicuramente porterà ad un ulteriore allungamento dei tempi per trovare l’accordo.

Completare i correttivi per non lasciare incompiuta la riforma

Le motivazioni che avevano indotto le forze politiche, in particolare il Movimento 5 stelle, a sostenere il taglio dei parlamentari erano essenzialmente due: ridurre i costi della politica e cercare di rendere il parlamento più efficiente. Si tratta di due motivazioni del tutto legittime ma che non possono essere risolte dal semplice taglio dei parlamentari.

Per quanto riguarda il primo punto, abbiamo già spiegato in passato, come ci siano altri modi – più efficaci – per ridurre i costi della politica senza sacrificare la rappresentanza. Ad esempio, razionalizzando le indennità che spettano a ciascun parlamentare.

Relativamente al secondo punto, in più occasioni abbiamo rilevato come il parlamento rivesta ormai un ruolo di secondo piano nello scenario politico nazionale e sarebbe questo l’aspetto su cui intervenire. Specie in tempi di pandemia, dov’è necessario prendere decisioni in tempi rapidi. Tuttavia un taglio netto di deputati e senatori certamente non ne migliorerà l’efficienza.

Anzi, un ridotto numero di membri, soprattutto al senato, potrebbe comportare un ulteriore rallentamento dei lavori dato che i senatori presenti rischiano di non essere in numero sufficiente per far lavorare i vari organi di palazzo Madama. Per questo motivo è fondamentale adeguare norme e regolamenti al nuovo scenario post-referendum e ai numeri che ne conseguono.

È possibile però che proprio i risultati scaturiti dalla tornata elettorale del settembre scorso abbiano cambiato le carte in tavola. Si è infatti capito che con ogni probabilità questa legislatura arriverà alla sua scadenza naturale, nel 2022. Di conseguenza questi aspetti non rappresentano più una priorità per il parlamento. Inoltre, proprio i nuovi rapporti di forza interni alla maggioranza potrebbero aver spinto le forze politiche a rivedere le proprie posizioni, soprattutto per quanto riguarda la legge elettorale.

Il rischio però è che tali correttivi vengano approvati in fretta e furia sul finire dell’attuale legislatura. E che non sia attribuita la giusta attenzione ad un tema che invece avrà un’influenza decisiva sul buon funzionamento delle camere future.

Foto credit: Montecitorio

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La riforma, approvata in ultima lettura l’8 ottobre dell’anno scorso, e su cui gli elettori saranno chiamati ad esprimersi domenica e lunedì prossimi, prevede che i membri della camera passino da 630 a 400 e quelli del senato da 315 a 200. Un taglio motivato con una maggiore efficienza (assunzione mai veramente argomentata nello specifico) e con risparmi che – come analizzato in precedenza – potrebbero essere conseguiti anche senza ridurre la rappresentanza.

Al di là dell’esito del voto, è soprattutto il clima in cui questa scelta sarà fatta a preoccupare.

Rispetto all’attenzione concentrata sulle regionali, l’interesse verso questa consultazione sembra molto inferiore nel dibattito pubblico, a dispetto di quanto giustamente auspicato dai presidenti delle 2 camere, Casellati e Fico.

Il rischio concreto è che il paese vada al voto su una modifica della costituzione senza una vera riflessione sullo stato del nostro sistema istituzionale.

Questo referendum, come le riforme degli ultimi anni, si inserisce in un contesto di complessiva delegittimazione delle istituzioni. La classe politica – paradossalmente – sembra voler cavalcare questo clima, anziché porre le basi per invertire la tendenza. Ad esempio aumentando la possibilità di scelta degli eletti, o imponendo a partiti e liste procedure di selezione trasparenti delle candidature. Oppure limitando il ricorso all’eccesso di voti di fiducia e decretazione da parte del governo. Come con la previsione percorsi separati per i disegni di legge del governo, su cui il parlamento possa davvero discutere e intervenire in tempi certi.

