Con la trasmissione del Def al parlamento inizierà ufficialmente il ciclo di bilancio. Entro il 27 settembre 2019, il governo dovrà trasmettere al parlamento una Nota di aggiornamento sul Def (Nadef), necessaria ad aggiornare le previsioni economiche e finanziarie alla luce dei dati più recenti. L’esecutivo dovrà poi presentare, entro il 20 ottobre, il disegno di legge di bilancio, provvedimento centrale di tutta la manovra. Il percorso si concluderà alla fine dell’anno con l’approvazione della legge di bilancio 2020.

Il governo ha commesso gravi errori nelle modalità di approvazione della scorsa legge di bilancio. Tutti i documenti della manovra sono stati trasmessi in ritardo, il parlamento ha dovuto votare un provvedimento di cui non conosceva il contenuto e il governo non si è assunto la piena responsabilità della legge approvata dalle camere.

Sono diverse le circostanze che hanno portato a commettere tali errori: la mancanza di tempo, i vincoli europei, il fatto che il governo si fosse formato da poco. Il lavoro dell’esecutivo guidato da Conte è stato ulteriormente complicato dal fatto che il Def, primo documento del ciclo di bilancio, fosse stato elaborato da un altro governo.

Vogliamo allora ripercorrere gli errori più gravi commessi lo scorso anno nella speranza che, con l’avvio del nuovo ciclo di bilancio, il governo colga l’occasione per approvare una manovra condivisa da parlamento, istituzioni europee e parti sociali.

Il conflitto con l’Unione Europea

Pur comprendendo alcune importanti misure di bandiera (come quota 100 e reddito di cittadinanza) il testo finale della legge di bilancio è stato scritto seguendo le indicazioni provenienti da Bruxelles.

Le istituzioni europee erano infatti contrarie alla richiesta dell’Italia di rivedere il bilancio in senso espansivo. Il nostro governo d’altro canto rimaneva saldo sulla propria posizione.

La conflittualità che ha caratterizzato le trattative con l’Unione ha alimentato incertezze circa i contenuti del provvedimento. Infatti si sapeva sin dall’inizio che sarebbe stato necessario rivedere le ottimistiche previsioni sulla crescita dell’Italia fatte dal governo.

Questo, sommato al fatto che la narrazione sulle trattative facesse intendere che non si sarebbe scesi ad alcun compromesso, ha di fatto impedito che nel paese si realizzasse un dibattito sui reali contenuti della manovra.

Solo verso fine novembre l’esecutivo, forse ascoltando gli inviti del capo dello stato, ha iniziato ad aprirsi al dialogo con l’Europa.

L’Italia ha evitato per un soffio la procedura di infrazione. Ma non senza conseguenze: sono previsti diversi step di verifica per controllare che l’esecutivo rispetti gli impegni presi. In caso di violazione degli accordi sono state annunciate penali che peserebbero duramente sulle tasche degli italiani.

Il principio dell’equilibrio di bilancio e il ruolo del parlamento

Nelle prime fasi di discussione della manovra le opposizioni parlamentari hanno accusato il governo di violare l’articolo 81 della costituzione.

Premessa: l’articolo 81 della costituzione, che introduce nel nostro ordinamento il principio del pareggio di bilancio, limita i casi in cui si può ricorrere all’indebitamento.

Il governo, all’interno della Nadef, aveva anticipato la volontà di discostarsi dall’obiettivo programmatico stabilito dal Def. Il documento prevedeva infatti un aumento del deficit al 2,4% del Pil, molto superiore all’obiettivo dello 0,8% fissato dal precedente governo in aprile.

Tuttavia l’Ufficio Parlamentare di bilancio, organismo indipendente che valuta le previsioni economiche del governo, aveva dichiarato la mancanza delle condizioni necessarie per richiedere lo scostamento del saldo strutturale dall’obiettivo programmatico.

Il governo ha deciso infine di rimodulare l’aumento del deficit, evitando di incappare in una violazione di un principio costituzionale.

