Diritto di accesso e coronavirus

L’attuale crisi sanitaria ha avuto conseguenze anche sul diritto di accesso. Il decreto cura Italia ha disposto la sospensione dei termini nei procedimenti amministrativi, motivata con le difficoltà di assicurare il regolare svolgimento dell’attività amministrativa in questa fase di emergenza sanitaria.

La sospensione ha riguardato anche le diverse forme di accesso ai dati e ai documenti delle pubbliche amministrazioni (accesso documentale, civico e Foia). In base all’articolo 103 infatti, nel calcolo dei termini delle istanze di accesso pendenti alla data del 23 febbraio 2020 (o iniziati successivamente a tale data), non si tiene conto del periodo compreso tra il 28 febbraio 2020 e il 15 aprile 2020. Alla fine di tale data i termini ricominciano a decorrere dal punto in cui erano stati sospesi.

La stessa norma prevede l’adozione “di ogni misura organizzativa idonea ad assicurare comunque la ragionevole durata e la celere conclusione dei procedimenti, con priorità per quelli da considerare urgenti, anche sulla base di motivate istanze degli interessati”.

Queste disposizioni hanno suscitato sin dall’inizio non poche perplessità per il loro carattere generalizzato. Riguardano infatti tutte le amministrazioni, statali, regionali e locali, incluse quelle non direttamente coinvolte dall’emergenza sanitaria. Questo anche se un breve differimento dei termini poteva trovare giustificazione nelle inevitabili difficoltà di assicurare il regolare svolgimento dell’attività amministrativa in questa fase.

Le preoccupazioni sono accresciute con la proroga della sospensione al 15 maggio 2020 disposta dal successivo decreto liquidità (art. 37). Provvedimento approvato con la fiducia alla camera proprio la scorsa settimana. La trasparenza è un principio base dell’azione amministrativa e ad essa non bisognerebbe mai rinunciare. Soprattutto in relazione alle ingenti risorse finanziarie stanziate dal governo per il sostegno e ripresa delle attività produttive che rendono indispensabile l’utilizzo di tutti gli strumenti previsti dall’ordinamento per garantire la massima trasparenza della spesa. In quest’ottica, anche le richieste di accesso possono svolgere una funzione importantissima di controllo diffuso da parte dei cittadini e delle loro associazioni sulla correttezza della destinazione delle risorse e del loro impiego.

Una nuova importante decisione del consiglio di stato

L’inizio del 2020 ha riservato novità anche di giurisprudenza. Il Consiglio di stato ha infatti pronunciato recentemente una sentenza volta a risolvere i contrasti emersi tra i giudici amministrativi sull’applicazione della normativa in materia di accesso, con particolare riferimento alla possibile esclusione del Foia.

A questo proposito, sintetizziamo i principi fondamentali affermati nella sentenza:

1. Il consiglio di stato ribadisce innanzitutto la coesistenza nel nostro ordinamento di 3 diverse forme di accesso ai dati e informazioni delle pubbliche amministrazioni: l’accesso documentale (legato all’interesse del singolo ad ottenere copia di atti che lo riguardano direttamente); l’accesso civico semplice (volto a garantire il rispetto dell’obbligo di pubblicazione dei documenti previsto dalla legge); l’accesso civico generalizzato – Foia (che permette a “chiunque” di accedere a dati, documenti e informazioni al fine di assicurare un controllo sociale diffuso sull’attività delle amministrazioni). Si tratta di un insieme di strumenti che consente a ciascun cittadino, ai giornalisti, alle associazioni e alle aziende di soddisfare il bisogno di conoscenza connesso a un interesse del singolo oppure a un interesse di natura collettiva. Precisano i giudici che una richiesta di accesso può essere contestualmente presentata con riferimento tanto all’una che all’altra forma di accesso.
2. Un’istanza di accesso, formulata in modo generico o con riferimento a diverse forme di accesso, deve essere esaminata dalla pubblica amministrazione (e successivamente, dal giudice amministrativo), anche alla luce della disciplina dell’accesso civico generalizzato se contiene sostanzialmente tutti gli elementi utili a valutarne l’applicabilità. Solo nel caso in cui l’interessato abbia fatto riferimento alla disciplina dell’accesso documentale, l’amministrazione dovrà limitarsi a valutare la richiesta ai sensi della sola legge n. 241 del 1990. È infatti possibile che un’istanza di accesso documentale, possa essere invece accolta sub specie di accesso civico generalizzato.
3. Un operatore economico che ha partecipato ad una gara pubblica può presentare richiesta di accesso anche agli atti relativi alla fase di esecuzione del successivo contratto, al fine di un’eventuale risoluzione del contratto medesimo per inadempimento dell’appaltatore. Tale istanza, peraltro, deve evidenziare quali siano i presunti inadempimenti in essere. Nel caso in cui tali motivi siano esposti in forma del tutto generica o ipotetica, la richiesta non potrà essere accolta. La legge non ammette infatti un’istanza di accesso con finalità meramente esplorativa.
4. La disciplina dell’accesso civico generalizzato è applicabile anche con riguardo agli atti relativi alle gare indette dalla pubblica amministrazione per lavori, servizi e forniture.Spetterà all’amministrazione verificare il rispetto sia dei limiti generali posti dalla legge per l’accesso generalizzato (segreto di stato, segreto statistico, tutela della privacy dei soggetti controinteressati, divieto di richieste massive etc.) sia quelli specificamente dettati dallo stesso codice degli appalti (tutela del segreto industriale e commerciale, differimento dell’accesso a talune informazioni fino alla conclusione delle procedure di gara etc.) che non possono essere così surrettiziamente aggirati.

