La questione è tornata di attualità negli scorsi giorni a causa di una polemica interna al Partito democratico (Pd). La nuova segretaria Elly Schlein infatti ha sottolineato come la legge escluda la possibilità di un terzo mandato. Una posizione che l’ha posta in aperto conflitto con il presidente della Campania. Già da tempo infatti Vincenzo De Luca ha espresso la sua volontà di ricandidarsi nonostante stia attualmente svolgendo il suo secondo incarico.

Ma la questione non riguarda solo De Luca. Rimanendo in area Pd infatti sembra che anche il presidente della Puglia Michele Emiliano sia intenzionato a ricandidarsi, nonostante il limite posto dalla legge nazionale.

Ma un discorso analogo vale anche per alcuni presidenti di centro destra, come Luca Zaia (Lega), che in Veneto è già al terzo mandato, e Giovanni Toti (Forza Italia), al secondo incarico in Liguria.

Più in generale comunque, tutto il fronte dei presidenti di regione sembra contrario a questo limite. Una posizione discutibile, anche se certamente un intervento per uniformare la materia in tutte le regioni sarebbe più che opportuno.

Il limite dei due mandati e una legge ampiamente disapplicata

Come accennato, il divieto di ricoprire per più di due volte consecutive il ruolo di presidente di regione è chiaramente stabilito da una legge nazionale.

Questa norma, attuativa dell’articolo 122 della costituzione, sembra in effetti piuttosto chiara, almeno a una prima lettura.

Di diverso avviso però si sono mostrati diversi giudici di merito, quando la questione si è posta prima in Lombardia ed Emilia-Romagna, con gli ex presidenti Formigoni e Errani, e poi in Veneto, con l’attuale presidente Zaia.

Queste decisioni, pur riguardando casi parzialmente diversi, si sono basate sull’orientamento adottato fino a quel momento dalla corte costituzionale e dalla corte di cassazione. La questione centrale riguarda il fatto che una legge quadro non dovrebbe essere specifica. I principi fondamentali che esprime quindi non dovrebbero essere applicati direttamente.

Secondo questa interpretazione dunque, la legge 165/2004 non inserisce direttamente un limite di due mandati, ma piuttosto l’obbligo per le regioni di inserire tale limite nella legge elettorale.

In aggiunta l’articolo 5 della legge costituzionale 1/1999 prevede che nelle more dell’adozione di nuove leggi elettorali regionali si applicano le regole previste in precedenza. Regole che non includevano alcun limite di mandati.

Un po’ diverso invece è il caso del Veneto. Qui infatti nel 2012 la prima giunta guidata da Luca Zaia ha approvato una legge elettorale regionale inserendo il limite dei due mandati. Una norma transitoria della legge elettorale tuttavia ha previsto che tale limite si applicasse esclusivamente agli incarichi ricoperti dopo l’approvazione della legge stessa.

I presidenti in carica al secondo o terzo mandato

Con queste premesse si potrebbe dunque pensare che il limite dei due mandati sancito con legge nazionale non sia effettivamente applicabile, almeno per quelle regioni che non hanno disciplinato la materia. La questione però, come vedremo, risulta più complicata di così.

Attualmente sono 7 le regioni in cui il presidente è al secondo, se non al terzo, mandato consecutivo: Campania, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Liguria, Lombardia, Puglia e Veneto.

Tra queste però 4 regioni hanno inserito nella propria legge elettorale il limite dei due mandati e quindi, a legislazione vigente, i presidenti in carica non dovrebbero avere appigli per ricandidarsi.

Le regioni che non prevedono un limite ai mandati

Per i presidenti di Puglia, Campania e Liguria invece la situazione è un po’ diversa. Le leggi elettorali di queste regioni infatti non prevedono alcun limite ai mandati dei presidenti, o almeno non esplicitamente. In ciascuna di queste leggi in effetti è incluso un passaggio in cui si afferma l’applicabilità di altre norme non incompatibili.

Questi tre casi comunque presentano una significativa differenza rispetto a quelli sin qui analizzati. Le leggi elettorali delle 3 regioni citate infatti sono tutte successive all’approvazione della legge quadro (2004).