Nelle procedure seguite per l’approvazione del bilancio diversi osservatori hanno ravvisato anche una violazione dell’articolo 72 della costituzione, che disciplina il procedimento di approvazione delle leggi. La costituzione prevede che ogni disegno di legge venga esaminato da una commissione parlamentare e poi dall’aula. Per il bilancio dello stato si deve necessariamente seguire la normale procedura di esame e approvazione.

Per l’approvazione della legge di bilancio 2019 le cose non sono però andate così. La commissione bilancio del senato in particolare ha avuto pochissimo tempo per esaminare il testo, stravolto nei contenuti rispetto al disegno di legge precedentemente discusso.

L’aula ha avuto per l’esame appena poche ore, non sufficienti neanche a leggere il testo prima di votare la fiducia.

Prima di allora nessun esecutivo aveva svuotato in questo modo il parlamento del suo ruolo. La prassi sviluppatasi all’inizio degli anni 2000 (secondo il c.d. lodo Pera-Morando) prevedeva infatti che il governo ponesse la questione di fiducia sul testo approvato in commissione.

La compressione dei tempi è stata dovuta a un accumulo di ritardi, parzialmente giustificato dal fatto che il governo, al momento di presentare la Nadef, si era formato solo da pochi mesi.

Nonostante alcuni dei ritardi siano comprensibili, è fondamentale che le scadenze disciplinate da regolamenti parlamentari e dalla legge 196/2009 vengano rispettate, al fine di assicurare il tempo necessario per l’interlocuzione con l’Unione Europea e per il dibattito parlamentare. Parlamento e parti sociali sono state escluse dalla fase di elaborazione del testo finale, e questo non può accadere.

Il 28 dicembre 37 senatori del Partito democratico hanno presentato un ricorso alla Corte Costituzionale sulle modalità di approvazione della legge di bilancio.

La Corte, nella propria decisione, pur avendo dichiarato inammissibile il conflitto, ha ammesso che ci sono state delle forzature che in futuro non saranno tollerate.

Le responsabilità del governo

Il governo ha riscritto la legge in pochissimo tempo a seguito delle durissime trattative con l’Unione Europea. Il parlamento ha dovuto votare il provvedimento alla cieca, a causa della mancanza del tempo materiale per leggere il testo.

Questo significa che all’indomani dell’approvazione della legge quasi nessuno ne conosceva nel dettaglio i contenuti.

Bisogna riconoscere all’esecutivo di aver inserito nel testo finale alcune delle più importanti norme contenute nel “patto di governo”. Ma questo non basta. Molti investimenti su cui l’esecutivo puntava non sono presenti nella manovra. Mancano ad esempio gli aiuti pubblici allo sviluppo previsti dalla Nadef.

I nostri suggerimenti

Considerato il difficile percorso della scorsa manovra finanziaria, il rischio è che nell’anno in corso i conti non tornino. Rimaniamo in attesa dell’approvazione del Def di quest’anno, per vedere se ci saranno i soldi per attuare le misure previste dalla legge di bilancio.

In attesa dell’avvio ufficiale del ciclo di bilancio, suggeriamo al governo:

1. di ripristinare il ruolo centrale del parlamento all’interno della decisione di bilancio, per assicurare la democraticità del procedimento;
2. di assumersi le responsabilità delle proprie scelte. Il governo e la sua maggioranza devono essere responsabili per tutto il testo della legge di bilancio. Per farlo sarà necessario un percorso trasparente dall’inizio fino alla fine;
3. di basare il dialogo con l’Unione Europea su fatti concreti, e non polemiche sterili, al fine di giungere a decisioni chiare e condivise anche con la società civile.

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Una risposta da parte del governo c’è stata, e con soddisfazione possiamo dire che finalmente i dati sui decreti attuativi sono stati aggiornati. La pubblicazione, come d’altronde pure quelle passate, ha delle lacune, e alcune questioni non sono ancora pienamente risolte.

I 42 provvedimenti legislativi del governo Conte pubblicati in Gazzetta ufficiale in questi 9 mesi hanno richiesto 230 provvedimenti attuativi, di cui 23 già sono stati adottati. Ne mancano ancora 207, di cui la metà sono per la legge di bilancio approvata a fine anno.

