Vista la ferma opposizione delle altre formazioni della maggioranza, con la ripresa delle normali attività parlamentari il tema sembra però destinato a tornare in secondo piano. 

A questo proposito, è interessante osservare che ci sono molte proposte di legge depositate in parlamento. La maggior parte tuttavia non ha ancora visto iniziare il proprio iter e probabilmente non lo farà mai. Stesso discorso vale anche per molte altre iniziative che trattano aspetti più o meno rilevanti per la vita del paese. Si tratta dei cosiddetti disegni di legge (Ddl) fuori dai radar. Proposte cioè che vengono depositate principalmente dai parlamentari con l’obiettivo di posizionarsi su un certo tema, pur sapendo che le probabilità che il testo diventi legge sono pressoché nulle.

L’analisi di queste iniziative ci aiuta a comprendere, da un’altra prospettiva, quali sono i reali rapporti di forza tra esecutivo e parlamento e all’interno delle camere stesse. In generale si conferma ancora una volta come in realtà sia l’esecutivo a tenere saldamente in mano l’agenda legislativa. D’altro canto, gli spazi di manovra per proposte che non vengono dal governo sono strettissimi.

Quante sono le leggi fuori dai radar

Complessivamente, erano 2.900 le proposte (Ddl) presentate dall’inizio della legislatura al 2 settembre scorso. Di queste, solamente 144 (il 5%) hanno concluso positivamente il loro iter diventando legge. A queste poi se ne possono aggiungere altre 70 per cui il percorso si è già concluso ma con un esito diverso dall’approvazione (atto rigettato, respinto o restituito).

I Ddl in fase di discussione sono in totale 543, di cui 55 (il 10% circa) hanno ricevuto l’approvazione di almeno un ramo del parlamento. La stragrande maggioranza delle proposte presentate tuttavia (2.143) non ha ancora visto partire il proprio iter per l’approvazione. Nella stragrande maggioranza dei casi ciò non avverrà mai.

La quasi totalità di queste proposte (2.045, cioè il 95%) sono di iniziativa parlamentare. Questo è un dato che non deve sorprendere. In base all’articolo 70 della costituzione infatti tutti i deputati e i senatori possono presentare proposte. Spesso però i parlamentari depositano dei Ddl pur sapendo benissimo che non saranno mai discussi. Questa iniziativa è comunque utile a posizionarsi su un certo tema o a dare un segnale al proprio elettorato.

Come possiamo osservare anche dal grafico, generalmente le proposte di iniziativa governativa hanno la priorità. Infatti nel caso dell’esecutivo sono solo 12 sulle 183 totali le proposte che non hanno ancora iniziato l’iter, cioè il 6,6%. Mentre i Ddl già divenuti legge sono il 59%. Al contrario, le iniziative parlamentari approvate definitivamente sono solo 36.

C’è da aggiungere che i pochi Ddl di iniziativa parlamentare che sono diventati legge sono quasi sempre stati presentati da parlamentari con un alto “indice di forza”. Questi soggetti, che spesso ricoprono alcune posizioni chiave come quella di capogruppo, relatore, presidente di commissione eccetera, hanno la possibilità di sfruttare la propria influenza per far avanzare le proprie proposte rispetto alle altre.

È interessante osservare che sebbene il numero assoluto delle proposte parlamentari che devono ancora iniziare l’iter sia molto alto, se consideriamo il rapporto tra Ddl fuori dai radar rispetto al totale di quelli presentati si trovano valori anche più elevati. La percentuale di Ddl fantasma di iniziativa dei deputati e dei senatori infatti è del 78,3%. Quella delle proposte di iniziativa regionale è del 79,3%, per l’iniziativa popolare si arriva all’81,8% e infine il Cnel raggiunge il 100%.

Anche questi dati non devono sorprendere. Non solo perché tali soggetti hanno maggiori difficoltà ad esercitare il proprio potere di iniziativa legislativa (ad esempio, la raccolta di 50mila firme nel caso dell’iniziativa popolare) e di conseguenza presentano un numero molto minore di proposte. Ma anche perché, logicamente, nelle dinamiche parlamentari le proposte provenienti dalle stesse camere assumono la priorità nei lavori.

Un esempio che conferma questa tendenza è la proposta di iniziativa del Cnel in tema di oblio oncologico. Il Ddl è stato presentato ma è stato assorbito da un altro Ddl parlamentare poi divenuto legge. Di conseguenza, la norma entrata in vigore può essere attribuita all’iniziativa delle camere.

Sono fatti salvi alcuni casi eccezionali che possono avere una forte valenza simbolica. Ad esempio, nella scorsa legislatura, sulla legittima difesa era stata portata avanti la proposta di iniziativa popolare, poi modificata dalle camere.

Di cosa trattano i Ddl fantasma

Con specifico riferimento al tema della cittadinanza, attualmente sono depositate in parlamento ben 31 proposte di legge che mirano a modificare le norme vigenti in materia. La gran parte (25) vedono come primi firmatari esponenti del centrosinistra. In 6 casi invece le proposte sono state presentate dalla maggioranza. Di questi Ddl ce ne sono 4 che hanno iniziato la discussione in commissione ma vanno ad intervenire su elementi di dettaglio. Ad esempio la possibilità di riacquistare la cittadinanza per i discendenti di emigranti italiani o per chi l’ha persa a seguito del matrimonio con uno straniero. Le altre proposte sono ancora ferme al palo.

C’è da dire che qualche giorno fa Azione aveva provato a forzare la discussione sul tema dello Ius scholae. Lo ho fatto proponendo un emendamento al Ddl sicurezza in discussione a Montecitorio proprio in questi giorni. La proposta tuttavia è stata respinta dall’aula.

Il tema della cittadinanza è certamente di grande attualità ma tra le migliaia di proposte presentate ce ne sono anche molte altre, alcune rilevanti altre più folcloristiche. Per ovvi motivi è impossibile passarle tutte in rassegna, per cui ci limiteremo a citarne qualcuna a titolo di esempio. 

Tra le proposte fuori dai radar si trovano almeno 20 Ddl che mirano a trattare il fine vita, altro tema considerato divisivo. Si trovano poi iniziative che punterebbero a riformare, tra le altre, alcune norme in tema di giustizia, di sicurezza, di rapporti di lavoro, di tutela delle persone con disabilità.

Ovviamente si trovano anche proposte più “esotiche”. Tra queste, l’istituzione dell’albo dei sindaci emeriti, della giornata nazionale del panettone, del divieto di insegnamento delle “teorie del gender”. È probabile tuttavia che queste iniziative rimarranno lettera morta.

I tempi di approvazione di una legge

Un altro elemento utile a valutare quanto la presentazione di proposte legislative di iniziativa parlamentare sia nella maggior parte dei casi un’attività velleitaria è il dato sul tempo necessario per approvare tali proposte.

Ben 43 proposte di iniziativa governativa infatti hanno avuto bisogno di meno di 60 giorni per essere approvate. Un dato molto influenzato dal fatto che il 58% di queste sono conversioni di decreti legge, che devono concludere l’iter tassativamente entro 60 giorni. Oltre a queste però sono comunque 32 i Ddl governativi che hanno richiesto un periodo compreso tra 60 e 120 giorni per l’approvazione definitiva. In 34 casi invece è stato necessario un periodo di tempo superiore ai 120 giorni.

Da notare che ci sono state anche due leggi per cui il tempo per l’approvazione è stato addirittura inferiore ai 30 giorni. Si tratta della conversione del decreto agricoltura (9 giorni) e della legge di bilancio per il 2023 (approvata in appena 30 giorni, ponendo la fiducia in entrambi i rami del parlamento).

Sono appena 3 invece le leggi di iniziativa parlamentare approvate in meno di 120 giorni. Tra queste troviamo la ratifica di un trattato e l’istituzione di due commissioni parlamentari d’inchiesta. Ovvero la commissione antimafia e quella sul femminicidio. In media le leggi di iniziativa parlamentare nell’attuale legislatura richiedono 290 giorni per l’approvazione.

Foto: Camera

L'articolo Lo Ius scholae e le altre leggi “fuori dai radar” proviene da Openpolis.

In questi giorni il parlamento sta discutendo il disegno di legge di bilancio per il 2024. Da quello che emerge dai resoconti delle sedute e dalle ricostruzioni stampa, i margini di intervento per deputati e senatori sembrerebbero non essere mai stati così limitati. Un ennesimo segnale di come ormai il parlamento sempre più spesso sia costretto, suo malgrado, a ratificare ciò che viene deciso a palazzo Chigi.

Una dinamica in corso da tempo che si può osservare molto facilmente se si analizza il rapporto tra le leggi proposte dall’esecutivo e quelle di iniziativa parlamentare entrate in vigore negli ultimi anni. In generale, la sproporzione ricade nettamente a favore degli esecutivi e la legislatura attualmente in corso non fa eccezione.

Certo, l’aspetto quantitativo non è tutto. Per questo può essere interessante analizzare quali siano le leggi approvate su iniziativa del parlamento. Nel caso della legislatura attualmente in corso ad esempio, le norme di iniziativa parlamentare riguardano, salvo pochissime eccezioni, aspetti di secondo piano per la vita del paese o comunque non divisive.

Il peso dell’iniziativa parlamentare nella produzione legislativa

Come noto, è il parlamento ad approvare i testi finali ma ci sono anche altri soggetti che hanno la facoltà di presentare dei disegni di legge (Ddl). Da questo punto di vista, la capacità dei governi di far approvare i propri Ddl fa sì che questi diventino predominanti rispetto alla discussione delle proposte presentate da deputati e senatori, dai consigli regionali e dai cittadini.