Ricandidandosi quindi i presidenti si esporrebbero al rischio di ricorsi da parte dei propri avversari politici e a un possibile rinvio alla corte costituzionale. Per quanto complessa resti la materia, la consulta si troverebbe quindi a giudicare delle leggi elettorali regionali che hanno chiaramente ignorato i principi generali stabiliti con legge della repubblica. Lo stesso peraltro potrebbe accadere se una o più di queste regioni scegliesse di adottare la strategia usata in Veneto.

Certo resta aperta la questione dell’autoapplicazione di quella che dovrebbe essere una legge quadro. Tuttavia se è vero che i giudici di merito in passato hanno seguito l’orientamento espresso dalle due massime corti italiane è altrettanto vero che la corte costituzionale non si è mai occupata direttamente di questa specifica questione.

Inoltre nel corso degli anni l’orientamento del giudice delle leggi si è evoluto, interpretando in modo meno rigido il principio secondo cui una legge quadro non può mai essere autoapplicativa.

D’altronde se venisse confermata la prevalenza della legge regionale, il rischio sarebbe quello di permettere ai presidenti di eludere il divieto posto dalla legge nazionale evitando semplicemente di legiferare.

La posizione dei presidenti e una possibile riforma

Al di là di queste considerazioni però, come accennato, i presidenti di regione sembrano voler superare in un modo o nell’altro il limite imposto dalle norme statali in vigore.

Sia il governatore del Veneto Zaia che quello della Campania De Luca ad esempio, hanno esplicitamente contestato la ratio di questa norma. Pur esprimendosi in modo differente entrambe le loro argomentazioni contestano che tale limite sia imposto, a parer loro senza ragioni, solo ai sindaci e ai presidenti di regione. Mentre al contrario nessun limite si applica ai membri del governo, ai parlamentari (europei e nazionali) ai consiglieri regionali o comunali.

Tuttavia nell’ordinamento italiano questi sono gli unici 2 incarichi monocratici al vertice di un organo politico esecutivo cui si accede con elezione diretta sul modello del presidenzialismo americano. Incarichi che peraltro sono titolari di un potere notevole nell’ambito del proprio livello di governo. Non a caso anche il modello americano prevede questo limite per il ruolo di presidente, mentre lo stesso non vale per i suoi ministri o per i parlamentari.

D’altronde è la stessa legge quadro a esprimere esplicitamente questa distinzione. Il vincolo infatti è imposto solo nel caso in cui sia adottata una legge elettorale che prevede l’elezione diretta del presidente. Se una regione si dota invece di un modello istituzionale di tipo parlamentare, come ad esempio la Valle d’Aosta, tale limite non si applica.

La posizione ufficiale della conferenza delle regioni risulta più moderata rimanendo nondimeno piuttosto decisa. Recentemente interpellata rispetto alle proposte di legge di riforma delle province la conferenza ha infatti sostenuto la necessità di portare a 3 il limite di mandati. Anche in questo caso però il limite è inteso dal momento dell’approvazione delle nuove leggi regionali. In questo modo dunque si annullerebbero i mandati passati o in corso. Un previsione che consentirebbe (se eletti) ai presidenti al secondo incarico di arrivare fino a un quinto mandato.

Certo non è affatto scontato che il governo decida di spendersi su questa questione. Bisogna tenere presente comunque che i presidenti di regione sono figure importanti, tanto nel panorama politico generale quanto nei rispettivi partiti. Non si può quindi escludere che la maggioranza, a maggior ragione nell’ambito di una riforma degli enti locali, decida di avallare la loro posizione.

In ogni caso se questo non dovesse accadere almeno i presidenti di Campania, Puglia e Liguria potrebbero comunque decidere di candidarsi. Un eventuale sentenza che dichiari illegittimo il terzo mandato arriverebbe infatti, con tutta probabilità, dopo le elezioni.

Foto: Vincenzo De Luca (Facebook)

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Nella riunione del consiglio dei ministri del 27 giugno infatti il governo ha stabilito di attribuire quel ruolo al generale Francesco Paolo Figliuolo. Per la nomina vera e propria tuttavia bisognerà attendere il decreto con cui, tra le altre cose, saranno assegnati i fondi per la ricostruzione.

