Tale scenario ha ovviamente colpito anche il nostro paese. In questo contesto ancora una volta è stato il governo a svolgere un ruolo da protagonista. L’iniziativa assunta dall’esecutivo ha trovato riscontro nel dibattito parlamentare, che si è espresso più volte sull’argomento.

Dall’analisi degli atti discussi però emerge ancora una volta come il ruolo di deputati e senatori risulti tutto sommato marginale rispetto all’attività dell’esecutivo. Il quale in momenti di emergenza, come quello attuale, deve prendere decisioni velocemente. Il rischio però, come segnalano molti analisti, è che questa situazione di emergenza diventi una prassi permanente.

La guerra in Ucraina e le posizioni del parlamento

Le sedute di camera e senato in cui a vario titolo si è parlato di Ucraina sono state molte. Le discussioni hanno avuto sfaccettature diverse: dalla necessità di sostenere il popolo ucraino, al bisogno di incrementare le spese per la difesa, alle sanzioni per la Russia e all’aumento del costo dell’energia.

Non sempre però il dibattito in aula ha dato origine a delle votazioni, quindi all’espressione di posizioni nette da parte delle camere. In alcuni casi infatti – in particolare in occasione delle informative del governo (anche se non tutte) – le sedute si sono concluse senza ulteriori atti votati dal parlamento. Stesso discorso per le numerose interrogazioni presentate dai parlamentari in questo periodo.

Le informative urgenti rese dal governo al parlamento sulla crisi in Ucraina

Da ricordare a questo proposito anche l’incontro in video-conferenza con il presidente ucraino Volodymyr Zelensky che le camere hanno ascoltato riunite in seduta comune lo scorso 16 marzo. La sessione in questo caso ha avuto un carattere informale per cui non è stato pubblicato nessun resoconto.

In molti altri casi però il parlamento ha avuto l’opportunità si è espresso con un voto. Complessivamente le votazioni avvenute dall’inizio della guerra al 13 maggio sono state 126. Queste hanno riguardato principalmente atti di indirizzo politico come risoluzioni (70), ordini del giorno (44) e mozioni (6). Si aggiungono poi 6 votazioni legate alla conversione di decreti legge.

Le votazioni con un esito positivo sono state 59 mentre negli altri casi l’atto in discussione è stato respinto dall’aula.

Gli atti approvati dal parlamento

Le votazioni che abbiamo visto hanno avuto come oggetto 58 atti parlamentari diversi. La disparità tra questi ultimi e il numero degli scrutini è dovuta al fatto che le modalità di voto adottate sono state varie. In alcuni casi infatti l’aula ha scelto di votare l’intero testo, in altri i singoli capoversi, in altri ancora blocchi di contenuto riuniti insieme. Tenendo presenti queste dinamiche, possiamo osservare che 30 atti posti in discussione sono stati approvati mentre 24 respinti. Ci sono poi 4 casi in cui gli atti sono stati licenziati solo parzialmente.

Come possiamo vedere anche dal grafico, la maggior parte delle disposizioni approvate sono state presentate dalle opposizioni. La metà degli atti licenziati infatti proviene da Fratelli d’Italia (unico gruppo formalmente all'opposizione) a cui si aggiungono 4 atti presentati da esponenti del gruppo misto e uno da Nicola Fratoianni che pur facendo parte di Liberi e uguali non sostiene il governo Draghi. Sono solo 7 invece gli atti espressione della maggioranza.

Si tratta di una normale dinamica parlamentare. Spesso infatti i gruppi che compongono la maggioranza, specie su un tema così delicato, presentano un unico atto condiviso da tutte le formazioni. Dall’altro lato invece le forze di opposizione hanno più interesse nel presentare un maggior numero di proposte. Non solo per evidenziare la propria diversità di vedute rispetto all’azione del governo ma anche per avere maggiori opportunità che alcuni degli atti di indirizzo proposti siano approvati dall’aula.

Le dinamiche descritte, specie per quanto riguarda le modalità di voto, rendono difficile individuare per ogni votazione un singolo tema di riferimento. Questo perché in molti casi gli atti presentati avevano un carattere multidimensionale. Inoltre, il gran numero di votazioni registrare rende impossibile analizzare in un singolo articolo tutte le posizioni espresse dal parlamento e dai suoi componenti. Per conoscere i risultati delle singole votazioni tuttavia è possibile scaricare il file qui accanto.

Nel prossimo paragrafo quindi ci limiteremo ad analizzare solo alcuni voti particolarmente significativi.

