La decisione di scorporare il turismo dalle materie di competenza del ministero dei beni e delle attività culturali fu annunciata ancor prima che il governo Draghi entrasse nel pieno delle sue funzioni. Infatti fu proprio durante la conferenza stampa in cui il nuovo presidente del consiglio annunciava la nuova squadra di governo che venne data questa notizia.

Questa decisione da un lato ha rappresentato una novità, visto che per la prima volta al turismo è stato attribuito un ministero ad hoc, mentre dall’altro è stato solo l’ennesimo passaggio che ha spostato questa competenza da un dicastero a un altro.

Il vecchio ministero del turismo e dello spettacolo

Agli inizi della storia repubblicana, la competenza in materia di turismo era stata attribuita a un commissariato istituito presso la presidenza del consiglio (D.lgs. 941/1947).

Dodici anni più tardi tuttavia si decise di creare una struttura dedicata ovvero il ministero del turismo e dello spettacolo (L. 617/1959). Questo novo dicastero dunque avrebbe gestito anche un’altra competenza fino a quel momento in capo alla presidenza del consiglio, ovvero lo spettacolo. Ciascuno dei due settori sarebbe stato da quel momento amministrato attraverso un’apposita direzione generale a cui se ne aggiungeva una terza dedicata agli affari generali e al personale.

Questa struttura rimase stabile fino al 1993. Quell’anno infatti vennero proposti ben 10 referendum abrogativi di cui 3 riguardavano proprio l’eliminazione di alcuni ministeri, ovvero il ministero dell’agricoltura, quello delle partecipazioni statali e quello del turismo e dello spettacolo.

Dalla riduzione dei ministeri alla nascita del Mitur

Per evitare che l’esito referendario (D.l. 175/1993) ripristinasse tout court una normativa ormai vecchia di quasi 40 anni venne quindi emanato un decreto (D.l. 495/1993) che attribuiva alle regioni la maggior parte delle competenze in materia di turismo, mentre le rimanenti tornarono alla presidenza del consiglio. Il contrario invece avvenne per lo spettacolo.

D’altronde in quella fase la tendenza era quella di ridurre il numero di dicasteri. Solo pochi anni più tardi infatti la riforma Bassanini stabilì che queste strutture dovessero essere in tutto 12.

Oltre a questo la riforma spostò nuovamente le competenze in materia di spettacolo e turismo. Le prime vennero attribuite al ministero dei beni e delle attività culturali e le seconde a quello delle attività produttive, dove sono rimaste per circa 7 anni, per poi tornare alla presidenza del consiglio nel 2006 (Dl 181/2006).

Nel 2013 le due competenze sono state poste ancora una volta sotto la stessa struttura, il ministero dei beni culturali (L. 71/2013). Con la nascita del primo governo Conte però il turismo è stato di nuovo spostato, in questo caso presso il ministero delle politiche agricole (Dl 86/2018) allora guidato da Gian Marco Centinaio, della Lega.

L’anno successivo, con il ritorno al governo del Partito democratico (Pd) e di Dario Franceschini al ministero dei beni culturali, il turismo è tornato di competenza del Mibact (Dl 104/2019). Infine, come abbiamo visto, il governo Draghi ha istituito il ministero del turismo affidandolo alla guida di Massimo Garavaglia, della Lega.

Nel 2021 dunque per la prima volta è nato un ministero che si occupa esclusivamente di turismo. Il decreto ha previsto per quest’organo una struttura composta da un segretario generale e 3 direzioni generali. Il regolamento organizzativo, approvato lo scorso maggio ha poi precisato le funzioni di ciascuna di queste direzioni:

• affari generali e delle risorse umane;
• programmazione e delle politiche per il turismo;
• valorizzazione e promozione turistica.

Nuovi dirigenti per un nuovo ministero

Con la nascita del Mitur e delle relative strutture amministrative, il ministro Massimo Garavaglia (Lega) ha dunque dovuto provvedere alla nomina di un segretario generale e di 3 direttori generali.

La scelta di questi dirigenti infatti compete al ministro, anche se poi l’atto di nomina deve essere emanato con decreto del presidente della repubblica, previa approvazione del consiglio dei ministri, nel caso del segretario generale e con decreto del presidente del consiglio nel caso dei direttori generali (art. 19 D.lgs 165/2001).

Nella sua scelta dunque Garavaglia non era sottoposto ad alcun obbligo, se non quello di individuare figure con i requisiti necessari a ricoprire l'incarico.