La motivazione di questa dinamica è da ricercare nello stretto rapporto di co-dipendenza che lega gli esecutivi alle maggioranze che li sostengono in parlamento. Se durante la prima repubblica tale rapporto era più sbilanciato a favore delle camere, con i governi che avevano tendenzialmente una vita breve ma con le maggioranze che rimanevano sostanzialmente immutate, adesso tale prospettiva si è completamente ribaltata. È il governo infatti a tenere il pallino in mano. Di conseguenza le misure di iniziativa governativa, necessarie per dare attuazione al programma, assumono la priorità nella definizione dell’agenda dei lavori delle camere. A ciò si aggiunga, come abbiamo raccontato spesso, il progressivo incremento del ricorso ai decreti legge da parte dei governi al fine di velocizzare le procedure ed evitare troppe modifiche alle misure tramite la presentazione di emendamenti. Ciò impone alle aule di discutere prima questi provvedimenti rispetto alle altre proposte.

Queste due dinamiche contribuiscono in maniera determinante alla cospicua sproporzione registrata negli ultimi anni tra le leggi di matrice governativa e quelle presentate dagli altri soggetti.

Nell’attuale legislatura, ad esempio, sono entrate in vigore per il momento 79 leggi. Il 75% circa (pari a 59 Ddl) proviene da palazzo Chigi mentre quelle che vedono come primo firmatario un esponente della camera o del senato sono il 25% del totale. Si tratta di una sproporzione piuttosto marcata ma non la più sbilanciata in favore dell’esecutivo se si considerano le ultime 4 legislature. Anzi, il dato attualmente risulta essere superiore rispetto alla media (23,4%). Bisogna tenere presente però che stiamo parlando di un periodo di tempo ancora limitato (14 mesi). Il disavanzo a favore dell’esecutivo Meloni potrebbe quindi aumentare o diminuire nei prossimi mesi. Per questo è molto interessante continuare a monitorare queste dinamiche.

Al primo posto da questo punto di vista troviamo il governo Letta con l’89% di leggi approvate di iniziativa dell’esecutivo a fronte dell’11% di iniziativa parlamentare. Seguono i due governi che hanno dovuto fronteggiare il Covid-19: Conte II (84,9% governativa, 15,1% parlamentare) e Draghi (80,3% governativa, 19,1% parlamentare).

Da notare che, quando presenti, le iniziative di soggetti diversi da governo e parlamento rappresentano una percentuale estremamente ridotta delle leggi entrate in vigore negli ultimi anni. Ciò sia per i requisiti richiesti per la presentazione di proposte (la raccolta di almeno 50mila firme nel caso dell’iniziativa popolare, la discussione e approvazione in assemblea nel caso dei consigli regionali) ma anche perché spesso queste proposte vengono associate ad altre di iniziativa parlamentare che trattano lo stesso tema, finendo così per essere assorbite.

Di cosa si occupano le leggi di iniziativa parlamentare

La preponderanza dell’azione legislativa del governo ha delle ripercussioni negative sulle prerogative delle camere. In primo luogo, il fatto che le iniziative dell’esecutivo assumano la priorità fa sì che in genere sia necessario molto più tempo per approvare quelle proposte da deputati e senatori.

Le iniziative governative invece hanno impiegato in media finora all’incirca la metà del tempo (72 giorni). Una dinamica dovuta al fatto che, fatta eccezione per la legge di bilancio per il 2023 e pochissimi altri casi, tutti i Ddl proposti dall’esecutivo Meloni sono stati conversioni di decreti legge. Le tempistiche in questi casi quindi sono estremamente contingentate (in media 41 giorni).

Una seconda e più rilevante conseguenza di questa dinamica è che l’esecutivo generalmente monopolizza le questioni più rilevanti. Mentre alle iniziative del parlamento sono lasciati generalmente aspetti di secondo piano o comunque politicamente non problematici. Un esempio da questo punto di vista è stata la recente vicenda della proposta sul salario minimo. Presentato dalle opposizioni e fortemente osteggiato dal centrodestra, questo Ddl è stato trasformato attraverso un emendamento della maggioranza in una legge delega. In questo modo sì è depotenziata la portata del provvedimento e assegnato all’esecutivo il compito di normare la materia. Tanto che gli esponenti che avevano presentato la proposta originaria hanno scelto polemicamente di ritirare la loro firma.

Ci sono però alcune eccezioni. Ad esempio, la legge che introduce novità in materia di violenza di genere. Un tema che è stato al centro del dibattito a seguito degli ultimi tragici fatti di cronaca. Anche se c’è da dire che la legge entrata definitivamente in vigore lo scorso 8 settembre riguarda degli aspetti molto limitati. Nello specifico, si va a introdurre la possibilità di revocare un procedimento a un magistrato nel caso in cui questo non rispetti i termini riguardanti l’acquisizione delle informazioni dalle vittime di violenza domestica e di genere. 

Un altro tema affrontato dal parlamento nelle ultime settimane che ha assunto una discreta rilevanza è quello relativo alla ratifica della riforma del meccanismo europeo di stabilità. La discussione in questo caso però non ha portato all’approvazione di alcuna legge. La proposta infatti, presentata dal Partito democratico, è stata bocciata alla camera.

Più in generale, possiamo osservare che delle 20 leggi di iniziativa parlamentare approvate finora 9 sono ratifiche di trattati internazionali. Ci sono poi 3 leggi istitutive di altrettante commissioni d’inchiesta parlamentare (femminicidio, mafia e illeciti ambientali). A cui se ne aggiungono altre 7 di natura ordinaria. Tra queste ultime, le principali hanno riguardato la pirateria, l’introduzione del reato di omicidio nautico, la diagnosi di celiachia e diabete nei bambini.

Da notare anche l’approvazione di una proposta di legge di iniziativa della presidente del consiglio Giorgia Meloni in qualità di deputata. Si tratta della norma relativa all’equo compenso delle prestazioni professionali. Entrata in vigore nell’aprile scorso, per molto tempo è stata l’unica legge di iniziativa parlamentare che non riguardasse ratifiche di trattati o l’istituzione di commissioni parlamentari d’inchiesta. Ddl generalmente approvati con larghe maggioranze e senza grandi discussioni.

C’è infine una legge di revisione costituzionale con cui si è riconosciuto il valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell’attività sportiva.

Le tipologie di leggi di iniziativa parlamentare

I Ddl di iniziativa parlamentare dunque non solo sono approvati in misura nettamente inferiore rispetto alle proposte dell’esecutivo ma trattano generalmente anche temi non problematici. Da questo punto di vista anche la diversa tipologia di leggi approvate ci fornisce indicazioni interessanti.

Analizzando i dati anche delle precedenti legislature possiamo osservare come non siano mai di iniziativa parlamentare ad esempio le norme relative al bilancio dello stato (ciò anche in virtù degli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione europea) né, logicamente, la conversione dei decreti legge. Le leggi che nascono in parlamento quindi sono in genere di natura ordinaria o, in misura molto limitata, costituzionale.

Le leggi di iniziativa parlamentare entrate in vigore nelle ultime 4 legislature sono in totale 272. Nel 12% dei casi si è trattato di ratifiche di trattati internazionali. Il 6,2% invece riguarda l’istituzione di commissioni d’inchiesta mentre il 2,5% la modifica della costituzione. Da notare infine che il 9,6% di leggi approvate di iniziativa parlamentare è composto da deleghe. In questo caso specifico quindi le camere approvano si una legge ma di fatto cedono all’esecutivo la facoltà di definire le norme di dettaglio.

Foto: Comunicazione camera

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L'articolo Il primo anno del governo Meloni proviene da Openpolis.

Al di là dei giudizi di merito sulle scelte prese in questi 12 mesi, analizzando i dati relativi all’attività di governo e parlamento è possibile tracciare un bilancio da cui emergono delle tendenze molto chiare.

Si conferma infatti l’assoluto protagonismo del governo anche per quanto riguarda la produzione legislativa. La maggior parte delle norme approvate dall’inizio della legislatura infatti proviene da palazzo Chigi. Una dinamica dovuta in larga misura all’ampio ricorso fatto allo strumento del decreto legge, che con questo governo ha raggiunto livelli record.

In questo contesto il parlamento ha ricoperto un ruolo sempre più marginale. Una dinamica che potrebbe arrivare a un nuovo livello di guardia se fosse confermata l’indiscrezione secondo cui l’esecutivo sarebbe intenzionato a chiedere alla propria maggioranza di non presentare emendamenti alla legge di bilancio.

L’iniziativa legislativa del governo Meloni

Come già anticipato, l’esecutivo è stato protagonista assoluto anche per quanto riguarda la produzione normativa. In base ai dati aggiornati al 19 ottobre infatti, in questi primi 12 mesi ha presentato in parlamento 101 disegni di legge (Ddl). Non tutti i Ddl governativi hanno già concluso l’iter. Ad essere già divenute legge per il momento sono 45 proposte (di cui una presentata dal governo Draghi). A queste poi se ne aggiungono 19 che invece sono di iniziativa parlamentare. Basterebbe questo dato per capire la priorità che assume la volontà del governo rispetto alle iniziative delle aule.

Tra le proposte di iniziativa governativa, la stragrande maggioranza (43) è rappresentata dai Ddl di conversione dei decreti legge (Dl) emanati dall’esecutivo stesso. Si tratta anche delle proposte che hanno la maggiore probabilità di concludere l’iter. Questo perché i Dl devono essere convertiti entro 60 giorni dalla loro entrata in vigore, pena la loro decadenza.

Tra gli altri Ddl presentati dal governo alle camere troviamo 27 ratifiche di trattati internazionali, 26 leggi ordinarie e 5 norme legate al bilancio dello stato. A queste ultime a breve si aggiungerà anche la legge di bilancio per il 2024, che il governo ha approvato in nel consiglio dei ministri del 16 ottobre.

L’uso (o abuso) dei decreti legge

Una parte significativa dell’azione normativa del governo è quindi passata dai decreti legge. Il cui uso massiccio condiziona inevitabilmente anche l’agenda del parlamento, costretto ad attribuire la priorità ai Ddl di conversione per non superare la soglia dei 60 giorni.

