L’attesa è stata dovuta alla speranza di svolgere la nuova votazione con il plenum al completo. Infatti oltre a Silvana Sciarra, il mese scorso hanno concluso il proprio mandato altri due giudici (i vicepresidenti Daria De Pretis e Nicolò Zanon).

Tuttavia mentre il presidente della repubblica ha nominato 2 nuovi giudici contestualmente alla fine del mandato dei precedenti, lo stesso non è riuscito a fare il parlamento. Ad oggi dunque un posto nella consulta resta vacante.

Il nuovo presidente Barbera

Al temine dell’incarico di un presidente della corte è frequente che il plenum scelga come sostituto uno dei suoi vicepresidenti. In questa occasione però il mandato di queste figure è cessato contemporaneamente.

Negli ultimi decenni però si è instaurata un’altra prassi all’interno della corte, secondo la quale i giudici individuano il presidente tra coloro che sono più prossimi al termine del mandato. Proprio per questo a partire dagli anni ’90 la durata dell’incarico dei presidenti si è ridotta notevolmente.

In questi termini i componenti più prossimi alla conclusione del mandato erano Augusto Barbera, Franco Modugno e Giulio Prosperetti, tutti eletti giudici costituzionali nel 2015 dal parlamento.

La scelta infine è ricaduta su Augusto Antonio Barbera, professore di diritto costituzionale che nel corso della propria carriera ha ricoperto numerosi incarichi accademici, scientifici ma anche politici.

Tra il 1974 e il 1994 infatti è stato deputato nelle liste prima del partito comunista italiano (Pci) e poi del partito democratico della sinistra (Pds), ricoprendo anche l’incarico di ministro per i rapporti con il parlamento nel governo Ciampi.

La prima decisione del nuovo presidente è stata la nomina di 3 vicepresidenti, ovvero i già citati Modugno e Prosperetti oltre che Giovanni Amoroso. Visto che i primi due cesseranno il loro mandato di giudici alla fine del 2024 contestualmente a Barbara, è quindi probabile che il prossimo incarico di presidente sarà affidato proprio ad Amoroso.

Nuovi giudici ed equilibrio di genere

Come accennato, lo scorso mese il presidente della repubblica ha nominato due nuovi giudici costituzionali: Antonella Maria Sciarrone Alibrandi e Giovanni Pitruzzella. Come spesso è accaduto negli ultimi anni la scelta del Quirinale ha riguardato anche una donna. Una sensibilità che che ha avuto un forte impatto sull’equilibrio di genere nella corte. Delle 15 giudici che hanno fatto parte della corte fino ad oggi infatti, ben 11 sono state nominate dal presidente della repubblica.

Attualmente quindi le donne giudici della corte sono 3, un numero certamente basso ma non poi così tanto se si considera che il massimo storico è di 4 e che per moltissimi anni la consulta è stata composta esclusivamente da uomini.

Certo è vero che fino a pochi giorni fa non solo le giudici costituzionali erano 4 ma tra queste una ricopriva il ruolo di presidente e l’altra di vicepresidente. Oggi invece l’ufficio di presidenza è tutto al maschile.

Le difficoltà del parlamento nella nomina di un nuovo giudice

Malgrado le nomine del Quirinale, al plenum della corte manca ancora un giudice, che deve esse indicato dal parlamento. Il mese scorso infatti le camere si sono riunite in seduta comune per due volte, senza però riuscire ad eleggere il nuovo giudice.

A ben vedere non si tratta di un fatto insolito. Per eleggere un giudice costituzionale infatti è richiesta una maggioranza dei 2/3 dei componenti del parlamento (404 voti), per i primi 3 scrutini. Una soglia molto alta quindi, che l’attuale maggioranza non può raggiungere senza un ampio accordo con l’opposizione.

Accordo che tuttavia non si presenta come semplice. Infatti se il parlamento avesse dovuto eleggere più di un giudice, sarebbe stato più agevole trovare soluzioni tali da soddisfare le diverse sensibilità politiche e culturali.

Inoltre la questione potrebbe non essere risolta con facilità neanche dal quarto scrutinio. Infatti a quel punto la soglia si abbasserebbe a 3/5 dei componenti, che corrispondono a 363 voti, ovvero 9 in più di quanti ne disponga la maggioranza.

I voti mancanti quindi non sono molti, e non è escluso che la maggioranza riesca a convincere almeno alcuni esponenti di opposizione ad appoggiare il proprio candidato, ma la questione è tutt’altro che scontata.

Se lo stallo dovesse prolungarsi peraltro, tra un anno ci troveremmo in una situazione a dir poco delicata. Infatti, come abbiamo visto, a dicembre 2024 andranno in scadenza i mandati di altri 3 giudici (il presidente Barbera e i vicepresidenti Modugno e Prosperetti), tutti eletti dal parlamento.

Dover eleggere 4 giudici renderebbe certamente più semplice il compito del parlamento ma nel frattempo lascerebbe la corte con appena 11 componenti su 15. Ovvero il numero minimo per il suo funzionamento.

Una condizione di estrema fragilità per un organo costituzionale di primaria importanza, che dovrebbe essere evitata anche se fosse solo per pochi giorni. A maggior ragione in una fase di riforme costituzionali che, come ha ricordato lo stesso Barbera nel corso della conferenza stampa di presentazione, possono esse stesse essere oggetto, in casi particolari, del sindacato della consulta.

Foto: corte costituzionale

L'articolo La consulta rinnova i suoi vertici in assenza di un componente proviene da Openpolis.

La carriera di Fabio Panetta

Panetta è entrato in banca d’Italia nel 1985 e, dopo alcuni anni, ha assunto la guida della direzione monetaria e finanziaria e, successivamente, altri incarichi dirigenziali. Direttore centrale dal 2011 ha avuto l’incarico di coordinare le attività della banca d’Italia nell’ambito dell’eurosistema. L’anno successivo è diventato uno dei 3 vicedirettori che, assieme al direttore generale e al governatore, compongono il direttorio di palazzo Koch.

In quella fase ha anche ricoperto varie posizioni in organismi economici internazionali e nel 2019 ha assunto il ruolo di direttore generale dell’istituto. Tuttavia, dopo meno di un anno ha lasciato l’incarico per entrare a far parte del comitato esecutivo della banca centrale europea. Un ruolo cruciale considerando che, oltre al presidente e al vicepresidente della Bce, gli altri componenti dell’organo sono solo 4. Di conseguenza la maggior parte dei paesi dell’eurosistema non ha propri rappresentati nel comitato esecutivo.

Lo scorso luglio infine, su proposta della presidente del consiglio Giorgia Meloni, il capo dello stato ha firmato il decreto di nomina a governatore della banca d’Italia (come prevede la legge 262/2005, articolo 19 comma 8). Incarico che prende formalmente avvio il primo novembre 2023.

I governatori e la banca d’Italia

Dalla nascita della repubblica ad oggi sono stati 9 i governatori della banca d’Italia, con una durata media in carica di circa 10 anni. Ovviamente nel corso del tempo le norme che regolano la durata in carica e il numero massimo di mandati del governatore sono cambiate. Attualmente la legge prevede che il mandato duri 6 anni, rinnovabile per una sola volta.

Come Panetta la maggior parte dei suoi predecessori ha percorso una carriera interna alla banca d’Italia prima di diventare governatore.

In effetti solo 2 governatori, dal 1945 a oggi, non erano stati in precedenza né direttori generali né vicedirettori generali di palazzo Koch. Uno è Luigi Einaudi, primo governatore dopo la caduta del fascismo. L’altro è Mario Draghi che, prima di essere nominato, era direttore generale del tesoro (ministero dell’economia). Nonostante questo però il governo Berlusconi lo preferì a Vincenzo Desario che in quella fase rivestiva il ruolo di direttore generale di banca d’Italia.

L’attuale governatore Ignazio Visco, come anche il suo predecessore Antonio Fazio (1993-2005) invece, venivano dal vertice di palazzo Koch. Tuttavia erano vice direttori generali e, per ragioni diverse, i governi in carica in quel momento li preferirono ai loro diretti superiori.

Certo anche il governo Meloni non ha scelto come nuovo governatore il direttore generale in carica Luigi Federico Signorini. Tuttavia non si può dire che Signorini sia stato scavalcato da Panetta. Come anticipato infatti, Panetta ha già ricoperto lo stesso incarico e, successivamente, ha svolto un ruolo di primo piano nel board della Bce.

Oltre a lui solo un altro governatore di banca d’Italia ha ricoperto un ruolo nel comitato esecutivo della Bce, ovvero Mario Draghi. Nel suo caso tuttavia si trattava di un incarico diverso e più importante, quello di presidente, raggiunto però dopo essere stato governatore della banca d’Italia e non prima come Panetta.

