Tutto questo in un periodo storico in cui il tema della trasparenza appare sempre più centrale. Non a caso in questa stessa fase sono state approvate numerose leggi per aumentare gli obblighi di comunicazione e rendicontazione economica sia per i partiti che per gli eletti. Molte operazioni che a vario modo hanno cercato di rendere più comprensibile il flusso di denaro, in entrata ed in uscita, intorno alla politica.

Ma queste operazioni sono state fallimentari. Le attuali norme obbligano il sistema politico a comunicare una serie di informazioni, ma i modi e le tempistiche in cui vengono fornite rendono tutti questi tentativi inutili. Dai rendiconti delle spese elettorali dei parlamentari, alle loro dichiarazioni patrimoniali, passando per i bilanci dei partiti: tante le nozioni che in teoria vengono rese disponibili, ma che in pratica non aiutano il monitoraggio della materia. Risolvere il problema sarebbe facile, e costerebbe anche poco.

Il contesto, la rendicontazione di partiti e parlamentari

Prima di entrare nella specificità dei problemi, capiamo un po’ meglio quali sono gli attuali obblighi di trasparenza sul tema dei soldi alla politica.

La legge per la pubblicità della situazione patrimoniale di titolari di cariche elettive e di cariche direttive risale al 1982. In particolare stabilisce che i parlamentari (tra gli altri) sono tenuti a consegnare alla camera di appartenenza la dichiarazione patrimoniale, la dichiarazione dei redditi e i contributi ricevuti per la campagna elettorale. Nella XVI Legislatura – anche grazie alla campagna di sensibilizzazione di openpolis – gli uffici di presidenza di camera e senato hanno istituito un sistema di pubblicazione volontaria sul web delle dichiarazioni per i parlamentari che davano il consenso. Pubblicazione che dal febbraio del 2014 è diventata obbligatoria. Il tutto poi che per il “decreto trasparenza” (dlgs 14 marzo 2013 n.22), deve essere in formato aperto, per facilitarne il riutilizzo.

Per quanto riguarda i partiti le ultime modifiche in termini di trasparenza sono state apportate con la legge anticorruzione del governo Conte I, approvata a fine 2018. Sul tema dei contributi è previsto per i partiti l’obbligo di annotare – entro il mese successivo a quello della percezione – in un apposito registro, per ogni contributo ricevuto, l’identità dell’erogante, l’entità del contributo e la data dell’erogazione. I medesimi dati devono essere riportati nel rendiconto del partito e contestualmente pubblicati sul relativo sito internet. Bilanci che vanno resi disponibile online entro il 15 luglio di ogni anno.

Perché queste informazioni sono inutilizzabili

Se in teoria il quadro delle norme nel nostro paese potrebbe sembrare avanzato, in realtà è ben lontano dell’esserlo. Per capire lo stato dell’arte può essere utile entrare nel caso specifico, facendo esempi concreti di che cosa si ha a che fare quando si analizza questa materia.

In un sistema che si sta muovendo sempre più nella direzione del finanziamento privato, il tema dei contributi ricevuti dagli eletti sta crescendo in importanza. Appare evidente però che non vengano utilizzati, quando c’è l’obbligo di pubblicazione, formati che rendano i dati pienamente accessibili, consultabili e riutilizzabili. Al contrario, si tratta per lo più di documenti scritti a mano, poi scansionati e infine inseriti in formato pdf (con il risultato che alcune parti sono illeggibili).

Qui per esempio quanto comunicato dal deputato Emanuele Fiano sul sito di Montecitorio nella sezione dedicata ai contributi ricevuti. Al di la di quanto riportato nel documento, sembra essere fuori dal tempo la qualità della documentazione fornita. Non solo si è in completa mancanza di dati riutilizzabili, come prescritto dalla legge, ma quanto reso disponibile non è assolutamente leggibile. È difficile sostenere che un membro del parlamento non abbia la capacità, nonché i mezzi, per fornire queste informazioni in un formato migliore. Al tempo stesso nessuno all’interno delle istituzioni si prende la responsabilità di verificare, e quindi condannare, tali comportamenti.

I casi sono numerosi, e coinvolgono politici di tutti gli schieramenti in parlamento. Perché pure nei casi in cui le parole e i numeri sono leggibili, sono scritti a mano, e sta quindi alla libera interpretazione del cittadino comprendere la grafia del parlamentare di turno. Qui per esempio la documentazione ufficiale consegnata dal senatore Casini riguardo le spese sostenute in campagna elettorale. Ancora una volta sembra irreale che nel 2019 la soluzione scelta dalle istituzioni per comunicare questa tipologia di nozioni sia la seguente.

Un’altra questione ricorrente è quella delle pecette, situazioni in cui la documentazione viene consegnata e, leggibile o meno che sia, alcune parti vengono coperte intenzionalmente. Fino alla scorsa legislatura l’obbligo di pubblicità per le donazioni ricevute era per qualsiasi somma superiore ai 5.000 euro (attualmente abbassata a 500). La maggior parte delle informazioni riguardanti i donatori vengono però coperte dagli eletti con delle pecette. Un conto è cancellare aspetti sensibili, un altro è rendere la presentazione del documento inutile.

Riportiamo due casi, ma se ne potrebbero anche citare altri, delle onorevoli Meloni e Boschi. Quest’ultima tra l’altro, oltre a coprire la maggior parte del testo, cancella a penna l’importo ricevuto e ne riscrive uno più basso a mano. Coprendo così tanti elementi “l’obbligo di pubblicità” per le donazioni superiori ad una determinata cifra di fatto sparisce, diventando uguale alle comunicazioni sulle piccole donazioni.