Se da un lato è vero che tale dinamica è in corso da anni, dall’altro occorre sottolineare che con l’attuale esecutivo si stanno toccando picchi mai raggiunti in precedenza. Dal suo insediamento, il governo Meloni ha pubblicato in totale 46 Dl. Nonostante, in termini assoluti, si trovi ancora fuori dal podio, l’attuale esecutivo ha già superato molti governi che peraltro erano rimasti in carica per un periodo più lungo. I governi Monti (41), Conte I (26), Letta (25 ma in 9 mesi) e Gentiloni (20) infatti avevano pubblicato meno Dl durante la loro permanenza a palazzo Chigi.

Se poi si considera il dato medio di decreti pubblicati al mese – unico modo per fare un confronto tra esecutivi che hanno avuto durata diversa – quello di Meloni sale al primo posto con 3,83 dl pubblicati in media ogni mese. Seguono gli esecutivi Draghi (3,20) e Conte II (3,18). Governi però che, a differenza dell’attuale, hanno dovuto affrontare le fasi più dure della pandemia.

Un altro elemento interessante da analizzare riguarda l’intervallo temporale che intercorre tra l’approvazione del testo di un Dl in consiglio dei ministri (Cdm), la sua effettiva pubblicazione in gazzetta ufficiale (Gu) e la conseguente entrata in vigore. Normalmente, la pubblicazione dovrebbe avvenire immediatamente dopo l’approvazione in Cdm ma non sempre ciò avviene. Spesso infatti è necessario un supplemento di discussione tra le forze politiche che compongono la maggioranza per trovare l’accordo sul testo definitivo. 

Nell’ultimo anno ben 13 decreti legge sono entrati in vigore a più di una settimana di distanza dal Cdm in cui sono stati discussi. Si tratta di un dato che deve essere tenuto in grande considerazione dal momento che non c’è grande trasparenza su cosa avviene in questo intervallo di tempo.

In 3 casi in particolare l’attesa è stata superiore ai 10 giorni. Si tratta dell’entrata in vigore del Dl 44/2023 sul rafforzamento della capacità amministrativa (16 giorni). Del decreto per il ponte sullo stretto di Messina (15) e del decreto sud (12).

Il Dl dedicato alla riapertura delle progettazioni per la realizzazione del ponte sullo stretto è anche l’unico in cui si è tornati a ricorrere alla formula dell’approvazione “salvo intese”. Una prassi che è stata molto utilizzata nella scorsa legislatura, in particolare durante il governo gialloverde. In questi casi l’esecutivo ammette esplicitamente che il testo deliberato nel corso del Cdm potrebbe subire delle variazioni nell’ambito di trattative anche di carattere politico e non solo tecnico. Anche se questa formula sembra essere caduta un po’ in disuso, almeno in questa fase, il problema permane.

Il governo Meloni e il ricorso alla fiducia

Un altro elemento da tenere presente quando si parla dei rapporti tra parlamento e governo è certamente quanto quest’ultimo ricorre alla questione di fiducia per blindare i provvedimenti di suo interesse e velocizzarne l’approvazione.

Da questo punto di vista, in valori assoluti, possiamo osservare che i numeri dell’attuale esecutivo non risultano particolarmente elevati. Parliamo infatti di 30 voti di fiducia in totale dall’insediamento. Solo gli esecutivi Conte I (15) e Letta (10) hanno fatto un ricorso più limitato allo strumento.

La situazione però cambia se, come nel caso dei decreti legge, facciamo un confronto in base alla media mensile. In questo caso l’attuale esecutivo sale al terzo posto nel confronto con i governi delle ultime 4 legislature con 2,5 voti di fiducia al mese. Dato superato solo dai governi Monti (3) e Draghi (2,89).

Occorre precisare però che quello del governo Meloni è comunque un valore in aumento rispetto al giugno scorso (+0,5 fiducie al mese). E che il dato potrebbe crescere ulteriormente nelle prossime settimane dato che il parlamento sarà chiamato nel giro di poco tempo a convertire ben 9 decreti legge (per il momento) oltre alla manovra, che lo scorso anno fu blindata con la fiducia sia alla camera che al senato. Un ricorso allo strumento per velocizzare l’iter di questi Ddl appare quantomeno probabile.

Un altro elemento interessante da segnalare riguarda quei disegni di legge su cui è stata posta la fiducia in entrambi i rami del parlamento. In questi casi infatti la possibilità di intervenire sulle norme da parte di deputati e senatori è sostanzialmente sterilizzata. Gli spazi di discussione si limitano alla dichiarazione di voto.

Tra questi vi sono la già citata legge di bilancio per il 2023, il decreto per il rafforzamento della Pa, il decreto asset e il decreto incendi. Anche in questo caso gli esecutivi precedenti hanno fatto registrare numeri più elevati. Ma ovviamente bisogna sempre tenere presente che, salvo il governo Letta, hanno tutti avuto durate superiori ai 12 mesi.

Le risposte alle interrogazioni

Il legame tra governo e parlamento non si limita solamente all’iter legislativo. Deputati e senatori infatti possono sottoporre agli esponenti dell’esecutivo i cosiddetti atti di sindacato ispettivo con cui chiedere conto del loro operato e quali siano gli orientamenti del governo su temi specifici.

Come abbiamo spiegato in questo articolo, ci sono diversi tipi di atto ispettivo. In questo caso ci concentreremo sulle interrogazioni a risposta scritta. Non solo perché sono di gran lunga le più numerose ma anche perché sono quelle in cui i governi solitamente sono meno assidui nel rispondere.

Da questo punto di vista è significativo notare che, al 31 agosto, i dati del governo Meloni risultano essere lievemente superiori rispetto a quelli dei suoi predecessori. Nel suo complesso infatti l’attuale esecutivo fa registrare un tasso di risposta del 19,1%. Un valore che rimane modesto. Al secondo posto invece troviamo il governo Renzi con il 18% e al terzo il Conte II con il 17,1%.

Scomponendo il dato fra i vari ministri attualmente in carica però si notano alcuni elementi molto rilevanti. Il primo è che ci sono ben 8 ministri che non hanno risposto a nemmeno un’interrogazione. Tra questi anche 3 fra i più rilevanti: il ministro dell’economia Giancarlo Giorgetti, quello delle infrastrutture Matteo Salvini e quello della salute Orazio Schillaci. A questi si aggiungono altri 5 esponenti che hanno un tasso di interrogazioni senza risposta superiore al 90%.

Il ministro della giustizia Carlo Nordio è invece quello più efficiente nel rispondere alle interrogazioni scritte. Parliamo di 130 risposte fornite a fronte di 171 interrogazioni presentate. Il secondo esponente del governo con il tasso più basso è invece il vice presidente del consiglio e ministro degli esteri Antonio Tajani (50%).

Foto: Governo – Licenza

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Dopo le prime settimane, che sono servite principalmente per delineare la squadra di governo e ottenere la fiducia del parlamento, l’esecutivo si è subito dovuto mettere a lavoro su dossier molto delicati. Solo per citarne alcuni: l’approvazione della legge di bilancio, il rispetto delle scadenze previste dal Pnrr e l’aumento consistente del costo dell’energia e delle materie prime.

Questo scenario aiuta forse a spiegare il massiccio ricorso fatto in questi mesi a decreti legge e questioni di fiducia. Una prassi piuttosto frequente anche in passato, specie all’inizio della legislatura. In precedenza però c’era stato comunque uno spazio maggiore per le iniziative parlamentari. Tale dinamica negli ultimi anni si è sbilanciata sempre di più in favore degli esecutivi di volta in volta in carica. Fino a raggiungere la situazione attuale in cui nessuna delle leggi approvate è nata da un’iniziativa di deputati o senatori.

Un altro elemento importante da analizzare riguarda la tenuta della maggioranza in parlamento. Da questo punto di vista, in base a quanto accaduto in questi primi mesi, possiamo osservare che i numeri della coalizione di governo soprattuto al senato si sono rivelati meno solidi di quanto ci si aspettasse.

I numeri del governo attraverso le misure varate

Uno degli indicatori che ci può aiutare a valutare l’attività del governo Meloni nei suoi primi 100 giorni consiste nell’analisi dalle misure varate in questi mesi. Molte di queste iniziative si concretizzano in disegni di legge e decreti che poi il parlamento deve approvare.

Da questo punto di vista, un primo dato interessante riguarda il fatto che delle numerose proposte di legge avanzate dall’inizio della legislatura sono pochissime quelle che hanno già concluso l’iter e sono quindi entrate in vigore. Peraltro tali disegni di legge sono tutti di iniziativa governativa.

Un numero così basso potrebbe trovare una sua giustificazione nel fatto che ci troviamo ad inizio legislatura e che anche il parlamento, così come l’esecutivo, necessita di tempo prima di poter entrare in funzione a pieno regime. Prima della massima operatività infatti le camere hanno dovuto nominare i presidenti d’aula, gli uffici di presidenza, costituire le commissioni permanenti e altro ancora. Ciò ha certamente inciso sulla lentezza del processo legislativo.

Questa dinamica tuttavia si ripresenta all’inizio di ogni legislatura ma facendo un confronto con i primi 100 giorni dei governi precedenti che hanno aperto un nuovo quinquennio incontriamo comunque dei numeri più elevati. Come si può notare dal grafico infatti quello dell’esecutivo attualmente in carica è il dato più basso degli ultimi anni. Il valore più elevato è invece quello del governo Prodi I (23). Seguono gli esecutivi Berlusconi IV (18) e Berlusconi II (15).

Per quanto riguarda invece l’iniziativa delle leggi approvate, possiamo notare come quella dell’esecutivo sia sempre stata preponderante. Tuttavia in passato c’era stato un maggiore spazio anche per le iniziative di deputati e senatori. In questo caso infatti il governo Meloni si trova al primo posto (insieme al Berlusconi II) relativamente al rapporto tra leggi di iniziativa dell’esecutivo sul totale di quelle approvate (100%). 

