Dall’analisi del disegno di legge presentato dal governo alle camere erano già emersi alcuni aspetti positivi ma anche molte criticità. Le risorse per il 2024 infatti dovrebbero essere in aumento rispetto agli anni precedenti, anche se è probabile che gran parte della crescita sia in realtà dovuta al cosiddetto “aiuto gonfiato“. Inoltre gli importi sono previsti in calo già dal 2025, nonostante l’impegno italiano a destinare lo 0,70% del reddito nazionale lordo (Rnl) in aiuto pubblico allo sviluppo (Aps) entro il 2030. Un dato dal quale l’Italia è ancora molto distante. Gli ultimi dati ufficiali rilasciati dall’Ocse infatti posizionano il paese allo 0,32% Aps/Rnl (2022).

Il cammino italiano per rispettare gli impegni in materia di cooperazione allo sviluppo è ancora molto lungo. Affinché l’Italia raggiunga o quantomeno si avvicini allo 0,70% Aps/Rnl sarà quindi necessario un forte impegno del nuovo esecutivo.

Proprio su questo, concluso l’iter di approvazione della legge di bilancio, abbiamo chiesto un commento a Ivana Borsotto, presidente Focsiv e portavoce della Campagna 0,70, promossa da Aoi, Cini, Link 2007 e Focsiv con il patrocinio di Asvis, Forum Terzo Settore, Missio e Caritas.

La nuova legge di bilancio ha definito gli stanziamenti per la cooperazione allo sviluppo nei prossimi anni. Qual è la vostra valutazione rispetto ai temi al centro della Campagna 0,70 sostenuti dal progetto Generazione Cooperazione?

Siamo ancora lontani dagli obiettivi della Campagna 070, lanciata due anni fa. Nell’ultimo biennio abbiamo visto però crescere l’attenzione del parlamento e del governo nei confronti di questo impegno internazionale, contenuto nell’Agenda 2030 dell’Onu e riconfermato sistematicamente in molti summit istituzionali. Iniziano a dare i loro frutti le molteplici iniziative di sensibilizzazione e advocacy realizzate da decine di associazioni e reti di società civile italiane. Mi riferisco ai numerosi convegni nazionali e locali con cittadini e giovani, all’interlocuzione con gli enti locali, agli ordini del giorno approvati da consigli comunali, alle attività informative nelle scuole, ai corsi di formazione per giornalisti, ai flash mob, agli articoli, alle interviste e agli appelli e alle nostre richieste, portate avanti anche grazie al progetto Generazione Cooperazione.

Quali sono state le vostre richieste e come sono state accolte nel corso della discussione parlamentare?

La Campagna 0,70 ha predisposto un emendamento alla legge 125/2014 che regola la cooperazione internazionale allo sviluppo. La proposta rafforzava quanto già si trova all’art. 30 della legge che, infatti, richiama la necessità di un riallineamento con gli obiettivi internazionali.

Importante sottolineare che l’emendamento non era oneroso, rinviando la definizione degli impegni di spesa all’iniziativa del governo, e avrebbe avuto un impatto in termini di maggiori investimenti e costi solamente a partire dal 2025. Purtroppo, l’emendamento non è passato, pur essendo stato oggetto di discussione tra i capi gruppo di maggioranza e opposizione in parlamento e anche in sede governativa.

La commissione affari esteri e difesa nella relazione sul bilancio di previsione dello stato 2024 ha richiesto che si “valuti l’opportunità di programmare, nel rispetto dei vincoli di bilancio, un aumento graduale e di lungo periodo delle risorse complessive destinate alla cooperazione e allo sviluppo al fine di consentire, in un arco temporale definito, il pieno riallineamento dell’Italia agli impegni internazionali assunti in materia”.

Inoltre il parlamento ha approvato la mozione di maggioranza sulla Cop28, che impegna il governo ad “adottare iniziative per il raggiungimento dell’obiettivo di una quota pari allo 0,7% del Pil in aiuti allo sviluppo, destinando il 50% di queste risorse alla lotta per il cambiamento climatico”.