Il flebile dibattito di queste settimane, anche rispetto ai cosiddetti correttivi, non interviene sul vero punto debole della nostra democrazia.

Un parlamento svuotato scientificamente delle proprie funzioni

Il parlamento, che in un sistema parlamentare dovrebbe essere il cuore della decisione politica, è stato progressivamente svuotato di competenze e autorevolezza. Una tendenza che, come vedremo, è stata funzionale alle esigenze delle forze politiche. In particolare quelle della maggioranza politica del momento, qualunque essa fosse.

Questa tendenza, che ha contribuito in modo rilevante alla delegittimazione di camera e senato, sembra essersi realizzata in modo quasi scientifico. Con modalità e strumenti che tutti puntualmente contestano quando siedono sui banchi dell’opposizione; salvo poi ricorrervi senza particolari preoccupazioni quando vanno al governo.

L’iniziativa legislativa appare sempre più concentrata nelle mani dell’esecutivo. Il 75% delle leggi approvate dal 2008 ad oggi sono state presentate dal governo. Una quota che negli ultimi mesi, anche in conseguenza dell’emergenza, è ulteriormente aumentata: quasi l’84% delle leggi approvate durante l’esecutivo in carica (Conte II) è di iniziativa governativa.

Un altro aspetto del ridimensionamento delle prerogative delle camere è l'abuso della decretazione d'urgenza. I decreti legge, da strumento eccezionale offerto dalla costituzione per "casi straordinari di necessità e d’urgenza", sono diventati quasi la modalità ordinaria con cui il governo sottopone le proprie proposte alle camere. Anche in questo caso senza particolari eccezioni: gli ultimi 7 governi hanno varato una media di quasi due decreti legge al mese (abbassa la media, con 1,18 decreti al mese, il governo finale della scorsa legislatura).

Ciò ha conseguenze profonde sulla possibilità dei parlamentari, non solo di opposizione, di incidere nel processo legislativo. A differenza di un normale disegno di legge, che offre tempi e spazi di discussione, i decreti arrivano in parlamento come atti che hanno già valore di legge.

Le camere si trovano a discutere su norme che stanno già producendo i loro effetti, spesso anche rilevanti sulla vita delle persone. Perciò i margini di intervento e modifica sono piuttosto ristretti.

Tanto più se il governo ricorre, in sede di conversione, all'utilizzo del voto di fiducia. Quando viene posta la questione di fiducia, il governo lega il proprio destino all'esito del voto sul testo. Decadono gli emendamenti e si procede direttamente al voto, con il triplice obiettivo di accelerare i tempi, evitare modifiche indesiderate e compattare la propria maggioranza. Essendo un dispositivo che comprime la possibilità della camera di modificare i testi, dovrebbe essere utilizzato con parsimonia. Invece è diventato uno strumento ordinario delle dinamiche parlamentari, utilizzato da tutti gli ultimi governi senza particolari eccezioni.

Queste tendenze, ormai tanto consolidate nel nostro sistema istituzionale da resistere a qualsiasi alternanza politica, sono diventate ancora più evidenti nel corso dell'emergenza Covid.

Durante la crisi il governo, da organo esecutivo, è diventato ancora più il soggetto dominante di tutte le dinamiche politiche. Ne è una prova l'utilizzo dei Dpcm, i decreti del presidente del consiglio, per decisioni fondamentali come i provvedimenti di chiusura. Un atto che, a differenza di un decreto legge, non è sottoposto al vaglio del presidente della repubblica, né al successivo voto delle camere.

Al di là dell'emergenza, anche in tempi normali l'utilizzo in modo improprio di questi strumenti viene giustificato con la necessità di semplificazione e di decisione in tempi rapidi. Dietro un'esigenza condivisibile e sentita dai cittadini, qualsiasi critica del sistema attuale viene derubricata a perdita di tempo. Ma come sta funzionando questo modello decisionale basato sulla compressione delle prerogative parlamentari? 