Come è noto il generale Figliuolo è stato il secondo commissario straordinario del governo per l’emergenza Covid-19, in sostituzione di Domenico Arcuri. Una scelta compiuta dell’allora governo Draghi, un esecutivo di grande coalizione che non vedeva però tra i partiti di governo Fratelli d’Italia. Ovvero la forza politica che oggi esprime la presidente del consiglio e che in quella fase si era mostrata molto critica verso la campagna vaccinale gestita dal generale.

Questa decisione ha scatenato un acceso dibattito con critiche che sono arrivate, oltre che dai partiti di opposizione, anche da presidenti di regione di centro destra. Ci si attendeva infatti che in un’occasione come questa il ruolo di commissario fosse assegnato a Stefano Bonaccini (Partito democratico) in quanto presidente della regione più colpita.

I commissari del capo della protezione civile

In occasione di eventi calamitosi per cui il governo decide di dichiarare lo stato di emergenza la protezione civile assume un ruolo centrale, che esercita emanando specifiche ordinanze.

In questa situazione il capo della protezione civile può decidere di nominare uno o più commissari delegati all’emergenza (codice della protezione civile, art. 25 comma 7).

Nella maggior parte dei casi, fortunatamente, la dichiarazione dello stato di emergenza riguarda un territorio specifico. Per questo, di solito, il capo della protezione civile nomina commissario il presidente della regione o un dirigente della pubblica amministrazione locale.

La ratio di questa prassi è piuttosto semplice. Che si tratti di soggetti politici o di dirigenti amministrativi, sono queste le figure che conoscono meglio il territorio, le sue problematiche e le norme che lo regolano.

È bene precisare però che in alcune se pur rare occasioni non è stato nominato alcun commissario per la gestione dell’emergenza. E questo è proprio il caso della recente alluvione in Emilia-Romagna. Ciò non toglie però che un commissario del governo possa essere nominato in seguito.

I commissari del governo

Che il capo della protezione civile abbia nominato o meno un commissario per gestire le prime fasi dell’emergenza, successivamente il consiglio dei ministri può comunque nominarne un’altro, con funzioni e compiti diversi di solito precisati da norme stabilite ad hoc (L.400/1988, art.11).

Nel caso dell’emergenza Covid-19 ad esempio, l’allora capo della protezione civile Borrelli aveva inizialmente nominato commissario straordinario il segretario generale del ministero della salute (oltre che tutti i presidenti di regione). Tuttavia, con l’approvazione del decreto legge 18/2020, il ruolo di commissario straordinario è stato attribuito prima Domenico Arcuri e poi il generale Figliuolo.

Per questo tipo di commissariamenti non esistono dati sistematizzati. È difficile quindi dire in che misura e in quali casi il governo abbia deciso in precedenza di nominare un commissario nazionale anche quando la crisi aveva portata locale. Comunque è già accaduto in precedenza. Come ad esempio nel caso del sisma del 2016, quando il ruolo fu affidato a Vasco Errani, ex presidente dell’Emilia-Romagna, regione che in quel caso non era coinvolta negli eventi calamitosi.

Certo si potrebbe obiettare che in quel caso il terremoto aveva coinvolto più regioni (Marche, Umbria, Lazio e Abruzzo). Lo stato di emergenza per le recenti alluvioni invece ha riguardato quasi esclusivamente l’Emilia-Romagna. E in effetti, quando questo stesso territorio, nel 2012, si è confrontato con lo stato di emergenza seguito al sisma, l’allora governo Monti assegnò la gestione dell’emergenza proprio al presidente della regione (allora Vasco Errani) confermandogli poi il ruolo anche nelle fasi successive (prima a Errani e poi al nuovo presidente Bonaccini).

La struttura commissariale

Nondimeno il governo sembra aver scelto di motivare la sua decisione proprio in considerazione del fatto che gli interventi di ricostruzione riguarderanno più regioni. Certo è vero che dopo la dichiarazione dello stato di emergenza in Emilia-Romagna ne sono seguite altre 2 riguardanti alcuni territori fuori dalla regione. Si tratta però solo di pochi comuni della Toscana (4) e delle Marche (7), tutti confinanti con l’Emilia-Romagna.