I banchieri centrali e la politica

Nonostante la banca d’Italia rappresenti un’istituzione indipendente, i suoi rapporti con il mondo politico sono sempre stati, inevitabilmente, molto stretti. Non stupisce dunque che, nel corso degli anni, vari governatori abbiano ricoperto incarichi politici.

Generalmente questi incarichi sono stati successivi a quello di governatore e gli sono stati attribuiti proprio in virtù del prestigio acquisito con questo ruolo. Alcuni casi tuttavia fanno eccezione a questa regola.

Luigi Einaudi (governatore dal 1945 al 1948) ad esempio è stato un membro dell’assemblea costituente già prima di diventare governatore. Guido Carli (governatore dal 1960 al 1975) invece tra il 1947 e il 1948 è stato ministro del commercio estero del governo Zoli.

Un altra particolarità di questi due governatori fu quella di ricoprire, se pur dopo il mandato in banca d’Italia, degli incarichi elettivi come senatori della repubblica. Non si trattava dunque di ruoli tecnici o istituzionali, ma di veri e propri mandati di rappresentanza politica. Carli infatti è stato due volte senatore con la Democrazia cristiana (nel 1983 e nel 1987). Einaudi invece è stato eletto senatore nella prima legislatura, anche se il suo mandato è durato appena pochi giorni visto che poi è stato scelto come primo presidente della repubblica.

È da considerare comunque che, sia Einaudi che Carli furono tra i primi governatori di palazzo Koch nel dopoguerra. Dopo di loro casi del genere non si sono più verificati e si è instaurata una consuetudine per cui oggi scelte di questo tipo apparirebbero quantomeno inusuali.

I casi di Ciampi e di Draghi infatti sono stati indubbiamente differenti. Entrambi sono diventati presidenti del consiglio in momenti che, per ragioni diverse, possono essere ritenuti critici.

Certo Ciampi dopo questa esperienza è stato anche ministro in due governi più chiaramente politici (il primo governo Prodi e il primo governo D’Alema). Tuttavia, anche in quelle occasioni ricoprì il ruolo di ministro del tesoro e del bilancio rimanendo quindi nella sua area di competenza tecnica. Forse anche per questo è rimasto un candidato adatto a ricoprire il ruolo di presidente della repubblica. Considerazione questa che in molti hanno applicato anche a Draghi con l’ultima elezione del capo dello stato anche se, in questo caso, le cose sono andate diversamente.

I precedenti elencati non suggeriscono in alcun modo che anche Panetta debba un giorno rivestire ruoli politici. Ad ogni modo, però, nel momento in cui si assume l’incarico di governatore di banca d’Italia, si accetta inevitabilmente di diventare una cosiddetta “riserva della repubblica”.

Foto: Bce (Twitter)

L'articolo Il nuovo governatore di banca d’Italia e i suoi predecessori proviene da Openpolis.

Quando sono nominati a capo di una prefettura (o ufficio territoriale del governo) i prefetti sono i rappresentanti del governo a livello locale. La scelta di chi ricoprirà questi incarichi dunque compete al Viminale ma riguarda tutto l’esecutivo.

Le nomine dei prefetti in carica

Da quando è entrato in carica il nuovo esecutivo, il ministro Piantedosi ha rinnovato il vertice di ben 44 dei 105 uffici territoriali del governo (tecnicamente 103 più i 2 commissariati del governo di Trento e Bolzano). Tra questi peraltro rientrano anche 10 prefetture di capoluoghi di regione. Strutture queste in cui il prefetto ha poteri ancora più rilevanti.

La maggior parte dei prefetti con quest’incarico però risulta ancora nominato dalla ex ministra Luciana Lamorgese (57), inclusi 7 prefetti di capoluogo di regione.

Ma ancora oggi alcuni incarichi derivano dal primo governo Conte o addirittura dal governo Gentiloni. Infatti sono ancora in carica 3 prefetti nominati dal ministro Matteo Salvini, tra cui quello di Milano. Da oltre 6 anni invece il ruolo di commissario del governo di Bolzano è ricoperto dal prefetto Vito Cusumano nominato in quella sede dal ministro Minniti. Un tempo considerevole per un incarico che in media ha una durata poco superiore ai 2 anni.

Ministri e nomine

Ciascuno di questi ministri, nel corso del suo mandato, ha nominato molti prefetti. Quanti dipende da molte cose tra cui ovviamente la durata in carica del ministro. Non stupisce ad esempio che considerando gli ultimi 4 ministri dell’interno Lamorgese sia quella che ha fatto più nomine, essendo rimasta in carica circa 3 anni mentre sia l’incarico di Salvini che quello di Minniti sono durati poco più di un anno.

Per questo può essere utile analizzare la media mensile di nomine. Da questo punto di vista in effetti emergono differenze non trascurabili. Salvini risulta il ministro che ha nominato più prefetti, con una media di 4,7 al mese. Un dato simile risulta per l’attuale ministro Piantedosi (4,5). I ministri Lamorgese e Minniti invece si sono fermati a 3 nomine al mese il primo e 3,3 il secondo.

Certo le ragioni che determinano la necessità di nuove nomine possono essere diverse e non tutte legate a scelte di natura politico amministrativa. Quando alcuni prefetti vanno in pensione, ad esempio, il loro posto deve essere riassegnato e questo può portare a una serie di nomine a cascata. Lo stesso effetto però si determina anche nel caso in cui un prefetto sia assegnato ad altro incarico a seguito di una considerazione politico amministrativa.

Prefetti e disparità di genere

Quanto alla quota di donne che ricopre la posizione di vertice in un ufficio territoriale del governo, attualmente sono 37 su 105, ovvero il 35,2%. Un dato che si riduce ulteriormente se si considerano solo le prefetture dei capoluoghi di regione. In questo caso infatti le donne sono solo 4 su 18, pari al 22,2%.

Per quanto basso resti questo dato bisogna comunque riconoscere che in molti ambiti di vertice della politica e della pubblica amministrazione la questione di genere resta ben più squilibrata.

Al contempo però, rispetto a solo pochi anni fa, bisogna registrare una decisa marcia indietro in questo ambito. Nel 2017 infatti le donne al vertice di una prefettura erano quasi la metà (46,7%) e superavano ampiamente i loro colleghi uomini se si limita l’analisi ai capoluoghi di regione (66,7% nel 2018).

Nel corso degli anni però questo dato ha iniziato a ridursi fino ad arrivare al 2021 quando complessivamente erano solo il 31,7% e nei capoluoghi di regione appena il 17,6%.

Alla fine del 2022 i valori hanno registrato un timido aumento, rimasto invariato nel corso del 2023 nonostante non siano mancati gli avvicendamenti.

Foto: ministero dell’interno

L'articolo Il ministro Piantedosi e la nomina dei prefetti proviene da Openpolis.

Tuttavia, nel corso dei mesi l’attività dell’esecutivo volta a modificare la struttura degli apparati di vertice dello stato (i ministeri appunto) si è intensificata. Tralasciando gli interventi relativi alla governance del Pnrr, che per definizione non sono permanenti e rimarranno attivi solo per la durata del piano, le modifiche introdotte dall’esecutivo in diversi ministeri sono tutt’altro che marginali.

Si tratta dei ministeri dell’economia, della salute, del lavoro, della cultura, dell’università e del turismo. In alcuni casi certo gli interventi sono stati più modesti, consistendo sostanzialmente in un aumento degli uffici di vertice. In altri, la modifica ha riguardato la struttura stessa del dicastero che, a seconda dei casi, può avere al proprio vertice dei dipartimenti o delle direzioni generali.

Le azioni adottate nei confronti di questi dicasteri in ogni caso non sono esaustive dell’opera di riorganizzazione avviata dall’esecutivo. Questi infatti sono i casi in cui la maggioranza è intervenuta per legge (o meglio per decreto legge), dovendo modificarne le caratteristiche fondamentali definite dal decreto legislativo 300/1999. A queste misure però bisognerebbe aggiungere quelle per cui non è stato necessario modificare le leggi. Nel corso degli ultimi mesi infatti il consiglio dei ministri (Cdm) ha esaminato preliminarmente la modifica dei regolamenti di organizzazione anche di altri dicasteri. Ovvero i ministeri degli esteri, dell’interno, della difesa, delle infrastrutture, delle politiche agricole e della transizione ecologica.

Nuove direzioni generali per nuovi ministeri

In 3 dei 6 ministeri in cui si è intervenuti più incisivamente le modifiche hanno, tra le altre cose, aumentato il numero di strutture di vertice.