Durante la scorsa legislatura con il progetto Patrimoni trasparenti avevano denunciato i tanti problemi con l’attuale sistema di rendicontazione per deputati e senatori. Incongruenze su cui nessuno verificava, tra cui l’alto numero di parlamentari, ben 266, che dichiarava di non aver avuto spese né contributi di nessun tipo per la campagna elettorale: fatto poco verosimile. Con l’attuale legislatura nulla è cambiato, e la finta trasparenza sul tema continua.

La situazione per i partiti

Gli obblighi di trasparenza per i partiti ormai sono molto ampi. Oltre a bilanci e rendiconti, sui siti internet delle strutture deve essere pubblicato l’elenco dei donatori che hanno elargito complessivamente una cifra superiore ai 500 euro su base annua. I documenti nel caso dei partiti sono più facilmente rintracciabili, ma il problema, ancora una volta, riguarda il modo in cui vengono messi a disposizione.

Ogni partito adotta dei modelli di bilancio differenti, rendendo a volte complicato il confronto tra i diversi documenti. Ma questa sembra essere la complicazione minore, visto che i documenti vengono rilasciati in formati non riutilizzabili, con i dati non facilmente estraibili, se non manualmente. Qui per esempio una parte del bilancio 2018 della Lega.

Il problema riguarda anche l’elenco dei donatori. Tutti i partiti hanno predisposto una sezione sul proprio sito in cui è possibile navigare l’elenco dei donatori. Ancora una volta però si tratta di lunghi elenchi pubblicati in formato pdf. Il punto è che comunicare questi elementi non basta per fare trasparenza. Bisogna fornire i dati in formati aperti, così da poterli analizzare e confrontare, senza dover intervenire manualmente. Questo per esempio è l’elenco pubblicato dal Partito democratico per le donazioni ricevute nel 2019.

Cambiare le cose costa poco, ma non c’è volontà politica

Anche la commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici pubblica l’elenco delle erogazioni ai partiti e ai movimenti politici iscritti nel registro nazionale. Si tratta di un utile punto di riferimento, che aggrega in un unico posto tutti i dati a disposizione: le strutture coinvolte dalla normativa, i diversi donatori e l’importo in questione.

Le informazioni però, pubblicate così, non sono riutilizzabili, se non intervenendo manualmente. La commissione di garanzia stessa ha più volte lanciato l’allarme sulle poche risorse a disposizione per svolgere il proprio lavoro di vigilanza. Il fatto stesso che all’organo predisposto non vengano forniti i mezzi per fare il proprio lavoro, dimostra che la trasparenza su questo ambito sia un bluff.

È necessaria quindi l’introduzione di uno strumento unico e centralizzato per l’inserimento dei dati di bilancio per i partiti e, nel caso delle donazioni, anche per i membri del parlamento. Questo permetterebbe una più facile raccolta dati da parte degli organi predisposti, e soprattutto rappresenterebbe una vera azione di trasparenza verso i cittadini. La creazione di tale strumento ha un costo bassissimo, trattandosi di qualcosa facilmente realizzabile, e permetterebbe di risolvere 3 questioni centrali:

• l’uniformità dei modelli e dei documenti di bilancio condivisi;
• la necessità di avere un quadro unico per la condivisione dei dati sulle donazioni;
• la creazione di un sistema che permetta a cittadini, giornalisti, attivisti e ricercatori di avere realmente accesso alla base dati in formato aperto.

Perché tutto ciò è un problema

Come già abbiamo avuto modo di raccontare l’abolizione del finanziamento pubblico ai partiti ha di fatto moltiplicato il numero di soggetti coinvolti. Non solo, questa transizione ha dato una nuova centralità al finanziamento privato, che ad oggi può rappresentare una grande opportunità per partiti e movimenti politici. L’assenza completa di un sistema centralizzato e adatto ai nostri tempi per condividere tutte queste informazioni non è accettabile.

Tutto ciò è un rischio perché non permette un reale monitoraggio del tema. Un monitoraggio necessario perché l’unico modo per accertarsi che il finanziamento privato non diventi una via per illeciti, e un mezzo per interferire sui processi democratici del paese. Non avere reali dati a disposizione sul tema dei soldi alla politica rende il sistema più vulnerabili.

Questa pubblicazione è stata prodotta nell’ambito del progetto ESVEI, co-finanziato da Open Society Institute in cooperazione con OSIFE/Open Society Foundations, e promosso da OBC Transeuropa.

Foto credit: Camera dei Deputati

L'articolo Bilanci e donazioni, il grande bluff della trasparenza proviene da Openpolis.

Nel 2018 sono tornate a crescere le entrate dei partiti, in calo costante dal 2013, anno in cui vennero aboliti i rimborsi elettorali. Un dato che era per molti versi prevedibile, data la necessità di raccogliere fondi per le elezioni del 4 marzo. Ma i segnali restano comunque poco incoraggianti per la salute delle forze politiche.

Con l'abolizione dei rimborsi elettorali, il sistema dei partiti ha dovuto reggersi su 2 strumenti. Da un lato il 2x1000, il nuovo canale del finanziamento pubblico. Dall'altro le donazioni private, per cui erano state previste delle importanti agevolazioni fiscali.

Alla luce dei dati esposti nei bilanci dei partiti, questi due metodi di finanziamento hanno funzionato solo in parte. Le donazioni da privati segnano una crescita, ma in realtà a crescere sono soprattutto i contributi degli eletti al partito di riferimento. Parallelamente, il 2x1000 incassato dai partiti vale poco più della metà di quanto teoricamente stanziato.

Il calo del 2x1000

Il 2x1000 è il metodo di finanziamento pubblico introdotto con il decreto 149/2013. Non più una cifra fissa (91 milioni di euro, e fino al 2012 il doppio), spartita in base ai risultati elettorali di politiche, europee e regionali. Ma una quota dell'irpef che ogni contribuente può scegliere se destinare ad una forza politica iscritta nell'apposito registro.

Questo strumento non ha raggiunto appieno il suo obiettivo. A fronte di uno stanziamento che dal 2017 vale circa 25 milioni di euro, il 2x1000 incassato dai partiti vale poco più della metà (56%) di quella cifra.