Ad ogni modo, stando a quanto annunciato nel comunicato stampa del consiglio dei ministri (Cdm), i presidenti di regione saranno in qualche misura coinvolti. Il decreto approvato in Cdm infatti dovrebbe prevedere l’istituzione di una cabina di regia composta:

• dal commissario straordinario, che la presiede (ovvero il generale Figliuolo);
• dal capo del dipartimento casa Italia (presidenza del consiglio);
• dal capo del dipartimento della protezione civile (presidenza del consiglio);
• dai presidenti delle regioni Emilia-Romagna, Toscana e Marche;
• dal sindaco metropolitano;
• da un rappresentante delle province coinvolte;
• da un rappresentante dei comuni coinvolti.

le funzioni di quest’organo saranno certamente meglio chiarite nel testo del decreto. Al momento tuttavia risulta che si tratti principalmente di un organo di monitoraggio e di raccordo tra le funzioni commissariali e quelle ordinarie, gestite quindi dagli organi politici e amministrativi dei territori coinvolti.

È invece al commissario che sono attribuiti i poteri chiave, tra cui la programmazione delle risorse finanziarie, la gestisce la contabilità speciale e il coordinamento degli interventi di ricostruzione, di ripristino e di riparazione.

Nel corso della conferenza stampa poi, il ministro della protezione civile Nello Musumeci ha affermato che i presidenti di regione riceveranno il ruolo di sub-commissari, ma nel comunicato stampa non si fa menzione di questo. Qui infatti è indicata la possibilità che il commissario nomini dei soggetti attuatori, ma solo per un aspetto molto specifico, ovvero la ricostruzione degli edifici pubblici danneggiati.

D’altronde lo stesso Bonaccini si è detto molto scontento della situazione, pur manifestando la propria stima per la figura di Fiugliuolo con cui ha avuto modo di lavorare negli scorsi anni in qualità di presidente dell’Emilia-Romagna nonché di presidente della conferenza delle regioni.

Nei prossimi mesi comunque sarà importante analizzare gli atti legislativi che verrano pubblicati in materia. Il governo infatti sembra voler fare di questo caso un precedente non solo da un punto di vista operativo ma anche normativo. L’esecutivo quindi non si limiterà a definire le regole per affrontare la situazione attuale stabilendo invece, con un apposito disegno di legge, una nuova disciplina chiamata “stato di ricostruzione”. Ovvero una particolare condizione giuridica che potrà essere dichiarata dal consiglio dei ministri successivamente alla conclusione dello “stato di emergenza”. Quello dell’Emilia-Romagna quindi potrebbe essere il primo caso di un nuovo modello che, se verrà effettivamente approvato in questi termini, potrà essere valutato a pieno nel corso dei prossimi anni.

Foto: presidenza del consiglio

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Sono diversi anni ormai che le regioni hanno assunto un ruolo rilevante nella politica Italiana, e con loro la conferenza che le riunisce. Con l’arrivo del coronavirus però le regioni hanno assunto un’inedita centralità a causa della competenza concorrente che la costituzione gli attribuisce in campo sanitario.

L’importanza della conferenza delle regioni durante la pandemia

La conferenza delle regioni è nata nel 1985 ma è dopo la riforma del titolo V della costituzione, approvata nel 2001, che quest’organo ha assunto maggiore importanza.

Infatti con l’attribuzione di alcune competenze concorrenti tra stato e regioni, queste hanno assunto molta più rilevanza negli ultimi 20 anni rispetto al periodo precedente. Peraltro la materia più importante su cui le regioni esercitano la propria competenza è quella sanitaria. Per questo il loro ruolo è diventato ancora più centrale in questo anno caratterizzato dalla lotta al coronavirus.

Ma se è nella conferenza delle regioni che i presidenti cercano una mediazione tra le loro opinioni è poi nella conferenza stato-regioni che queste devono cercare di armonizzare le proprie posizioni con quelle del governo centrale.