In conclusione, la sentenza del consiglio di stato rappresenta un importante contributo per una più corretta ed estesa applicazione del Foia. Di particolare interesse la possibilità di utilizzo dell’accesso generalizzato sulle modalità di aggiudicazione degli appalti e alla successiva esecuzione dei contratti, finora spesso negata dai giudici amministrativi.

Altre sentenze importanti

In questa stessa ottica si pongono due altre recenti sentenze dei giudici amministrativi. La prima decisione del Tar del Lazio riguarda l’illegittimità del diniego di accesso da parte del Ministero dell’interno ai dati analitici riguardante i centri di accoglienza per i migranti, che openpolis aveva richiesto da tempo proprio allo scopo di disporre di tutti gli elementi utili ad una valutazione complessiva del funzionamento del nostro sistema di accoglienza

Con un’altra sentenza, il Consiglio di stato ha condannato il ministero degli esteri a fornire la documentazione riguardante un progetto di assistenza ai migranti gestito dall’Organizzazione internazionale per le migrazioni, finanziato dal ministero degli affari esteri.

Il ministero (e lo stesso tar) avevano negato l’accesso per il rischio di  “compromettere il regolare andamento delle attività che l’Organizzazione conduce in Libia… (e di ridurre) il ruolo dell’Italia nei Paesi in cui opera insieme all’OIM e in particolare in Libia”. Il massimo organo della giustizia amministrativa sottolinea invece che i documenti in questione non sono coperti dal segreto di Stato e che un’interpretazione estensiva della clausola sulla tutela delle relazioni internazionali rischia di vanificare i principi di trasparenza ed economicità nella gestione delle risorse destinate alla cooperazione allo sviluppo.

Tutte queste decisioni rispondono alla finalità del Foia, quale ulteriore strumento di controllo, a disposizione dei cittadini, volto a favorire la massima trasparenza dell’attività amministrativa e contrastare i fenomeni di cattiva amministrazione, corruzione ed infiltrazione mafiosa.

Per una più approfondita valutazione della sentenza del consiglio di stato e delle altre problematiche riguardanti il diritto di accesso generalizzato, vi consiglia la lettura del nostro manuale “Come funziona il Foia in Italia“. Il testo è stato ora aggiornato con tutte le più recenti pronunce di tar e consiglio di stato e indicazioni bibliografiche.

Per una revisione della disciplina dell’accesso

Si segnala che il Dipartimento della funzione pubblica ha promosso a dicembre 2019 un’ampia consultazione sui temi della trasparenza e delle misure anticorruzione, nell’ambito del quale una specifica attenzione è stata data al rapporto tra le diverse forme di accesso e alle problematiche emerse nei primi anni di attuazione del Foia.

Il Report di marzo 2020, pubblicato sul sito ParteciPa, contiene una prima sintesi delle osservazioni e proposte avanzate da tutti gli stakeholders (a partire dai responsabili della prevenzione della corruzione e della trasparenza). Sarà cura di openpolis dare conto delle iniziative, di carattere normativo e organizzativo, che saranno assunte al riguardo dal governo.

Foto credit: Sito ufficiale Consiglio di stato

L'articolo Le novità sul diritto di accesso nel 2020 proviene da Openpolis.

Il persistente rifiuto del Viminale di accogliere le nostre richieste ci aveva costretto in questi anni a ricorrere a vari sistemi alternativi per raccogliere dati sul sistema di accoglienza italiano. Con questa sentenza il Tribunale amministrativo del Lazio ha confermato la correttezza delle nostre richieste. Viene stabilito quindi un precedente importante per tutti coloro che sono interessati ai dati in questo settore ma anche, più in generale, per l’applicazione del cosiddetto Foia.

L’importanza del Foia

Il nome dei gestori dei centri di accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati, l’indirizzo e il tipo di struttura, la capienza, le presenze, la procedura di affidamento del contratto, le spese sostenute. Queste sono alcune delle informazioni che il Tar ha chiesto al ministero dell’interno di fornirci. Informazioni senza le quali è impossibile valutare in maniera approfondita punti di forza e debolezza del sistema di accoglienza. Un presupposto necessario per migliorare qualsiasi politica pubblica oltre che per sviluppare un dibattito serio, basato su dati concreti.