Trasparenza a chiamata

Non è la prima volta che l’esecutivo reagisce a sue mancanze in materia di trasparenza in seguito ad un nostro appello. Era successo con il registro per la trasparenza del Mise, ed è successo di nuovo per i decreti attuativi. Certamente l’avere più dati disponibili rappresenta un passo in avanti, ma fare trasparenza non vuol dire pubblicare informazioni in maniera discontinua solo a seguito di pressioni esterne.

È necessaria una strategia di ampio respiro, che strutturi il monitoraggio dei decreti attuativi in maniera continuativa e onnicomprensiva. Questo rilascio, per quanto prezioso, non può rimanere un caso isolato. L’ultima, e unica altra volta, che il governo aveva pubblicato dati era stato lo scorso 9 luglio, e con questa cadenza non si può certamente pensare di monitorare esaustivamente la materia.

Non solo, le informazioni pubblicate sembrano avere le stesse lacune di quelle pubblicate in precedenza. Ad oggi viene fornito un quadro generale dei decreti previsti per singolo provvedimento legislativo, assieme ad eventuali termini temporali entro cui questi devono essere adottati. È disponibile anche l’elenco dei decreti già adottati, accompagnato da informazioni chiave come: ministero responsabile dell’attuazione, tipologia di provvedimenti adottato, macro area tematica e link.

Manca però il dettaglio dell’oggetto (di cosa trattano) dei decreti attuativi che ancora devono essere adottati, come anche l’articolo e il comma all’interno del provvedimento legislativo di riferimento. Insomma, abbiamo il dettaglio esatto di cosa è stato fatto, ma non di quello che ancora deve essere fatto. Una situazione che ha dei chiari limiti.

Un po’ di dati

In 9 mesi di governo i provvedimenti approvati dall’esecutivo di Giuseppe Conte hanno generato 230 decreti attuativi, di cui 23 sono già stati adottati. Nell’ordine i provvedimenti che ne hanno richiesti di più sono: la legge di bilancio (112 i decreti previsti), il decreto su Genova (26) e il decreto semplificazioni (13). In totale sono 21 i provvedimenti coinvolti, tra cui 12 decreti legislativi. La manovra finanziaria quindi, come è normale che sia, è la legge che ad oggi sta richiedendo il maggiore lavoro extra-parlamentare. Un elemento naturale, considerando la complessità e l’importanza legislativa del provvedimento.

Dei 207 provvedimenti attuativi ancora da adottare, 100 sono senza termine, 74 hanno un termine di scadenza, mentre per 33 i tempi per l’adozione sono già scaduti. Tra questi anche 10 decreti collegati proprio alla manovra economica approvata a fine anno dal governo Conte. I decreti attuativi infatti spesso hanno una data di scadenza, avendo per legge un limite di tempo entro cui devo essere adottati. Scaduto quel tempo, è meno probabile che quel determinato provvedimento venga adottato.

Nel corso dei mesi è sceso anche lo stock di provvedimenti ancora da adottare ereditati dai precedenti governi Renzi e Gentiloni. All'insediamento erano 641 (390 risalenti al governo Gentiloni e 251 al governo Renzi), arrivando a 521 alla fine dell'anno. Ad oggi ne rimangono ancora 479 da adottare: 172 per provvedimenti approvati dall'esecutivo Renzi e 307 da quello Gentiloni.

Le leggi di bilancio meritano un'attenzione particolare. Per quella del 2018, l'unica dell'era Gentiloni, devono ancora essere adottati 73 decreti attuativi, sui 143 previsti inizialmente. Andando a ritroso nel tempo, e per le 3 manovre economiche della gestione Renzi, lo stock ancora da smaltire ammonta a 12 provvedimenti per la legge di bilancio 2017, 13 per quella 2016 e 8 per quella 2015.

A quando il prossimo aggiornamento

La domanda per il sottosegretario Giorgetti e per il governo Conte a questo punto è solo una: questa pubblicazione rimarrà una caso isolato, o da ora in poi i rilasci saranno più costanti? Più passano i mesi e più sono i provvedimenti che necessitano di un monitoraggio continuativo. Dalla legge di bilancio ai vari decreti presentati dal governo, la complessità dell'implementazione legislativa richiede aggiornamenti costanti. Ragionamento particolarmente pertinente per il cosiddetto decretone su reddito di cittadinanza e quota 100, che troverà l'approvazione nel prossimo mese, e che necessiterà di un attento monitoraggio.