Sia il ministero dell’università che quello del turismo sono dicasteri recenti, che fino a pochi anni fa facevano parte di altre strutture. Fino al 2020 le competenze in materia di università e ricerca erano gestite da un dipartimento del ministero dell’istruzione e dell’università. Una struttura articolata a sua volta in 3 direzioni generali. Con la nascita del nuovo dicastero però le direzioni generali sono da subito aumentate diventando 6 (incluso il segretario generale). Poi, con il decreto legge 44/2023, le direzioni generali sono diventate 8, almeno sulla carta. Attualmente, infatti, non è ancora entrato in vigore il nuovo regolamento del dicastero.

Le competenze del ministero del turismo invece fino al 2021 erano esercitate dal ministero della cultura, attraverso un’apposita direzione generale. Le sue articolazioni dunque si limitavano solo a tre uffici dirigenziali di livello non generale. Con la nascita del ministero invece sono state previste 4 direzioni generali (incluso il segretario generale). A fine febbraio 2023, con l’approvazione del Dl 13/2023, questo numero è cresciuto, passando a 5 e, solo due mesi dopo, è aumentato ancora arrivando a 7 (Dl 44/2023). Anche in questo caso comunque il regolamento non è ancora entrato in funzione. Il 3 agosto tuttavia il testo è stato approvato in esame preliminare dal consiglio dei ministri.

Due nuovi dipartimenti per il ministero dell’economia

Le novità più importanti riguardano il ministero dell’economia e delle finanze (Mef), che d’altronde rappresenta, da alcuni punti di vista, il dicastero più importante della struttura statale. Il Mef nasce nel 1999 dalla fusione del ministero del tesoro e da quello delle finanze e sin da quel momento la legge gli ha attribuito un massimo di 5 dipartimenti. Dopo il primo periodo di attività però il regolamento del dicastero (sia nella versione del 2008 che in quelle successive) ha definito una struttura composta di 4 dipartimenti:

• dipartimento del tesoro;
• dipartimento della ragioneria generale dello stato:
• dipartimento delle finanze;
• dipartimento dell’amministrazione generale.

Questo modello organizzativo è rimasto stabile fino a pochi mesi fa quando il ministero ha chiesto al consiglio di stato un parere su una nuova bozza di regolamento. Il testo prevedeva l’introduzione del dipartimento dell’economia, scorporando alcune competenze del tesoro. La corte ha espresso parere favorevole (sez. consultiva per gli atti normativi, affare n. 00495/2023) pur suggerendo numerose modifiche ed esprimendo perplessità rispetto a un’operazione che si limita a scorporare da un dipartimento strutture già esistenti e funzionanti.

Nonostante il parere favorevole, però, il testo non è mai effettivamente entrato in vigore. Questo perché nel frattempo il governo aveva adottato il Dl 44/2023, con il quale il numero massimo di dipartimenti del Mef passava da 5 a 6. Una modifica per cui è stato necessario elaborare un nuovo regolamento, che è stato sottoposto all’esame del consiglio dei ministri lo scorso 26 luglio.

Quando quest’atto sarà effettivamente pubblicato in gazzetta ufficiale ai 4 dipartimenti attualmente operativi si aggiungeranno il dipartimento dell’economia e il dipartimento della giustizia tributaria. Questa struttura assumerà competenze che attualmente sono esercitate dal dipartimento delle finanze e in particolare dalla direzione generale per la giustizia tributaria, incrementando i costi amministrativi del Mef di circa 2,4 milioni di euro l’anno. Una decisione che, stando alla documentazione parlamentare, deve essere letta alla luce della riforma della giustizia tributaria (l. 130/2022) prevista anche dal Pnrr (misura M1C1-35).

La proliferazione delle strutture

Le modifiche introdotte in questi dicasteri hanno certamente una propria buona motivazione. Resta il fatto però che nel corso degli ultimi 3 anni una direzione generale del ministero della cultura è diventata un ministero composto di 6 direzioni generali, un dipartimento del ministero dell’istruzione è stato trasformato in un ministero con 7 direzioni generali e i dipartimenti del Mef sono passati da 4 a 6.

A ognuno di questi passaggi corrisponde ovviamente un aumento del numero di posizioni di vertice e di conseguenza, un aumento dei costi o una riduzione di altre posizioni dirigenziali di livello inferiore. Per ciascuna di queste strutture poi si dovrà provvedere alle nomine dei dirigenti di vertice e, a cascata, di quelli che ricoprono le posizioni subordinate.

Vale la pena di ricordare comunque che uno dei principi alla base della riforma della pubblica amministrazione di fine anni ’90 era quello di porre un freno alla proliferazione del numero di ministeri e strutture burocratiche. Un fatto da tenere presente quando si considerano le ragioni particolari che sottendono la creazione di nuovi ministeri, dipartimenti o direzioni generali.

La preferenza per i dipartimenti

In altri 3 casi le norme adottate nel corso dell’ultimo anno non hanno portato alla proliferazione del numero di strutture di vertice quanto, piuttosto, al passaggio da un’organizzazione per direzioni generali a una per aree dipartimentali.

A differenza delle strutture organizzate per direzioni generali, in cui ciascuna di queste fa capo al segretario generale, un’organizzazione per dipartimenti presuppone la suddivisione delle materie di competenza in aree omogenee. Per ognuna di queste il vertice amministrativo è rappresentato dal capo dipartimento che come suo superiore ha soltanto il ministro.

Si tratta in tutti e 3 i casi di organizzazioni importanti, ovvero dei ministeri del lavoro, della salute e della cultura.

Il ministero della salute è il primo ad aver avviato questo iter, con l’adozione del Dl 173/2022, anche se ad oggi non è ancora stato adottato il regolamento. In ogni caso dovrebbe essere organizzato tramite 4 dipartimenti. Viene da chiedersi certo se questa compartimentazione per aree omogenee non sia in parziale contraddizione con la strategia one health adottata dal ministero stesso, che prevede un’approccio integrato tra le diverse discipline. In ogni caso questo dicastero era già stato strutturato per dipartimenti in passato.

Nei mesi successivi si è poi intervenuti sul ministero del lavoro, passato da 10 direzioni generali a 3 dipartimenti, e sul ministero della cultura, passato da 12 direzioni generali a 4 dipartimenti.

Spoils system fuori tempo massimo

Come accennato, i ministeri che hanno aggiunto nuovi dipartimenti o direzioni generali si troveranno ora a dover nominare i dirigenti di queste strutture. Ma quelli che hanno invece modificato il tipo di organizzazione dovranno rinominare tutti i nuovi vertici. Una specie di spoils system fuori tempo massimo.

La creazione dei dipartimenti poi può comportare anche la modifica delle strutture sottostanti e dunque, a cascata, un numero considerevole di nuove nomine. È quello che accadrà ad esempio presso il ministero della cultura. Il Dl 105/2023 infatti prevede esplicitamente che con l’introduzione del nuovo regolamento decadranno non solo gli incarichi dirigenziali generali ma anche quelli non generali. Una scelta questa che ha innescato negli scorsi giorni un’interessante dibattito acceso dal professor Sabino Cassese sul Corriere della sera e proseguito prima con un intervento del senatore Matteo Renzi e poi del ministro Gennaro Sangiuliano.

Foto: Palazzo delle finanze – Wikipedia

L'articolo Come il governo Meloni sta riorganizzando lo stato proviene da Openpolis.

Nella riunione del consiglio dei ministri del 27 giugno infatti il governo ha stabilito di attribuire quel ruolo al generale Francesco Paolo Figliuolo. Per la nomina vera e propria tuttavia bisognerà attendere il decreto con cui, tra le altre cose, saranno assegnati i fondi per la ricostruzione.

Come è noto il generale Figliuolo è stato il secondo commissario straordinario del governo per l’emergenza Covid-19, in sostituzione di Domenico Arcuri. Una scelta compiuta dell’allora governo Draghi, un esecutivo di grande coalizione che non vedeva però tra i partiti di governo Fratelli d’Italia. Ovvero la forza politica che oggi esprime la presidente del consiglio e che in quella fase si era mostrata molto critica verso la campagna vaccinale gestita dal generale.

Questa decisione ha scatenato un acceso dibattito con critiche che sono arrivate, oltre che dai partiti di opposizione, anche da presidenti di regione di centro destra. Ci si attendeva infatti che in un’occasione come questa il ruolo di commissario fosse assegnato a Stefano Bonaccini (Partito democratico) in quanto presidente della regione più colpita.

I commissari del capo della protezione civile

In occasione di eventi calamitosi per cui il governo decide di dichiarare lo stato di emergenza la protezione civile assume un ruolo centrale, che esercita emanando specifiche ordinanze.