Un altro elemento interessante riguarda la tipologia di leggi approvate. Nei suoi primi 100 giorni di attività l’attuale esecutivo ha anche dovuto varare la legge di bilancio. Si tratta di una novità nella storia del nostro paese. Negli ultimi anni infatti solo con un altro governo (il Prodi I nel 1996) erano state approvate leggi di questo tipo durante i primi 100 giorni. In quel caso però si trattava dell’assestamento di bilancio e del consuntivo relativo all’anno precedente. Due provvedimenti meno rilevanti dal punto di vista politico.

Al di là di questo aspetto peculiare, in genere sono le conversioni dei decreti a farla da padrone per quanto riguarda le leggi approvate nel periodo preso in esame. E da questo punto di vista il governo Meloni non fa eccezione. Oltre al bilancio infatti gli altri atti legislativi già approvati sono tutti conversioni.

In termini assoluti, il numero di decreti legge già convertiti dall’attuale parlamento è tra i più bassi delle ultime legislature. Ma questo è evidentemente anche da addebitare al generale ridotto numero di leggi approvate finora. Se però si considera il rapporto tra conversioni di decreti e leggi approvate ecco che l’attuale esecutivo sale al secondo posto. Solo il governo Berlusconi II infatti (100% di leggi di conversione rispetto al totale delle norme approvate) presenta un dato più elevato.

Prosegue il ricorso massiccio alla decretazione d’urgenza

Sono quindi 6 i decreti legge che hanno già concluso l’iter durante i primi 100 giorni del governo Meloni. Si tratta nello specifico dei Dl:

• aiuti ter (di iniziativa del governo Draghi);
• Nato e sistema sanitario calabrese;
• riordino ministeri;
• aiuti quater;
• rave;
• elezioni.

Quelli emanati in questi mesi però sono molti di più. Parliamo in totale di 15 Dl già presentati alle camere per la conversione. Si tratta del secondo dato più elevato (al pari del governo Berlusconi IV) per quanto riguarda i primi 100 giorni degli esecutivi di inizio legislatura. Solo il governo Berlusconi II fece registrare un dato più elevato (25 decreti legge).

Un utilizzo così elevato dei Dl può essere in parte spiegato anche con la necessità di sopperire alle carenze di un parlamento non ancora pienamente operativo. Occorre però ricordare che questi atti dovrebbero essere utilizzati solo per intervenire in situazioni emergenziali e che dovrebbero avere un contenuto omogeneo.

Nel caso del governo in carica per quanto riguarda il primo aspetto certamente le crisi da affrontare non sono mancate: dall’alluvione nelle Marche alla frana sull’isola di Ischia, fino alla necessità di fronteggiare l’aumento dei costi in particolare dell’energia.

Sul secondo fronte invece si registra qualche criticità in più. Solo per fare qualche esempio il decreto legge 162/2022, fonte di tante polemiche per le misure sui rave party, contiene anche norme in materia di concessione di benefici penitenziari per i carcerati e ha disposto il reintegro del personale sanitario non vaccinato contro il Covid.

Un altro decreto fonte di attriti tra le forze politiche è stato il 169/2022. La norma in questo caso prevedeva la proroga della partecipazione italiana alla Nato. Ma allo stesso tempo ha disposto anche la proroga del commissariamento del sistema sanitario calabrese.

Questi “atti omnibus”, sempre più frequenti negli ultimi anni, sono stati finora tollerati dal presidente della repubblica (che pure in passato non ha mancato di richiamare all’ordine la classe politica) visto il contesto particolarmente difficile che stiamo attraversando. Occorre però ribadire che si tratta di una pratica impropria.

Inoltre l’eccessiva proliferazione dei decreti legge comporta comunque dei problemi. In primo luogo, come abbiamo visto, tende a saturare le agende di camera e senato che non sempre riescono a rispettare i tempi per la conversione. Caso che si è verificato per ben 21 volte durante il governo Draghi e 12 durante il Conte II. Si è già verificato un caso simile anche con il governo attuale. Si tratta del decreto 179/2022 che conteneva le misure a sostegno delle Marche ma anche interventi per il taglio sulle accise dei carburanti (va precisato che la scelta di non rinnovare le misure contro il caro-benzina è stata voluta dal governo).

Spesso in passato per evitare che ciò avvenisse sono state adottate altre prassi poco consone come l’utilizzo di “decreti minotauro” (Dl decaduti ma i cui contenuti sono stati fatti salvi da un’altra legge), il ricorso al “monocameralismo di fatto” con l’obiettivo di velocizzare l’iter parlamentare (l’accordo politico di far presentare proposte di modifica in una sola camera, con l’altra che si limita a ratificare quanto già deciso). E, soprattutto, il sempre più frequente ricorso alla questione di fiducia.

Anche il governo Meloni ricorre alla fiducia

La pratica di porre la questione di fiducia per velocizzare l’iter dei provvedimenti è una prassi a cui ormai siamo abituati. Da questo punto di vista l’attuale governo non fa eccezione. 

Dal suo insediamento i voti di questo tipo sono stati già 5. Peraltro in 2 casi la fiducia sul disegno di legge è stata posta in entrambi i rami del parlamento. È accaduto per la legge di bilancio e la conversione del decreto aiuti quater. In questo modo gli emendamenti presentati in aula sono stati sterilizzati e l’unica possibilità di intervento per deputati e senatori si è limitata alle dichiarazioni di voto.

A livello numerico il dato del governo Meloni è il secondo più alto tra gli esecutivi presi in esame (insieme a quello del Berlusconi IV). In questo caso al primo posto troviamo il governo Prodi II con 6 voti di fiducia nei suoi primi 100 giorni.

Un dato particolarmente rilevante da analizzare però riguarda il rapporto tra le questioni di fiducia poste e le leggi approvate nello stesso periodo. In questo caso, con 5 voti di fiducia a fronte di 7 leggi già approvate definitivamente nei primi 100 giorni, l’attuale esecutivo balza al primo posto. Seguono il governo Prodi II (6 su 10) e Berlusconi IV (5 su 18).

La tenuta della maggioranza in parlamento

Un ultimo elemento interessante da analizzare riguarda la solidità della coalizione di governo all’interno delle camere. Senza una maggioranza che lo sostiene infatti un esecutivo non può andare avanti e sarebbe quindi costretto a rassegnare le proprie dimissioni.

Per valutare questo aspetto possiamo analizzare l’andamento dei voti svolti dalle camere. Un indicatore utile da questo punto di vista è rappresentato dal margine che ha la coalizione di centrodestra rispetto alla soglia minima della maggioranza richiesta per l’approvazione di un provvedimento (in genere la metà più uno dei votanti).

Per questa analisi ci limiteremo all’osservazione dei voti di fiducia (compreso quello sulle dichiarazioni della presidente Meloni all’atto dell’insediamento) e di quelli finali sui disegni di legge. Alla camera le votazioni che rientrano in questo conteggio sono 13 e il margine della maggioranza è stato in media di circa 67,4 voti. Si sono registrati 2 picchi in occasione delle votazioni sul decreto aiuti ter e sul decreto elezioni. Ma questo dato deve essere valutato con attenzione. Nel primo caso infatti, come già detto, si tratta di un provvedimento che risale al governo Draghi che, come noto, poteva contare su una maggioranza diversa e più ampia di quella attuale. Nel secondo caso parliamo invece di un decreto più tecnico. Al contrario, il margine si è particolarmente assottigliato in occasione del voto sul Dl per il riordino dei ministeri (16 voti).

Ma è forse al senato che si incontrano le indicazioni più interessanti. Come abbiamo spiegato in questo articolo infatti, qui il margine della maggioranza è già di per sé più ridotto rispetto a quello della camera. Valutare l’andamento delle votazioni in questo ramo del parlamento è quindi particolarmente rilevante.

A palazzo Madama i voti da analizzare sono 15 con un margine medio di 37,9 voti sulla soglia della maggioranza. In questo caso, come si può notare anche dal grafico, l’andamento è stato molto più altalenante. Ma occorre precisare che le votazioni in cui si è registrato un numero particolarmente rilevante di voti favorevoli riguardano proposte di legge che incontrano ampio consenso bipartisan. È il caso ad esempio del voto sul Ddl per l’istituzione di un fondo per la visita dei campi di concentramento nazisti a favore delle scuole. E di quello sull’istituzione di una commissione d’inchiesta sulla violenza di genere e il femminicidio.

Al contrario, sui provvedimenti più “politici” logicamente il margine tende ad assottigliarsi. Da questo punto di vista, il picco negativo è rappresentato dal voto sulla conversione del Dl rave dove lo scarto rispetto alla soglia della maggioranza è stato di appena 8 voti favorevoli. Ma anche altri provvedimenti sono stati approvati con un margine piuttosto limitato. È il caso del Dl sul riordino dei ministeri (12 voti) e di quello sul Dl aiuti quater (14).

Da notare in particolare che nei primi 2 casi era particolarmente elevato il numero di senatori “in missione”. Quei parlamentari cioè che non hanno partecipato al voto perché impegnati in altre attività istituzionali. Erano 23 per il decreto sui rave e 22 sull’aiuti ter. Questo dato è fortemente influenzato anche da quei parlamentari che ricoprono un incarico di governo (ministro, vice ministro, sottosegretario) e che per questo motivo non riescono a essere sempre presenti in aula.

Questo però può rappresentare un campanello d’allarme per l’esecutivo. Se i senatori che fanno anche parte del governo non riusciranno a garantire il proprio apporto in assemblea infatti la maggioranza rischia di non avere i numeri in passaggi decisivi.

Foto: Governo – Licenza

L'articolo I primi 100 giorni del governo Meloni proviene da Openpolis.

