Oltre al nome tuttavia la riforma non ha inciso sull’organizzazione del ministero. Questa infatti rimarrà, almeno nei suoi aspetti principali, come era stata definita dal secondo governo Conte poco prima che questo terminasse il suo incarico.

Il cambio di governo ha portato comunque alcuni cambiamenti al vertice di ministero, sia per quanto riguarda gli incarichi politici sia per quelli amministrativi. Novità rilevanti a maggior ragione se si considera che saranno queste le persone che dovranno occuparsi della parte di risorse che arriveranno dal Next generation EU.

La riforma e il cambio di nome

A dicembre 2020 con decreto del presidente del consiglio Conte su proposta della ministra Paola De Micheli è stato approvato il nuovo regolamento organizzativo del ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che tuttavia è entrato in vigore solo a fine marzo 2021.

Una delle principali modifiche del nuovo regolamento è rappresentata dalla ridefinizione dei dipartimenti.

Dai 2 dipartimenti attraverso cui era organizzato il ministero si passa ora a 3 dipartimenti:

• trasporti e navigazione;
• programmazione, infrastrutture di trasporto a rete e sistemi informativi;
• opere pubbliche, risorse umane e strumentali.

A loro volta i dipartimenti si articolano in 14 direzioni generali. Per questa modifica il governo non aveva avuto bisogno di un intervento legislativo visto che il decreto legislativo 300/1999 già prevedeva che questo ministero potesse disporre di un massimo di 4 dipartimenti.

Come accennato invece la riforma approvata dal nuovo esecutivo si è sostanzialmente limitata a definire il cambio di nome del ministero. Nelle parole del nuovo ministro Enrico Giovannini comunque, la riorganizzazione voluta dal secondo governo Conte e il cambio di nome deciso dal governo Draghi vanno nella stessa direzione, segnando in qualche modo una continuità tra le due gestioni.

Anche se il decreto di riorganizzazione dei ministeri voluto da Draghi (Dl 22/2021) prevede che debba essere approvato un nuovo regolamento organizzativo del ministero delle infrastrutture, Giovannini ha sottolineato che si tratterà di modifiche marginali, utili a recepire il nuovo indirizzo in materia di sviluppo sostenibile.

Il programma di azione di Giovannini al Mims

Sotto la guida del nuovo ministro quindi il Mims si propone di reindirizzare la propria azione verso lo sviluppo sostenibile. Un tema a cui Giovannini ha dedicato la propria attività negli ultimi anni come portavoce dell’Alleanza per lo sviluppo sostenibile (Asvis).

Vediamo quindi quali sono le principali attività che si propone di portare avanti il ministero nel prossimo futuro.

Il piano di azione proposto da Giovannini indica sia obiettivi di breve che medio periodo. Tra i primi si trovano la necessità di migliorare il trasporto pubblico per ridurre l’impatto legato alla crisi da Covid-19, stimolare la ripresa economica, aumentare l’efficienza energetica del patrimonio pubblico e assicurare la manutenzione sistemica delle infrastrutture. Nel medio periodo invece il ministro si propone orientare tutte le scelte future alla realizzazione di infrastrutture più sostenibili.

Per raggiungere entrambi questi obiettivi si propone quindi di semplificare le procedure amministrative necessarie alla realizzazione delle opere infrastrutturali e la costruzione di un sistema informativo integrato e trasparente per il monitoraggio delle infrastrutture e dei sistemi di rete.

Appare chiaro quindi che dal punto di vista normativo il ministro intenda rimettere mano al codice degli appalti. Un tema già affrontato sia del primo governo Conte, con il decreto sblocca cantieri, che dal successivo, con il decreto semplificazioni.

Il Next generation Eu

Nell’immediato comunque una delle prime sfide che si trovernno ad affrontare questo come altri ministeri è legato alla gestione dei fondi derivanti dal Next generation Eu.

Attualmente nella bozza del Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr) che dovrà essere consegnato alla commissione europea entro il 30 aprile sono assegnati in gestione al Mims quasi 50 miliardi.