Si tratta di dichiarazioni importanti che ci incoraggiano. Il risultato non è ancora stato raggiunto, è evidente. Ma il nostro impegno continua. Stiamo valutando la possibilità di farci promotori di un’iniziativa di legge popolare. Il lavoro non ci manca. La tenacia nemmeno. I compagni di viaggio stanno aumentando. Di questi tempi, direi che non è male.

Il governo sostiene di voler reindirizzare una parte consistente delle risorse per la cooperazione verso i paesi africani, in particolare grazie al cosiddetto “piano Mattei”. Come interpretate questa iniziativa?

Il piano Mattei potrà essere valutato positivamente quando saranno resi noti contenuti e linee guida principali. Inoltre, per risultare efficace, bisogna valutare il rispetto di alcune condizioni.

Ci sono almeno tre aspetti complessi ma rilevanti: innanzitutto si dovrà distinguere tra cooperazione allo sviluppo (in senso stretto) e promozione di forme di cooperazione sostenibili, dal punto di vista sia economico che ambientale. In secondo luogo le politiche dovranno essere sostenute da un budget adeguato, a partire dall’impegno dello 0,70%, corrispondente a circa 13 miliardi di euro. Infine, il piano potrà essere utile solo se inaugurerà una nuova stagione di politiche di sviluppo dell’Europa verso Mediterraneo e Africa. Considerata la vastità di questi obiettivi è inimmaginabile che l’Italia da sola ce la possa fare.

Ci preoccupa che il piano Mattei possa tradursi in un superamento operativo della legge 125/2014, quella sulla cooperazione allo sviluppo, concentrando a favore delle imprese i finanziamenti impegnati, con la cooperazione ridotta a convenienza economica, a ricerca di affari, a logica estrattiva in cerca di fonti energetiche, e ridimensionando se non marginalizzando il ruolo dell’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo. Quest’ultimo non può fondarsi solo sul capitale economico ma necessita di capitale umano, di capitale relazionale e di capitale sociale ed istituzionale.

La cooperazione non si riduce a un trasferimento monetario, dall’alto in basso, che può indurre dipendenza, sterile assuefazione per chi dà e per chi riceve. Lo sviluppo è un insieme di investimenti reali nell’istruzione e nella formazione professionale, accessibilità universale alle medicine e ai servizi sanitari, riqualificazione delle periferie urbane, disponibilità di acqua potabile e di elettricità e di servizi di telecomunicazioni e digitali, promozione della imprenditorialità locale in partenariato, cura dell’ambiente e delle risorse naturali, programmi di transizione green, superamento delle monoculture agroindustriali.

Sviluppo che richiede una “cooperazione di precisione” perché l’Africa non è un continente omogeneo ma presenta diversità significative che richiedono letture non stereotipate e politiche multidimensionali.  Bisogna insomma pianificare politiche e progetti su misura, coinvolgendo necessariamente le giovani generazioni e la società civile.

Monitoreremo affinché queste condizioni vengano rispettate. D’altro canto, visto che risultano sostanzialmente definite le modalità di governance del piano Mattei, possiamo attenderci una tempestiva definizione dei primi progetti operativi, le risorse dedicate a ciascuna attività, chi le gestisce, a chi vengono assegnate nei paesi africani e a quali condizioni, oltre che le modalità di monitoraggio, assicurando la trasparenza dei flussi finanziari, e di valutazione con i criteri scientifici. I primi passi diranno molto sul senso del cammino.

Con il passare degli anni il tema dell’aiuto pubblico allo sviluppo appare sempre più legato a quello dell’immigrazione. Quale approccio dovrebbe adottare il governo dal vostro punto di vista?

Tra i suoi obiettivi strategici il piano Mattei indica: “prevenire le cause profonde delle migrazioni irregolari”.

Si ha l’impressione di vivere in un mondo capovolto: ci si domanda se con la cooperazione internazionale o con il piano Mattei “li” aiutiamo a casa “loro”, nel retropensiero di contenere i flussi migratori. Certo lo “sviluppo” potrà attenuare il fattore push, che spinge milioni di persone a lasciare i loro paesi, ma solo nel medio e lungo periodo, come ci dicono le analisi scientifiche.