Un processo normativo che comunque non funziona

Sono diversi gli elementi che portano a valutare negativamente l'efficacia ed efficienza del processo di formazione delle norme appena descritto.

Alcuni sono già insiti negli strumenti descritti, o meglio nelle storture che derivano dal loro abuso. Su tutti il ricorso alla decretazione d'urgenza per implementare politiche ordinarie del programma di governo.

Ma sono anche altri gli indicatori che mostrano come questo processo decisionale sia comunque lento, soggetto ad errori e porti alla sovrapproduzione normativa.

Il varo di una norma, soprattutto decreti legge, spesso ha anche un grande valore politico in termini di comunicazione. Lo si vede da come sono stati ribattezzati i principali provvedimenti degli ultimi anni: dl semplificazioni, trasparenza, spazzacorrotti, sicurezza, cura Italia. Nomi evocativi, che fanno appello a parole chiave scelte solo allo scopo di renderli inattaccabili agli occhi dell'opinione pubblica. Chi può essere a favore dell'insicurezza, della corruzione, della mancanza di trasparenza?

Il problema è duplice. Primo, l'appello a slogan e parole chiave consente al proponente di fare propaganda non sul merito delle norme che si vogliono introdurre, ma sull'intero pacchetto. Un provvedimento da prendere a scatola chiusa, senza preoccuparsi di cosa contiene. Ovviamente bypassando ogni argomentazione e discussione sui contenuti reali dei testi, spesso molto più articolati e contraddittori di quanto il nome lascerebbe intuire.

Secondo, anche una volta approvate, tutte le norme hanno bisogno di una faticosa attuazione per calarsi nella realtà concreta dei cittadini. E sarebbe proprio questo il principale compito del governo, in quanto organo esecutivo. Seguire i processi amministrativi, interessarsi di far funzionare le norme, con decreti ministeriali, direttive, raccordando l'attività degli uffici sul territorio. Anche la legge migliore, se non ha nessuno che si preoccupi di come viene attuata, resta lettera morta (nel caso migliore). In quello peggiore, finisce con il diventare l'ennesimo elemento di confusione in un panorama legislativo già molto complesso.

La difficoltà nell'attuazione delle norme è resa evidente dai decreti attuativi. Si tratta di atti, come decreti ministeriali, Dpcm, provvedimenti dei dirigenti, cui la legge stessa rimanda per essere implementata. A volte fissando un termine preciso dall'entrata in vigore della legge, altre volte senza scadenza.

Se prendiamo le ultime 6 leggi di bilancio approvate, storicamente il provvedimento che richiede il maggior lavoro extra parlamentare per trovare piena implementazione, vediamo come tutte - a volte anche a distanza di anni - abbiano un certo numero di decreti ancora non adottati.

Sono esempi di un processo normativo monco, che si cura dell'approvazione della legge ma molto meno della sua applicazione successiva.

Un altro indicatore dell'inefficienza dell'attuale processo legislativo è la quantità di norme che vengono in seguito messe in discussione o dichiarate illegittime.

Tra 2015 e 2019, sono state 185 le sentenze della Corte costituzionale che hanno dichiarato norme nazionali e regionali costituzionalmente illegittime, nel corso di un giudizio in via incidentale. Si tratta del giudizio promosso dal giudice ordinario nel corso di un processo per valutare se una norma è conforme al dettato costituzionale. Nello stesso periodo, si contano 222 sentenze che hanno dichiarato l'illegittimità costituzionale durante un giudizio in via principale. Ovvero i ricorsi promossi dalle regioni contro leggi statali o viceversa, oppure tra regioni diverse. Un segnale del fatto che ridurre le prerogative del parlamento nell'elaborazione degli atti non è nemmeno funzionale a una maggiore efficienza.