Tale decisione è motivata dal fatto che Draghi ha dichiarato a più riprese di non volere un perimetro di maggioranza diverso dall’attuale. Questo perché, con l’ipotetica uscita di una delle forze politiche tuttora più numerose in parlamento (nonostante espulsioni, scissioni e abbandoni), verrebbe meno quel concetto di governo di unità nazionale sulla cui base Draghi aveva accettato di insediarsi a palazzo Chigi.

Come noto, le dimissioni sono state rifiutate dal presidente della repubblica che ha invitato Draghi a riferire alle camere. In attesa di capire quale sarà il destino di governo ricostruiamo il percorso che ha portato alla crisi e valutiamo, numeri alla mano, l’efficacia dell’azione del governo Draghi dal punto di vista della produzione normativa.

Possiamo osservare che negli ultimi 17 mesi è stato approvato un significativo numero di riforme. La maggior parte delle leggi che hanno concluso l’iter parlamentare sono di iniziativa governativa e in molti casi l’esecutivo ha fatto ricorso a decreti legge e questioni di fiducia. Una prassi ormai abituale ma che limita notevolmente le prerogative delle camere.

Come si è evoluta la crisi di governo

Come detto, la crisi di governo è nata a seguito della decisione del Movimento 5 stelle di non votare a favore della legge di conversione del decreto aiuti. Alla camera e al senato però si sono verificate due situazioni diverse. In base all’articolo 116 del regolamento di Montecitorio infatti, quando un progetto di legge si compone di un solo articolo, il governo può porre la fiducia su quel singolo articolo e non sull’intero provvedimento. Per quest’ultimo è richiesta una ulteriore votazione. Infatti alla camera si sono tenute due votazioni distinte. Una sulla questione di fiducia posta dal governo il 7 luglio e una sull’approvazione definitiva del provvedimento, l’11 luglio.

Nel primo caso il M5s ha votato insieme al resto della maggioranza, mentre nel secondo i deputati pentastellati non hanno partecipato allo scrutinio risultando quindi assenti. Con questo escamotage si è tentato di evitare la rottura. Infatti gli esponenti del movimento hanno sottolineato che le critiche riguardavano il merito del provvedimento e non direttamente il rapporto fiduciario con il governo. Il regolamento del senato però non ha consentito di ripetere lo stesso espediente in questa sede ed infatti qui la votazione è stata unica. Anche in questo caso il M5s non ha partecipato al voto, evitando quindi dal votare o meno la fiducia.

Il presidente Draghi ha quindi tratto le sue conclusioni e ha deciso di dimettersi nonostante i numeri per proseguire nell’azione di governo siano sufficienti anche senza l’appoggio del M5s. Al senato infatti i voti favorevoli sono stati 172, più della maggioranza assoluta (161). Alla camera invece sono stati 266, meno della maggioranza assoluta (316). In questo caso però occorre sottolineare che i deputati che non hanno partecipato al voto perché assenti o in missione (senza considerare i 5s) erano ben 212.

Il governo Draghi e i voti di fiducia

Dopo aver ricostruito gli avvenimenti degli ultimi giorni, passiamo ad analizzare alcuni dati relativi all’attività che il governo Draghi ha svolto in questi 17 mesi. Un primo dato interessante riguarda certamente il ricorso alla questione di fiducia. Uno strumento a cui l’esecutivo ha fatto ricorso in modo sempre più consistente con il trascorrere dei mesi.

Il governo Draghi infatti, nonostante l’amplissima maggioranza che lo ha sostenuto sinora, ha posto la questione di fiducia in 55 occasioni. Considerando i governi delle ultime 3 legislature, solo l’esecutivo guidato da Matteo Renzi ha fatto maggiormente ricorso alla fiducia (66). Da considerare però che tale governo è durato circa il doppio rispetto all’attuale (33 mesi).

Se però consideriamo il dato medio di questioni di fiducia poste ogni mese, in modo da poter confrontare esecutivi che hanno avuto una durata diversa, vediamo che quello di Mario Draghi passa al primo posto con 3,24 voti di fiducia di media. Al secondo posto troviamo il governo Monti (3), al terzo il governo Conte II (2,25). Si tratta di dati, almeno quelli relativi agli ultimi 2 governi, certamente influenzati dall’emergenza pandemica e in particolare dalla necessità di convertire entro i tempi previsti il gran numero di decreti legge emanati per questo fine. Troviamo un parallelismo anche tra i due governi "tecnici" che hanno guidato il paese in momento di grave crisi. Entrambi infatti hanno fatto ampio ricorso allo strumento. Certo, l’approvazione dei provvedimenti “a colpi di fiducia” non rappresenta mai un buon segno perché in questo modo si aggirano le prerogative del parlamento, massimo organo rappresentativo del paese.

Altri dati sul governo Draghi, la produzione normativa

Premettendo che una parte fondamentale dell’attività dell’esecutivo riguarda anche aspetti di carattere amministrativo, certamente alcuni degli elementi di maggiore interesse sono quelli legati all’attuazione del programma che, per una parte consistente, prevede l’approvazione di riforme legislative. Misure che quindi richiedono il coinvolgimento diretto del parlamento.

Da questo punto di vista, possiamo osservare che nel periodo compreso tra il 13 febbraio 2021 (data di insediamento del governo Draghi) e il 15 luglio 2022, le leggi approvate in via definitiva sono state 125. La maggior parte di queste sono ratifiche di trattati internazionali (44). Norme che in verità, salvo rarissimi casi, non hanno un grande peso politico. Tanto che quasi sempre vengono approvate con larghissimo consenso e senza grandi dibattiti. Un valore più significativo è quello delle conversioni di decreti legge (43). Seguono, molto distanziate, le leggi ordinarie (21) e le leggi delega (10).

Tra gli ultimi 6 esecutivi, l’attuale risulta al terzo posto come numero di leggi approvate in via definitiva dal parlamento. Fanno meglio i governi Berlusconi IV (279) e Renzi (261). Anche in questo caso però, per valutare il livello di produttività è importante tenere presente la diversa durata degli esecutivi di volta in volta in carica. Prendendo in considerazione il dato medio infatti, vediamo che il governo Draghi sale al secondo posto con 7,35 norme approvate in via definitiva per ogni mese.

Fa meglio in questo caso - ma le differenze sono minime - solo il governo Renzi (7,91 leggi approvate al mese di media), mentre al terzo posto troviamo l’esecutivo guidato da Mario Monti (7,12).

Il peso dell’esecutivo sulla produzione legislativa

La produttività del parlamento, in termini di leggi approvate, può quindi cambiare in maniera anche significativa all’interno di una stessa legislatura. Questo, almeno in parte, dipende anche dalla formazione di maggioranze diverse e composite all’interno delle camere. Una prassi a cui ormai ci siamo abituati ma che è sintomatica della crisi dell’attuale sistema partitico.

Tale crisi peraltro ha anche determinato una sorta di ribaltamento dei ruoli. Infatti è sempre di più l’esecutivo a determinare l'agenda delle camere anziché il contrario. Da questo punto di vista, la formazione di maggioranze eterogenee per quanto ampie certamente non aiuta. Infatti, senza una chiara volontà politica, risulta sempre più difficile trovare l'accordo per approvare norme che non ricadano strettamente nell'ambito dell'attuazione del programma di governo. La diretta conseguenza di questo processo è che, in linea generale, sono sostanzialmente le proposte di legge che interessano all’esecutivo quelle che arrivano più facilmente a concludere l’iter parlamentare. Un caso di specie, ad esempio, è quello del Ddl Zan. In questo caso infatti la mancata presa di posizione dell’esecutivo sul tema ha certamente contribuito all’affossamento della proposta di legge.

Un dato che ci può aiutare a comprendere meglio questa dinamica è quello legato all’iniziativa delle proposte di legge approvate dal parlamento. Nel periodo compreso tra il 13 febbraio 2021 e il 15 luglio 2022 possiamo osservare che circa l’80% delle leggi approvate sono di iniziativa governativa. Un dato molto alto anche se in precedenza si sono registrati valori addirittura superiori. Quello più alto fa riferimento al governo Conte II (85,3%), seguito dal governo Letta (83,3%).

Dati che confermano quanto il peso politico del governo incida sui disegni di legge portati avanti dalle camere. E che, evidentemente, lascia poco spazio a deputati e senatori per occuparsi di altri temi diversi da quelli inseriti nel programma di governo.

Foto: palazzo Chigi - licenza

L'articolo L’attività del governo Draghi in numeri proviene da Openpolis.

Si tratta di misure che dovranno essere approvate attraverso il ricorso a leggi ordinarie ma rispettando comunque il rigoroso cronoprgramma stabilito dal Pnrr. Per questo, fonti stampa hanno riportato nei giorni scorsi le pressioni del presidente del consiglio sui partiti di maggioranza per accelerare l’iter.

Durante questi due anni e mezzo di emergenza prolungata (dovuta al Covid-19 prima e alla guerra in Ucraina poi) ci siamo abituati a convivere con procedure straordinarie e con l’allentamento dei normali controlli e paletti posti a tutela dell’interesse pubblico. Una dinamica che ha influenzato pesantemente anche i rapporti tra governo e parlamento. Nel corso dell’attuale legislatura infatti sono stati molti di più i decreti legge approvati rispetto alle leggi ordinarie.

In questo contesto le leggi ordinarie sono state utilizzate sempre di più per normare temi dalla scarsa rilevanza politica o comunque per approvare leggi delega, che di fatto rimettono la facoltà di legiferare nelle mani del governo. Con le molte riforme in cantiere, questo tipo di norma è ritornata centrale per l’attuazione del programma di governo. Anche perché se non saranno approvate entro la fine della legislatura, queste dovranno ricominciare da capo il loro iter nella prossima.