Ma c’è un primo paradosso: in effetti sono “loro” che aiutano “noi” a casa “nostra”, prendendosi cura dei nostri anziani, costruendo le nostre case, sostenendo le nostre pensioni, lavorando nei nostri ristoranti, raccogliendo la nostra frutta, creando nuove imprese e quant’altro.

E c’è un secondo paradosso: sono loro stessi che aiutano “se stessi” a casa “propria”, con le loro rimesse di emigrati. I flussi di rimesse verso i least developed countries, sono calcolati dall’Onu, nel 2022, a oltre 600 miliardi di dollari. Un valore superiore a quello di tutti gli investimenti esteri diretti verso quei paesi e ben tre volte superiore ai 204 miliardi di aiuti allo sviluppo in essi investiti.

Il 14,4% dell’aiuto pubblico allo sviluppo globale, pari a 29,3 miliardi di dollari, secondo i dati Ocse, è stato utilizzato nei paesi donatori per l’accoglienza dei rifugiati, in particolare dall’Ucraina, e per le donazioni di vaccini Covid. Così, senza risorse aggiuntive, sono diminuiti gli aiuti destinati a migliorare le condizioni di vita nelle aree più povere del pianeta.

In quest’ottica allora è da considerare cooperazione allo sviluppo anche una politica delle migrazioni e della mobilità umana che non si riduca a operazioni di respingimento e di polizia ma che sia anch’essa parte integrante della politica estera, con la politica del lavoro, dei servizi sociali e dell’istruzione. In una strategia di gestione e di integrazione di chi sarà italiano. Certo le migrazioni sono un processo complicato e difficile da governare ma proprio per questo non vanno ridotte ad emergenza o peggio a strumento di consenso elettorale e affrontati con superficialità, con la banalità del male.

Allora noi, in Italia ed Europa, dobbiamo assicurare il diritto di asilo riconosciuto dalle convenzioni internazionali e dalla carta dei diritti fondamentali, rafforzare i corridoi umanitari, governare i flussi dei migranti economici almeno raddoppiando gli ingressi regolari a partire dai paesi di origine usando le delegazioni dell’Unione Europea e i consolati dei paesi membri. Bisogna costruire un sistema di salvataggio in mare e di assistenza nelle rotte terrestri con la partecipazione delle istituzioni europee, nazionali e locali e con le associazioni della società civile e le Ong, contrastare la tratta di esseri umani, prevedere una più equa distribuzione dei richiedenti asilo tra paesi europei, superando il trattato di Dublino. E finalmente garantire una ricollocazione fondata sui ricongiungimenti familiari, organizzando il sistema in modo che nei campi profughi, nei centri di prima accoglienza, e nei centri di permanenza per i rimpatri (la cui attuale gestione è da rivedere), ci sia pieno rispetto della dignità umana.

L’articolo è stato redatto grazie al progetto “Cooperazione: mettiamola in Agenda!”, finanziato dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo. Le opinioni espresse non sono di responsabilità dell’Agenzia.

Foto: Ivana Borsotto

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Con l’approvazione di questa legge dunque si potrà concretamente valutare l’approccio del nuovo esecutivo nei confronti dell’aiuto pubblico allo sviluppo e degli impegni che l’Italia si è assunta in sede internazionale. Certo al momento analizziamo di un disegno di legge ancora in discussione. Tuttavia è improbabile che gli importi cambino significativamente rispetto all’iniziale proposta del governo.

La ripresa dell’aiuto pubblico allo sviluppo

Da molti anni l’Italia, come gli altri paesi del comitato aiuto allo sviluppo (Dac) dell’Ocse, si è assunta l’impegno di destinare lo 0,7% del proprio reddito nazionale lordo (Rnl) in aiuto pubblico allo sviluppo (Aps) entro il 2030. Una data che ormai appare sempre più vicina.

Dopo una crescita culminata nel 2017, quando per la prima volta ha toccato quota 0,30% Aps/Rnl, gli anni successivi hanno visto un crollo delle risorse italiane nel settore. Questa dinamica si è però interrotta nel 2021 e la crescita è proseguita anche l’anno successivo portando l’Aps al record dello 0,32% rispetto all’Rnl.