Un esempio evidente, di cui abbiamo avuto modo di parlare, è il caso della riforma delle province durante il governo Monti, varata tramite decreti legge. In altri termini, il governo fece ricorso alla decretazione di urgenza (uno strumento per sua natura straordinario) per la riforma organica del sistema delle autonomie locali. Ovvero quanto di più stabile dovrebbe esserci in un ordinamento: la sua organizzazione interna, che ha bisogno di continuità per assicurare programmazione e servizi.

Una impostazione che è stata successivamente bocciata dalla Corte costituzionale con la sentenza 220/2013, ma che nel frattempo era rimasta in vigore per oltre un anno, generando dubbi e confusione sulla sua applicazione.

Ultimo esempio di un processo normativo inefficiente è dato dalle procedure di infrazione aperte dall'Unione europea nei confronti dell'Italia, per il mancato rispetto del diritto comunitario. Un fenomeno che, dopo una lenta e costante diminuzione, è tornato in crescita negli ultimi due anni.

Le procedure di infrazione rappresentano un costo reale per le casse dello stato e per i cittadini, su cui sarebbe il caso di interrogarsi tutte le volte che dalla politica viene agitato lo specchietto per allodole dei risparmi facili. Il vero costo della politica è un processo decisionale che non funziona.

Una questione di sistema da affrontare seriamente

I dati passati in rassegna indicano che la marginalità del parlamento nel sistema decisionale non è fenomeno nuovo. È un processo di lungo periodo, che in questi anni si è manifestato ripetutamente in diverse forme. Nella subalternità del parlamento all'esecutivo, nella compressione dell'iniziativa legislativa e anche nei criteri di selezione degli eletti.

Ma a che cosa si deve questa tendenza? Sicuramente, il fatto che riguardi tutti gli ultimi esecutivi, con poche variazioni, ci racconta di un assetto che è funzionale al governo di volta in volta in carica.

Ma la ragione è, probabilmente, molto più profonda. Il ridimensionamento della funzione legislativa a vantaggio del governo è frutto soprattutto di un sistema politico instabile. Dove gli esecutivi si reggono su maggioranze fragili, che hanno bisogno di ricorrere a strumenti straordinari per puntellare la propria permanenza in carica. In cui le esigenze di comunicazione immediata prevalgono sulle strategie di lungo periodo. Dove il parlamentare non deve essere il rappresentante dei cittadini, che esercita la sua funzione senza vincolo di mandato, rispondendone direttamente agli elettori, ma il mero esecutore di una volontà spesso formata altrove, al di fuori delle aule parlamentari.

In questo, a nostro avviso, pesa la mancanza di un sistema di partiti strutturato e regolamentato in modo trasparente. Organizzazioni inserite pienamente e legittimamente nella vita sociale, in grado di raccoglierne gli interessi e su questi formulare programmi e strategie di lungo periodo. In grado di formare una classe dirigente preparata. E soprattutto capaci di rispondere al dettato costituzionale.

Chiaramente si tratta di questioni complesse e che non si possono risolvere con artifici istituzionali di corto respiro. Ma o si affronta il tema, oppure si sceglie di restare inerti di fronte alla delegittimazione e all'indebolimento delle istituzioni. Una scelta che nel lungo termine può rivelarsi rischiosa. Una democrazia, o ha un parlamento forte e legittimato a controllare e guidare l'azione dell'esecutivo, o non è tale. E questo dovrebbe essere il punto di partenza di qualsiasi riforma.

Foto credit: Flickr Camera dei deputati

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i correttivi alla base dell’accordo di governo tra 5stelle e centrosinistra. Con l’approvazione del decreto elezioni è stata fissata la finestra elettorale per il referendum costituzionale. Il governo Conte II nasce infatti con la decisione da parte di Partito democratico e Liberi e uguali di sostenere il taglio dei parlamentari in cambio dell’introduzione di 3 correttivi. Ved l’iter del decreto elezioni.