Donazioni in crescita, ma sono soprattutto da eletti

Accanto al 2x1000, si mirava ad incrementare le entrate da donazioni private, prevedendo delle agevolazioni fiscali (detrazioni irpef e ires del 26% su quanto donato alle forze politiche, per cifre comprese tra 30 e 30mila euro).

Dopo un calo costante tra 2013 e 2016, a partire dal 2017 si osserva una ripresa del finanziamento privato. In coincidenza con l'anno delle elezioni politiche, la necessità di finanziare la campagna elettorale ha aumentato in modo consistente le donazioni private.

Ma, come anticipato, anche questo non può essere letto come un segnale di salute. Le donazioni da privati mostrano una crescita importante, ma in realtà si tratta soprattutto delle quote di indennità che gli eletti versano ai partiti.

Le casse delle forze politiche diventano quindi sempre più dipendenti dai contributi dei loro eletti. Nel 2018 circa il 40% delle loro entrate è arrivato da questa fonte.

Gli effetti sul sistema politico

I nuovi meccanismi di finanziamento hanno conseguenze decisive sul sistema politico. Con la dinamica attuale avere tanti eletti, in particolare in parlamento, ha un effetto a catena sulle risorse cui una forza politica può accedere.

Più eletti significa più donazioni. Difatti, quasi tutte le forze politiche prevedono, con statuti o regolamenti interni, che i propri parlamentari, consiglieri regionali, membri di giunte e presidenti di regione, versino una quota della loro indennità al partito.

Ma più eletti significa anche più contributi ai gruppi parlamentari. Una forma di finanziamento pubblico, pari a 53 milioni di euro annui, che non è stata intaccata dalle riforme degli ultimi anni. Per questa ragione la vera cassa è oggi rappresentata dai gruppi di camera e senato.

In questo sistema quindi i partiti sono più deboli, dal momento che la loro sopravvivenza e la loro azione politica dipende sempre di più da quanti seggi hanno a disposizione.

Anche per questa ragione, le loro funzioni costituzionali vengono progressivamente sostituite da altri soggetti: gruppi parlamentari, fondazioni, associazioni. Una proliferazione di strutture e attori che rende più difficile il monitoraggio. Nel 2019 va segnalato il tentativo (come vedremo non del tutto coerente) di estendere a queste ultime parte della disciplina in vigore per i partiti. Ma da un lato la difficoltà di monitorare l'applicazione delle norme, dall'altro la relativa facilità con cui possono essere aggirate, rende ancora lontana una completa trasparenza su queste strutture.

Perché la trasparenza è sostanza

Alle riforme degli ultimi anni va dato atto di aver cercato di introdurre alcuni principi di trasparenza nel finanziamento della politica. Possono essere lette in questo senso l'obbligo per i partiti di avvalersi di una società di revisione indipendente e la verifica dei bilanci da parte di una commissione terza, composta da magistrati.

Nella concreta applicazione delle norme, però, non sempre gli standard adottati dalle forze politiche nel pubblicare i propri rendiconti sono ottimali, in termini di trasparenza.

Nel 2018 sono 27 i partiti iscritti al registro valido per accedere al 2x1000; sommando a questi l'associazione Movimento 5 stelle, sono 28 le forze politiche censite per la nostra analisi. Di queste 28, 5 non avevano pubblicato il bilancio 2018 sul proprio sito alla data del 16 luglio 2019. Tra queste Energie per l’Italia, Scelta civica, Sinistra italiana, Italia dei valori, Movimento la Puglia in più.

Va tenuto presente che la legge prescrive a queste forze politiche, e in generale a tutte quelle che abbiano almeno un rappresentante tra parlamento italiano, europeo e consigli regionali, due obblighi diversi. Il primo, di trasmettere entro il 15 giugno i propri bilanci alla commissione di garanzia. In secondo luogo, entro il 15 luglio, se quest'organo ha effettuato il controllo di regolarità e conformità, i partiti devono pubblicare il bilancio e i documenti allegati sul proprio sito internet.

Anche tra chi ha pubblicato il rendiconto, le pratiche in termini di trasparenza variano molto.

Trasparenza nella pubblicazione dei bilanci 2018

Un esempio è offerto dal formato di pubblicazione. In molti casi (16 su 23) viene rilasciato unicamente un pdf non riutilizzabile, analogo ad un'immagine. Solo nei restanti 7 casi abbiamo la disponibilità di un formato riutilizzabile, generalmente un pdf da cui è possibile fare ricerche e copia e incolla. Forza Italia (e negli anni precedenti al 2018 il Psi) allega i dati anche in un formato aperto vero e proprio (csv o xls).

Anche dal punto di vista dei contenuti, non sempre i bilanci resi pubblici sono allineati agli standard richiesti. In particolare la legge 2 del 1997 stabilisce uno schema di bilancio uniforme per tutti i partiti. In controtendenza con la scelta di rendere confrontabili queste informazioni, il bilancio reperibile sul sito dell'Svp è pubblicato in un formato abbreviato. Dove ad esempio le entrate sono ricomprese in un'unica voce "ricavi da vendite e delle prestazioni" e non scorporate tra quote associative, 2x1000, donazioni ecc.

Per imporre buone pratiche di trasparenza, occorre che un organismo vigili e sanzioni i comportamenti meno virtuosi. Purtroppo, come abbiamo avuto modo di raccontare, i compiti che attualmente ricadono sulla commissione di garanzia vanno già oltre la dotazione di quest'organismo.

Così diventa difficile vigilare sulle buone e cattive pratiche adottate dai partiti, ma soprattutto sulla proliferazione dei soggetti esterni: fondazioni, associazioni, comitati e altre organizzazioni parallele. Nuovi attori che, come emerge dall'analisi dei bilanci, diventano sempre più importanti quanto più permane lo stato di debolezza dei partiti.