Per comprendere a pieno questa fase però occorre guardare più a fondo le componenti dell’aiuto italiano. Infatti se da un lato è evidente che il periodo 2018-2020 non sia stato segnato da investimenti in questo settore, dall’altro risulta chiaro che a determinare i volumi complessivi dell’Aps ha ampiamente contribuito una voce tutto sommato estranea alla politica di cooperazione allo sviluppo.

Si tratta della voce di spesa “rifugiati nel paese donatore” e dunque di risorse assolutamente importanti ma che hanno a che vedere con l’accoglienza dei richiedenti asilo e non con la politica di cooperazione allo sviluppo. Infatti, pur essendo regolarmente rendicontati da Ocse come Aps, si tratta di risorse che rimangono nei confini del donatore non contribuendo al fine e agli obiettivi della cooperazione.

Questa componente dell’Aps, che si era ridotta molto intorno al 2020, è tornata a crescere e nel 2022 rappresentava il 22,9% delle risorse italiane. È vero che se lo consideriamo integralmente il rapporto Aps/Rnl è cresciuto tra 2021 e 2022 (da 0,29% a 0,32%). Tuttavia escludendo questa componente dai calcoli si assiste a una riduzione di 0,02 punti percentuali (da 0,26% a 0,24%).

Un incerto trend di crescita

Passando all’analisi del disegno di legge di bilancio è importante precisare che, per diverse ragioni, le cifre qui indicate non possono direttamente essere confrontate con i dati Ocse.

Intanto perché alcune voci della cooperazione non rientrano nel bilancio dello stato. Si tratta ad esempio di quelle degli enti locali o di cassa depositi e prestiti. Inoltre non tutti i ministeri compilano con molta attenzione l’allegato 28 della legge di bilancio in cui ciascuna amministrazione dovrebbe indicare la quota di risorse di propria competenza che saranno destinate alla cooperazione allo sviluppo.

Il ministero da cui è emersa in maniera più lampante questa dinamica è quello dell’interno, da cui arrivano le risorse per i rifugiati nel paese donatore. Nel corso degli anni infatti il Viminale ha indicato importi sempre molto simili (e molto alti), nonostante i significativi cambiamenti nel numero di arrivi e di persone accolte all’interno del sistema di accoglienza. In ogni caso quest’anno le previsioni del Viminale potrebbero essere più aderenti alla realtà di quanto non sia avvenuto in passato.

Più corretto invece è confrontare le risorse per la cooperazione indicate nel disegno di legge di bilancio con quelle delle 2 leggi di bilancio precedenti. Analisi da cui emerge una crescita per il 2024. Un dato positivo dunque, anche se difficilmente a questo ritmo l’Italia potrà raggiungere lo 0,70% entro il 2030.

D’altronde è lo stesso disegno di legge a prevedere un calo significativo delle risorse già nel 2025, ben al di sotto di quelle del 2023, allontanandosi ancora di più dall’obbiettivo.

Le risorse dei ministeri e la qualità dell’aiuto

Inoltre anche qui per valutare le risorse destinate alla cooperazione, oltre ai volumi complessivi, bisogna considerare la loro ripartizione. Ed è proprio osservando le variazioni di spesa previste per i ministeri tra 2023 e 2024 che emergono le maggiori criticità.

Sono 2 i dicasteri in cui calano le risorse: il ministero degli esteri e della cooperazione internazionale (Maeci) e il ministero dell’economia e delle finanze (Mef).

Le risorse di quest’ultimo tuttavia sono in larga parte destinate a finanziare le organizzazioni internazionali di cooperazione di cui l’Italia è parte (canale multilaterale). Dunque le oscillazioni dei suoi impegni di spesa dipendono più che altro dalle tempistiche di rifinanziamento di queste stesse organizzazioni.

Tutt’altro discorso invece vale per il ministero degli esteri. Questa infatti è la struttura che finanzia la parte più viva e diretta della cooperazione allo sviluppo, ovvero la componente non gonfiata dell’aiuto bilaterale. Una parte dell’Aps troppo spesso sacrificata dalla politica di cooperazione italiana.