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i disegni di legge costituzionali che devono essere approvati. Per l’approvazione delle leggi costituzionali e di revisione costituzionale è necessario seguire una procedura aggravata. Doppia approvazione da parte di entrambi i rami, e la possibilità di chiedere un referendum confermativo ai cittadini. Come si modifica la costituzione.

224 milioni di euro

l’anno di indennità e rimborsi ai parlamentari versati da camera e senato. Tra le principali motivazioni politiche dietro al taglio, c’è il tema dei risparmi. Riducendo di 1/3 il numero di deputati e senatori, la spesa del parlamento si contrarrebbe. La voce principale sono ovviamente le indennità (124 milioni l’anno) e i rimborsi (100 milioni). Leggi la nostra analisi.

53 milioni di euro

l’anno ai gruppi parlamentari. Il tema dei risparmi però è molto ampio. Un altro modo di affrontare la materia sarebbe stata la riduzione di determinate voci di spesa. Oltre a ridurre l’indennità percepita dai parlamentari, si poteva pensare a ridurre il contributo istituzionale che ricevono i gruppi parlamentari. Possibilità che i partiti vedono con timore, essendo ormai la principale fonte di finanziamento. Scopri come si finanziano i partiti.

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articoli dei regolamenti parlamentari da aggiornare. La riforma mira anche a rendere il parlamento più efficiente. Oltre ai correttivi però, è necessario mettere mano ai regolamenti parlamentari. Questo se non si vuole rischiare una riforma dimezzata, che creerebbe solo confusione normativa. Sono molti infatti gli articoli che fanno un diretto riferimento al numero di deputati e senatori. Vedi il regolamento della camera.

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Ma tra le tante conseguenze della pandemia, anche il blocco di qualsiasi provvedimento parlamentare che non riguardasse l’emergenza Coronavirus. Tra questi anche i correttivi alla riforma, altri 2 disegni di legge costituzionali, che ancora devono essere approvati. Non è chiaro se e quando ricomincerà il loro iter, se verrano approvati, e soprattutto se richiederanno un ulteriore referendum confermativo. Il rischio è quindi di una riforma dimezzata, che creerebbe solo confusione normativa.

L’accordo di governo: taglio sì ma con correttivi

La scorsa settimana è stata confermata la finestra elettorale del 2020. Le varie tornate (comunali, regionali, suppletive) saranno quindi concentrate in un unico election day. La data su cui si sta orientando il governo è il 20-21 settembre. Giorno in cui si dovrebbe anche votare per il referendum costituzionale.

Tra i diversi temi che hanno infatti caratterizzato la XVIII legislatura, c’è stato anche quello del taglio del numero di parlamentari. Provvedimento, fortemente voluto dal Movimento 5 stelle, che ha cominciato il suo lungo iter durante il primo governo Conte (5stelle-Lega). Il percorso per modificare la costituzione infatti richiede una procedura aggravata, più complessa di un normale disegno di legge.

L’ultima fase di questo iter si è conclusa durante il secondo governo Conte (5stelle-centrosinistra). Nonostante infatti il Partito democratico, come anche Liberi e uguali, avesse ripetutamente votato contro il provvedimento nei suoi primi passaggi parlamentari, con il nuovo esecutivo era stata trovata una quadra ben chiara. Il centrosinistra avrebbe sostenuto il provvedimento, con l’accordo di approvare successivamente dei correttivi al testo.

A che punto sono i correttivi

Nello specifico due provvedimenti erano stato individuati come necessari per superare il temporaneo impasse. Al loro interno tre norme:

• l’abbassamento a 25 anni dell’elettorato passivo e a 18 di quello attivo per il senato;
• il superamento della base regionale per l’elezione del senato, in favore di una base circoscrizionale;
• la riduzione da 3 a 2 i delegati regionali che partecipano all’elezione del presidente della repubblica.