L'articolo Come si finanziano oggi i partiti proviene da Openpolis.

Fare politica ha un costo, e mentre prima i movimenti politici si organizzavano, economicamente e logisticamente, unicamente attraverso i partiti, ora il numero di soggetti coinvolti si è moltiplicato. Dalle fondazioni politiche, alle associazioni, passando per gruppi parlamentari e think tank, la galassia di strutture che svolgono attività politiche sono aumentate.

Ma aumentando la complessità, le leggi del nostro paese stanno avendo difficoltà ad intervenire in maniera appropriata con regole chiare e dirette. Quando negli ultimi anni si è intervenuto per richiedere maggiori e migliori informazioni, spesso ci si è dimenticati di mettere in piedi un giusto sistema per il monitoraggio del rispetto delle regole. I problemi sono tanti, e riguardano sia le entrate, chi finanzia la politica, che le uscite, come la politica spende i soldi.

Il contesto

Con la riforma del 2013 sotto il governo Letta in Italia è stato progressivamente eliminato il finanziamento pubblico diretto ai partiti. Questo consisteva principalmente nei cosiddetti rimborsi elettorali, che sono stati definitivamente aboliti nel 2017. Una forma di finanziamento, collegata alle tornate elettorali, in cui lo stato versava ai singoli partiti una somma di denaro calcolata, tra le altre cose, in base al risultato elettorale raggiunto. La graduale abolizione dei rimborsi elettorali è figlia sia della crisi economica che ha colpito il paese, ma anche di un forte sentimento di anti-politica, causato da numerosi scandali di corruzione e malaffare.

Questa transizione, durata dal 2013 al 2017, ha fatto sì che le entrate dei partiti più che dimezzassero nel giro di pochi anni.

Questo sistema è stato poi sostituito da meccanismi diversi, rimessi alla scelta volontaria del contribuente in sede di dichiarazione dei redditi (il 2×1000) o all’incentivo fiscale delle donazioni private verso i partiti (detrazione del 26% sulle erogazioni liberali). In sintesi un sistema basato sul finanziamento pubblico diretto è stato sostituito da uno basato sul finanziamento indiretto. Queste due forme di finanziamento però stentano a decollare, e mentre per il 2x1000 questo può essere considerato normale, trattandosi di una novità, quello che colpisce è il calo delle donazioni private ai partiti.

Il problema per il 2x1000 poi, oltre ad essere poco utilizzato dai contribuenti, è che parliamo di cifre basse rispetto a quelle che possono essere le esigenze dei partiti. La differenza tra il quanto stanziato dallo stato, e quanto raccolto dai partiti è sempre considerevole, prova del fatto che i cittadini non utilizzano questa tipologia di finanziamento. Nel 2018 l'ammontare di soldi ricevuti dai partiti italiani tramite il 2x1000 è persino calato, passando dai 15,3 milioni del 2017 a 14,1 milioni di euro.

Ma se la novità è che le casse dei partiti sono sempre più vuote, quello che non sembra cambiare è il fatto che fare politica, su scala nazionale, abbia un costo. E quindi la domanda è una sola, come si finanzia la politica?

Molteplicità di attori, il ruolo dei gruppi parlamentari

Se all'interno dei partiti molte cose sono variate con l'abolizione dei rimborsi elettorali, lo scenario all'esterno ha seguito una dinamica simile. Per capire come si evolve il finanziamento alla politica non si può solo guardare ai partiti, ma a tutte le strutture che orbitano intorno ad un determinato movimento.

La prima di queste, per grandezza economica, è rappresentata dai gruppi politici dei partiti all'interno delle istituzioni di rappresentanza, uno su tutti il parlamento. I gruppi di camera e senato ricevono una somma di denaro da parte di Montecitorio e Palazzo Madama per svolgere le proprie attività istituzionali. Un confine però, quello tra attività istituzionali e attività di partito, che è molto sottile.

L'ammontare di soldi che hanno incassato i gruppi parlamentari tra il 2013 e il 2017 è stato di gran lunga superiore a quello ricevuto dei partiti. E, non a caso, questo ha portato molti partiti ad utilizzare i fondi dei gruppi parlamentari per svolgere attività più politiche che istituzionali. Soldi dei gruppi parlamentari che quindi vengono utilizzati per pagare manifestazioni del partito, staff e personale interno, come anche materiale di comunicazione per campagne elettorali. 

Ma mentre sia la mappatura dei gruppi politici, come le informazioni sui loro bilanci, sono pubbliche, è per altre strutture che orbitano intorno ai partiti per cui è difficile ottenere informazioni.

Fondazioni e associazioni politiche

Il vuoto generato dalla crisi economica dei partiti ha fatto sì che la condivisione di idee sulla “cosa pubblica”, tratto caratteristico proprio dei partiti, necessitasse di una nuova “casa”. Per rispondere a questa esigenza negli anni abbiamo testimoniato la crescita di think tank, fondazioni e associazioni politiche. Queste strutture sono diventate delle realtà parallele ai partiti, sfruttate dagli stessi per portare avanti una serie di attività: dalla raccolta fondi, alla formazione politica, passando per l'organizzazione di correnti.

L’ascesa politica di Matteo Renzi e della sua fondazione Open ne è stato un perfetto esempio. Una struttura parallela al partito di appartenenza, in questo caso il Partito democratico, utilizzata per raccogliere fondi, organizzare eventi e aggregare la base elettorale. Non rappresentano solo un modo per affermarsi politicamente, ma anche un strumento per tessere rapporti trasversali tra partiti.

Nel 2013 l’arrivo del governo Letta, nato da un accordo post elettorale centrosinistra-centrodestra, vedeva la presenza di numerosi ministri appartenenti alla fondazione Vedrò: avversari nel campo della politica che avevano già stabilito rapporti personali in una fondazione.