Il conflitto di competenze

Nonostante questi due organi e il lavoro di mediazione svolto dall’ex presidente Bonaccini, riconosciuto come molto positivo anche dal suo successore Fedriga, nel corso di questo difficile anno sono stati molti i contrasti tra le regioni e il governo centrale.

Infatti se da un lato l’articolo 117 della costituzione attribuisce allo stato in ambito sanitario solo la determinazione dei principi fondamentali, lasciando invece alle regioni la potestà legislativa, dall’altro molti altri articoli della costituzione indicano piuttosto chiaramente che in una situazione di emergenza come quella che stiamo attraversando sono le competenze dello stato centrale a prevalere. È sempre l’articolo 117 infatti a indicare in maniera esplicita che lo stato ha competenza esclusiva in tema di profilassi internazionale.

Nonostante questo i confini specifici delle competenze statali e regionali sono risultati poco chiari in molte occasioni e nella maggior parte dei casi è stata proprio la conferenza stato-regioni la sede in cui sono stati discussi questi profili di incertezza.

Questi organi hanno quindi svolto una funzione fondamentale anche se non sempre è risultata sufficiente. Non a caso è stata necessaria una sentenza della corte costituzionale per ribadire il primato dello stato nella gestione della pandemia.

L’equilibrio politico tra le regioni

Il mandato di Stefano Bonaccini, iniziato nel 2015 si sarebbe dovuto concludere alla fine del 2020. Tuttavia, vista la situazione di emergenza e la mancanza di un accordo unitario sul successore, è stato deciso di prorogare il mandato del presidente dell’Emilia-Romagna per alcuni mesi.

Già dall’ultima tornata di elezioni regionali però era diventato ovvio che il successore di Bonaccini sarebbe stato di centro destra, e con tutta probabilità un esponente della Lega. Il centro destra infatti governa ormai la maggioranza assoluta delle regioni ed è la Lega il partito con il maggior numero di presidenti.

La nomina di Fedriga alla presidenza

Secondo alcune ricostruzioni, dopo un mandato da vicepresidente della conferenza, il governatore della Liguria Toti (Cambiano) sarebbe stato interessato alla guida dell'organo collegiale delle regioni. Tuttavia gli equilibri politici all'interno della conferenza delle regioni suggerivano piuttosto chiaramente che sarebbe stato un presidente leghista ad assumerne la guida.

In molti però avevano avanzato l'ipotesi che il posto sarebbe stato occupato dal presidente del Veneto, Luca Zaia che a settembre era stato rieletto nella sua regione con il 76% dei voti. Anche per questo però Zaia è considerato un potenziale avversario interno del segretario nella leadership del partito. Secondo molti quindi Salvini non avrebbe gradito la nomina di Zaia in una posizione che conferisce una certa visibilità a livello nazionale.

Sulla carta un'altra possibilità sarebbe stata che la scelta ricadesse su Attilio Fontana, presidente della Lombardia. Un'altra regione molto importante da cui peraltro proviene Matteo Salvini. Tuttavia la contestata gestione della grave crisi sanitaria da parte della giunta Fontana ha reso questa strada impercorribile e alla fine la scelta è ricaduta su Fedriga.

La nomina di Emiliano alla vicepresidenza

Le dinamiche dei rapporti interni a partiti e coalizioni nel rinnovo della conferenza delle regioni non sono state osservate soltanto nel centro destra. Oltre al presidente infatti la conferenza ha nominato anche un vice che, per prassi, viene scelto tra gli esponenti della minoranza politica all'interno dell'organo.

Nel contesto attuale quindi la vicepresidenza doveva andare a un esponente di centro sinistra, magari di una regione del mezzogiorno. Proprio per questo fino a poco prima dell'elezione erano i presidenti della Puglia, Michele Emiliano, e quello della Campania, Vincenzo De Luca, entrambi del Partito democratico (Pd), a contendersi la posizione.