Buona parte di queste risorse peraltro sono sottratte dall’azione denominata “Attuazione delle politiche di cooperazione mediante l’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo” (-24,7 milioni). Ovvero la struttura che rappresenta, o dovrebbe rappresentare, il fulcro del sistema italiano di cooperazione allo sviluppo.

Sono 3 invece i dicasteri in cui aumentano le dotazioni finanziarie: il ministero dell’interno (+30 milioni), quello dell’ambiente (+52,5 milioni) e quello delle infrastrutture (+389,6 milioni).

Come accennato le risorse indicate in questa sede dal ministero dell’interno non possono essere considerate molto affidabili. Resta il fatto che se dovessero rivelarsi realistiche ne conseguirebbe che il ministero dell’interno riveste per la politica italiana di cooperazione allo sviluppo un ruolo finanziariamente più importante (oltre 1,5 miliardi) rispetto agli esteri (meno di 1,2 miliardi).

Ma l’aumento più significativo è senza dubbio quello che riguarda il ministero delle infrastrutture, che sfiora da solo i 400 milioni di euro. In effetti è proprio questa crescita improvvisa a determinare il fatto che le risorse di questo disegno di legge di bilancio siano in crescita rispetto a quelle dello scorso anno.

Diventa dunque molto importante capire a cosa sono destinate queste risorse. Un dato questo espresso molto chiaramente nelle tabelle del disegno di legge di bilancio (capitolo di spesa 7800). Qui infatti le risorse previste dal trattato di amicizia italo libico del 2008 e destinate a finanziare progetti infrastrutturali passano da 63 milioni di euro nel 2023 a 452 nel 2024 (+389 milioni).

È bene precisare che si tratta di un aumento una tantum, che non sarà ripetuto gli anni successivi. Inoltre l’impegno di queste risorse nel 2024 era già previsto nella legge di bilancio dello scorso anno (e quella ancora precedente). Si tratta dunque di un aumento episodico e già previsto.

Quanto al merito di questo finanziamento, dalle poche informazioni a disposizione, (l’allegato 28 e il trattato) sembra di poter escludere che con queste risorse vengano finanziate direttamente opere legate ad aspetti di sicurezza e dunque in qualche modo legate al processo di esternalizzazione delle frontiere. Bisogna auspicare invece che siano utilizzate in modo appropriato per favorire un sano sviluppo del paese, a maggior ragione dopo i tragici eventi alluvionali dello scorso settembre.

Allo stesso tempo però è difficile non interpretare queste erogazioni come una contropartita rispetto agli impegni assunti dalla Libia in materia migratoria.

La direzione della cooperazione italiana

In conclusione dunque, nonostante la retorica dell’aiutiamoli a casa loro e le incertezze legate al cosiddetto piano Mattei (As 936), le novità introdotte da questo governo nella politica di cooperazione appaiono molto modeste, se non peggiorative.

Come abbiamo visto infatti la crescita prevista per il 2024 è sostanzialmente legata alle risorse del ministero delle infrastrutture destinate alla Libia, che tuttavia erano già state messe a bilancio lo scorso anno. Gli altri aumenti invece riguardano il ministero dell’ambiente (con un saldo positivo di +52 milioni) e quello dell’interno (+30 milioni), che tuttavia destina le sue risorse all’accoglienza dei rifugiati e dunque non a vere e proprie politiche di cooperazione.

A ridursi invece sono in particolare le risorse per il ministero degli esteri e della cooperazione, tra cui spiccano i tagli all’agenzia per la cooperazione. È vero che anche in questo caso una riduzione era già stata messa a bilancio lo sorso anno. Tuttavia si trattava di un importo più contenuto, circa 17 milioni di euro, che ora diventano 62,5. E questo nonostante il viceministro con delega alla cooperazione Edmondo Cirielli abbia sostenuto che le intenzioni del governo sono di rafforzare la componente bilaterale dell’aiuto.

L’articolo è stato redatto grazie al progetto “Cooperazione: mettiamola in Agenda!”, finanziato dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo. Le opinioni espresse non sono di responsabilità dell’Agenzia.

Foto: ministero degli esteri

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