Di questi ben 32 miliardi rappresenterebbero risorse aggiuntive. Complessivamente le risorse in gestione al ministero sono distribuite su tre distinte missioni:

•  rivoluzione verde e transizione ecologica – missione 2 (13,2 mld €)
• infrastrutture per una mobilità sostenibile – missione 3 (32 mld €)
• infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore – missione 5 (2,8 mld €)

I nuovi vertici del ministero

Per quanto riguarda il vertice politico è quindi al ministro Giovannini, oltre che ai sottosegretari Bellanova (Italia viva), Cancelleri (Movimento 5 stelle) e Morelli (Lega), che spetterà il compito di gestire i fondi del Next generation Eu, oltre ovviamente alle attività ordinarie svolte dal ministero.

Oltre a loro tuttavia sono anche importanti i vertici amministrativi. Il principio dello spoil system prevede che i vertici amministrativi dei ministeri siano dimissionari nel momento in cui viene votata la fiducia a nuovo governo (art. 19 comma 8 D.Lgs. 165/2001). In questo modo il nuovo ministro dovrebbe essere libero di scegliere se confermarli (entro 90 giorni) oppure se nominarne di nuovi.

Ad oggi Giovannini ha provveduto a sostituire 2 dirigenti di vertice, che guideranno i due dipartimenti che, pur avendo cambiato nome e alcune competenze, esistevano già prima della riforma del ministero.

Si tratta di Mauro Bonaretti, nominato capo del dipartimento per i trasporti e la navigazione e di Daniela Marchesi che coordinerà il dipartimento per la programmazione, le infrastrutture di trasporto a rete e i sistemi informativi.

Mauro Bonaretti è una figura affatto nuova ai vertici della pubblica amministrazione e dello stesso ministero delle infrastrutture. Consigliere della corte dei conti, prima di questo incarico aveva ricoperto tra il 2013 e il 2014 il ruolo di capo di gabinetto del ministro degli affari regionali Graziano Delrio (governo Letta). Subito dopo con la nascita del governo Renzi era stato nominato segretario generale della presidenza del consiglio. Tuttavia quando, sempre con il governo Renzi, Graziano Delrio è stato nominato ministro delle infrastrutture, Bonaretti ha lasciato il suo incarico alla presidenza del consiglio per assumere nuovamente il ruolo di capo di gabinetto di Delrio. Posizione che ha mantenuto anche col governo Gentiloni.

Daniela Marchesi invece è al suo primo incarico di questo tipo. In precedenza però ha ricoperto incarichi dirigenziali presso l'istituto nazionale di statistica (Istat), una struttura presieduta dallo stesso Giovannini tra il 2009 e il 2013.

Giovannini e il suo ufficio di diretta collaborazione

Se ai vertici amministrativi la scelta di Giovannini è stata quella sostituire i dirigenti in carica, negli uffici di diretta collaborazione sono varie le conferme rispetto alla gestione della ministra De Micheli.

Si tratta di un fatto per nulla scontato visto che i componenti degli uffici di diretta collaborazione sono nominati in virtù di un rapporto fiduciario diretto con il ministro. Per questa stessa ragione la durata del loro mandato è legata al permanere in carica del ministro che peraltro può interrompere anticipatamente la relazione se viene meno il rapporto di fiducia.

Tra le persone nominate dalla ministra De Micheli e confermate da Giovannini si trovano: il capo di gabinetto Alberto Stancanelli, il consigliere diplomatico Luca Di Gianfrancesco, il capo dell'ufficio legislativo Mario Capolupo e il capo della segreteria tecnica Mauro Antonelli.

Quanto a Luca Di Gianfrancesco c'è da aggiungere che è da inizio legislatura che ricopre l'incarico di consigliere diplomatico presso il ministero delle infrastrutture. Inizialmente infatti era stato nominato da Danilo Toninelli nell'ambito del primo governo Conte.

Alberto Stancanelli invece, oltre ad essere stato capo di gabinetto della ministra De Micheli, aveva ricoperto lo stesso incarico per il ministro della coesione territoriale Claudio De Vincenti nel governo Gentiloni e del ministro per la funzione pubblica Luigi Nicolais nel secondo governo Prodi.

Sono invece nuovi agli uffici del ministero delle infrastrutture la capo dell'ufficio stampa Claudia Caputi e il capo della segreteria Andrea Tardiola.

Claudia Caputi però aveva già ricoperto lo stesso incarico presso il ministero del lavoro quando Giovannini era ministro del governo Letta.