I testi sugli ultimi 2 punti erano stati incardinati nel disegno di legge a prima firma Fornaro (Leu), che va a modificare gli articoli 57 e 83 della costituzione. Provvedimento sostenuto da tutta la maggioranza, che però deve ancora ricevere una prima approvazione dell’aula. Proprio nel mese di giugno ne è ricominciato l’iter, con un ciclo di audizioni in commissione affari costituzionali di Montecitorio.

L’altro provvedimento invece, a prima firma Brescia (M5s), punta a modificare l’articolo 58 della costituzione. Presentato a gennaio del 2019, a fine luglio dell’anno scorso ha ottenuto una prima approvazione. Via libera raggiunto con un appoggio pan-partisan, essendo stato votato da tutti i gruppi parlamentari della camera. Con la trattazione in senato, il provvedimento è stato discusso congiuntamente con altri 3 disegni di legge e una petizione popolare. A gennaio di quest’anno è stato votato in commissione il testo base assieme agli emendamenti.

Trattandosi in entrambi i casi di disegni di legge che puntano a modificare la costituzione, saranno necessarie in totale 2 approvazioni per ramo.

E ora che succede

Con l’ufficializzazione della finestra elettorale per il referendum, è lecito chiedersi se e quando riprenderà l’iter dei provvedimenti. Com’è normale che sia da inizio febbraio l’emergenza sanitaria Covid19 ha monopolizzato il dibattito politico e parlamentare. Oltre alla conversione in legge dei diversi decreti del governo, camera e senato hanno fatto poco altro.

Difficile pensare che i testi avanzeranno nel loro iter da qui al giorno del voto, considerando anche la pausa estiva di mezzo. La doppia approvazione richiesta dai disegni di legge costituzionali, come anche la possibilità che richiedano un referendum confermativo, rendono il percorso ancora lungo. Soprattutto perché più passa il tempo, più aumentano le variabili in campo. Su tutti la necessità che una maggioranza politica stabile porti avanti l’iter in maniera spedita e decisa, onde evitare che alcuni pezzi rimangano indietro.

I regolamenti di camera e senato

Tagliare il numero dei parlamentari richiederebbe anche correzioni ai regolamenti di Montecitorio e Palazzo Madama. Sono molti infatti gli articoli in cui si fanno diretti riferimenti al numero di deputati e senatori. Camera e senato lavorano con due regolamenti differenti, e quindi sarà necessario un processo di riforma in entrambi i rami.

Numerosi gli ambiti che necessiterebbero di un intervento. Modifiche che riguarderebbero sia la composizione di organi specifici, sia il funzionamento dei lavori: dalla verifica del numero legale alla richiesta di voto segreto passando per la presentazione di mozioni.

Lecito quindi chiedere al governo cosa abbia intenzione di fare con i correttivi alla riforma costituzionale. Mentre alcuni riguardano scelte politiche, come le modifiche in materia elettorale al senato, altri riguardano il regolare funzionamento delle istituzioni: elezione del capo dello stato, dei membri di Palazzo madama, regolamenti dell’aula e altro. Modifiche che sono quindi necessarie, in un modo o nell’altro, e che non possono essere lasciate indietro.

Un’agenda politica già scritta

Con la vittoria del Sì, l’agenda politica della legislatura sembra essere già scritta: dall’approvazione dei correttivi, alla riforma dei regolamenti parlamentari, passando per la nuova legge elettorale. L’elenco delle norme necessarie per armonizzare il sistema diventerebbe di fatto un calendario dei lavori inevitabile. In questo senso un’eventuale crisi di governo, tanto più una fine anticipata della legislatura, rischierebbe di lasciare molte cose in sospeso.

I molti nodi da sciogliere non sono da sottovalutare, vista la complessità assoluta della materia. Ognuno degli elementi sopra elencati infatti porterà con sé discussioni e riflessioni politiche, soprattutto perché si tratta di riforme che ciclicamente finiscono nell’agenda dei lavori e che altrettanto ciclicamente vengono accantonate per la difficoltà di trovare una quadra.

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