Chiediamo quindi che ad ogni inizio di mese vengano messi a disposizione dei dati aggiornati. Assieme al report sul monitoraggio poi, e alle tabelle degli ultimi decreti attuativi adottati, è necessario avere un quadro più dettagliato dei provvedimenti ancora da adottare. È importante sapere cosa è stato implementato, ma è ancora più importante avere un occhio vigile e attento su cosa ancora manca. La velocità con cui i dati sono stati pubblicati in seguito al nostro appello ci indica che le informazioni sono disponibili: perché non renderle accessibili più spesso?

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Che cosa sono disegni di legge collegati

Un elemento centrale in tutte le leggi di bilancio, e specialmente nell’attuale, è l’approvazione dei cosiddetti disegni di legge collegati.

È uno strumento ormai ampiamente utilizzato dai governi per rinviare la trattazione più specifica di alcune norme incluse nella legge di bilancio ad un momento successivo. Nell’ultimo periodo però se ne è fatto sempre più ricorso. Dal 2008 al 2017 sono state approvate 19 leggi collegati alla manovra, circa 2 all’anno. La crescita dei numeri è sostanziale nel passaggio tra la XVI e la XVII legislatura. Nella XVI legislatura (2008, 2009, 2010, 2011, 2012) la media era di circa una all’anno, con la XVII legislatura il dato è triplicato, arrivando a 3.

I provvedimenti che ancora mancano

Con la nota di aggiornamento del Def il governo Conte aveva previsto che per il completamento della manovra di bilancio 2019-2021 sarebbero stati necessari 12 provvedimenti collegati. Tra questi anche i provvedimenti per l'introduzione del reddito di cittadinanza e la riforma dei centri per l'impiego, le norme per modificare il sistema pensionistico (quota 100), le misure per il fondo venture capital per start up innovative, quelle per la riforma del codice del lavoro e tanto altro.

Di questi 12 disegni di legge collegati, solamente uno è ad oggi effettivamente arrivato in parlamento. Parliamo del ddl a prima firma Giulia Bongiorno (ministro alla pubblica amministrazione), intitolato "Interventi per la concretezza delle azioni della pubblica amministrazione e la prevenzione dell'assenteismo", che dopo la prima approvazione del senato attende il secondo e finale via libera di Montecitorio.

Degli altri provvedimenti non c'è ancora traccia, e questo chiaramente è un aspetto da non sottovalutare. Da un lato è chiara la necessità di prevedere provvedimenti collegati: permettono all'esecutivo di concentrare l'attenzione dell'aula sull'aspetto economico della manovra, lasciando l'attuazione normativa pratica ad un secondo momento. Una scelta che posticipa anche la discussione parlamentare su questioni particolarmente divisive. Sarà così sicuramente per due riforme clou di questa legge di bilancio: il reddito di cittadinanza e quota 100.

Dopo che verrano stanziati i fondi per le diverse riforme infatti, saranno da affrontare i numerosi aspetti politici all'ordine del giorno. Ad oggi, nonostante gli annunci fatti dal governo Conte, dire che, solo per fare un esempio, il reddito di cittadinanza partirà da febbraio o da aprile, è un'affermazione priva di basi legislative. Finché non sarà approvato dal parlamento il disegno di legge collegato alla manovra finanziaria, il reddito di cittadinanza può rischiare di rimanere una promessa incompiuta.

Nella scorsa legislatura sono stati 21 i provvedimenti collegati alla manovra finanziaria che sono arrivati in aula, ma solamente 13 sono diventati effettivamente legge. I rimanenti 8, tutti risalenti al governo Letta, non hanno mai completato l'iter. Non è detto quindi che qualcosa previsto in legge di bilancio, abbia poi delle conseguenze dirette nella vita dei cittadini.

Tutto questo vorrà dire che una volta approvata la manovra, il governo dovrà scrivere i disegni di legge collegati, presentarli al parlamento e farli approvare. Tutti pezzi di un puzzle che, come abbiamo testimoniato ultimamente, può essere difficile da completare.