Andrea Tardiola invece viene da un'esperienza come segretario generale della regione Lazio. Incarico che ha lasciato proprio virtù della nuova nomina.

Foto Credit: comune di Genova

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Prima di tutto in campo sanitario, con la necessità di garantire l’accesso ai dispositivi di protezione, il potenziamento delle terapie intensive, gli investimenti nella ricerca sul vaccino e nella sua distribuzione.

Poi per gli aspetti economici e sociali connessi con la crisi: con gli effetti del lockdown su consumi e produzione e la necessità di supportare le imprese con sovvenzioni e garanzie sui prestiti.

Allo stesso tempo, la pandemia rappresenta una sfida anche per l’assetto istituzionale dell’Europa. Per le sue caratteristiche intrinseche di “epidemia con tendenza a diffondersi ovunque, cioè a invadere rapidamente vastissimi territori e continenti” (Treccani) richiede risposte coordinate tra i paesi Ue, ma soprattutto rapide ed efficaci.

Nonostante qualche incertezza iniziale, la gravità della situazione già durante la prima ondata lo ha reso subito evidente.

Fin dalle prime settimane la crisi pandemica ha portato le istituzioni europee a discutere e mettere in campo diversi strumenti di intervento. Tra questi, i più conosciuti sono la sospensione del patto di stabilità, il piano Next Generation Eu, i fondi Sure per il rischio disoccupazione, un apposito canale di credito del Mes, gli interventi della banca europea per gli investimenti, gli acquisti di titoli da parte della Bce. All’interno di questo quadro, una delle prime misure concretamente varate sono stati i pacchetti Crii e Crii+ (o Coronavirus Response Investment Initiative).

Non si tratta di risorse aggiuntive, ma della possibilità di riprogrammare i fondi europei già esistenti per il ciclo 2014-20 su spese relative all’emergenza. Dall’acquisto di materiali e attrezzature sanitarie al sostegno alle imprese e alle spese di protezione sociale.

Una partita decisiva che, dall'inizio della crisi a metà gennaio 2021, ha prodotto un incremento netto di 6,8 miliardi a livello Ue sul comparto salute e di oltre 3,5 miliardi nel supporto alle imprese colpite dall'emergenza.

Risorse la cui implementazione sarà rendicontata a metà 2021 e che sono spesso state fondamentali per i governi nell’affrontare la pandemia, soprattutto nei primi mesi, nell’attesa di misure più strutturali.

Monitorare la riallocazione di queste risorse in funzione del contrasto al coronavirus è cruciale. Soprattutto per rispondere a una domanda: che impatto hanno avuto i fondi europei nella gestione della crisi? La pubblicazione da parte della commissione Ue di alcuni dataset relativi a queste risorse dà la possibilità di valutare, paese per paese, che ruolo hanno avuto i fondi europei nella gestione della crisi. In particolare nei due settori cruciali: investimenti sanitari e sostegno alle imprese.

La riallocazione dei fondi Ue nel settore sanitario

La crisi ha riguardato prima di tutto la tutela della salute delle persone. Ciò ha comportato la necessità di spostare risorse verso i dispositivi di protezione individuale, le attrezzature mediche e altre infrastrutture sanitarie.

In questa partita i fondi europei hanno avuto un ruolo decisivo, anche se purtroppo non semplice da monitorare. Come sottolineato anche dalla commissione europea, il motivo è che le classificazioni esistenti risalgono a prima dell'emergenza ed è quindi molto difficile tracciare come i paesi abbiano utilizzato i margini concessi dai pacchetti Crii e Crii+.

Da maggio dell'anno scorso la commissione ha introdotto nuove classificazioni specifiche per il Covid ma, trattandosi di una previsione non obbligatoria tali indicatori rischiano di produrre una analisi incompleta.

Un altro modo indiretto, reso possibile dai dataset pubblicati dalla commissione, è quello di isolare i fondi categorizzati come relativi al comparto salute ed osservare quali siano stati gli spostamenti dal 1° febbraio 2020 ad oggi (nello specifico i dati raccolti ai fini di questa analisi sono relativi al 15 gennaio 2021).