La scelta dei presidenti alla fine è ricaduta su Emiliano, forse anche a causa dell'atteggiamento piuttosto conflittuale che in varie occasioni ha caratterizzato il rapporto tra il presidente campano e il governo centrale. Contrasti che a pochi giorni di distanza dal rinnovo dei vertici della conferenza delle regioni hanno portato De Luca a ipotizzare un boicottaggio della conferenza stato-regioni.

Il rapporto col governo centrale

Quando con la scorsa tornata di elezioni regionali è diventato evidente che la conferenza delle regioni sarebbe stata guidata dal centro destra, è sorta la questione di come si sarebbero svolti i rapporti tra quest'organo e il governo giallo rosso guidato da Giuseppe Conte.

Certo è successo in molte occasioni che il governo nazionale e la presidenza della conferenza delle regioni fossero di colore opposto, ma come abbiamo visto non era mai capitato prima che quest'organo assumesse un ruolo così centrale nelle dinamiche istituzionali. Inoltre anche con Bonaccini come presidente non erano mancati i contrasti con il secondo governo Conte.

Tuttavia la nascita del governo Draghi ha completamente cambiato il contesto. La Lega è entrata a far parte della maggioranza ed esprime diversi ministri all'interno della compagine di governo. Inoltre se con il precedente esecutivo il ruolo di ministro per gli affari regionali era svolto da Francesco Boccia (Pd), oggi è un'esponente di Forza Italia a ricoprire questo incarico, Maria Stella Gelmini.

Se nel contesto precedente la presidenza leghista aveva le caratteristiche per diventare uno strumento di contestazione delle politiche del governo centrale, oggi questa dinamica deve essere letta in modo diverso.

Certo nel primo incontro con il governo in sede di conferenza stato-regioni Fedriga ha presentato delle proposte di linee guida per la riapertura di alcuni settori. Un passo che probabilmente sarà stato apprezzato dal leader della Lega Salvini che ha puntato molto sulle riaperture, almeno da un punto di vista comunicativo. Detto questo però dall'altra parte del tavolo, oltre alla ministra Gelmini, Fedriga ha trovato e troverà in futuro altri ministri appartenenti al centro-destra, se non alla stessa Lega. Sarà quindi interessante capire quale approccio adotterà in queste interlocuzioni e quali saranno le ripercussioni sulla maggioranza di governo e tra gli alleati di centro-destra.

Foto Credit: Massimiliano Fedriga - Facebook

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In realtà l’apparato amministrativo della regione si era già mosso, istituendo un’unità di crisi, prima ancora che la giunta si fosse insediata. Si è trattato in questo caso di un organo sostanzialmente tecnico a cui si è affiancata poi un’altra unità di crisi, questa volta nominata da Bonaccini, composta dai maggiori responsabili politici e amministrativi dei settori chiave: protezione civile e sanità.

Sono solo 15 le persone complessivamente nominate negli organi creati ad hoc dalla regione, incluso il commissario ad acta Sergio Venturi. Questa nomina, a cui si è arrivati dopo che il nuovo assessore alla sanità era risultato positivo al coronavirus, conferma il carattere di continuità tra la gestione ordinaria e quella emergenziale che l’Emilia-Romagna ha seguito nel corso della crisi sanitaria. Venturi infatti era stato fino a poco prima assessore alla sanità in regione con la precedente giunta Bonaccini e fino all’ultimo non era stato chiaro se avrebbe ricoperto l’incarico anche nella nuova legislatura.

I primi interventi della regione

Il 19 febbraio, quando ancora non si era nemmeno insediata la nuova giunta Bonaccini, con un atto del direttore generale cura della persona, salute e welfare Kyriakoula Petropulacos è stata istituita in Emilia-Romagna la prima unità di crisi. In questa fase non si trattava ancora di un provvedimento richiesto dalla protezione civile nazionale ma piuttosto di un'iniziativa propria della regione. L'atto istituisce un organo composto perlopiù da dirigenti dell'amministrazione regionale e da dirigenti del sistema sanitario regionale.