Ciò nonostante ci si sarebbe potuti aspettare che Flaminia Santarelli, fino allo scorso anno direttrice generale del turismo presso il Mibact, avesse un ruolo di primo piano nella nuova struttura. Se non come segretario generale, come uno dei direttori generali. La scelta di Garavaglia invece è stata, del tutto legittimamente, diversa.

Come abbiamo visto poi prima di tornare al Mibact la materia del turismo era transitata, durante il primo governo Conte, al ministero delle politiche agricole, nella forma di un apposito dipartimento, allora guidato da Caterina Cittadino. In quella fase il ministero delle politiche agricole era Gian Marco Centinaio, ovvero da un esponente della Lega, proprio come Garavaglia.

Garavaglia dunque avrebbe potuto convergere su una dirigente già individuata per questo settore da un suo collega di partito. Il ministro invece ha proceduto diversamente.

È interessante notare infatti come tutti e 4 i dirigenti di vertice del nuovo ministero non abbiano compiuto il loro percorso professionale presso strutture amministrative che si occupano di turismo, ma piuttosto presso il ministero dell'economia e delle finanze (Mef). Un'esperienza sicuramente importante, a maggior ragione per gestire le risorse del Pnrr destinate al turismo. D'altronde anche l'ultima esperienza di governo del ministro Garavaglia era presso il Mef, dove ha ricoperto il ruolo di vice ministro nel primo governo Conte. È probabile dunque che proprio durante questa esperienza Garavaglia abbia apprezzato le competenze dei dirigenti che poi ha voluto presso il nuovo ministero.

Il portafoglio del ministero del turismo

Che siano gestite dal ministero della cultura o dal nuovo ministero dedicato le risorse destinate a questo settore rientrano comunque nella missione 'turismo' del bilancio dello stato. Tra la legge di bilancio per il 2021 e quella per il 2022 la previsione di spesa per questa missione è aumentata di 100 milioni di euro, passando da 158 a 258 milioni.

Una crescita di queste proporzioni è sicuramente una buona notizia per il settore. Per completare il budget del ministero tuttavia a queste risorse vanno poi aggiunti 16,4 milioni di euro destinati ai servizi istituzionali e generali dell'amministrazione.

Di certo la creazione del nuovo ministero richiede spese aggiuntive rispetto a quando questa materia era gestita tramite una delle tante direzioni generali del ministero dei beni culturali. Tuttavia non è semplice capire quante di queste risorse fossero comunque necessarie alla gestione dei servizi istituzionali presso il Mibact e quante invece siano aggiuntive. Detto questo si può rilevare come l'importo sia ulteriormente divisibile tra le risorse destinate agli affari generali e al personale (7 milioni) e quelle necessarie al gabinetto del ministro e ai suoi uffici di diretta collaborazione (9 milioni).

Certo la creazione di nuove spese amministrative non è di per sé una buona ragione per contestare la decisione di creare un nuovo ministero. Ci si augura infatti che questa struttura sia funzionale a dare nuovo impulso al turismo, con un miglioramento della gestione e della programmazione di settore.

È utile constatare però come con i suoi 275 milioni di euro il ministero del turismo sia di gran lunga il dicastero con il bilancio più basso all'interno dell'amministrazione statale. Basti pensare che il penultimo ministero per quantità di risorse, quello delle politiche agricole, ha un bilancio 7 volte superiore.

Alle risorse iscritte nel bilancio del ministero del turismo tuttavia, possono essere aggiunte anche quelle che gli sono state attribuite per l'attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Un decreto del ministero dell'economia dello scorso agosto ha infatti stabilito come distribuire la titolarità delle risorse del Pnrr tra i diversi ministeri.

Queste risorse tuttavia vanno considerate per l'intera durata del Pnrr (2021-2026) e non sono già nella disponibilità del Mitur. Per accedervi infatti il ministero deve fare richiesta al servizio centrale per il Pnrr presso la ragioneria generale dello stato, attestando lo stato di avanzamento e il grado di conseguimento dei relativi target e milestone.

Foto: governo.it (Massimo Garavaglia) - licenza

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Le risorse aggiuntive

A inizio novembre avevamo fatto una proiezione della crescita delle risorse destinate all’aiuto pubblico allo sviluppo basandoci sulle parole della viceministra con delega alla cooperazione Marina Sereni.

Già in quell'occasione avevamo rilevato come le risorse aggiuntive annunciate dalla viceministra avrebbero interrotto il trend in calo dell'Aps italiano. Un punto di partenza necessario per riprendere il percorso verso lo 0,70 ma non sufficiente. Ad oggi infatti l'Italia si trova ben distante dall'obiettivo dichiarato, fermandosi nel 2020 ad appena lo 0,22/ Aps/Rnl.