Associazioni che possono diventare anche il terreno “neutrale” in cui instaurare relazioni con rappresentanti del mondo accademico, politico e giornalistico. L’ultimo esempio in ordine di tempo è la kermesse SUM, organizzata dall’associazione Gianroberto Casaleggio, in cui Davide Casaleggio, esponente di spicco del Movimento 5 stelle, ormai da due anni mette assieme vari esponenti del dibattito politico pubblico. Il Movimento stesso, non essendo un partito nel senso ufficiale del termine, basa la stragrande maggioranza della sua organizzazione su una rete di associazioni, tra cui anche l'associazione Rousseau.

Fino all'approvazione della legge anticorruzione sotto l'attuale governo Conte, tutte queste strutture ricevevano lo stesso trattamento di qualsiasi altra associazione e fondazione presente nel paese. Questo implicava che a loro non fosse richiesto quel livello di trasparenza generalmente richiesto ai partiti, non permettendo quindi di analizzare né i loro bilanci, né le donazioni che ricevevano.

Con l'approvazione della legge anticorruzione un po' di cose sono cambiate, ma il tema principale non è risolto. Inserendo degli obblighi di trasparenza per queste strutture, si sta di fatto certificando l'aumentata complessità dello scenario politico italiano. Formalizzando il bisogno di avere maggiori e migliori informazioni su fondazioni e associazioni politiche, si è confermato il loro ruolo nelle dinamiche politiche del nostro paese. Strutture che poi variano anche in caratteristiche. Sono infatti state equiparate ai partiti tutte le fondazioni, associazioni e comitati che:

• hanno organi direttivi determinati in tutto o in parte da partiti o movimenti politici;
• hanno organi direttivi o di gestione sono composti per almeno 1/3 da membri di organi di partiti o movimenti politici ovvero persone che sono o sono state, nei 6 anni precedenti, membri del Parlamento nazionale o europeo o di assemblee elettive regionali o locali di comuni con più di 15.000 abitanti, ovvero che ricoprono o hanno ricoperto, nei sei anni precedenti, incarichi di governo al livello nazionale, regionale o locale, in comuni con più di 15.000 abitanti;
• hanno erogato donazioni a titolo liberale in misura pari o superiore a 5.000euro a partiti o movimenti politici.

Se prima l'ambito dei soggetti politici si limitava ai circa 20 partiti ufficialmente riconosciuti nel registro dei partiti, ora il numero supera probabilmente il centinaio di unità.

Un'equiparazione poi che, proprio in tema di finanziamenti, ha avuto delle recenti modifiche. Con il decreto crescita infatti il governo Conte ha di fatto abolito il divieto per queste strutture di ricevere finanziamenti dall'estero, come è invece per i partiti. Una confusione normativa che se da un lato vede "un'equiparazione" tra partiti e fondazioni/associazioni politiche, dall'altro per quest'ultime prevede meno divieti proprio nel campo dei finanziamenti.

Una questione poi, quella del rapporto tra associazioni e politica, che non necessariamente è stata risolta con le ultime riforme. Il recente caso dell'Associazione culturale Lombardia Russia, e dei suoi presunti legami con la Lega, ne sono in qualche modo una prova.

Nessuno vieta infatti, più in generale, che organizzazioni senza politici negli organi apicali, e quindi non coinvolte dagli obblighi di trasparenza ora imposti, possano avere dei forti legami con partiti politici.

I canali non ufficiali, la propaganda online

Partiti, gruppi parlamentari, fondazioni ed associazioni sono ad oggi i canali più tracciabili, al livello di analisi esterna, per fare politica sul territorio. A questi però bisogna aggiungere i canali non ufficiali, e quindi più difficilmente monitorabili. Una tematica particolarmente critica quando si parla, per esempio, di propaganda politica online. A differenza di quanto è avvenuto per le fondazioni e associazioni politiche, qui il parlamento deve ancora intervenire per normare la materia. Ad oggi infatti per la propaganda politica online non valgono le stesse regole già in campo per la tradizionale propaganda politica.

La trasparenza del campo è quindi nelle mani delle singole realtà che forniscono questi strumenti di advertising online: su tutti facebook, google e twitter. La principale soluzione messa in piedi da queste piattaforme per aumentare la trasparenza della propaganda politica online prevede l'accreditamento ufficiale delle strutture e degli individui che intendono pubblicizzare contenuti politici. Questo comporta, per esempio, l'obbligo di fornire una serie di informazioni, tra cui chi sta pagando per l'inserzione.

Ammesso e non concesso che questo sistema riesca realmente ad intercettare chiunque faccia propaganda politica online, è innegabile che però che tutto questo apra un'altra questione. Essendo aumentato il numero di attori coinvolti nel fare politica, e non essendo tutti riconducibili a realtà organizzate e riconosciute come i partiti, un singolo o una struttura che fa propaganda online non necessariamente viene intercettato dal sistema e, pure se lo fosse, non tutte le informazioni di interesse sono poi messe a disposizione dai siti internet. Si saprebbe, per esempio, chi paga per il determinato contenuto di propaganda, ma non chi ha fornito quei soldi a quella persona o a quella struttura.

Questo per dire che aumentando il numero, e la tipologia, di strutture attive nel campo della politica, per campi già oscuri come quello della propaganda politica online, si raggiungono ulteriori livelli di complessità.

Leggi per la trasparenza, ma nessuno controlla

Il quadro è complesso, e gli attori sono tanti, ma alcune regole per rendere più tracciabili i finanziamenti alla politica sono già in essere. Il problema però è che nessuno monitora sul loro rispetto o, in altri casi, chi dovrebbe non ha i mezzi per farlo.

Per esempio deputati e senatori hanno l'obbligo di consegnare a inizio legislatura sia le loro dichiarazioni patrimoniali, che la scheda di rendicontazione della campagna elettorale, con inclusi i finanziamenti ricevuti. La legge stabilisce che queste informazioni debbano essere accessibili e consultabili, in un formato testuale facilmente interrogabile, ma soprattutto in formato aperto, per facilitarne il riutilizzo.