In questa situazione il capo della protezione civile può decidere di nominare uno o più commissari delegati all’emergenza (codice della protezione civile, art. 25 comma 7).

Nella maggior parte dei casi, fortunatamente, la dichiarazione dello stato di emergenza riguarda un territorio specifico. Per questo, di solito, il capo della protezione civile nomina commissario il presidente della regione o un dirigente della pubblica amministrazione locale.

La ratio di questa prassi è piuttosto semplice. Che si tratti di soggetti politici o di dirigenti amministrativi, sono queste le figure che conoscono meglio il territorio, le sue problematiche e le norme che lo regolano.

È bene precisare però che in alcune se pur rare occasioni non è stato nominato alcun commissario per la gestione dell’emergenza. E questo è proprio il caso della recente alluvione in Emilia-Romagna. Ciò non toglie però che un commissario del governo possa essere nominato in seguito.

I commissari del governo

Che il capo della protezione civile abbia nominato o meno un commissario per gestire le prime fasi dell’emergenza, successivamente il consiglio dei ministri può comunque nominarne un’altro, con funzioni e compiti diversi di solito precisati da norme stabilite ad hoc (L.400/1988, art.11).

Nel caso dell’emergenza Covid-19 ad esempio, l’allora capo della protezione civile Borrelli aveva inizialmente nominato commissario straordinario il segretario generale del ministero della salute (oltre che tutti i presidenti di regione). Tuttavia, con l’approvazione del decreto legge 18/2020, il ruolo di commissario straordinario è stato attribuito prima Domenico Arcuri e poi il generale Figliuolo.

Per questo tipo di commissariamenti non esistono dati sistematizzati. È difficile quindi dire in che misura e in quali casi il governo abbia deciso in precedenza di nominare un commissario nazionale anche quando la crisi aveva portata locale. Comunque è già accaduto in precedenza. Come ad esempio nel caso del sisma del 2016, quando il ruolo fu affidato a Vasco Errani, ex presidente dell’Emilia-Romagna, regione che in quel caso non era coinvolta negli eventi calamitosi.

Certo si potrebbe obiettare che in quel caso il terremoto aveva coinvolto più regioni (Marche, Umbria, Lazio e Abruzzo). Lo stato di emergenza per le recenti alluvioni invece ha riguardato quasi esclusivamente l’Emilia-Romagna. E in effetti, quando questo stesso territorio, nel 2012, si è confrontato con lo stato di emergenza seguito al sisma, l’allora governo Monti assegnò la gestione dell’emergenza proprio al presidente della regione (allora Vasco Errani) confermandogli poi il ruolo anche nelle fasi successive (prima a Errani e poi al nuovo presidente Bonaccini).

La struttura commissariale

Nondimeno il governo sembra aver scelto di motivare la sua decisione proprio in considerazione del fatto che gli interventi di ricostruzione riguarderanno più regioni. Certo è vero che dopo la dichiarazione dello stato di emergenza in Emilia-Romagna ne sono seguite altre 2 riguardanti alcuni territori fuori dalla regione. Si tratta però solo di pochi comuni della Toscana (4) e delle Marche (7), tutti confinanti con l’Emilia-Romagna.

Ad ogni modo, stando a quanto annunciato nel comunicato stampa del consiglio dei ministri (Cdm), i presidenti di regione saranno in qualche misura coinvolti. Il decreto approvato in Cdm infatti dovrebbe prevedere l’istituzione di una cabina di regia composta:

• dal commissario straordinario, che la presiede (ovvero il generale Figliuolo);
• dal capo del dipartimento casa Italia (presidenza del consiglio);
• dal capo del dipartimento della protezione civile (presidenza del consiglio);
• dai presidenti delle regioni Emilia-Romagna, Toscana e Marche;
• dal sindaco metropolitano;
• da un rappresentante delle province coinvolte;
• da un rappresentante dei comuni coinvolti.

le funzioni di quest’organo saranno certamente meglio chiarite nel testo del decreto. Al momento tuttavia risulta che si tratti principalmente di un organo di monitoraggio e di raccordo tra le funzioni commissariali e quelle ordinarie, gestite quindi dagli organi politici e amministrativi dei territori coinvolti.

È invece al commissario che sono attribuiti i poteri chiave, tra cui la programmazione delle risorse finanziarie, la gestisce la contabilità speciale e il coordinamento degli interventi di ricostruzione, di ripristino e di riparazione.

Nel corso della conferenza stampa poi, il ministro della protezione civile Nello Musumeci ha affermato che i presidenti di regione riceveranno il ruolo di sub-commissari, ma nel comunicato stampa non si fa menzione di questo. Qui infatti è indicata la possibilità che il commissario nomini dei soggetti attuatori, ma solo per un aspetto molto specifico, ovvero la ricostruzione degli edifici pubblici danneggiati.

D’altronde lo stesso Bonaccini si è detto molto scontento della situazione, pur manifestando la propria stima per la figura di Fiugliuolo con cui ha avuto modo di lavorare negli scorsi anni in qualità di presidente dell’Emilia-Romagna nonché di presidente della conferenza delle regioni.

Nei prossimi mesi comunque sarà importante analizzare gli atti legislativi che verrano pubblicati in materia. Il governo infatti sembra voler fare di questo caso un precedente non solo da un punto di vista operativo ma anche normativo. L’esecutivo quindi non si limiterà a definire le regole per affrontare la situazione attuale stabilendo invece, con un apposito disegno di legge, una nuova disciplina chiamata “stato di ricostruzione”. Ovvero una particolare condizione giuridica che potrà essere dichiarata dal consiglio dei ministri successivamente alla conclusione dello “stato di emergenza”. Quello dell’Emilia-Romagna quindi potrebbe essere il primo caso di un nuovo modello che, se verrà effettivamente approvato in questi termini, potrà essere valutato a pieno nel corso dei prossimi anni.

Foto: presidenza del consiglio

L'articolo L’emergenza in Emilia-Romagna e la nomina del commissario del governo proviene da Openpolis.

Una condizione di squilibrio di genere nei ruoli apicali è presente in praticamente tutti i dicasteri, anche se in misura diversa. In alcune strutture in effetti non si trovano proprio donne in posizione di vertice. In altri casi invece è stato registrato un aumento della presenza femminile in controtendenza rispetto al dato generale.

Le donne ai vertici della pubblica amministrazione

Per verificare i trend relativi alla disparità di genere nei vertici della pubblica amministrazione bisogna innanzitutto delimitare il perimetro dell’analisi.

In questo caso ad esempio ci limiteremo alle posizioni apicali dei ministeri e della presidenza del consiglio. Nei ministeri organizzati per dipartimenti verificheremo quindi la presenza femminile tra i capi dipartimento. In quelli organizzati per direzioni generali invece terremo in considerazione sia i direttori generali che i segretari generali. Non sono state considerate le unità di missione Pnrr istituite ad hoc che rimarranno attive solo fino al completamento del piano (2026).

Adottato questo criterio possiamo dunque dire che a oggi le donne in carica in queste posizioni sono 37 su un totale di ben 122.

Meno di un terzo delle posizioni più importanti della pubblica amministrazione è occupato da una donna.

Questo dato è in buona parte conseguenza di scelte compite dal governo Meloni, ma non completamente. In linea generale infatti i segretari generali e i capi dipartimento sono sottoposti a spoils system. La scelta sul loro incarico dunque ha in ogni caso riguardato il nuovo esecutivo, che si sia trattato di una nuova nomina o di una conferma. Questa disciplina però non si applica ai direttori generali. La loro sostituzione o conferma avviene in modo più graduale, mano a mano che i loro incarichi arrivano a scadenza. Discorso un po’ diverso riguarda i ministeri dell’interno, degli esteri e della difesa. Qui infatti non si applica lo spoils system ma, se il ministro lo ritiene necessario, i dirigenti di queste strutture possono sempre essere ricollocati.

In ogni caso attualmente sono 72 gli incarichi tra quelli descritti che hanno ricevuto una prima nomina o una conferma dopo l’entrata incarica del governo Meloni.

Quindi se da un lato l’esecutivo in carica non può essere considerato come unico responsabile della situazione attuale, dall’altro le nomine su cui ha avuto un ruolo sono ben più della metà.

Il calo della presenza femminile nei ruoli apicali

D’altronde il calo del numero di donne al vertice dei ministeri è iniziato già da alcuni anni. Alla fine del 2019 infatti la percentuale di donne in posizione apicale era più alta di oltre 11 punti percentuali (41,4%). Si trattava allora di un dato importante perché il 40% è generalmente considerata la quota entro la quale è garantito almeno in parte l’equilibrio di genere.