Questo metodo ci consente di capire alcune tendenze. Nel 2020, nei fondi Ue relativi al comparto sanità sono stati ricollocati complessivamente 7,2 miliardi (con un aumento netto pari a 6,8 miliardi). Com'è è avvenuto questo spostamento? La categoria di intervento che registra gli incrementi maggiori è quella relativa alle infrastrutture sanitarie. La riallocazione su questi fondi è stata di 4,5 miliardi, quasi sempre in aumento. Segno che gli interventi in questo settore (contrassegnato dalla categoria d'intervento 053) sono stati ritenuti prioritari dai paesi Ue. Crescono i fondi anche per i programmi relativi all'accesso ai servizi sanitari, una categoria piuttosto generica che probabilmente ha consentito maggiore flessibilità di azione nella fase di emergenza.

Ricollocamenti minori, ma comunque significativi, anche nell'ambito degli interventi per la sanità elettronica. Su questi programmi si rilevano 177 milioni in entrata e 139 in uscita. Indice di una possibile ristrutturazione dei fondi relativi a questa categoria per ottimizzare gli interventi su questo settore in chiave Covid.

Nel confronto tra paesi Ue, il volume di ricollocamenti maggiore in ambito sanitario si è avuto in Spagna (2,7 miliardi in entrata, 95 milioni in uscita) e in Italia (1,37 miliardi in entrata, 33 milioni in uscita). Seguono Polonia, Romania, Irlanda, Grecia e Francia.

In 4 paesi (Repubblica ceca, Finlandia, Paesi Bassi e Svezia) l'ammontare dei fondi sulle categorie di intervento sanitarie non è cambiato dal 1° febbraio 2020 ad oggi. Questi paesi non sembrano quindi aver usufruito della flessibilità sui fondi europei consentita dai pacchetti Crii e Crii+ per rispondere all'emergenza Covid, almeno in ambito sanitario. Il motivo è generalemente collegato al fatto che, nel 2020, gli stati più virtuosi nell'utilizzo dei fondi Ue avevano meno margine a disposizione su quanto stanziato dal bilancio 2014-20. Ungheria, Estonia e Austria hanno mantenuto stabili o ricollocato i fondi relativi alla sanità su altri comparti.

Fondi sanitari e trasferimenti tra regioni diverse

Un aspetto chiave del pacchetto Crii+ è la possibilità di trasferire i fondi Ue tra categorie di regioni diverse. Di norma, in base al regolamento Ue che disciplina i fondi europei, non è possibile spostare gli stanziamenti assegnati a uno stato dalle regioni meno sviluppate a quelle più sviluppate o in transizione (salvo deroghe debitamente giustificate, per un massimo del 3% degli stanziamenti).

La pandemia ha portato a rivedere questo limite, perché l'impatto dell'emergenza - soprattutto nei primi mesi - prescinde dalla categorizzazione tra regioni più o meno sviluppate. Sono state infatti soprattutto le aree metropolitane ad alta densità abitativa e i territori economicamente più dinamici quelli colpiti per primi dai contagi.

Come conseguenza, l'aumento degli stanziamenti sul comparto sanitario si è verificato per tutti i tipi di regione, ma in misura molto più massiccia su quelle sviluppate. Rispetto al 31 gennaio 2020, l'ammontare dei fondi sanitari è aumentato del 30% nelle regioni meno sviluppate, del 169% in quelle in transizione e del 255% in quelle più sviluppate.

Per l'Italia, l'incremento è stato dell'89% in quelle meno sviluppate. Queste partivano da un ammontare nelle categorie di intervento relative alla sanità di 435 milioni, quasi raddoppiato fino a 823 milioni. Variazione del 216% in quelle in transizione (da 18 a 58 milioni) e del 394% in quelle più sviluppate (da 230 milioni a 1,1 miliardi).

Ma come sono cambiati gli stanziamenti sanitari tra le regioni in Italia? Per comprenderlo possiamo osservare gli spostamenti avvenuti tra i diversi programmi relativi al nostro paese, alcuni di carattere nazionale, ma la maggior parte specifici per le singole regioni (e i singoli fondi). La maggior parte di questi programmi, dal 1° febbraio ad oggi, ha avuto ricollocamenti solo di segno positivo. In particolare gli stanziamenti relativi al settore sanitario del Fse (fondo sociale europeo) del Lazio (+225 milioni), quelli del Fse Campania (+100,8 milioni) e quelli del Fesr Lombardia (fondo europeo di sviluppo regionale, +95,2 milioni).