Ma è analizzando proprio le dichiarazioni patrimoniali dei parlamentari e dei membri del governo che emergono dei chiari problemi. Appare evidente infatti che non vengano utilizzati formati che rendano i dati pienamente accessibili, consultabili e riutilizzabili. Al contrario, si tratta per lo più di documenti scritti a mano, poi scansionati e infine inseriti in formato pdf (con il risultato che alcune parti sono illeggibili). Da un certo punto di vista quindi le istituzioni stanno violando la legge, non rispettando ciò che era stato stabilito nel 2013.

E ancora, il caso della commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici. La struttura ha più volte denunciato, nella sua relazione annuale, carenze organiche ed economiche. Una situazione che non le permette di svolgere pienamente, e autonomamente, il suo lavoro di controllo sui bilanci dei partiti. Una situazione resa ancora più grave dal fatto che ora la commissione dovrà anche, in seguito alla loro equiparazione ai partiti, vigilare su fondazioni e associazioni politiche. È stata approvata una legge per rendere più trasparenti i bilanci dei partiti, e soprattutto le donazioni che ricevono, ma all'organo che è stato predisposto per monitorare non sono stati dati i mezzi per farlo. 

Perché tutto questo è un problema

I partiti hanno perso centralità nelle dinamiche politiche nazionali. Il loro indebolimento economico e al livello di influenza ha infatti modificato molti equilibri.

Con dei partiti meno forti, stabili e centrali, nuovi attori sono emersi nello scacchiere politico. Alcuni di questi sono direttamente collegati ai partiti, come i gruppi parlamentari, altri invece no, o almeno non in maniera evidente. Un quadro complesso, sia nella ricostruzione delle diverse strutture coinvolte, come anche nella ricostruzione degli intrecci economici in gioco.

L'abolizione del finanziamento pubblico ai partiti ha quindi contribuito alla frammentazione degli attori politici, penalizzando indirettamente la trasparenza del sistema. Penalizzando, soprattutto, il tema dei finanziamenti, ora più complesso da ricostruire, e particolarmente propenso ad essere raggirato.

Questa pubblicazione è stata prodotta nell'ambito del progetto ESVEI, co-finanziato da Open Society Institute in cooperazione con OSIFE/Open Society Foundations, e promosso da OBC Transeuropa.

L'articolo Soldi alla politica, la sfida della trasparenza proviene da Openpolis.

Che partito troverà il nuovo tesoriere? Nelle prime dichiarazioni Zanda ha indicato i punti della sua road map:

Nel corso degli ultimi anni abbiamo avuto modo di raccontare come l’eliminazione dei rimborsi elettorali abbia cambiato il volto del sistema politico italiano. Oggi le casse dei partiti sono molto meno floride rispetto ad alcuni anni fa.

Venuti meno i rimborsi, i partiti hanno visto le entrate ridursi drasticamente. Ciò ha imposto due cose. Da un lato il taglio di alcune spese, tra cui quelle per il personale. Dall’altro, la necessità di trovare nuove fonti di finanziamento. L’intenzione delle riforme era infatti incentivare le donazioni private e il 2×1000, operazioni riuscite solo in parte o non riuscite affatto.

Queste tendenze del sistema politico sono perfettamente riscontrabili nel caso del Pd.

Entrate dimezzate con la fine dei rimborsi

Nel 2013 le entrate della gestione caratteristica del Pd ammontavano a 37,6 milioni di euro, di cui 24,7 milioni da rimborsi elettorali. Una cifra che già risentiva degli effetti del taglio avviato dal governo Monti, che nel 2012 aveva portato il tetto massimo del finanziamento pubblico da 180 a circa 90 milioni annui.

Ma la tendenza si è acuita con il decreto legge 149 del 2013, sotto l'esecutivo di Enrico Letta. Con questa riforma i rimborsi sono stati progressivamente aboliti dal 2017, ed è stato introdotto il 2x1000. Un vero e proprio cambio di scenario per le forze politiche.

Così, in soli 4 anni, le entrate si sono più che dimezzate. Nel 2017 infatti il Pd ha rendicontato entrate da gestione caratteristica per 17,7 milioni di euro, il 53% in meno rispetto al 2013.

Ciò ha comportato un taglio delle spese per il personale, che tra 2013 e 2017 sono passate da oltre 10 milioni a 6,7 milioni.

Non potendo più fare affidamento sui rimborsi elettorali il Partito democratico ha puntato sulle due possibilità messe a disposizione dal nuovo sistema di finanziamento: contributi privati e 2x1000. Tra i contributi privati, le donazioni da persone giuridiche (come enti e aziende) sono state abbastanza marginali, pur registrando una grande variabilità. Nel 2013 valevano meno di 170mila euro, sono salite fino a quasi un milione di euro l'anno successivo, per poi riscendere ai 185mila euro dell'ultima rilevazione.

Sulle donazioni da persone fisiche c'è stato un trend discendente ininterrotto tra 2013 e 2016: da 11,52 a 7,66 milioni. Questa dinamica si è invertita nel 2017: le donazioni da persone fisiche al Pd sono risalite a 9,4 milioni. Ma c'è un aspetto che va sottolineato: queste donazioni derivano molto spesso da parlamentari, consiglieri regionali o altri eletti ai vari livelli. Nel Pd come in altre forze politiche, infatti, ogni parlamentare è tenuto a versare una quota della propria indennità al partito di riferimento.