Negli anni successivi, con al potere prima il secondo governo Conte e poi il governo Draghi, questo dato si è ridotto, anche se in maniera contenuta. Il minimo è stato raggiunto a fine 2021, con il 35,9%, poi risalito al 37,6% nel giugno successivo.

Tuttavia con l’entrata in carica del governo Meloni, nel giro di un anno, questa percentuale è calata drasticamente (-7 punti percentuali) arrivando ora a un valore inferiore a un terzo del totale.

La dirigenza femminile nei ministeri

A questo punto conviene verificare in quali strutture si sia espresso più marcatamente questo fenomeno.

Tra i 15 ministeri e la presidenza del consiglio sono 9 le strutture in cui si è ridotta la presenza femminile.

Uno dei dicasteri in cui la riduzione è stata maggiore è quello della giustizia che è passato da 2 capi dipartimento donne su 4 a 0 su 5 (nel corso dell’anno è stato istituito un nuovo dipartimento).

Sono invece passate da 2 a 1 (-50%) le dirigenti dei ministeri delle infrastrutture, dell’economia e delle imprese. Il ministero della cultura invece aveva ben 5 direttrici generali nel 2022 contro le attuali 2. Si segnala però che qui diverse posizioni risultano ancora vacanti e non è detto che la situazione non si modifichi nei prossimi mesi. Sono invece passati da 3 a 2 donne in posizioni di vertice i ministeri dell’ambiente, della difesa e dell’interno.

Infine, anche presso la presidenza del consiglio si è registrata una riduzione. Le donne alla guida dei dipartimenti e degli uffici di palazzo Chigi infatti sono passate da 15 a 13 nel corso dell’ultimo anno.

Nessuna variazione invece presso i ministeri dell’università, della salute e dell’agricoltura. Questo tuttavia non rappresenta necessariamente un dato positivo. Presso il ministero della salute ad esempio le donne con il ruolo di direttore generale (o segretario generale) sono solo 2 su 11. Presso il ministero dell’agricoltura invece nessuno dei 3 dipartimenti è guidato da una donna. Anche al ministero del lavoro il numero di donne al vertice non è cambiato, ma a causa di una posizione vacante la proporzione di genere è, almeno momentaneamente, migliorata.

Sono 3 invece i ministeri in cui si è registrato un miglioramento. In ciascuna di queste strutture però l’aumento è stato molto contenuto e la situazione resta distante da una condizione di equilibrio. Sia presso il ministero dell’istruzione che in quello del turismo infatti fino allo scorso anno non risultavano donne al vertice delle strutture amministrative (ora sono rispettivamente 1 su 2 e 1 su 4). Al ministero degli esteri invece lo scorso anno si trovava una sola direttrice generale mentre ora sono 2.

Ministri, genere e appartenenza politica

Guardando al rapporto tra nominante e nominati, ovvero tra il genere del ministro e la quota di donne in posizione di vertice non si osserva una precisa corrispondenza.

Il ministero con la quota più elevata di dirigenti donne ad esempio è quello dell’agricoltura, guidato dal ministro Gilberto Pichetto Fratin. Il ministero del lavoro, al secondo posto, è invece guidato dalla ministra Marina Elvira Calderone e i 4 che seguono hanno nuovamente un uomo al loro vertice politico.

Allo stesso tempo però si può osservare come, ad eccezione del dicastero del turismo, guidato dalla ministra Santanché, tutti gli altri ministeri con una quota di donne nel ruolo di dirigente inferiore al 30% hanno un uomo al proprio vertice politico.

Alcune correlazioni possono essere individuate anche riguardo le appartenenze politiche. Non tanto nei ministeri con un maggiore equilibrio di genere, che sono guidati da politici di tutte le forze di maggioranza. Ma i tre che si trovano nella posizione più bassa della classifica sono tutti guidati da esponenti di Fratelli d’Italia. Si tratta del ministero delle imprese (10% di donne dirigenti) e di quelli della giustizia e dell’agricoltura (entrambi senza alcuna donna in posizione di vertice).

Foto: Yanalya (Freepik)

L'articolo La parità di genere al vertice dei ministeri si è ridotta proviene da Openpolis.

Con questo temine però si identificano fenomeni anche molto diversi, che possono o meno rispettare le forme e lo spirito della legge. Talvolta è proprio la legge a dare all’esecutivo la possibilità di sostituire i dirigenti in carica (il cosiddetto spoils system). Altre volte invece gli esecutivi devono (o dovrebbero) attendere la fine del mandato dei dirigenti prima di poterli sostituire. Altre volte ancora le norme prevedono dei meccanismi che dovrebbero garantire nomine imparziali, anche se spesso viene rispettata più la forma delle leggi che non la sostanza.

Il fatto che un incarico sia conferito con una o un’altra di queste ipotesi non è né casuale né indifferente. Al contrario dipende (o dovrebbe dipendere) da una precisa scelta del legislatore, motivata dalle caratteristiche specifiche dell’incarico in questione.

Il modo in cui il governo ha rimosso i vertici dell’Istituto nazionale della previdenza sociale (Inps) e dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (Inail) però non risponde in alcun modo a queste logiche.

Norme contra personam

Negli scorsi giorni il governo ha approvato il decreto legge 51/2023 contenente “disposizioni urgenti in materia di amministrazione di enti pubblici”.

La norma include disposizioni anche molto diverse, tra cui ad esempio la proroga del commissariamento della sanità calabrese di cui abbiamo parlato in un recente approfondimento.

Ma gli aspetti più discussi di questo provvedimento sono altri. Uno ad esempio riguarda l’articolo 2 con cui l’esecutivo ha disposto la cessazione dalla carica dei sovrintendenti delle fondazioni lirico-sinfoniche al compimento del settantesimo anno di età. Questa norma è stata definita da molti come contra personam per una semplice ragione: esiste un unico sovrintendente di fondazioni lirico-sinfoniche che risponde a questi requisiti, ovvero Stéphane Lissner. Una vicenda che peraltro i media hanno spesso collegato direttamente alle nuove nomine in Rai.

Nello stesso decreto tuttavia, altre norme sembrano esplicitamente pensate per sostituire alcuni dirigenti pubblici. In effetti lo stesso presidente di Inps Pasquale Tridico ha affermato che il decreto ha il chiaro intento di rimuoverlo dalla sua posizione anzitempo. Il processo peraltro ha coinvolto anche il presidente Inail, anche lui a un anno dallo scadere del mandato.

D’altronde, nella maggior parte dei casi, chi si è schierato a difesa del provvedimento non lo ha fatto nel merito. Piuttosto l’argomentazione si è incentrata sul diritto di una maggioranza di poter scegliere dirigenti di propria fiducia. Una questione di per sé non banale, ma del tutto fuori luogo nel caso di specie.

Il senso tradito dello spoils system

Questa argomentazione infatti si riferisce implicitamente a un meccanismo noto come spoils system. Questo istituto giuridico prevede che alcuni dirigenti pubblici, in assenza di un’esplicita conferma, decadano automaticamente dopo un certo periodo dalla nascita di un nuovo esecutivo.

La ratio di questo sistema in effetti è proprio quella affermata dai difensori delle norme cosiddette contra personam. L’idea di base è che un governo, inteso come vertice del potere esecutivo, deve poter scegliere i dirigenti apicali della pubblica amministrazione. In questo modo i ministri possono individuare le persone, con i requisiti necessari, che possano meglio tradurre in chiave amministrativa le scelte politiche adottate dall’esecutivo.

Questa formula, mutuata dalla tradizione anglosassone, è tuttavia applicata in Italia con precise limitazioni, imposte da una consolidata giurisprudenza costituzionale. Questo perché in linea generale nell’ordinamento italiano vige il merit system, sancito dagli articoli 97 e 98 della costituzione.

Per questa ragione lo spoils system è utilizzato solo per alcune posizioni di vertice della pubblica amministrazione e in particolare per quegli incarichi che rappresentano il punto di congiunzione tra l’attività di indirizzo politico e quella di direzione amministrativa (segretari generali e capi dipartimento dei ministeri).

Un elemento che accomuna il modello italiano a quello anglosassone invece è la necessità che il perimetro di applicazione di questo sistema sia chiaramente definito. In questo modo la regola è valida per tutti, indipendentemente da chi si trova in quel momento alla guida dell’esecutivo.

Ma le norme introdotte dal governo Meloni non modificano le disposizioni lo spoils system con l’intento di allargare il perimetro agli incarichi interessati. Facendo questo infatti, l’esecutivo attuale sarebbe il primo a sostituire i vertici in carica di Inps e Inail. Poi però questa stessa facoltà resterebbe anche ai governi successivi.