Attualmente l’unica fonte pubblica dove reperire alcune di queste informazioni è la Relazione annuale del ministero dell’interno al parlamento sul funzionamento del sistema di accoglienza. Si tratta però di un documento in pdf, difficilmente lavorabile, in cui i dati presenti sono comunque in forma aggregata, nel migliore dei casi a livello provinciale. Uno strumento di sintesi utile a livello informativo ma assolutamente insufficiente a sviluppare analisi approfondite e indipendenti sull’argomento.

Per questo abbiamo deciso prima di fare domanda di accesso agli atti al ministero dell’interno e poi di presentare ricorso al Tar in risposta ai ripetuti rigetti delle nostre richieste. L’importanza del diritto di accesso civico generalizzato (Foia) è infatti proprio quella di permettere a chiunque di ottenere dati di interesse collettivo detenuti dalle pubbliche amministrazioni.

Openpolis si batte da sempre perché sia garantita la trasparenza della politica e dell’amministrazione. Per questo è stata tra i promotori di Foia 4 Italy, una campagna che chiedeva l’introduzione del Foia anche in Italia. E da quando il Foia è diventato legge, grazie all’approvazione del “decreto trasparenza”, abbiamo fatto ricorso a questo strumento in diverse occasioni.

Le richieste di accesso agli atti rivolte alle prefetture

Il diritto di accesso però non è al momento uno strumento né rapido né tantomeno automatico. Da alcuni anni seguiamo assieme ad Action Aid un progetto di analisi del sistema di accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati in Italia. Fin dal principio è emerso in maniera evidente come i dati su questo fenomeno siano sostanzialmente preclusi alla società civile.

Per superare questi limiti abbiamo seguito varie strade tra cui quella di rivolgere una richiesta di accesso generalizzato agli atti a tutte le prefetture d’Italia. Si è trattato di un tentativo che ha prodotto risultati alterni. Alcune prefetture si sono dimostrate pronte a collaborare, in maniera più o meno completa, altre si sono opposte alle nostre richieste. Altre ancora non hanno mai risposto. Un lavoro particolarmente complesso visto che anche le informazioni che siamo riusciti ad ottenere dalle prefetture sono risultate del tutto disomogenee e fornite in formati diversi. Recentemente un team di ricerca dell’Università Bicocca ha portato avanti questo stesso approccio, registrando risultati notevoli ma confrontandosi comunque con molte difficoltà.

Per ottenere un quadro il più completo possibile siamo quindi ricorsi anche a ulteriori strumenti. Come l’analisi dei contratti pubblici, grazie a una convenzione con Anac, e lo studio delle Relazioni annuali del ministero dell’interno al parlamento sul funzionamento del sistema di accoglienza. Un lavoro che, tra molte difficoltà, ci ha comunque permesso di produrre analisi e report che hanno portato contributi originali al dibattito pubblico come Centri d’Italia 2018 e Centri d’Italia 2019: La sicurezza dell’esclusione.

Dalle relazioni del ministero al parlamento è emerso inoltre come il Viminale abbia sviluppato un Sistema informatico di gestione dell’accoglienza (Sga). Nonostante le numerose richieste però il Viminale si è sempre rifiutato, con argomentazioni fantasiose, di consentirci l’accesso ai dati contenuti nell’Sga. Un rifiuto ancor più irragionevole se si considera che i dati che chiediamo sono tutti presenti nel sistema. Per fornirli, a noi come a chiunque altro, è perciò necessaria solo una semplice procedura di estrazione dei dati.

Un precedente importante

Di fronte all’ultimo rifiuto del ministero dell’interno di accogliere la nostra richiesta di riesame abbiamo quindi deciso di ricorrere al tribunale amministrativo. Con questa sentenza il Tar del Lazio ha confermato le nostre ragioni stabilendo un precedente importantissimo per tutti coloro che sono interessati ad analizzare il sistema di accoglienza Italiano. Più in generale questo pronunciamento è un ulteriore passo avanti per affermare il diritto di accesso agli atti della pubblica amministrazione.

Nonostante la legge appaia chiara nelle sue enunciazioni infatti, l’accesso civico generalizzato è uno strumento relativamente nuovo nel nostro ordinamento. La stessa giurisprudenza sta ancora definendo gli eventuali limiti che possono essere opposti a una richiesta. Allo stesso modo anche le pubbliche amministrazioni reagiscono in maniera diversa alle richieste di Foia. Ne sono un esempio le risposte molto diverse che abbiamo ricevuto dal ministero dell’interno e dalle varie prefetture rispetto a richieste che riguardano gli stessi dati.