Altri programmi regionali hanno avuto riallocazioni sia in entrata che in uscita, ad esempio quello a valere sul fondo di sviluppo regionale della Campania, il Fse Veneto, il Fesr/Fse della Puglia, quello del Molise, il Fesr della Basilicata, quello siciliano e il Fse della provincia autonoma di Bolzano. Sul programma operativo regionale Calabria Fesr/Fse si registrano ricollocamenti negativi per 6 milioni circa. In parallelo però i programmi nazionali hanno visto aumentare le risorse a disposizione sul fronte sanitario: è il caso dei programmi inclusione sociale (Fse), legalità (Fse/Fesr), ricerca e innovazione e città metropolitane. Non si registra alcuna riallocazione nei programmi regionali (Fse) di Liguria, Marche, Piemonte, Sardegna, Sicilia e Valle d'Aosta.

Il ricollocamento dei fondi Ue per l'economia e le imprese

Accanto al fronte sanitario, l'altro aspetto critico di questa emergenza riguarda il lato economico. La necessità di rallentare i contagi ha infatti portato i governi europei a varare misure restrittive, come chiusure e limiti agli spostamenti, con un impatto negativo sull'economia europea.

Per questa ragione, la flessibilità garantita dai pacchetti Crii e Crii+ ha consentito massicci spostamenti di fondi sul sostegno alle imprese. Parliamo, nel periodo compreso tra il 1° febbraio 2020 e il 15 gennaio 2021, di circa 11 miliardi di riallocazioni, per un incremento netto superiore ai 3,5 miliardi di euro.

Come già visto in ambito sanitario, possiamo ricostruire questi dati confrontando gli spostamenti di fondi tra le diverse categorie di intervento. In questo caso legate, anziché agli interventi sanitari, a quelli per lo sviluppo delle aziende. A differenza delle poche categorie relative al settore sanitario, in questo caso parliamo di 24 tipi di intervento diversi. Si va dagli investimenti produttivi nelle piccole e medie imprese (categoria 001) ai processi di ricerca e innovazione per le grandi aziende (002); dalle risorse per migliorare l'efficienza energetica e ambientale (categorie 068, 069, 070) a quelle per favorire l'adattamento ai processi produttivi di lavoratori e imprese (106).

Durante la pandemia, quali settori sono cresciuti di più? Le riallocazioni positive maggiori si registrano sulla categoria 001 "investimenti produttivi generici nelle piccole e medie imprese". Questa categoria, probabilmente anche per la maggiore genericità della sua definizione, è diventata lo strumento principale con cui usufruire della flessibilità concessa dall'Ue nell'uso dei fondi.

In questo senso preme osservare come molti interventi relativi alle piccole e medie imprese potrebbero essere stati concentrati sugli investimenti generici. Ad esempio, si rilevano spostamenti in uscita (pari a quasi 1,5 miliardi, al lordo degli spostamenti in entrata) dalla categoria 064 "processi di ricerca e innovazione nelle pmi" oppure lo spostamento di fondi dalla categoria 062 "trasferimento di tecnologie e cooperazione tra università e imprese, principalmente a vantaggio delle pmi" (82 milioni in entrata su questa voce a fronte di 521 milioni in uscita).

Nel confronto tra i paesi Ue, è l'Italia ad aver effettuato i maggiori ricollocamenti (+2,9 miliardi in entrata e -1,6 miliardi in uscita). In definitiva, se il 1° febbraio 2020 le categorie di intervento relative alle imprese valevano 7,1 miliardi, lo spostamento dei fondi italiani su questo comparto ha portato il valore complessivamente a 8,4 miliardi. Come esito di questi spostamenti avvenuti nell'ultimo anno si è verificata quindi una crescita netta di quasi 1,3 miliardi.

Segue, in termini di risorse ricollocate, la Grecia con 1,3 miliardi in entrata e -82,8 milioni in uscita. Sono invece 4 i paesi in cui la quantità di fondi nel settore imprese non è sostanzialmente variata: Finlandia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Svezia. Tre di questi (Finlandia, Paesi Bassi e Svezia) coincidono con quelli che non avevano effettuato spostamenti netti neanche sul comparto sanitario. Come già indicato, questi stati - avendo già vincolato gran parte dei propri fondi Ue - avevano meno margini di manovra, e hanno fatto un uso marginale delle possibilità consentite dai pacchetti Crii e Crii+.