Il problema dei decreti attuativi

Alla partita dei disegni di legge collegati va aggiunta quella dei decreti attuativi.

Storicamente l'atto che richiede più decreti attuativi è proprio la legge di bilancio. La manovra, oltre ad essere il provvedimento programmatico per antonomasia di un governo, è la norma più complessa e corposa che approva il parlamento. Il fatto che richieda provvedimenti attuativi è normale e soprattutto comune. Le ultime 4 leggi di bilancio ne hanno richiesto in media più di 100. La legge di bilancio 2018 ne richiedeva persino 149.

Una volta approvata la legge, e con il testo finalizzato, sarà da capire quanti decreti attuativi saranno necessari per l'implementazione della legge in tutti i suoi aspetti. Come noto, e come abbiamo raccontato in diverse occasioni, tra la previsione di un decreto attuativo, e la sua adozione possono passare mesi o persino anni. L'assurdo vuole che spesso i decreti attuativi non trovino mai luce. Le ultime leggi di bilancio ne sono un esempio perfetto. Alla legge di bilancio 2015 mancano ancora 14 decreti attuativi (su 85 previsti), a quella del 2016 ne mancano 23 (125 previsti) e a quella del 2017 21 (su 77 previsti). L'ultima legge di bilancio approvata nella scorsa legislatura, dal governo Gentiloni, prevedeva 149 decreti attuativi, di cui 97 devono ancora essere adottati. Tutte le ultime leggi di bilancio sono quindi, dopo anni, ancora incomplete.

A cosa dobbiamo stare attenti

È chiaro che la partita vera per la legge di bilancio, quella dell'implementazione della norma attraverso i ddl collegati e i decreti attuativi, è appena iniziata. Sarà necessario monitorare entrambi questi aspetti. Da un lato sarà necessario vedere se e quando i disegni di legge collegati verranno presentati in parlamento: quali saranno le specificità delle diverse proposte, come verranno modificate dal parlamento, e se completeranno il proprio iter. A loro volta poi, come tutte le leggi, i ddl collegati avranno al loro interno decreti attuativi, che quindi dovranno essere monitorati nella loro eventuale adozione.

Il sito del governo per il monitoraggio dei decreti attuativi è fermo da inizio luglio. I dati sui decreti attuativi adottati non sono aggiornati da oltre 6 mesi. Se questo non dovesse cambiare, monitorare l'implementazione della legge di bilancio diventerà impossibile per i cittadini.

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Come abbiamo avuto modo di raccontare nel nostro report sui primi 100 giorni di governo, la manovra finanziaria avrebbe rappresentato il primo vero banco di prova per valutare l’attività del governo Conte.

Un provvedimento cruciale, considerando soprattutto le poche proposte normative presentate dall’esecutivo fino a settembre. Uno stallo, quello che ha caratterizzato i primi 100 giorni di governo, dovuto principalmente alla fase di studio tra 5stelle e Lega, e alle varie mosse portate avanti per cercare di rafforzare un’inedita alleanza di governo.

La lunga attesa per la manovra finanziaria è terminata lo scorso 15 ottobre, quando il governo Conte ha varato in consiglio dei ministri la legge di bilancio 2019. Il disegno di legge, presentato dal ministro dell’economia e delle finanze Giovanni Tria, affrontava, su carta, alcuni dei tanti punti programmatici del contratto di governo giallo-verde, e su cui c’era molta aspettativa: reddito di cittadinanza, pensione di cittadinanza, flat tax e superamento della Fornero.

Passati oltre 2 mesi da quel giorno, l’approvazione del testo sembra però essere un discorso tutt’altro che chiuso. Come spesso è avvenuto nel corso della legislatura, dalla presentazione in conferenza stampa del provvedimento, al suo arrivo in parlamento sono passate circa 2 settimane. Una lunga attesa che però non è riuscita a risolvere alcune delle criticità che la sola presentazione della manovra aveva generato, soprattutto alla luce delle critiche sopraggiunte dalla commissione europea. Vediamo ora a che punto siamo.