Nel caso in questione le motivazioni proposte dal ministero per rifiutare la nostra richiesta non sono state considerate valide. Il tribunale ha infatti ribadito l’obbligo per la pubblica amministrazione di fornire i dati richiesti tramite Foia quando questi siano strumentali alla tutela di un interesse generale.

I limiti della sentenza – Un diritto di tutti

Restano, tuttavia, alcune ombre legate sia al profilo generale del diritto di accesso sia alle nostre richieste specifiche.

Sotto il profilo generale un problema riguarda il soggetto che ha titolo a chiedere l’accesso ai dati. Secondo la sentenza infatti la nostra richiesta è da ritenersi legittima in considerazione del riconosciuto ruolo pubblico della Fondazione openpolis. Un’affermazione che lascia intendere come, se la stessa domanda fosse stata posta da un soggetto meno accreditato, sarebbe stato legittimo negare il diritto di accesso. Tuttavia lo spirito e la lettera della legge indicano chiaramente come quello di accedere ai documenti della pubblica amministrazione sia un diritto garantito a chiunque.

La legge in effetti non pone in alcun modo limitazioni o distinzioni circa la tipologia del soggetto. Non importa o non dovrebbe importare che questo sia più o meno riconosciuto. Né dovrebbe importare che si tratti di una realtà associativa o un privato cittadino, che rappresenti interessi diffusi o soltanto sé stesso. Sembra in effetti che il Tar abbia adottato una sentenza giusta motivandola con le ragioni sbagliate. Un’interpretazione restrittiva del diritto di sapere che, se pur in nostro favore, appare arbitraria e quindi in definitiva ingiusta.

I limiti della sentenza – L’interesse generale

Oltre a questo limite generale la sentenza pone anche alcuni paletti alla nostra richiesta, escludendo dai dati che il ministero ci deve fornire i codici fiscali o le partite Iva dei gestori di centri di accoglienza. Secondo i giudici amministrativi rispetto a questi dati “non si ravvisa la strumentalità rispetto all’interesse generale” e non si può “escludere una strumentalità rispetto ad interessi, anche concorrenti, di tipo privato.”

A nostro parere tuttavia si tratta chiaramente di un dato di interesse generale, come si evince anche da alcuni contributi che abbiamo già pubblicato sul tema dell’accoglienza.

Si tratta infatti d’individuare in maniera univoca soggetti ai quali la pubblica amministrazione affida la gestione di un servizio pubblico, attraverso l’erogazione di ingenti risorse pubbliche. Alcuni miliardi di euro assegnati ogni anno e gestiti da soggetti che la pubblica opinione ha tutto il diritto di conoscere. Solo così infatti è possibile valutare modelli diversi di accoglienza, verificare la presenza di eventuali soggetti monopolistici e analizzare in definitiva come vengono spesi fondi pubblici.

D’altronde è la legge stessa ad attribuire ai gestori degli obblighi di trasparenza, anche se raramente ottemperati, rispetto alla rendicontazione dei fondi pubblici impegnati nei servizi di accoglienza (Art. 2 comma 2-quater del Decreto Sicurezza). Informazioni del tutto inutili nel caso non fosse legittimo conoscere in maniera certa, tramite le p.Iva o i codici fiscali, chi effettivamente gestisce questi servizi.

Si tratta peraltro di dati che, in forma parzialmente aggregata, si trovano anche nella Relazione del ministero dell’interno al parlamento sulla gestione del sistema di accoglienza oltre che, in maniera non puntuale, sui siti delle prefetture e nella banca dati di Anac sui contratti pubblici.

I passi ancora necessari

Se da un lato è doveroso sottolineare l’importanza della sentenza nei suoi aspetti sostanziali, dall’altro non possiamo che evidenziare l’assoluta necessità di ulteriori passi avanti, anche in sede giurisprudenziale. Passi imprescindibili affinché nella pratica sia garantito in maniera compiuta il diritto generalizzato di accesso agli atti amministrativi in tema di accoglienza, così come per ogni altra materia.

Peraltro anche il successo attuale ottenuto grazie a questa sentenza, necessita di essere ottemperato. Non è affatto scontato infatti che il ministero dell’interno ci fornisca i dati richiesti nei tempi previsti. È invece possibile che le stesse richieste del tribunale siano ignorate dal Viminale. Così come può essere che il ministero decida di dilazionare i tempi di fornitura dei dati o anche di impugnare la sentenza di fronte al consiglio di stato.

In ogni caso openpolis continuerà a battersi affinché in questo come in altri casi sia garantito a tutti il diritto alla conoscenza attraverso l’accesso civico generalizzato.

Foto Credit: ilquotidianodellapa.it – Licenza

L'articolo L’accesso ai dati amministrativi sui centri di accoglienza è un diritto proviene da Openpolis.