Cambia la governance, ma solo un po’

La norma piuttosto modifica la governance di questi due enti pubblici e successivamente dispone la rimozione dei vertici attuali e la nomina di commissari per gestire la fase di transizione.

Leggendo il provvedimento però è difficile sostenere che la sua ratio riguardi davvero il cambio di governance. Questo perché tali modifiche risultano del tutto blande, se non completamente marginali. Inoltre anche ritenendole più importanti di quanto ci sembra, non è in alcun modo giustificata la necessità che tali provvedimenti entrino in funzione immediatamente, piuttosto che tra un anno quando i vertici attuali andranno in scadenza.

Allo stesso modo d’altronde non sono chiari i requisiti di necessità e di urgenza che hanno spinto ad inserire queste disposizioni in un decreto legge. Anche se questo, come è noto, è un problema più generale.

Leggendo il decreto infatti emerge come la principale modifica alla governance di Inps e di Inail sia l’eliminazione della figura del vicepresidente. Un incarico che avrà avuto certo la sua importanza ma che difficilmente può essere considerato dirimente per il buon funzionamento di questi enti.

Oltre a questo poi il decreto accorcia la durata dell’incarico del direttore generale da 5 a 4 anni, uniformandola a quella degli altri vertici aziendali. Un’altra modifica che può o meno avere senso ma che non sembra essere così urgente.

In altre parti il decreto modifica le disposizioni originarie (art. 3 D.lgs 479/1994) parafrasando il testo e riproponendolo con contenuti del tutto simili ai precedenti. Oppure vengono aggiunte parti di testo che rappresentano utili precisazioni a quanto l’ordinamento prevede già in via generale.

Alla norma che disciplina la nomina del direttore generale ad esempio si è tenuto ad aggiungere che questa debba avvenire “tra persone di comprovata competenza e professionalità nonché di indiscussa moralità e indipendenza, nel rispetto dei criteri di imparzialità e garanzia”. Una precisazione assolutamente opportuna, ma forse non così urgente né così fondamentale da dover comportare il commissariamento dei due più importanti enti previdenziali italiani.

Foto: Quirinale

L'articolo Il governo cambia i vertici di Inps e Inail ma lo spoils system non c’entra proviene da Openpolis.

Le aziende sanitarie (Asl) e ospedaliere (Ao) sono le strutture amministrative del sistema sanitario più prossime al cittadino. Si tratta dunque di organizzazioni molto importanti il cui vertice tuttavia risulta in vari casi commissariato.

Tra 2020 e 2021 questo fenomeno si era molto ridimensionato. Così se nel corso del primo anno di emergenza pandemica le aziende ospedaliere o sanitarie commissariate sono state più di 40, a metà del 2021 questo numero si era dimezzato.

Il dato è poi rimasto stabile fino alla fine del 2022. Con il nuovo anno però è tornato a crescere sfiorando i valori di 3 anni prima.

La geografia dei commissariamenti

Attualmente sono 8 le regioni in cui almeno un’azienda sanitaria ha una gestione commissariale. Come vedremo, le ragioni dei commissariamenti possono essere molto diverse legate a dinamiche strettamente aziendali, piuttosto che a scelte politiche regionali o anche nazionali.

Per questo in diversi territori i commissariamenti riguardano solo una minoranza delle aziende sanitarie. È il caso della Lombardia (5,7%) e del Piemonte (11,1%).

Valori un po’ più alti ma comunque riferiti a episodi isolati si trovano invece in Liguria (16,7%), Emilia-Romagna (16,7%) e Lazio (20%).

Cifre decisamente più alte invece risultano nelle Marche (83,3%), in Sicilia (88,2%) e Calabria (100%). Su 39 commissariamenti complessivi infatti 29 si concentrano in queste regioni.

Prosegue il commissariamento della sanità calabrese

Il caso più grave ma anche più noto è quello della Calabria.

Qui infatti, da ormai diversi anni, tutte le aziende sanitarie sono commissariate. In questo caso dunque non si tratta di una novità ma di un dato tristemente stabile.

Solo la scorsa settimana peraltro, un nuovo decreto (Dl 51/2023) ha esteso fino a tutto il 2023 il commissariamento dell’intero comparto regionale. E non è la prima proroga disposta dal governo Meloni. Già a novembre 2022 il nuovo esecutivo aveva emanato un decreto (Dl 169/2022) che prorogava il decreto Calabria di ulteriori 6 mesi. Una norma quest’ultima con cui il secondo governo Conte aveva già prolungato una forma rafforzata di commissariamento della sanità regionale avviata dal decreto salva Calabria (primo governo Conte).

È utile precisare che il commissariamento di tutte le aziende sanitarie e ospedaliere è un aspetto da tenere distinto dal commissariamento della sanità regionale. Attualmente infatti oltre alla Calabria risulta commissariata anche la regione Molise. Qui però l’unica azienda sanitaria presente è amministrata tramite una gestione ordinaria.

Per diversi anni in effetti anche in Calabria si era proceduto in questo modo. Questo fino al 2020 quando il secondo governo Conte ha stabilito che i vertici aziendali dovessero essere tutti commissari straordinari nominati dal commissario ad acta della regione. Da questo punto di vista la nuova norma si limita a stabilire che il commissario ad acta, ossia il presidente della regione Occhiuto, debba confermare i commissari straordinari in carica entro 2 mesi dall’approvazione del decreto. Pena la loro decadenza.

Quantomeno una buona notizia c’è. Dal 2022 le aziende sanitarie calabresi sono tutte commissariate per le ragioni che abbiamo visto e non, come in passato, anche per infiltrazioni della criminalità organizzata. Quella infatti, come abbiamo raccontato in precedenti approfondimenti, è una diversa e più grave forma di commissariamento.

Commissariamenti e ritardi in Sicilia

In Sicilia invece sono commissariate tutte le aziende sanitarie provinciali (9) ma almeno 2 delle 8 aziende ospedaliere hanno ancora al proprio vertice un direttore generale.

A differenza della Calabria però qui le ragioni dei commissariamenti sono differenti e, almeno in parte, varie. In 6 strutture infatti i commissari sono stati nominati con provvedimenti specifici tra il 2020 e il 2022. Fino a inizio anno invece le altre aziende risultavano avere una gestione ordinaria.

In ben 9 di queste, la nomina del direttore generale era avvenuta a metà aprile 2019 per decreto del presidente della regione Nello Musumeci.

L’incarico aveva durata triennale e dunque sarebbe dovuto andare in scadenza a primavera del 2022. Con un provvedimento ad hoc (Dgr 296/2022) la giunta Musumeci, ormai in scadenza, ha però prorogato gli incarichi in essere fino alla fine del 2022.

I mesi tra l’entrata in carica della nuova giunta guidata da Renato Schifani (a settembre 2022) fino alla fine dell’anno però non sembrano essere stati sufficienti al nuovo esecutivo per procedere con le nuove nomine. Infatti l’avviso pubblico per la selezione dei nuovi direttori generali è stato pubblicato il 29 dicembre, nonostante i direttori in carica andassero in scadenza il 31 dicembre.

Non essendoci il tempo materiale per l’espletamento della selezione pubblica, l’assessore regionale alla sanità ha proposto in giunta di procedere con un commissariamento temporaneo. Fino alla nomina dei nuovi direttori infatti, quelli precedentemente in carica sono stati nominati commissari (Dpr 53/2022). Si tratta insomma di una situazione che dovrebbe essere provvisoria. Tuttavia si evidenzia come i vertici aziendali di 9 strutture sanitarie siano arrivati alla fine naturale del loro mandato da ormai oltre un anno e ancora non risulta siano stati nominati i successori.

La riorganizzazione della sanità nelle Marche

Ancora diversa è la situazione nelle Marche. Qui al momento sono commissariate le 5 aziende sanitarie, mentre l’unica azienda ospedaliera ha un vertice aziendale nominato in via ordinaria.

D’altronde l’azienda ospedaliera è anche l’unico tra gli enti sanitari regionali a essere rimasto operativo dopo la riforma del sistema sanitario regionale (Lr 19/2022). In precedenza infatti la struttura sanitaria era suddivisa in tre enti: l’azienda ospedaliero universitaria di Ancona (tuttora attiva), l’azienda ospedaliera ospedali riuniti Marche nord e l’azienda sanitaria unica regionale (Asur Marche).

La riforma ha avuto origine nella campagna elettorale del 2020 che ha portato il centro destra al governo regionale con Francesco Acquaroli (Fratelli d’Italia). Buona parte del dibattito è stato giocato proprio sul tema sanitario e sulla promessa di andare verso un modello di sanità diffusa. Proprio per questo la nuova legge ha eliminato sia l’azienda ospedaliera ospedali riuniti Marche Nord che l’azienda unica regionale, creando al loro posto 5 aziende sanitarie territoriali.