Fondi per le imprese e trasferimenti tra regioni diverse

La possibilità di trasferire fondi da una regione all'altra è stata utilizzata molto anche per gli aiuti alle imprese, anche se in modo (relativamente) meno massiccio rispetto ai trasferimenti sanitari.

Anche in questo caso, quasi tutte le categorie di regioni hanno registrato un aumento a livello europeo, anche se con tassi di incremento diversi. A differenza delle riallocazioni sanitarie, che avevano premiato in misura maggiore le aree sviluppate (le prime ad essere colpite dall'emergenza Covid), gli aiuti alle imprese sono cresciuti soprattutto in quelle meno sviluppate. Le aree più fragili del continente hanno registrato un aumento del 6,3% (da 43 a 45,7 miliardi), seguite da quelle in transizione (+5,1%) e da quelle più avanzate (+2,6%). Nessuna riallocazione di fondi o meno risorse nelle regioni nord-europee meno densamente popolate (concentrate soprattutto in Scandinavia), e nei territori di oltremare (-19,9%, ma in termini assoluti parliamo di circa 25 milioni di euro).

Perché, al contrario di quanto successo per l'allocazione dei fondi sanitari, in questo caso sono state incentivate soprattutto le regioni meno avanzate? Il motivo va probabilmente ricondotto alla differenza tra gli effetti immediati della crisi sanitaria e quelli della crisi economica. La prima ha colpito da subito soprattutto le regioni sviluppate, con un minor coinvolgimento iniziale dei territori svantaggiati. Ma questi non sono rimasti indenni dalle conseguenze economiche: le regioni meno sviluppate, spesso fortemente legate al sistema produttivo di quelle avanzate, hanno visto comunque rallentare la propria economia. Con il rischio di un ulteriore allargamento dei divari interni ai paesi.

Questo convincimento è stato probabilmente alla base delle scelte dei decisori nella riallocazione dei fondi europei in materia di economia e imprese. L'Italia non fa eccezione: restano sostanzialmente stabili gli stanziamenti per le regioni sviluppate (variazione inferiore all'1%) e aumentano sensibilmente per quelle in transizione (+4,3%). Mentre per quelle meno sviluppate i fondi con categorie relative alle imprese crescono quasi del 27%.

Se questo è l'andamento complessivo, come sono cambiati gli stanziamenti sulle imprese tra le diverse regioni italiane? Una chiave di lettura in questo senso è data dallo spostamento tra i singoli interventi categorizzati con destinazione verso lo sviluppo di aziende e pmi.

Le maggiori variazioni si sono registrate soprattutto tra gli interventi del programma operativo nazionale (Pon) imprese e competitività (+1,2 miliardi in entrata, -684 milioni in uscita). Si tratta quindi di risorse di carattere nazionale, interne al fondo europeo per lo sviluppo regionale.

Possiamo osservare gli spostamenti avvenuti tra i diversi programmi relativi al nostro paese, alcuni di carattere nazionale ma molti specifici per i singoli fondi e le singole regioni. I maggiori ricollocamenti di fondi per le imprese si sono avuti sul Pon imprese e competitività (+1,16 miliardi in ingresso, -684,6 milioni in uscita) e su quello sistemi di politiche attive per l'occupazione (+210,6 milioni in entrata, 0 in uscita). E poi sui piani regionali di Puglia (+474,7 milioni, -227,5 milioni), Calabria (+140,5 milioni, -1 milione), Sicilia (sul Fesr +289 milioni, -175,4 milioni) e Campania (+221,7 milioni, -135,3 milioni).

In 6 programmi operativi regionali e in 2 nazionali non si segnala alcuna variazione quanto agli interventi su imprese ed economia. Si tratta del Fesr della provincia autonoma di Bolzano; dei Fse di di Campania, Liguria, Marche, Piemonte e Sardegna; e di 2 programmi operativi nazionali: i pon cultura e iniziativa pmi.

Foto credit: Commissione europea

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