Spese per la difesa ed extra-profitti

Uno dei temi maggiormente discussi nelle ultime settimane è stato l’incremento delle spese per la difesa fino al raggiungimento graduale del traguardo del 2% del Pil. Un impegno che il nostro paese aveva contratto con gli alleati della Nato ma che fino ad oggi, al pari di altri stati europei, era sempre stato disatteso.

Da questo punto di vista un primo voto è andato in scena alla camera lo scorso 16 marzo. A Montecitorio infatti, contestualmente al voto sulla legge di conversione dei decreti Ucraina è stato presentato un ordine del giorno. Questo aveva come primo firmatario il deputato della Lega Roberto Ferrari ma tra i co-firmatari vi erano rappresentanti di tutte le forze politiche della maggioranza e anche un esponente di Fdi.

Questo atto, particolarmente avversato da una parte del parlamento inclusi alcuni esponenti della maggioranza, è stato approvato con 391 voti favorevoli, 19 contrari, 7 astenuti e ben 120 assenti. Molti dei quali hanno probabilmente disertato la seduta proprio per non essere “costretti” a dare il proprio assenso a questo Odg. Parallelamente in senato è stata presentata una risoluzione con primo firmatario l’ex esponente del Movimento 5 stelle Mattia Crucioli (attualmente in forza al gruppo di opposizione Costituzione, ambiente, lavoro). In questo caso si chiedeva di non incrementare le spese per la difesa. L’atto è stato respinto con 205 voti contrari e solo 17 favorevoli.

Un altro tema particolarmente dibattuto nelle ultime settimane è stata la possibilità di tassare gli extraprofitti in particolare per quelle attività operanti nel settore dell’energia che hanno beneficiato dell’innalzamento del costo delle materie prime a seguito dell’esplosione del conflitto. Anche in questo caso sono stati presentati due diversi atti, entrambi alla camera. La prima è stata una risoluzione che sostanzialmente rappresentava un’iniziativa del gruppo Alternativa (composto da ex 5 stelle che hanno scelto di non sostenere il governo Draghi). L’aula ha bocciato la proposta con 387 voti contrari e 60 favorevoli.

Un secondo voto su questo tema si è tenuto sempre a Montecitorio il 13 aprile. In questo caso l’atto era un ordine del giorno presentato dalla componente dei Verdi interna al misto con primo firmatario Cristian Romaniello (altro ex 5s). Stavolta non si chiedeva una tassazione ma semplicemente la pubblicazione del costo del gas al fine di poter determinare gli extraprofitti causati dall’aumento del costo delle materie prime. L'atto in questo caso è stato approvato dall’aula con 390 voti favorevoli e solo 3 contrari.

Il voto sui decreti legge

Come abbiamo appena visto dunque il parlamento in molte occasioni si è espresso sulla crisi in Ucraina e sono stati molti i temi posti dai componenti di camera e senato. Le votazioni avvenute però hanno riguardato principalmente atti di indirizzo politico che non costituiscono un elemento vincolante per l’azione del governo. Questi atti infatti non hanno forza di legge e spetta quindi all’esecutivo, che poi se ne assumerà la responsabilità politica, decidere se assecondarli o meno. La capacità di incidere sull’azione del governo quindi in questo caso risulta molto limitata.

Da questo punto di vista rivestono un peso maggiore i voti che le camere hanno espresso sulle conversioni dei decreti legge che il governo ha varato in questo periodo per far fronte all’emergenza. Ciò perché, almeno sulla carta, durante l'iter di conversione il parlamento avrebbe l'opportunità di modificare quanto predisposto dal governo. In realtà, come vedremo tra poco, non è esattamente così.

Sono sostanzialmente 3 i decreti già licenziati dalle camere (2 più 1, per essere corretti). Il Dl 14/2022 che prevede una serie di iniziative di supporto alle missioni internazionali, alla popolazione ucraina, alle sedi e ai cittadini italiani all’estero potenzialmente coinvolti nel conflitto. Con la stessa legge inoltre sono state recuperate anche le disposizioni contenute nel Dl 16/2022 che interviene ancora una volta, tra le altre cose, sul settore della difesa, dell’approvvigionamento energetico e della gestione dei rifugiati. Ha completato l’iter di conversione infine anche il Dl 17/2022 con cui il governo ha varato una serie di iniziative volte a ridurre i costi dell’energia per i consumatori.