La creazione di nuovi enti è un processo complesso che richiede tempo. Per guidare questa transizione la giunta regionale ha deciso di nominare dei commissari straordinari nelle 5 le nuove strutture. La designazione dei direttori generali che dovranno riportare le aziende sanitarie a una gestione ordinaria comunque dovrebbe avvenire entro la fine del mese (Dgr 519/2023).

I dati presentati sono il risultato di un’analisi basata sul monitoraggio dei siti delle Asl e delle Ao. Le informazioni dunque sono quelle presenti sui siti istituzionali. Tuttavia, in alcuni casi, i siti potrebbero non essere aggiornati, non risultare attivi o presentare informazioni disomogenee in pagine differenti.

Foto: Miguel Ausejo (Unsplash)

L'articolo Le aziende sanitarie e i commissariamenti nel 2023 proviene da Openpolis.

A ogni cambio di governo il nuovo esecutivo può sostituire alcuni importantissimi dirigenti grazie a un meccanismo noto come spoils system. Una pratica politica del tutto legittima e regolamentata di cui abbiamo parlato in due distinti approfondimenti concentrandoci prima sulla presidenza del consiglio e poi sui ministeri.

Ma non tutti i cambiamenti di alti funzionari pubblici sono configurabili come spoils system. Queste norme ad esempio non si applicano ai vertici dei ministeri della difesa, degli esteri (segretari generali) e dell’interno (capi dipartimento). In queste strutture i dirigenti provengono necessariamente dalla rispettiva carriera (prefettizia, diplomatica o militare) e i loro incarichi operano in regime di diritto pubblico. Questo non vuol dire, è bene chiarirlo, che si tratti di funzionari sostanzialmente inamovibili, anzi.

Tale precarietà non deve lasciare intendere comunque che sia prassi per un nuovo ministro, sostituire tutta o buona parte della dirigenza di questi dicasteri. In effetti sembra piuttosto vero il contrario.

Parliamo infatti dei funzionari più importanti delle rispettive carriere e sostituirli non è una scelta che un ministro può prendere alla leggera. Si può dire dunque che in qualche modo i prefetti, i diplomatici e i militari che ricoprono i ruoli più importanti si avvalgano di una sorta di potere di resistenza che un ministro deve decidere di forzare se vuole effettivamente sostituirli.

Per questo, dopo aver visto come i ministri hanno gestito i passaggi relativi allo spoils system, analizziamo ora alcune delle principali novità tra le fila di diplomatici, militari e prefetti.

Continuità e cambiamenti al Viminale

Quanto al ministero dell’interno dobbiamo innanzi tutto considerare che il nuovo ministro Matteo Piantedosi è a sua volta un prefetto. Dunque conosce molto bene le dinamiche politiche interne al Viminale.

Dal momento del suo insediamento solo un capo dipartimento è stato sostituito. Ma forse non è un caso che si tratti del capo del dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione. In questa scelta sembra di poter leggere il tentativo di smarcarsi dalle politiche di Luciana Lamorgese. Infatti, nonostante anche l’ex ministra provenisse dalla carriera prefettizia, è stata oggetto di dure critiche negli scorsi anni da parte delle attuali forze di maggioranza.

Peraltro prima di essere destinata da Piantedosi alla prefettura di Firenze, Francesca Ferrandino era stata a capo del dipartimento libertà civili e immigrazione per un solo anno.

Al suo posto Piantedosi ha chiamato Valerio Valenti (già prefetto di Firenze) che, oltre ad aver assunto la guida del dipartimento è stato di recente nominato anche commissario delegato per l’emergenza immigrazione. Un ruolo che gli è stato conferito dal capo della protezione civile (quindi dalla presidenza del consiglio), che in qualche modo conferisce a Valenti un’autorità autonoma da quella di Piantedosi.

Da segnalare poi anche la nomina del nuovo capo di gabinetto Maria Teresa Sempreviva al posto del prefetto Bruno Frattasi. Che un ministro scelga i vertici dei propri uffici di diretta collaborazione è tutt’altro che insolito. E comunque per il ruolo è stata scelta una prefetta che era già ai vertici di questi uffici, ricoprendo il ruolo di capo del legislativo (che ora è stato assunto dal prefetto Paolo Formicola).

In ogni caso l’ultima volta Lamorgese aveva atteso circa un anno prima di rimuovere Piantedosi dal ruolo di capo di gabinetto assegnatogli dal ministro Salvini. E questo nonostante le differenze politiche tra i due fossero facilmente immaginabili. Inoltre, esattamente come era accaduto a Piantedosi, anche Bruno Frattasi è stato spostato dal ruolo di capo di gabinetto a quello di prefetto di Roma.

Insomma pare che per sostituire un prefetto di questo rilievo sia considerato opportuno attribuirgli un ruolo altrettanto importante. Come ad esempio la prefettura della capitale.

In ogni caso Frattasi non è rimasto molto in questa posizione visto che lo scorso marzo è stato nominato direttore dell’agenzia per la cybersicurezza nazionale. Trascorsi oltre 2 mesi però Piantedosi non ha ancora trovato un sostituto per questa posizione e il ruolo di prefetto di Roma resta ancora oggi vacante.

Eppure dei prefetti attualmente al vertice di un ufficio territoriale del governo già 27 hanno ricevuto la nomina proprio da Piantedosi. Molti di più però sono ancora i prefetti nominati da Lamorgese (69) mentre qualcuno è ancora in carica in virtù di una nomina di Salvini (6) o addirittura di Minniti (1).

Non si può certo dire dunque che Piantedosi abbia stravolto i vertici centrali e periferici del Viminale. Allo stesso tempo però quando si è trattato degli organi più politici (gli uffici di diretta collaborazione) o di quelli più esposti politicamente (il dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione) non ha esitato a compiere le proprie scelte. Decisioni bilanciate poi dall’assegnazione alla persona sostituita di incarichi adeguatamente prestigiosi.

La mobilità dei diplomatici

Guardando al ministero degli esteri la prima cosa da segnalare è la nomina, da parte del ministro Tajani, di un nuovo segretario generale. Parliamo dell’incarico in assoluto più importante di tutta la carriera diplomatica. E questo nonostante il segretario generale uscente, Ettore Francesco Sequi, fosse una figura di riconosciuta competenza e professionalità.

L’ambasciatore scelto da Tajani è invece Riccardo Guariglia. Un funzionario di indubbia esperienza, anche se forse il suo curriculum non arriva ai livelli del suo predecessore. In comune con Sequi comunque c’è l’esperienza di capo di gabinetto, che Guariglia ha ricoperto con il ministro Moavero Milanesi nel contesto del primo governo Conte. Un ruolo a stretto contatto con la politica che dunque si conferma molto importante per gli sviluppi di carriera.

Tajani inoltre ha nominato anche 3 direttori generali: Nicola Verola all’Unione europea, Andrea Tiriticco all’ispettorato generale e Teresa Castaldo alla cooperazione allo sviluppo. Rispetto a quest’ultimo tema poi sono anche in corso le procedure per nominare il nuovo direttore generale dell’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo. Al momento però l’incarico non è stato ancora assegnato.

Quanto ai diplomatici al vertice delle sedi estere infine il ministro ha portato a termine alcune nomine ma senza particolare fretta. In effetti in consiglio dei ministri si è discusso di alcune nuove assegnazioni che tuttavia non risultano ancora ufficiali. Inoltre sono state adottate diverse proroghe temporanee. Sembra dunque che alla Farnesina si ritenga che il tempo non sia ancora maturo per un giro di nomine più sostanziale.

La stabilità dei vertici della difesa

Molto stabile si è dimostrata, almeno in questa fase, la gestione del comparto difesa. Per quanto concerne l’area tecnico amministrativa infatti, tra segretario generale e 4 direttori generali, solo uno di questi ultimi è stato nominato da Crosetto, e si è trattato di una conferma.

Quanto alle nomine del capo di stato maggiore della difesa, dell’esercito, dell’aeronautica, della marina e al comandante generale dei carabinieri sono tutte state decise dall’ex ministro Lorenzo Guerini.

L’unica altra nomina di vertice nel settore della difesa imputabile al ministro Guidio Crosetto è quella di Nicola Latorre a direttore generale dell’Agenzia industrie difesa. Questo incarico infatti non è riservato a un militare di alto grado e, trattandosi di un’agenzia pubblica, è uno di quelli sottoposti a spoils system. Nonostante questo il ministro ha deciso di confermare il direttore generale in carica, una scelta tutt’altro che scontata. Infatti Latorre oltre a non essere un militare è un ex parlamentare di area politica molto diversa da quella del ministro, ovvero il Partito democratico.