Per quanto il raggiungimento dello 0,70 rimanga un obiettivo ancora molto ambizioso l'approvazione della legge di bilancio ha comunque portato alcune buone notizie. La prima è la conferma delle parole della viceministra (L. 234/2021 articolo 1 comma 381).

Certo le prossime leggi di bilancio potrebbero anche annullare gli incrementi programmati per i prossimi anni. In ogni caso il testo esprime chiaramente l'intenzione dell'esecutivo, starà poi ai governi in carica nei prossimi anni mantenere l'impegno preso.

La seconda buona notizia è che si tratta di risorse indirizzate verso un particolare capitolo di spesa, ovvero quello riguardante il bilancio dell'Agenzia per la cooperazione. Questo vuol dire da un lato un aumento di risorse per il canale bilaterale, che negli ultimi anni aveva visto una riduzione continua dei propri stanziamenti.

Dall'altro non è affatto escluso che in futuro possano aumentare anche altre voci del bilancio della cooperazione, prime tra tutte quelle afferenti al canale multilaterale.

Certo è altrettanto vero che altre voci di spesa potrebbero ridursi, compromettendo la crescita prevista. È da auspicare tuttavia che ciò non avvenga e che l'Italia riprenda con forza il cammino verso il raggiungimento dello 0,70 entro il 2030, così come previsto all’obiettivo 17 dell’Agenda delle Nazioni unite.

Una norma per "sgonfiare" l'aiuto

La legge di bilancio inoltre ha compiuto un altro passo avanti su una materia di cui ci siamo occupati più volte. Si tratta della relazione tra le risorse destinate alla cooperazione e quelle per l'accoglienza di richiedenti asilo e rifugiati in Italia. La ragione per cui queste due materie sono collegate è legata principalmente al fatto che le regole del comitato Dac dell'Ocse prevedono la possibilità di conteggiare una parte delle risorse destinate all'accoglienza come cooperazione.

Una regola che alcuni anni fa ha portato a un aumento in parte fittizio dell'Aps. La crescita infatti era in gran parte dovuta a risorse che a tutti gli effetti erano utilizzate interamente nel nostro paese. Si tratta insomma della principale componente di quello che Concord Europe chiama aiuto gonfiato.

È bene chiarire che non si tratta di una competizione per le risorse. Siamo convinti che sia il tema della cooperazione che quello dell'accoglienza migranti abbiano bisogno di maggiori risorse e attenzione. Accogliere i richiedenti asilo e i rifugiati è senza dubbio una politica fondamentale che nessuno ha intenzione di scoraggiare, anzi. Allo stesso tempo però è assurdo che questo tipo di politica sia conteggiata come Aps, in particolare quando come nel 2017 il suo ammontare raggiunge il 30% del valore complessivo di questo settore.

Nel 2018 poi i costi per i rifugiati sostenuti dal paese donatore sono iniziati a calare e con questi il valore complessivo dell'Aps. A quel punto la nostra richiesta e di molte rappresentanze di Ong di sviluppo fu quella di destinare le risorse non utilizzate per l'accoglienza a veri e propri progetti di cooperazione allo sviluppo.

Per tutta risposta però la legge di bilancio per il 2019 stabilì che eventuali risorse risparmiate dal ministero dell'interno nel settore dell'accoglienza sarebbero state destinate alle esigenze di quello stesso ministero.

Dopo 3 anni finalmente la nuova legge di bilancio (art. 1 comma 807) ha modificato questa norma, destinando all'Agenzia per la cooperazione le risorse eventualmente risparmiate dal ministero dell'interno nella gestione dell'accoglienza di richiedenti asilo e rifugiati. A quanto ammonteranno tali risorse è tutto da verificare. In gran pare in effetti questo dipenderà dalle previsioni di spesa del Viminale, dalla sua gestione finanziaria, oltre che dall'andamento dei flussi migratori che caratterizzerà i prossimi anni.

In ogni caso la norma adottata pone un cambio di prospettiva culturale, destinando eventuali risorse aggiuntive a un settore, quello della cooperazione, che dovrebbe essere considerato strategico anche per la gestione dei flussi migratori. Nel medio periodo infatti solo il miglioramento delle condizioni di vita nei paesi a basso e medio reddito potrà consentire di governare i fenomeni di migrazione forzata e di mobilità umana, in particolare verso l'Europa.

Foto Credit: Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo (Aics) - Twitter

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