Decreti legge, un quadro complessivo

Dunque nel giro di poco tempo il governo ha varato ben 3 decreti legge per far fronte alla crisi ucraina, mentre un quarto (il Dl 38/2022) deve ancora concludere l'iter parlamentare. Osservando il fenomeno più in generale possiamo osservare che la pandemia prima e la guerra adesso hanno “costretto” l’attuale esecutivo a fare un massiccio ricorso alla decretazione d'urgenza. Parliamo complessivamente di 55 decreti emanati dal 13 febbraio 2021 a oggi. Un dato molto elevato anche se, a livello numerico, ci sono alcuni esecutivi che presentano valori superiori. Analizzando le ultime 3 legislature infatti notiamo che il governo Renzi ne ha emanati 56 mentre il governo Berlusconi IV addirittura 80 anche se in 3 anni.

Le differenze nella durata degli esecutivi fanno sì che il valore assoluto non sia un buon indicatore del livello con cui questi hanno fatto ricorso alla decretazione d’urgenza. Un valore più significativo è quello dei decreti legge emanati in media ogni mese. Da questo punto di vista possiamo osservare che l’attuale esecutivo figura al primo posto con circa 4 Dl pubblicati in media ogni 30 giorni.

Al secondo posto troviamo poi il governo Conte II (3,2 Dl al mese) mentre al terzo l’esecutivo Letta (2,78).

Le questioni di fiducia

Come noto, camera e senato hanno a disposizione solamente 60 giorni per convertire i Dl del governo in legge. Nel contesto attuale poi, in cui l’accavallarsi di più emergenze ha portato a una proliferazione di decreti, i tempi diventano ancora più contingentati. Spesso infatti il parlamento non è stato in grado di completare l’iter entro la scadenza ed ha quindi fatto ricorso ad una pratica impropria. Cioè quella di recuperare i contenuti di più decreti con una singola legge di conversione. Com’è accaduto nel caso dei decreti Ucraina in cui il primo è stato convertito e gli effetti del secondo sono stati fatti salvi dalla stessa legge. Una prassi tollerata solo vista l'eccezionalità della situazione attuale.

Questo dato evidenzia come i poteri di intervento del parlamento siano particolarmente ristretti a causa delle tempistiche serrate. Un potere di intervento che risulta ancora più limitato dal sempre più frequente ricorso fatto dal governo alla questione di fiducia. In particolare per quanto riguarda i decreti legge che stiamo trattando, è stata posta al senato per la conversione dei decreti Ucraina e in entrambi i rami per il Dl energia. Questo significa che le reali possibilità di intervento del parlamento sono state quasi nulle.

Più in generale possiamo osservare che, nonostante la larghissima maggioranza che lo sostiene, il governo è stato costretto a ricorrere allo strumento sempre più spesso, fino a toccare un picco di 6 fiducie nei mesi di novembre e dicembre 2021. Dopo un calo nel gennaio 2022 poi, la pratica è ripresa con regolarità nei mesi successivi.

Anche in questo caso un dato particolarmente interessante riguarda la media di fiducie poste ogni mese. E anche qui vediamo che il governo Draghi risulta al primo posto con 3,2 questioni di fiducia poste al mese. Seguono i governi Monti (3) e Conte II (2,3).

Il rischio di un'emergenza permanente

Il parlamento italiano quindi in generale ha avuto molte opportunità per esprimersi con delle votazioni a proposito della crisi ucraina. Tutto da valutare però è il reale impatto che queste votazioni hanno avuto sull’azione del governo. Come abbiamo visto infatti atti come mozioni, risoluzioni e ordini del giorno non rappresentano atti effettivamente vincolanti per l'esecutivo. Mentre le possibilità di intervento sui decreti legge sono state ridotte.

Se da un lato è certamente vero che gli ultimi esecutivi si sono trovati a gestire una situazione di estrema emergenza inedita nella storia repubblicana del nostro paese, dall’altro il rischio è che tale approccio al processo decisionale diventi permanente. Un situazione cioè in cui, con la giustificazione della necessità di agire rapidamente, si saltano sistematicamente i normali passaggi posti a tutela dell'interesse pubblico per evitare sprechi di risorse.

Questa dinamica appare particolarmente preoccupante specie se si pensa all’enorme quantità di risorse che potenzialmente arriveranno nel nostro paese con il Pnrr (piano nazionale di ripresa e resilienza), di cui abbiamo già raccontato alcune criticità. Per questo il parlamento dovrebbe recuperare la propria centralità. Non soltanto nell’ambito della produzione legislativa ma anche nei rapporti con l’esecutivo, attualmente troppo sbilanciati a favore di quest’ultimo.

Foto: palazzo Chigi - Licenza

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