Ma se questo non rappresenta un problema alla camera dove i numeri della maggioranza danno buone garanzie, lo stesso non vale per il senato. A palazzo Madama infatti la coalizione di governo ha un margine di voti minimo. Qui, tra senatori che hanno cambiato gruppo politico e le incertezze legate a possibili contagi da Covid-19, la maggioranza rischia di non avere i numeri per approvare questi provvedimenti.

È forse anche per questo motivo che i partiti della coalizione di governo ma anche il premier Giuseppe Conte, pur escludendo almeno per il momento eventuali cambi nella composizione della maggioranza, hanno manifestato aperture al dialogo con l’opposizione. In particolare con Forza Italia.

Un’apertura forse riconducibile alla consapevolezza che senza i voti dei senatori azzurri questo passaggio rischia di diventare molto difficile.

Come i cambi di gruppo hanno indebolito la maggioranza

Un elemento fondamentale per comprendere le azioni delle forze politiche delle ultime settimane è legato al fatto che in questi mesi è proseguito senza sosta il fenomeno dei cambi di gruppo. Una tendenza che ha contribuito a ridurre il già ristretto margine su cui la maggioranza poteva fare affidamento.

Da inizio legislatura i cambi di gruppo sono stati 140, per una media di circa 4,41 cambi di casacca al mese. Gli ultimi in ordine di tempo hanno visto come protagonisti alcuni deputati. L’onorevole Siragusa ad esempio è passata dal Movimento 5 stelle al gruppo misto mentre Laura Ravetto, Maurizio Carrara e Federica Zanella da Forza Italia alla Lega.

Ma come abbiamo detto, ad avere un impatto molto più significativo sono i cambi di gruppo che hanno visto protagonisti senatori e che hanno contribuito ad indebolire le file della maggioranza. Da questo punto di vista, rispetto al nostro ultimo report, sono da segnalare i passaggi di Marinella Pacifico e Tiziana Drago dal M5s al gruppo misto e di Giovanni Marillotti sempre dai 5s a Per le autonomie.

La nuova posizione di questi senatori è da definire (anche se Pacifico e Drago hanno votato a favore della legge di conversione del decreto per la proroga dello stato di emergenza). Alcuni "transfughi" infatti, in particolare quelli usciti dal Movimento 5 stelle, hanno continuato a sostenere la maggioranza. È il caso ad esempio delle senatrici Nugnes e Fattori. Ma altri invece hanno rinforzato le file dell’opposizione, come Alessandra Riccardi e Stefano Lucidi, passati alla Lega.

Analizzando questi dati emerge come proprio i due principali "azionisti" della maggioranza, Movimento 5 stelle e Partito democratico siano le due forze politiche che più hanno risentito di questo fenomeno. Il M5s risulta infatti con un saldo negativo di 40 parlamentari rispetto all'inizio della legislatura. Il Pd invece ne ha persi 37 (ma su questo dato pesa la "scissione" di Italia Viva). Tra le file dell'opposizione invece è proprio Forza Italia il partito che si è indebolito di più con ben 22 transfughi.

I numeri della maggioranza

Abbiamo visto quindi che la dinamica dei cambi di gruppo ha finito per indebolire la maggioranza. Ma quali sono i numeri della coalizione, soprattutto al senato? Per capirlo dobbiamo partire dall'analisi dei gruppi che compongono l'aula di palazzo Madama. Ad oggi sono 8: Partito democratico, Movimento 5 stelle, Italia viva, Lega, Forza Italia, Fratelli d'Italia, Per le autonomie ed infine il gruppo misto.

Per completare il quadro dobbiamo poi soffermarci sulla composizione del gruppo misto che accoglie parlamentari che non vogliono aderire ad altri gruppi o che non hanno numeri sufficienti per creare un gruppo autonomo. All'interno del misto però possono essere costituite delle componenti autonome. È il caso ad esempio di Libri e uguali e del Movimento associativo italiani all'estero (Maie).

Questi gruppi “minori” giocano un ruolo fondamentale per le sorti della maggioranza. Se infatti alla camera i numeri della coalizione di governo danno garanzie sufficienti, al senato questi da soli non bastano. Considerando infatti esclusivamente i senatori che aderiscono ai gruppi di M5s, Pd, Iv e Leu, notiamo che i voti complessivi sono 150 a fronte di una maggioranza assoluta di 161.