Questa tendenza produce un effetto di sistema da non sottovalutare: le entrate dei partiti dipendono sempre più dalla rappresentanza politica che riescono a eleggere. Con tutte le conseguenze che ciò comporta per la tenuta dei conti. Il Pd all'inizio della scorsa legislatura aveva quasi 300 deputati e oltre 100 senatori. In quella attuale la sua pattuglia parlamentare si è drasticamente ridotta: 112 membri alla camera e 52 al senato. Un aspetto che è stato messo in evidenza come criticità dal Pd stesso nell'ultimo rendiconto di gestione:

Come andrà il 2x1000 nel 2019?

Un'altra incognita è il gettito che arriverà nei prossimi anni dal 2x1000. Dall'introduzione di questo strumento il Pd è stata la forza politica che ha raccolto più fondi attraverso le scelte dei contribuenti. Primato confermato anche con i dati usciti poche settimane fa, relativi al 2018, che anticipano il bilancio che vedremo a luglio.

Il Pd si è piazzato al primo posto in tutte le annualità, con la Lega Nord (oggi sdoppiata tra vecchia Lega e Lega per Salvini premier) stabilmente al secondo posto nelle preferenze di chi devolve il 2x1000.

Ciò gli ha permesso di rendere il 2x1000 la seconda gamba su cui reggere il partito. Motivo per cui la tenuta di questa fonte è cruciale per l'equilibrio dei conti. Visti in prospettiva però i dati più recenti indicano segnali non incoraggianti, con un calo consistente delle entrate da 2x1000 rispetto al 2017.

Sebbene il Pd resti primo per numero di preferenze dei contribuenti (44,76% delle scelte) e per fondi raccolti (49,5% della cifra erogata ai partiti), in termini assoluti il calo è stato di quasi un milione di euro. Unito a quello dei parlamentari, pone una forte criticità sullo stato dei conti del partito che però potrà essere verificata solo con il prossimo bilancio.

Comunque la si veda, uscendo dal caso specifico del Pd, si tratta di aspetti che meritano attenzione e che non vanno derubricati a fatti interni. Dallo stato di salute delle forze politiche dipende la qualità della democrazia. Nella crisi dei partiti, l'iniziativa politica è esercitata in modo crescente da altri soggetti, come think tank e fondazioni, non sempre normati in modo adeguato.

Foto credit: Facebook Senatori Pd - Licenza

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Come si finanziano oggi i partiti

Dal 2017 è diventata definitiva l’abolizione dei rimborsi elettorali. I pilastri del sistema attuale sono il 2×1000 e gli incentivi fiscali sulle donazioni dai privati ai partiti.

Una differenza di non poco conto. I vecchi rimborsi elettorali valevano oltre 180 milioni di euro all’anno (ridotti a 91 durante il governo Monti), ed erano “automatici”, cioè venivano erogati in base ai voti ricevuti dalla lista nelle elezioni. Oggi il 2×1000 è volontario: solo se i contribuenti optano per una forza politica questa riceve il corrispettivo. Inoltre sono stati introdotti requisiti più stringenti per ricevere il finanziamento pubblico, come l’iscrizione nel registro dei partiti e la presenza di uno statuto conforme a principi minimi di democrazia interna.

A 4 anni dall’introduzione, i partiti hanno migliorato molto la loro capacità di intercettare il 2×1000 stanziato dallo stato (25,1 milioni a regime dal 2017). Ma comunque la raccolta del 2×1000, anche nell’anno migliore, ha garantito 15,3 milioni di euro di entrate: meno di quanto stanziato ma soprattutto molto meno di quanto garantivano i rimborsi elettorali.

La conseguenza è stata un calo delle entrate complessive dei partiti, ridotte di oltre il 60% nel periodo considerato. Un cambiamento traumatico per le forze politiche, se si considera che è avvenuto in appena 5 esercizi di bilancio. Sotto molti aspetti prevedibile, data la mole di introiti che garantivano i rimborsi elettorali.

Ma la contrazione delle entrate dei partiti non va addebitata unicamente al taglio del finanziamento pubblico. Anche le donazioni da privati sono diminuite tra 2013 e 2017, nonostante uno degli obiettivi fosse proprio incoraggiarle. Il decreto Letta infatti ha previsto una detrazione (irpef e ires) del 26% su quanto donato alle forze politiche iscritte nel registro dei partiti, per cifre comprese tra 30 e 30mila euro. Per questa misura la stessa legge aveva quantificato minori entrate pari a 27,4 milioni nel 2015 e a 15,65 milioni dal 2016, prevedendo quindi donazioni annue molto superiori.

Contrariamente alle aspettative, le forze politiche stanno ricevendo molto meno di quanto previsto. La contribuzione dai privati ai partiti politici è passata dagli oltre 40 milioni di euro del 2013 a circa 16 milioni nel 2017.

Il 2013 è stato l'anno record nel periodo esaminato (oltre 40 milioni di euro di donazioni complessive), ma merita alcune considerazioni a parte rispetto al resto della serie storica. Primo perché si tenevano le elezioni politiche, quindi è ragionevole ipotizzare che i partiti avessero attivato meccanismi di raccolta fondi più efficaci. In secondo luogo, era l'ultimo anno senza limiti al finanziamento privato: dal 2014 il decreto Letta ha introdotto un tetto di 100mila euro annui a persona o azienda. Per fare un esempio, nel 2013 il solo Silvio Berlusconi versò a Forza Italia 15 milioni di euro, operazione che sarebbe stata impossibile pochi mesi dopo.

Negli anni successivi la tendenza è stata discendente, in particolare sulle donazioni da persone giuridiche. Al contrario per le erogazioni da persone fisiche, dopo anni di calo, dal 2017 si registra una prima inversione di tendenza. Sarà interessante capire se questo trend sarà confermato nei bilanci 2018, data la necessità di raccogliere fondi per le politiche del 4 marzo.

C'è comunque un aspetto da tenere presente quando parliamo di donazioni da persone fisiche. Buona parte di queste non sono donate da comuni cittadini: sono versate da parlamentari ed eletti al partito di appartenenza. Si tratta delle quote di indennità versate come contributo al partito, una prassi di lunga data, talvolta prevista anche da statuti e regolamenti interni.