Certo nel corso di questi mesi il ministro Crosetto ha in realtà provveduto sia a diverse nomine che a molti aumenti di grado rispetto a figure comunque molto importanti nel comparto della difesa. In generale però sembra di poter dire che il governo in questo settore abbia adottato una linea di totale continuità. D’altronde con la fase politica internazionale che stiamo attraversando e una guerra in corso sul continente europeo, quello della difesa è oggi un settore assolutamente delicato.

Foto: Quirinale

L'articolo Continuità e cambiamenti nei ministeri della difesa, degli esteri e dell’interno proviene da Openpolis.

Per questo nei nostri rapporti abbiamo sempre sostenuto che la gestione emergenziale dell’accoglienza rappresenta una debolezza per l’Italia. Ma dopo anni in cui tutti i governi hanno mantenuto questo tipo di approccio l’esecutivo guidato da Meloni sembra aver fatto un passo in più.

Il governo infatti ha annunciato la dichiarazione di stato di emergenza per la gestione dei flussi migratori. Un passaggio che fornisce al governo e ai commissari delegati poteri straordinari per svolgere funzioni del tutto ordinarie.

Annunci e stato di emergenza

Lo scorso 11 aprile il consiglio dei ministri ha annunciato, attraverso il consueto comunicato stampa di fine seduta, la deliberazione dello “stato di emergenza su tutto il territorio nazionale per fronteggiare l’eccezionale incremento dei flussi di persone migranti“.

Per giustificare questa misura l’esecutivo ha sostenuto che i centri di prima accoglienza e in particolare l’hotspot di Lampedusa, si trovino in un gravissimo stato di sovraffollamento. Inoltre, aggiunge il testo, è previsto un ulteriore incremento delle partenze.

L’esecutivo dunque ritiene di dover attivare nuove strutture sia di prima accoglienza (Cpa-hotspot) che di detenzione e rimpatrio (Cpr). A questo scopo si intende provvedere con l’attivazione dello stato di emergenza e un primo finanziamento straordinario di 5 milioni di euro.

Eppure alla riunione del consiglio dei ministri non è seguito, almeno fino a oggi, nessun atto ufficiale. Per 10 giorni abbiamo letto interviste e ricostruzioni senza che in gazzetta ufficiale venisse pubblicato alcun documento che confermasse l’effettività dello stato di emergenza. D’altro canto, se la materia fosse stata così urgente come viene fatto intendere, non si sarebbe aspettato tanto. Quando fu dichiarato lo stato di emergenza in risposta alla crisi da Covid-19, infatti, la delibera venne pubblicata in gazzetta ufficiale il giorno successivo alla sua adozione in consiglio dei ministri.

Il tutto mentre in parlamento i gruppi di maggioranza mostrano di avere posizioni molto diverse su come debba funzionare, anche in assenza dello stato di emergenza, l’accoglienza di richiedenti asilo e titolari di protezione internazionale.

Domenica 16 aprile poi, i giornali hanno pubblicato la notizia della nomina del prefetto Valerio Valenti come commissario delegato all’emergenza. Dunque ancora non era stata pubblicata in gazzetta ufficiale la delibera del Cdm, ma già si stava procedendo con decisioni che dovrebbero esserne una conseguenza. Un modo di procedere assolutamente distante da ogni logica di trasparenza.

Anche dell’ordinanza del capo della protezione civile, con cui Valenti è stato nominato commissario, per giorni non c’è traccia nei documenti pubblici. Solo il 19 aprile è stata finalmente pubblicata in gazzetta. Da questo documento è possibile avere finalmente alcune informazioni ufficiali su come dovrebbero funzionare commissariamento e stato di emergenza. Altre informazioni però restano ancora non disponibili visto che la delibera del consiglio dei ministri resta non pubblicata. E questo nonostante l’atto di nomina di Valenti la citi esplicitamente.

Il perimetro geografico dell’emergenza

Il primo elemento che emerge già dal titolo dell‘ordinanza è il suo perimetro territoriale. Qui infatti sono elencate tutte le regioni Italiane a esclusione di Valle d’Aosta, Emilia Romagna, Toscana, Puglia e Campania. Un fatto che era già emerso da diverse fonti stampa e che deriverebbe dal rifiuto a collaborare espresso dai presidenti di queste regioni.

Eppure tutte le fonti ufficiali disponibili confermano come il consiglio dei ministri abbia deliberato lo stato di emergenza “sull’intero territorio nazionale”. Sembra dunque che ci troviamo nella strana situazione in cui l’emergenza nazionale risulta attiva su tutto il territorio ma il commissario opera solo in alcune regioni.

D’altronde in base alla costituzione (art. 117) la protezione civile è una competenza concorrente tra stato e regioni. Lo stesso codice della protezione civile peraltro prevede che le ordinanze siano emanate d’intesa con i presidenti delle regioni interessate (D.Lgs. 1/2018, art. 25).

Ciò nonostante il presidente della regione Puglia Michele Emiliano ha sollevato dubbi sul fatto che il mancato accordo con le regioni rappresentasse un limite invalicabile per li governo, anzi.

Il commissario e i soggetti attuatori

Non è molto chiaro a questo punto come debba funzionare la gestione dell’emergenza nelle 5 regioni rimaste fuori dall’intesa. Anche perché, se non fosse stata messa in mezzo la protezione civile, le regioni avrebbero avuto ben poco a che fare con questa questione.

Le politiche migratorie e di asilo infatti sono di competenza esclusiva dello stato. Nello specifico la materia è amministrata dalle prefetture a livello periferico e del dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del ministero dell’interno a livello centrale. E li capo di questo dipartimento è quello stesso prefetto Valenti che ora risulta commissario delegato in 16 regioni.

Certamente i poteri attribuiti a Valenti con questa ordinanza possono essere esercitati solo nelle regioni elencate. Per coadiuvarlo in questa attività inoltre gli sono stati attribuiti degli uffici specifici e sono stati nominati dei soggetti attuatori. Ovvero i prefetti dei capoluoghi delle regioni elencate nonché quelli di alcuni particolari territori soggetti a sbarchi (Agrigento, Catania, Messina, Siracusa, Trapani, Reggio Calabria e Crotone).

I poteri straordinari

Tra i poteri attribuiti dall’ordinanza ve ne sono alcuni che con tutta evidenza risultavano già di competenza del ministero dell’interno e delle prefetture. Come ad esempio “coordinare le attività volte all’ampliamento della capacità del sistema di accoglienza”, “l’individuazione di disponibilità di posti” e “l’individuazione delle migliori soluzioni per assicurare la realizzazione di un servizio continuativo di trasporto marittimo e aereo, da parte di vettori all’uopo individuati, dagli hotspot ai territori”.

È previsto inoltre che a questi scopi, e in particolare per il trasporto, possano avvalersi delle forze armate e di polizia. Il governo continua dunque a spostare nell’ambito della sicurezza quella che dovrebbe essere una politica sociale e di integrazione. Ma la parte sicuramente più rilevante è quella relativa alle deroghe.

Oltre ad alcune norme, comunque rilevanti, in materia di contabilità e produzione di atti normativi, le deroghe più importanti sono quelle relative all’adozione dei contratti pubblici.

Sistema di accoglienza e aumento dei flussi

Sorge però più di un dubbio sul fatto che, per procedere in questo modo fosse effettivamente necessaria l’attivazione dello stato di emergenza nazionale. In effetti basta leggere le norme per realizzare come i Centri di accoglienza straordinaria (Cas) attivi in tutto il territorio, siano stati originariamente pensati proprio per rispondere a situazioni come quella che stiamo attraversando.

Il fatto che questo tipo di strutture rappresentino in realtà il grosso del sistema di accoglienza, non cambia la natura delle cose.

Bisogna segnalare inoltre che nella legge di conversione al decreto Cutro approvata in prima lettura al senato è stato inserito un emendamento del governo che crea una nuova categoria di centri di accoglienza straordinaria, che dunque risulterebbero ancora più straordinari di quelli già in essere.

Infine è utile ricordare che anche il nuovo codice degli appalti (D.lgs. 23/2023, art. 50) facilita la possibilità di ricorrere a procedure semplificate per l’assegnazione dei contratti pubblici. Anche se questo testo entrerà effettivamente in funzione solo in estate.

Foto: ministero dell’interno

L'articolo Le anomalie dello stato di emergenza sull’immigrazione proviene da Openpolis.