Finora la maggioranza si è retta sull’appoggio esterno garantito dal gruppo Per le autonomie e da una parte consistente del misto. Inoltre le assenze dei senatori hanno di volta in volta contribuito ad abbassare la soglia richiesta per approvare i vari provvedimenti.

Ma in vista della votazione sullo scostamento di bilancio questo potrebbe non bastare. Come abbiamo visto infatti è necessario il voto favorevole di almeno 161 senatori.

Analizzando l'andamento delle ultime votazioni possiamo notare che autonomie e misto possono arrivare a portare in dote alla maggioranza all'incirca 19 voti che porterebbe il totale a 169. Un margine davvero molto ridotto. Questo però è un dato da prendere con le dovute cautele.

Come abbiamo visto infatti, è ancora da definire l'atteggiamento che i senatori recentemente approdati nel gruppo misto terranno nei confronti del governo. Ad esempio, l'ex 5 stelle Saverio De Bonis in alcune occasioni ha votato in contrasto con la maggioranza. Altre posizioni da valutare sono poi quelle dei senatori De Falco e Di Marzio che pur avendo abbandonato il gruppo del Movimento 5 stelle in alcune occasioni hanno continuato a sostenere la maggioranza ma che spesso sono risultati assenti o "in missione".

A questo si deve aggiungere poi l'incognita legata al Covid-19. Come sappiamo infatti alcuni parlamentari hanno contratto il virus nelle scorse settimane. Questo ha impedito loro di partecipare alle votazioni. Infatti, la proposte avanzate per permettere ai parlamentari in quarantena di partecipare alle sedute dell'assemblea da remoto fin qui non sono state accolte.

Discorso a parte infine meritano i senatori a vita, che sono 6 (5 di nomina presidenziale, più l'ex presidente della repubblica Giorgio Napolitano). Di questi, Elena Cattaneo, Liliana Segre e Mario Monti in passato hanno sostenuto la maggioranza. Ma il loro voto è tutt'altro che certo, visto che spesso, così come gli altri senatori a vita, non prendono parte alle votazioni.

Alla luce di questi elementi ecco che l'appoggio di Forza Italia può risultare decisivo.

Perché Forza Italia dovrebbe sostenere la maggioranza

Abbiamo visto quindi che un eventuale sostegno da parte di Forza Italia, soprattutto al senato, potrebbe risultare decisivo per l'approvazione dei prossimi provvedimenti di carattere economico. Tuttavia sia autorevoli fonti della maggioranza che lo stesso Silvio Berlusconi hanno escluso un eventuale ingresso degli azzurri nella coalizione di governo.

Ma perché allora Fi dovrebbe fare da "stampella" al governo? L'apertura di un canale di comunicazione con l'esecutivo potrebbe portare vantaggi anche agli azzurri, con la possibilità di spostare l'agenda verso temi di loro interesse. Non solo il tanto discusso emendamento salva Mediaset (che dovrebbe tutelare l'azienda dalla scalata ostile portata avanti dalla francese Vivendi), ma anche una maggiore attenzione verso liberi professionisti e lavoratori autonomi in vista dei prossimi decreti ristori che sono già allo studio del governo.

Un altro elemento da tenere in considerazione è che Forza Italia deve cercare ci recuperare il terreno perso nei confronti dei propri "competitor" nel centrodestra. Come abbiamo già avuto modo di vedere infatti, gli equilibri politici presenti in parlamento sono molto diversi dai rapporti di forza fotografati dai sondaggi sulle intenzioni di voto degli italiani.

Se Fi rimane la terza forza all'interno delle camere (dopo Lega e Movimento 5 stelle), oggi il partito azzurro può contare appena sul 7% delle preferenze, superato a destra da Fratelli d'Italia e a sinistra dal Partito democratico.

Se si andasse a votare oggi quindi Fi da sola avrebbe uno scarso peso politico. Allo stesso tempo, parrebbe azzardata una coalizione con gli attuali partiti di governo. Una scelta che probabilmente non sarebbe accettata dagli elettori storici del partito. Per questo gli azzurri non possono permettersi di lasciare la coalizione di centrodestra.

Allo stesso tempo però c'è la necessità di distinguersi dagli alleati, anche per cercare di recuperare quei voti persi in questi mesi a vantaggio, ad esempio, di Fratelli d'Italia. Da questo punto di vista la posizione di vantaggio che gli azzurri detengono in parlamento può aiutare il partito a raggiungere l'obiettivo di ottenere risultati da rivendicare poi di fronte al proprio elettorato. Per far questo però è indispensabile una trattativa con la maggioranza.