L’andamento delle leggi ordinarie dal 2008 a oggi

Abbiamo detto quindi che, soprattutto nella XVIII legislatura, sono stati i decreti legge sono stati preponderanti nella produzione normativa. Ma quante sono invece le leggi ordinarie approvate negli ultimi anni? Per valutare questo dato dobbiamo tenere presente che il sistema di classificazione delle proposte di legge considera come ordinarie anche le ratifiche di trattati internazionali. Queste norme però nella maggior parte dei casi infatti vengono approvate con maggioranze larghissime e senza grandi discussioni. Per questo, per avere un quadro più realistico dell’effettivo peso delle leggi ordinarie nella produzione normativa, è utile escludere le ratifiche dal conteggio.

Tenendo a mente questa nota metodologica, possiamo osservare che dal 2008 al 2022 sono state approvate definitivamente 670 leggi. Il 48% circa è costituito da misure ordinarie (322) mentre il 43% da conversioni di decreti leggi (289). I numeri cambiano un po’ però se si considerano solamente i dati della legislatura attuale. Dal 2018 a oggi infatti le leggi approvate sono state 173 di cui 60 ordinarie (34,7%) e 98 conversioni di decreti (56,6%).

I governi con i quali sono state approvate il maggior numero di leggi ordinarie sono stati gli esecutivi Berlusconi IV e Renzi, rispettivamente con 82 e 80. Per quanto riguarda l’attuale legislatura invece il governo durante il quale c’è stata la maggiore produzione normativa è proprio quello in carica con 28 norme ordinarie approvate. Durante il primo esecutivo Conte invece ne sono state licenziate 21 mentre con il Conte II soltanto 9. Un numero particolarmente basso dovuto anche al fatto che nei mesi più intensi della pandemia c’è stato poco spazio per occuparsi di altro (ricordando che camera e senato sono anche stati chiusi per diversi mesi).

In questo quadro dobbiamo sempre ricordare che nel corso della XVIII legislatura si è assistito a una esplosione nel ricorso ai decreti legge, diventati molto più frequenti rispetto alle leggi ordinarie. Una tendenza particolarmente evidente per i due esecutivi che hanno dovuto affrontare la pandemia. Con il secondo governo Conte infatti la percentuale di decreti legge convertiti dalle camere ha rappresentato il 68% del totale delle leggi approvate a fronte del 18% di quelle ordinarie. Differenza più ridotta ma comunque importante anche per il governo Draghi. Con l’attuale esecutivo infatti le conversioni di decreti rappresentano il 56% mentre le leggi ordinarie il 37%.

Dal 2008 a oggi soltanto con un altro esecutivo si è registrata una percentuale di conversioni di decreti superiore a quella delle leggi ordinarie. Si tratta del governo Letta in carica dal 28 aprile 2013 al 21 febbraio 2014. In questo caso infatti le conversioni di decreti hanno rappresentato il 67% del totale mentre le leggi ordinarie il 21%.

I temi affrontati dalle leggi ordinarie

Come abbiamo visto quindi nell’attuale legislatura le leggi ordinarie approvate sono state molte meno rispetto alle 2 precedenti. Un dato che certamente è stato influenzato dalla pandemia e dalla necessità di dare rapida attuazione alle misure di contrasto all’emergenza. Sostanzialmente tutte le misure di sostegno a cittadini e imprese infatti sono state adottate per mezzo di decreti legge. Basti pensare ai cosiddetti decreti ristori e sostegni. Il peso delle leggi ordinarie è quindi via via diminuito, sia a livello numerico che come rilevanza, anche per questo.

Ma non è stata solo l’emergenza a motivare questa dinamica. Già prima della pandemia infatti i governi avevano intrapreso la prassi di attuare il loro programma “a colpi di decreto”. Specie per quanto riguarda quei provvedimenti più ostici che avrebbero rischiato di arenarsi in parlamento per mesi. Un esempio di questo tipo è quello del decreto con cui sono stati introdotti il reddito di cittadinanza e quota 100. Provvedimenti fortemente voluti rispettivamente da Movimento 5 stelle e Lega. Nell'attuale legislatura quindi sono stati normati con leggi ordinarie argomenti non di primo piano negli interessi di media e opinione pubblica. Oppure sono state utilizzate per interventi su temi etici (come la gestione del fine vita) in cui generalmente gli esecutivi evitano di esporsi.

Negli ultimi mesi in particolare sono stati adottati anche provvedimenti per l’introduzione delle celebrazioni della giornata nazionale per il personale sanitario e in memoria delle vittime del Covid. Due leggi certamente molto importanti, ma soprattutto dal punto di vista simbolico. Anche nella XVIII legislatura comunque alcuni passaggi normativi importanti sono stati definiti con leggi ordinarie. Tra questi possiamo citare la riforma del codice della crisi d’impresa, le riforme del processo civile e penale, le misure a sostegno della famiglia e per l’assegno unico universale per i figli.

Pnrr e riforme

Come già anticipato inoltre il cronoprogramma del Pnrr prevede l’approvazione nel 2022 di diverse riforme molto significative. Molte delle quali vedranno un diretto coinvolgimento delle camere attraverso l’adozione di leggi ordinarie. Tra queste le più rilevanti sono:

• la riforma del codice dei contratti pubblici (entro giugno);
• la legge sui servizi idrici integrati (entro settembre);
• la riforma del sistema dell’istruzione (entro dicembre);
• la legge annuale sulla concorrenza (entro dicembre);
• la riforma della giustizia tributaria (entro dicembre).

Per tutte queste importanti riforme quindi il parlamento avrà l’opportunità di esprimersi. A questo proposito però, come ha ricordato anche recentemente il presidente del consiglio Mario Draghi, non sono ammessi ritardi. Proprio perché queste riforme sono inserite nel Pnrr dovranno entrare in vigore rispettando le scadenze previste.

Un elemento da non sottovalutare considerando anche il fatto che ci troviamo a meno di un anno dalla fine della legislatura. Qualora questi disegni di legge non completassero l’iter prima dello scioglimento delle camere in vista del voto, queste riforme dovrebbero essere ripresentate nel prossimo parlamento e la procedura ricomincerebbe da capo. Per questo motivo non è improbabile che il governo faccia un massiccio uso della questione di fiducia per sterilizzare le divergenze interne alla maggioranza, dovute anche a logiche elettorali, e velocizzare i tempi.

Un altro elemento molto importante da tenere presente però riguarda il fatto che per la maggior parte di queste riforme camera e senato si limiteranno all’approvazione di una legge delega.

Di fatto quindi il parlamento traccerà semplicemente la cornice di riferimento ma sarà poi l’esecutivo a normare molti i settori di intervento previsti.

Il ruolo del governo nell’approvazione delle leggi ordinarie

Come abbiamo appena visto quindi l’esecutivo ha un ruolo di primo piano anche per quanto riguarda la produzione normativa. Questa tendenza trova un’ulteriore conferma anche dal fatto che molte delle leggi ordinarie approvate sono in realtà di iniziativa governativa. Come noto infatti non sono solo i deputati e i senatori a poter presentare un disegno di legge. Tra i soggetti che hanno questa facoltà ci sono anche i membri dell’esecutivo, i consigli regionali, il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel) e i cittadini (raccogliendo almeno 50mila firme).

Se si escludono le ratifiche di trattati internazionali, possiamo osservare che dal 2008 a oggi le leggi ordinarie approvate dal parlamento sono state 306. Quelle presentate da parlamentari sono 215 mentre quelle di iniziativa governativa risultano essere 89. A livello di incidenza, il peso dell’iniziativa governativa è stato molto rilevante durante i governi Letta (50%), Renzi (32,8%), Monti (31,8%) e Berlusconi IV (31,6%). Anche i numeri dell’attuale esecutivo sono piuttosto consistenti. Possiamo osservare infatti che le leggi ordinarie approvate sono state fin qui 28, di cui 20 di iniziativa parlamentare e 8 governativa.

Questa preponderanza del governo anche per quanto riguarda la produzione normativa ordinaria emerge con ancora maggiore evidenza se si considera la percentuale di successo dei disegni di legge presentati. Il rapporto cioè tra il numero di leggi effettivamente approvate e quelle proposte. In questo caso il dato più alto è stato quello registrato durante il governo Gentiloni in cui la percentuale di leggi ordinarie di iniziativa parlamentare approvate è stata del 37% a fronte di un tasso di successo delle proposte di origine parlamentare del 4,4%. L’attuale esecutivo invece può vantare una percentuale di successo delle proprie proposte di legge ordinaria pari al 22,9% (quarto dato più alto dopo i governi Monti e Renzi) a fronte di una percentuale delle proposte parlamentari del 2%.

Nell’analizzare questi dati si deve ovviamente tenere conto del fatto che ogni singolo parlamentare può presentare decine se non centinaia di disegni di legge nel corso del suo mandato, anche solo per dimostrare la propria proattività di fronte all'elettorato. Per citare i dati dell’attuale legislatura, ad esempio, le proposte di legge presentate da deputati e senatori sono state 4.128 a fronte delle 118 presentate dagli esecutivi.

Al di là di questo dato però emerge comunque chiaramente dai numeri analizzati la preponderanza dell’esecutivo nell’indirizzare l’attività legislativa del parlamento. Non solo quando si parla di conversioni di decreti ma anche nel caso delle leggi ordinarie. Un elemento su cui forse varrebbe la pena riflettere in vista di un progressivo superamento delle misure emergenziali e del ritorno alla normalità.

Foto: camera.it

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Gli aspetti del Ddl relativi al catasto sono stati particolarmente avversati dalle forze politiche di centrodestra, comprese quelle che fanno attualmente parte della maggioranza di governo (Lega e Forza Italia). Il timore è che l’intervento sulla materia (in particolare l’aggiornamento delle rendite catastali) possa essere il preludio per un incremento dell’imposizione fiscale a carico dei cittadini. Tuttavia questa possibilità è stata esclusa dal governo.

Queste rassicurazioni però non sono bastate. Infatti sono stati presentati due distinti emendamenti al Ddl che prevedevano lo stralcio della riforma dal provvedimento. Proposte che sono state bocciate nella seduta della commissione finanze dello scorso 3 marzo per un solo voto di differenza.