L’anomalo voto di fiducia

La manovra finanziaria per legge deve essere approvata entro la fine dell’anno, ma giunti a fine novembre l’iter del provvedimento era ancora fermo al palo. Velocizzata la discussione per l’approvazione del decreto sicurezza, con ben 2 voti di fiducia, il governo ha ufficialmente aperto la sessione di bilancio con il mese di dicembre.

Proprio alla luce dei tempi sempre più stretti, il 7 dicembre scorso il governo ha quindi deciso di porre la fiducia sul testo. I 330 voti favorevoli e 219 contrari sono stati così il preludio all’approvazione incassata dal governo sul provvedimento il giorno successivo.

Dopo il voto sul milleproroghe, e la doppia fiducia sul decreto sicurezza, anche il destino della legge di bilancio è stato quindi legato a quello dell’esecutivo, con il quarto voto di fiducia da inizio legislatura per il governo Conte. È giusto sottolineare che nel primo semestre di attività il ricorso a questo strumento è stato molto limitato, specialmente in confronto agli esecutivi Renzi e Gentiloni.

In questo caso però le cose non sono proprio andate così.

Diversi esponenti del governo, su tutti i 2 vice presidenti del consiglio, hanno infatti sottolineato come il testo al senato verrà cambiato. Sia Di Maio sulle pensioni d'oro che Salvini sull'ecotassa delle auto, solo per fare degli esempi, hanno dichiarato che la legge approvata a Montecitorio sarà ora ampiamente modificata. Ma essendo il nostro un bicameralismo perfetto, qualsiasi variazione affrontata al senato, costringerà il governo ad un secondo passaggio parlamentare alla camera. La domanda quindi sorge spontanea, perché velocizzare l'iter a Montecitorio se il testo della legge di bilancio non è ancora quello definitivo?

Perché è stata messa la fiducia su un testo non definitivo

I motivi possono essere tanti, ma sicuramente uno di questi riguarda l'agenda delle scadenze del governo.

Come avevano analizzato a fine novembre, l'elenco dei provvedimenti da adottare da qui a fine anno è lungo. Tra questi, oltre alla finanziaria, anche il decreto fiscale, già approvato a Palazzo Madama, che attende ora la conversione da parte della camera. Una conversione che deve avvenire per legge entro il prossimo 22 dicembre. Considerando i tanti nodi da sciogliere sulla legge di bilancio, si è preferito quindi spostare la trattazione al senato, così da lasciare spazio nel calendario dei lavori di Montecitorio alla discussione del decreto fiscale.

Si è scelta quindi la via della navetta, visto che sicuramente la legge di bilancio richiederà quantomeno una seconda approvazione da parte della camera. Non si tratta però di una novità, considerando che tutte le manovre discusse nella scorsa legislatura avevano richiesto più letture. La differenza principale però riguarda le tempistiche: nella storia recente non era mai successo che la prima approvazione richiedesse così tanto tempo. Generalmente avveniva entro fine novembre, in questo caso abbiamo dovuto aspettare l'8 dicembre.

Quali saranno a questo punto i tempi della discussione? Il calendario dei lavori del senato pone martedì 18 dicembre come il termine ultimo per la presentazione in aula della relazione sul provvedimento della commissione bilancio. Tra una settimana esatta quindi andranno sciolti i numerosi nodi all'ordine del giorno, cercando di trovare il giusto compromesso tra le diverse anime del governo. Successivamente poi, tra il 20 e il 21 dicembre, il testo dovrebbe tornare alla camera per la terza e finale approvazione.

Cosa manca e cosa non va

Come visto i 2 governi precedenti facevano un ricorso molto più ampio alla fiducia, ma se l'attuale esecutivo nasceva anche con l'intenzione di rimettere il parlamento al centro delle dinamiche legislative, l'utilizzare questo strumento su un testo ancora da finalizzare va certamente nella direzione opposta. Come se non bastasse alcuni degli aspetti salienti della manovra, tra cui il reddito di cittadinanza e quota 100, saranno implementati attraverso disegni di legge collegati alla legge di bilancio. Proposte di legge che però non sono ancora state depositate, e i cui dettagli, anche per non aggiungere ulteriore carne sul fuoco, non sono stati ancora definiti. Vari elementi che confermano quanto la genesi delle proposte normative di questo esecutivo sia contorta e poco lineare.

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