La differenza tra voti nelle ultime elezioni, presenza in parlamento e sondaggi attuali

Perché sarebbe auspicabile la massima collaborazione tra le forze politiche

Come abbiamo visto, le prossime settimane rappresenteranno un snodo cruciale per il futuro del governo e del paese. La mancata approvazione del bilancio, con il conseguente passaggio alla gestione in esercizio provvisorio, potrebbe avere conseguenze estremamente negative. Approvare i prossimi interventi con un'ampia maggioranza sarebbe quindi auspicabile.

Anche per questo motivo il presidente della Repubblica, Sergio Mattarella ha lanciato a più riprese un appello alla massima collaborazione fra tutte le forze politiche per superare questo momento di difficoltà. Con la crisi economica innescata dal Coronavirus e le cospicue risorse in arrivo dall'Unione europea, governo e parlamento non possono permettersi passi falsi.

Foto credit: Quirinale

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Con la trasmissione del Def al parlamento inizierà ufficialmente il ciclo di bilancio. Entro il 27 settembre 2019, il governo dovrà trasmettere al parlamento una Nota di aggiornamento sul Def (Nadef), necessaria ad aggiornare le previsioni economiche e finanziarie alla luce dei dati più recenti. L’esecutivo dovrà poi presentare, entro il 20 ottobre, il disegno di legge di bilancio, provvedimento centrale di tutta la manovra. Il percorso si concluderà alla fine dell’anno con l’approvazione della legge di bilancio 2020.

Il governo ha commesso gravi errori nelle modalità di approvazione della scorsa legge di bilancio. Tutti i documenti della manovra sono stati trasmessi in ritardo, il parlamento ha dovuto votare un provvedimento di cui non conosceva il contenuto e il governo non si è assunto la piena responsabilità della legge approvata dalle camere.

Sono diverse le circostanze che hanno portato a commettere tali errori: la mancanza di tempo, i vincoli europei, il fatto che il governo si fosse formato da poco. Il lavoro dell’esecutivo guidato da Conte è stato ulteriormente complicato dal fatto che il Def, primo documento del ciclo di bilancio, fosse stato elaborato da un altro governo.

Vogliamo allora ripercorrere gli errori più gravi commessi lo scorso anno nella speranza che, con l’avvio del nuovo ciclo di bilancio, il governo colga l’occasione per approvare una manovra condivisa da parlamento, istituzioni europee e parti sociali.

Il conflitto con l’Unione Europea

Pur comprendendo alcune importanti misure di bandiera (come quota 100 e reddito di cittadinanza) il testo finale della legge di bilancio è stato scritto seguendo le indicazioni provenienti da Bruxelles.

Le istituzioni europee erano infatti contrarie alla richiesta dell’Italia di rivedere il bilancio in senso espansivo. Il nostro governo d’altro canto rimaneva saldo sulla propria posizione.

La conflittualità che ha caratterizzato le trattative con l’Unione ha alimentato incertezze circa i contenuti del provvedimento. Infatti si sapeva sin dall’inizio che sarebbe stato necessario rivedere le ottimistiche previsioni sulla crescita dell’Italia fatte dal governo.

Questo, sommato al fatto che la narrazione sulle trattative facesse intendere che non si sarebbe scesi ad alcun compromesso, ha di fatto impedito che nel paese si realizzasse un dibattito sui reali contenuti della manovra.

Solo verso fine novembre l’esecutivo, forse ascoltando gli inviti del capo dello stato, ha iniziato ad aprirsi al dialogo con l’Europa.

L’Italia ha evitato per un soffio la procedura di infrazione. Ma non senza conseguenze: sono previsti diversi step di verifica per controllare che l’esecutivo rispetti gli impegni presi. In caso di violazione degli accordi sono state annunciate penali che peserebbero duramente sulle tasche degli italiani.

Il principio dell’equilibrio di bilancio e il ruolo del parlamento

Nelle prime fasi di discussione della manovra le opposizioni parlamentari hanno accusato il governo di violare l’articolo 81 della costituzione.

Premessa: l’articolo 81 della costituzione, che introduce nel nostro ordinamento il principio del pareggio di bilancio, limita i casi in cui si può ricorrere all’indebitamento.