Donazioni dagli eletti sempre più importanti

Sul piano giuridico non c'è alcuna differenza tra i contributi degli eletti e le altre donazioni private. Possono infatti essere portate ugualmente in detrazione, se versate ad un partito registrato. Ma nella sostanza la differenza è netta. Il contributo del parlamentare è calcolato rispetto a un'indennità erogata dallo stato o dalla regione. Non è quindi irragionevole ipotizzare che indennità e rimborsi vengano mantenuti all'attuale livello anche allo scopo di finanziare partiti e movimenti.

A maggior ragione in tempi di contrazione delle entrate, il contributo di parlamentari e rappresentanti delle istituzioni diventa strategico per gli equilibri di bilancio.

Venuti meno i rimborsi elettorali, molte delle principali forze politiche in questi anni hanno cercato massimizzare questo tipo di entrate. Sono le stesse relazioni allegate ai bilanci dei partiti a raccontarlo. Ad esempio in quella di Forza Italia l'amministratore nazionale segnala:

Raccogliere i contributi dagli eletti diventa una via necessaria per finanziare la propria attività politica. Lo stesso M5s, dalla XVIII legislatura, ha scelto di far versare ai propri parlamentari una quota dell'indennità (300 euro al mese) per il funzionamento dell'associazione Rousseau e della relativa piattaforma.

Questo meccanismo di finanziamento pubblico però rischia di generare delle pesanti distorsioni nella competizione politica. Favorisce a dismisura le forze che hanno già una ampia presenza nelle istituzioni, mentre penalizza quelle con meno eletti. Nella stessa direzione si muove il sistema di finanziamento dei gruppi parlamentari, che viene erogato in parte in quota fissa e in parte in proporzione alla numerosità del gruppo.

Il nuovo ruolo dei gruppi parlamentari

Mentre il finanziamento pubblico ai partiti veniva ridotto drasticamente, quello ai gruppi parlamentari è rimasto abbastanza stabile. Stiamo parlando dei contributi che i due rami del parlamento versano ai gruppi per le loro attività istituzionali. Si tratta di 32 milioni di euro alla camera e 21 milioni di euro al senato. Con la fine dei rimborsi elettorali, queste cifre hanno dato una nuova centralità ai gruppi parlamentari a discapito dei partiti politici.

Per averne riscontro, basta confrontare le entrate delle 4 maggiori forze politiche, in termini di finanziamento pubblico ai partiti e ai gruppi parlamentari.

Per tutte le maggiori forze politiche, ad eccezione della Lega Nord, il finanziamento pubblico incassato dai gruppi è stato superiore a quello ricevuto dai rispettivi partiti. Una tendenza che nei prossimi anni potrebbe consolidarsi, data l'eliminazione dei rimborsi e i limiti finora riscontrati nella raccolta del 2x1000. l gruppi parlamentari si sono trovati così ad acquisire sempre più importanza negli equilibri del sistema politico. Tra le altre cose, hanno finito per farsi carico anche di attività che tradizionalmente spettavano alle strutture di partito.

Partiti che tagliano, gruppi che crescono

Tra 2013 e 2017 i partiti censiti hanno ridotto le loro spese del 75%, passando complessivamente da 129 a 31 milioni di euro. Una delle voci di spesa più importanti tra quelle tagliate è stata quella per il personale, grosso modo dimezzata nel periodo considerato. Presi insieme, i partiti spendevano circa 20 milioni per pagare i propri dipendenti, oggi questa voce di spesa ne vale meno di 10.

Gli interventi normativi di questi anni hanno cercato di facilitare la ristrutturazione degli apparati partitici, anche attraverso incentivi come la cassa integrazione e i contratti di solidarietà. Negli stessi anni in cui la spesa per il personale dei partiti veniva ridimensionata, quella dei gruppi ha registrato una sensibile crescita.

Altro esempio di incremento dell'attività dei gruppi parlamentari lo si vede dall'andamento delle spese in comunicazione. Si tratta di una voce di spesa pensata per l'ordinaria comunicazione dell'attività di ciascun gruppo parlamentare, ma nel corso degli anni questo capitolo ha contribuito in modo decisivo alle spese per la propaganda anche in occasione delle campagne elettorali. Così mentre i partiti riducevano la loro esposizione, i gruppi hanno aumentato le spese per la comunicazione da 2,9 a 5,4 milioni di euro tra 2014 e 2016. Si tratta di una scelta lecita, ma impropria rispetto alle finalità per cui erano stati previsti quei fondi.

Perché il sistema va riformato

L'analisi conferma la necessità di intervenire con una legge organica che disciplini il finanziamento alla politica. Le riforme più recenti intendevano ridurre il finanziamento pubblico e incentivare quello privato. Dopo cinque anni si sono acuiti gli squilibri del sistema, con i partiti sempre meno rilevanti e altri soggetti che acquisiscono un peso politico crescente. Abbiamo visto il caso dei gruppi parlamentari, più semplice da ricostruire in quanto i loro bilanci sono pubblicati in allegato ai consuntivi di camera e senato.

Oltre ai gruppi, si fa strada una pluralità di attori, generalmente non trattati come soggetti politici di rilievo: associazioni, fondazioni, singole personalità politiche. Questi possono raccogliere finanziamenti privati (e in alcuni casi anche pubblici), ma sono sottoposti ad obblighi di trasparenza diversi da quelli dei partiti. Lo stesso vale le articolazioni locali delle forze politiche, che solo in limitati casi sono tenute a far revisionare i propri bilanci. In questo contesto, interventi che regolamentano, magari in modo stringente, solo una parte degli attori in campo rischiano di essere controproducenti. Serve un testo di legge che parta dal presupposto che la politica ormai è svolta da tanti soggetti, e non possono essere lasciate zone grigie su come si finanziano.

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