Peraltro, nel corso della discussione, la sottosegretaria all’economia Maria Cecilia Guerra ha dichiarato come questo passaggio fosse “dirimente” per il prosieguo dell’esperienza di governo. Un tono perentorio che è apparso ingiustificato se davvero per la stima delle imposte si continuerà a fare riferimento ai valori catastali attualmente in uso. A meno che non si intenda raggiungere questo obiettivo con un secondo intervento normativo.

Cos’è il catasto e cosa prevede la legge delega in materia

Ma cos’è esattamente il catasto? Si tratta sostanzialmente del registro che ha lo scopo di tenere traccia delle proprietà dei beni immobili, sia pubblici che privati. La registrazione di fabbricati e terreni infatti è importante per controllare i cambiamenti che avvengono sul territorio in termini di edilizia ma soprattutto per fini fiscali. Parlando delle costruzioni, ad esempio, ogni unità immobiliare iscritta al catasto riporta una sua precisa destinazione d’uso (lo scopo per cui è stata costruita) e una rendita catastale. Tale valore viene poi utilizzato per il calcolo di alcune specifiche imposte (come l’Imu ad esempio).

Con la riforma del catasto si andrebbe a toccare un’istituzione di cui non è mai stata modificata la base normativa, risalente al 1939. Questo intervento è contenuto nell’articolo 6 del Ddl dedicato alla riforma del fisco. L’articolo si compone di due commi. Il primo prevede l’aggiornamento degli archivi degli immobili attualmente non censiti, che non rientrano più nella categoria catastale inizialmente assegnata o che nel tempo hanno cambiato destinazione d’uso. Si mira inoltre a identificare i terreni edificabili classificati erroneamente come agricoli (questo perché il valore immobiliare dei primi è superiore e quindi anche l’imposizione fiscale è diversa). Ma, soprattutto, si punta a individuare e a classificare tutti gli immobili abusivi presenti in Italia.

L’aggiornamento degli archivi catastali andrebbe quindi a contrastare la totale mancanza di imposte sugli immobili non censiti, oltre a fornire una mappatura circostanziata delle costruzioni abusive presenti nel nostro paese, che sono ancora moltissime. Secondo le stime di Istat infatti in Italia nel 2020 si poteva incontrare all’incirca una costruzione abusiva ogni 5 autorizzate. Peraltro i dati sul fenomeno si mantengono stabili dal 2018 ma riportano forti differenze territoriali. Se al nord il 6,1% dei fabbricati risulta non dichiarato, al centro la percentuale si alza al 17,8% mentre al sud si arriva al 45,6%.

Il secondo comma dell’articolo 6 prevede invece l’attribuzione, per ogni unità immobiliare, del relativo valore patrimoniale e di una rendita attualizzata in base ai valori di mercato. Questo passaggio appare particolarmente importante. Gli estimi del catasto urbano (cioè la valutazione del valore dei beni immobili e delle relative rendite, su cui si calcolano poi le imposte da pagare) infatti non sono stati più toccati dal 1988-89. Questo significa che le tasse sugli immobili al momento non sono calcolate su quelli che sono i reali valori di mercato. Secondo l’ufficio parlamentare di bilancio il mancato aggiornamento di queste informazioni tenderebbe a favorire chi possiede immobili con il valore più alto. Con l’attuale impostazione infatti chi possiede immobili grandi, magari in zone di pregio, si ritrova a pagare un volume di tasse generalmente di poco più alto rispetto a chi invece possiede una casa di nuova costruzione in periferia.

Non è detto però che tale problema sarà risolto dal Ddl in questione. La lettera “a” del comma 2 infatti afferma chiaramente che l’aggiornamento di tali informazioni non dovrà essere utilizzato “per la determinazione della base imponibile dei tributi”. Da com’è scritto il testo quindi sembrerebbe trattarsi di un aggiornamento ai soli fini statistici. Mentre, almeno per il momento, per il calcolo delle imposte si continuerebbe a ricorrere ai valori attualmente in uso.

Cosa dice il Pnrr a proposito di riforma del catasto

Ma perché allora il governo ha utilizzato dei toni così perentori a proposito della revisione del catasto? Una possibile spiegazione può essere ricondotta al fatto che la riforma del fisco è stata inserita all’interno del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), tra le cosiddette riforme di accompagnamento. Interventi cioè che seppur non finalizzati strettamente al conseguimento del piano hanno l’obiettivo di modernizzare e rendere più efficiente il paese.

In base a quanto specificato dal governo nella nota di aggiornamento al Def del 2021 questo tipo di interventi non rientra nell’ambito operativo del piano e non sono quindi previsti specifici obiettivi temporali per il loro completamento. In altre parole l’erogazione delle risorse europee non sarebbe vincolata all’entrata in vigore della riforma fiscale. E proprio per questo motivo alcuni esponenti politici, anche di maggioranza, hanno evidenziato come non ci sarebbe alcuna urgenza di pervenire ad un suo aggiornamento in tempi stretti. Sarebbe quindi ingiustificato l’atteggiamento di totale chiusura del governo verso qualsiasi tentativo di mediazione.

Ma in realtà non è esattamente così. Il regolamento Ue istitutivo del dispositivo per la ripresa e la resilienza (articolo 18, punto b) prevede infatti che il piano di ogni stato contribuisca ad affrontare in modo efficace alcune delle criticità individuate tramite le raccomandazioni specifiche per paese (Csr). Si tratta di documenti con cui le istituzioni europee forniscono indicazioni sulla politica economica degli stati membri. Ai fini del Pnrr risultano rilevanti le Csr relative agli anni 2019 e 2020. In particolare le raccomandazioni del 2019 chiedevano di ridurre la pressione fiscale sul lavoro, compensando tale riduzione, tra le altre cose, anche con una revisione dei valori catastali non aggiornati.

Dato che la riforma del fisco è stata inserita nel Pnrr proprio con l’obiettivo di soddisfare tali indicazioni ne consegue che anche questo intervento dovrà essere portato a conclusione entro il 2026.

Gli equilibri in commissione finanze

Il disegno di legge delega sulla riforma fiscale è un’iniziativa del governo ed è stato presentato alla camera affinché iniziasse il proprio iter parlamentare. Attualmente la proposta si trova in discussione nella commissione finanze, competente per materia. È qui che i parlamentari hanno le maggiori possibilità di discutere, confrontarsi con l’esecutivo ed eventualmente apportare delle modifiche al testo.

Ciò non solo perché i parlamentari che appartengono alla commissione riescono ad acquisire competenze specifiche su determinate materie ma anche per altri motivi. Una volta che il testo approda in aula infatti risulta più complicato riuscire a cambiarlo. Anche perché l’esecutivo negli ultimi mesi ha fatto frequente ricorso alla questione di fiducia. Di conseguenza le proposte di emendamento presentate sono decadute.

A ciò si deve aggiungere che, come abbiamo sottolineato in un precedente approfondimento, le forze politiche che sostengono l’esecutivo rappresentano la quasi totalità del parlamento. Ciò da l’opportunità al governo di far approvare i provvedimenti da maggioranze diverse di volta in volta a seconda delle sensibilità. Il rovescio della medaglia però è che il rischio di tensioni è sempre dietro l’angolo. Proprio come nel caso che stiamo analizzando.

All’interno della commissione finanze infatti vi è un profondo equilibrio tra le forze di centrodestra e quelle di centrosinistra. Il gruppo più rappresentato è quello del Movimento 5 stelle (12 esponenti), seguito da Lega (9) e Forza Italia (6). Se però consideriamo gli esponenti inquadrabili nell’area di centrodestra (Lega, Fdi, Fi, Ci più Eugenio Sangregorio del misto) sono 21. Quelli di centrosinistra (Leu, Pd, M5s, Iv più il radicale Riccardo Magi) sono invece 22. Una situazione di sostanziale parità in cui a fungere da ago della bilancia sono 3 ex esponenti del Movimento 5 stelle (Alvise Maniero, Nadia Aprile e Alessio Villarosa).

È forse anche per questa ragione che l'esecutivo, conscio delle titubanze dei partiti, su questo punto ha deciso di forzare la mano. Nel corso della discussione infatti la sottosegretaria all’economia e alle finanze Maria Cecilia Guerra ha affermato che la modernizzazione del catasto costituisce un “elemento decisivo per il proseguimento dell’azione di governo”.

Il voto sugli emendamenti

Come già detto infatti sono state presentate due distinte proposte di emendamento che chiedevano la soppressione dell’articolo 6. Uno vedeva come primo firmatario il capogruppo della Lega Riccardo Molinari. L’altro invece è stato presentato da Alvise Maniero, esponente di Alternativa ed ex 5 stelle.

Data la delicatezza del tema la rappresentante del governo ha chiesto di affrontare subito la votazione su questi emendamenti dato che una loro eventuale approvazione avrebbe comportato delle conseguenze sul prosieguo dell'iter.

In base a quanto riportato dal resoconto della seduta, entrambi gli emendamenti sono stati respinti per un solo voto. Purtroppo non è possibile conoscere nel dettaglio come si sono espressi i singoli componenti della commissione, tuttavia sia la Lega che Forza Italia avevano ampiamente manifestato la propria contrarietà al provvedimento. Il voto che ha fatto la differenza è quindi da ricercarsi probabilmente tra gli appartenenti al gruppo misto.

Peraltro gli atti citati non sono stati gli unici respinti con un solo voto di scarto. Hanno subìto la stessa sorte infatti anche un ulteriore emendamento presentato da Maniero e uno sottoscritto invece da Riccardo Zucconi (Fdi). Ciò a riprova di come la maggioranza si sia spaccata su questo tema e il governo abbia numeri fragili in commissione.