Il governo, all’interno della Nadef, aveva anticipato la volontà di discostarsi dall’obiettivo programmatico stabilito dal Def. Il documento prevedeva infatti un aumento del deficit al 2,4% del Pil, molto superiore all’obiettivo dello 0,8% fissato dal precedente governo in aprile.

Tuttavia l’Ufficio Parlamentare di bilancio, organismo indipendente che valuta le previsioni economiche del governo, aveva dichiarato la mancanza delle condizioni necessarie per richiedere lo scostamento del saldo strutturale dall’obiettivo programmatico.

Il governo ha deciso infine di rimodulare l’aumento del deficit, evitando di incappare in una violazione di un principio costituzionale.

Nelle procedure seguite per l’approvazione del bilancio diversi osservatori hanno ravvisato anche una violazione dell’articolo 72 della costituzione, che disciplina il procedimento di approvazione delle leggi. La costituzione prevede che ogni disegno di legge venga esaminato da una commissione parlamentare e poi dall’aula. Per il bilancio dello stato si deve necessariamente seguire la normale procedura di esame e approvazione.

Per l’approvazione della legge di bilancio 2019 le cose non sono però andate così. La commissione bilancio del senato in particolare ha avuto pochissimo tempo per esaminare il testo, stravolto nei contenuti rispetto al disegno di legge precedentemente discusso.

L’aula ha avuto per l’esame appena poche ore, non sufficienti neanche a leggere il testo prima di votare la fiducia.

Prima di allora nessun esecutivo aveva svuotato in questo modo il parlamento del suo ruolo. La prassi sviluppatasi all’inizio degli anni 2000 (secondo il c.d. lodo Pera-Morando) prevedeva infatti che il governo ponesse la questione di fiducia sul testo approvato in commissione.

La compressione dei tempi è stata dovuta a un accumulo di ritardi, parzialmente giustificato dal fatto che il governo, al momento di presentare la Nadef, si era formato solo da pochi mesi.

Nonostante alcuni dei ritardi siano comprensibili, è fondamentale che le scadenze disciplinate da regolamenti parlamentari e dalla legge 196/2009 vengano rispettate, al fine di assicurare il tempo necessario per l’interlocuzione con l’Unione Europea e per il dibattito parlamentare. Parlamento e parti sociali sono state escluse dalla fase di elaborazione del testo finale, e questo non può accadere.

Il 28 dicembre 37 senatori del Partito democratico hanno presentato un ricorso alla Corte Costituzionale sulle modalità di approvazione della legge di bilancio.

La Corte, nella propria decisione, pur avendo dichiarato inammissibile il conflitto, ha ammesso che ci sono state delle forzature che in futuro non saranno tollerate.

Le responsabilità del governo

Il governo ha riscritto la legge in pochissimo tempo a seguito delle durissime trattative con l’Unione Europea. Il parlamento ha dovuto votare il provvedimento alla cieca, a causa della mancanza del tempo materiale per leggere il testo.

Questo significa che all’indomani dell’approvazione della legge quasi nessuno ne conosceva nel dettaglio i contenuti.

Bisogna riconoscere all’esecutivo di aver inserito nel testo finale alcune delle più importanti norme contenute nel “patto di governo”. Ma questo non basta. Molti investimenti su cui l’esecutivo puntava non sono presenti nella manovra. Mancano ad esempio gli aiuti pubblici allo sviluppo previsti dalla Nadef.

I nostri suggerimenti

Considerato il difficile percorso della scorsa manovra finanziaria, il rischio è che nell’anno in corso i conti non tornino. Rimaniamo in attesa dell’approvazione del Def di quest’anno, per vedere se ci saranno i soldi per attuare le misure previste dalla legge di bilancio.

In attesa dell’avvio ufficiale del ciclo di bilancio, suggeriamo al governo:

1. di ripristinare il ruolo centrale del parlamento all’interno della decisione di bilancio, per assicurare la democraticità del procedimento;
2. di assumersi le responsabilità delle proprie scelte. Il governo e la sua maggioranza devono essere responsabili per tutto il testo della legge di bilancio. Per farlo sarà necessario un percorso trasparente dall’inizio fino alla fine;
3. di basare il dialogo con l’Unione Europea su fatti concreti, e non polemiche sterili, al fine di giungere a decisioni chiare e condivise anche con la società civile.

Foto credit: Palazzo Chigi – Licenza

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