Le riforme e il ruolo del parlamento

Dunque la discussione sul provvedimento prosegue. Tuttavia è emersa ancora una volta la criticità del rapporto non sempre semplice tra l'esecutivo e la sua maggioranza. Il timore delle forze politiche che hanno osteggiato l’approvazione del provvedimento è che questo possa essere prodromico ad un aumento della pressione fiscale sui proprietari di immobili. Si temono quindi ripercussioni negative in chiave elettorale.

Al di là delle posizioni dei vari partiti sul tema, in questo caso particolare c'era forse lo spazio per trovare un accordo senza alzare così tanto i toni della discussione. Se da un lato però è vero che non ci sono scadenze così stringenti relativamente alla riforma del fisco, dall'altro bisogna comunque sottolineare che questo tema non possa essere rinviato sine die. Proprio perché rientra nelle misure previste dal Pnrr, la riforma dovrà essere attuata nell’arco dei prossimi 4 anni.

È indubbio inoltre che una riforma del fisco debba essere portata a compimento in maniera organica. Altrimenti il rischio è quello di creare delle gravi sperequazioni, oltre che ammanchi significativi per le casse dello stato. Da questo punto di vista quindi è comprensibile la volontà del governo di portare avanti in blocco il testo della legge delega. Ciò che appare quantomeno peculiare è però l'atteggiamento perentorio imposto per una riforma che, in base al testo presentato e anche alle dichiarazioni dei diretti interessati, non avrà (o non dovrebbe avere) effetti diretti sul calcolo delle imposte.

Appare poco logico infatti che una riforma di questa portata non debba produrre conseguenze se non a livello censuario e che per il calcolo delle tasse si continuino invece ad utilizzare i vecchi valori catastali. Sembrerebbe più plausibile che con questa operazione il governo abbia provato a smorzare le pressioni dei partiti. Rinviando ad un secondo passaggio normativo l'aggiornamento dell'imposizione fiscale sulla base dei nuovi valori.

Foto: Camera dei deputati

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In base alle informazioni disponibili possiamo osservare che nel periodo compreso tra il 23 marzo 2018 e il 15 gennaio 2022 sono state approvate in via definitiva 254 leggi. Pur tenendo presente che le attuali camere hanno ancora più di un anno di attività davanti a loro, si tratta di un dato abbastanza basso se confrontato con quelli delle legislature precedenti.

Nel valutare questo dato si deve ovviamente tenere presente l’insorgere del coronavirus che ha comportato un rallentamento anche per i lavori parlamentari. Tuttavia la tendenza a ridurre il numero di leggi approvate dal parlamento appare una caratteristica di lungo periodo.

Tale dinamica può avere diverse spiegazioni: tra queste, da un lato un tentativo di limitare l’ipertrofia normativa che ha storicamente caratterizzato il nostro paese. Dall’altro però vi è anche la crescente tendenza del governo ad attuare il proprio programma attraverso il ricorso ai decreti legge. Anche in situazioni non emergenziali.

L’attuale legislatura e il confronto con le precedenti

Come già accennato, l’elemento più evidente che emerge dal confronto tra la XVIII legislatura e le precedenti è che le attuali camere non sono state particolarmente “produttive”. Considerando le ultime 6 legislature infatti possiamo osservare come quella corrente (fatta eccezione per la XV che però è durata solamente 2 anni) presenti il numero più basso di leggi approvate.

Ovviamente si deve tenere presente che manca ancora più di un anno alla fine dell’attuale legislatura. Ma anche analizzando il dato medio di leggi approvate ogni anno l’attuale parlamento si colloca agli ultimi posti.

Le motivazioni di questa dinamica possono essere molteplici. Certamente l’emergenza Covid ha influito negativamente sull’attività del parlamento. Ma al di là dell’attuale contingenza, come si può vedere anche dal grafico, nel periodo considerato il numero di leggi approvate è andato via via diminuendo legislatura dopo legislatura. Ciò può avere diverse spiegazioni. Ad esempio, con la riforma del titolo V della costituzione molte materie che prima erano di competenza esclusiva delle istituzioni nazionali (una su tutte la sanità) sono passate sotto il controllo di regioni e altri enti locali. Questo ha certamente in parte ridotto le prerogative del parlamento in questi settori.

Una seconda possibile spiegazione può essere certamente un tentativo di semplificare e razionalizzare il tessuto legislativo italiano. Si è parlato spesso in dottrina a questo proposito di ipertrofia normativa. Il tentativo di ridurre il numero di leggi approvate e di rivedere quelle già in vigore non deve quindi essere interpretato necessariamente come un fatto negativo.

Ciò detto si deve anche sottolineare che la riduzione delle leggi approvate da un punto di vista meramente numerico non è di per sé un indicatore della qualità delle leggi approvate da un punto di vista della semplicità, della chiarezza e dell’efficacia. Sempre più spesso infatti governo e parlamento hanno fatto ricorso ai cosiddetti “atti omnibus”. Disegni di legge che affrontano una pluralità di questioni anche molto distanti tra di loro e che possono arrivare a contenere anche centinaia di articoli.

Una panoramica sulla XVIII legislatura

Ci concentreremo adesso sui numeri del parlamento entrato in carica nel 2018. Abbiamo già detto che le leggi licenziate dalle attuali camere sono 254. Ma che tipologia di norme sono e quali argomenti vanno disciplinare? E quali sono i settori maggiormente toccati?

Per quanto riguarda il primo aspetto, escludendo le ratifiche di trattati internazionali (norme dalla scarsa valenza politica e che solitamente sono approvate alla quasi unanimità) possiamo notare che sono le conversioni di decreti legge le norme su cui le camere hanno lavorato di più. Sono 88 infatti le leggi di questo tipo approvate dall’inizio della legislatura. Seguono le leggi ordinarie (43) e quelle legate al bilancio dello stato (12).

Già da questo primo dato emerge una dinamica piuttosto chiara: il governo ha monopolizzato in maniera crescente l’attività legislativa imponendo la propria agenda alle camere. Anche in questo caso si deve sempre ricordare la variabile Covid che certamente ha influito nel gran numero di decreti legge pubblicati dagli ultimi 2 esecutivi.

Tale dinamica trova una conferma più generale dal dato sulle leggi di iniziativa governativa approvate dal parlamento. La prassi prevede che non sia attribuita una paternità alle leggi di conversione di decreti (anche se evidentemente l’iter parte da un’iniziativa del governo che decide di pubblicare un Dl). Tenendo presente questo elemento possiamo osservare come delle altre 166 leggi entrate in vigore al 15 gennaio la quasi totalità sia di iniziativa governativa. Sono solo 49 infatti (il 29,5%) le norme di iniziativa parlamentare approvate definitivamente nel periodo considerato.

Per quanto riguarda invece gli argomenti normati dalle leggi approvate possiamo osservare che il settore di intervento principale riguarda i rapporti del nostro ordinamento istituzionale con i paesi esteri (103 leggi approvate a cui se ne aggiungono 4 relative alla specifica branche dell’ordinamento istituzionale europeo). Al secondo posto troviamo le norme in tema di regolamentazione dell’assetto istituzionale interno (46 leggi approvate). Al terzo invece le norme in tema di servizi alle persone e alla comunità (37 leggi).

Nello stesso periodo sono stati approvati anche 146 decreti legislativi. Il settore maggiormente interessato da questi atti è stato invece quello della tutela dell’ambiente, del territorio e delle infrastrutture (36 D. Lgs.). Seguono i decreti legislativi legati all’ordinamento istituzionale interno (31) e quelli relativi ai servizi alle persone e alle comunità.

Gli emendamenti e i tempi di approvazione delle leggi

La relazione dell’osservatorio legislativo mette a disposizione anche altri dati interessanti sulle modifiche apportate ai diversi Ddl durante l’iter parlamentare. Nella maggior parte dei casi nell’attuale legislatura è stato sufficiente un solo passaggio in entrambe le camere. Solo in 19 occasioni infatti si è reso necessario un ritorno nella camera in cui l’iter è iniziato.

Complessivamente gli emendamenti apportati alle leggi approvate nel corso della XVIII legislatura sono 4.190. Principalmente quelli approvati sono proposti dal relatore del provvedimento o comunque dalla commissione che lo ha discusso (1.313 emendamenti approvati). Seguono gli emendamenti approvati da altri soggetti comunque appartenenti alla maggioranza di governo (1.275).

È interessante notare un diverso approccio delle camere nella discussione tra i Ddl di conversione e quelli ordinari. Mentre nel primo caso la maggior parte delle modifiche avviene in commissione, nel secondo accade più frequentemente in assemblea. Ciò può essere motivato con il fatto che spesso gli esecutivi che si sono succeduti hanno poi posto la questione di fiducia sui provvedimenti. Di conseguenza l’unica possibilità che i parlamentari avevano per presentare delle modifiche ai testi era proprio in commissione.

Per quanto riguarda infine i tempi per l’approvazione di un Ddl possiamo osservare anche in questo caso una predominanza dell’iniziativa governativa. Per i disegni di legge presentati dal governo infatti solitamente è richiesto un tempo inferiore per l’approvazione. Parliamo in media di 327 giorni richiesti a fronte di 334 per le proposte di iniziativa parlamentare.

Per quanto riguarda infine le conversioni di decreti legge (che, come noto, devono essere convertiti in legge entro 60 giorni) il tempo medio dell’iter sì è attestato in media sui 42 giorni. Tuttavia l’eccessivo ricorso a questo strumento ha fatto sì che in molti casi il parlamento non fosse in grado di rispettare tale scadenza.

Spesso quindi governo e parlamento hanno deciso di ricorrere ai cosiddetti "decreti minotauro". Cioè la pratica di recuperare in norme successive i contenuti di quei Dl che rischiano di non essere convertiti in tempo. Grazie a questo escamotage le norme entrate in vigore mantengono la loro operatività. Si tratta tuttavia di una pratica scorretta, già criticata più volte sia dal presidente della repubblica che dal comitato per la legislazione della camera. Una modalità che è stata tollerata solo in virtù dell'emergenza pandemica.

Foto: Facebook - Camera dei deputati

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