Anche se il direttore generale Kyriakoula Petropulacos non fa direttamente parte dell'organo è evidente che questo opera sotto il suo controllo. Ben 4 dei 9 componenti dell'organo sono infatti dirigenti della direzione cura della persona, salute e welfare, tra cui una (Adriana Giannini) ricopre il ruolo di coordinatrice. Oltre a questi fanno parte dell'unità di crisi 5 professionisti del settore sanitario con competenze specifiche. Due vengono dall'azienda ospedaliero-universitaria di Bologna e gli altri rispettivamente dall'Usl della Romagna, dall'agenzia sanitaria e sociale della regione e dalla centrale operativa del 118.

L'organo si compone quindi di personale con specifiche competenze ma allo stesso tempo prevede che i componenti provengano un po' da tutti i settori del sistema sanitario regionale.

Per quanto riguarda Antonio Pastori, della centrale operativa del 118, l'atto di nomina lo indica in realtà come componente del servizio assistenza ospedaliera della regione. Nell'organigramma presente sul sito tuttavia Pastori non compare tra il personale di quest'ufficio, mentre risulta essere responsabile infermieristico della centrale operativa Emilia ovest del 118.

La scelta di includere Pastori all'interno dell'unità di crisi è probabilmente dovuta al fatto che questi ricopre il ruolo di referente sanitario regionale, ovvero l'anello di congiunzione con la catena di comando nazionale della protezione civile. Si tratta chiaramente di una supposizione visto che né l'atto istitutivo di questa unità di crisi né il successivo menzionano questo ruolo.

L'indicazione di Pastori quale referente sanitario regionale ci è stata infatti segnalata dall'amministrazione regionale, che in risposta a una nostra e-mail in cui chiedevamo, tra le altre cose, chi ricoprisse questo incarico, ci ha inviato la lettera di nomina firmata da Bonaccini nel 2016.

L'attribuzione delle competenze alle regioni nella fase uno

Nel frattempo anche sul piano nazionale veniva strutturata la catena di comando. Questa si è sviluppata innanzitutto orizzontalmente coinvolgendo la protezione civile, l'istituto superiore di sanità e vari organi politici attraverso l'istituzione di task force e unità di crisi.

I centri di comando però sono stati distribuiti anche verticalmente riconoscendo un ampio ruolo alle regioni. Questo tuttavia è avvenuto nel contesto di un sistema istituzionale articolato, in cui troppo spesso non sono chiari i limiti tra le competenze regionali e quelle nazionali. Tema che si pone in particolare nelle materie di competenza concorrente tra stato e regioni, come la sanità e la protezione civile. Un problema strutturale che però emerge con ancora più forza in un momento di crisi come quello che stiamo attraversando.

L'attribuzione di un ruolo importante alle regioni non è stata una scelta obbligata. Nei primi giorni dell'emergenza infatti i partiti di centrodestra, ma anche forze di maggioranza come Italia viva, avevano caldeggiato l'ipotesi di nominare un super commissario con poteri straordinari per coordinare l'emergenza su tutto il territorio nazionale. Certo le regioni avevano un ruolo importante già in partenza, essendo loro la gestione della sanità. Ma la scelta, a livello nazionale, è stata quella di non comprimerlo.

Una scelta diventata definitiva quando è stata esclusa l'ipotesi del super commissario, ma che aveva preso le mosse già da alcuni giorni con la nomina dei presidenti di regione quali soggetti attuatori della protezione civile per l'emergenza Covid-19, un ruolo che permette ai governatori di agire in deroga alla normativa (Ordinanza del capo della protezione civile 630/2020).

Nuovi organi per la gestione dell'emergenza

Il 23 febbraio il presidente Bonaccini viene quindi nominato soggetto attuatore della protezione civile per la regione Emilia-Romagna. Questa scelta da un lato ha reso meno chiara la catena di comando, creando incertezza sulle competenze attribuite ai soggetti nazionali e regionali. Tuttavia si è trattato anche di una decisione che ha permesso alle regioni un ampio margine di manovra, riconoscendogli il ruolo di ente più adatto a governare l'emergenza alla luce delle specificità territoriali.

Il 28 febbraio, lo stesso giorno in cui nomina i membri della giunta regionale, il presidente Bonaccini ha quindi istituito una nuova unità di crisi, appena 9 giorni dopo la formazione della prima.

Il decreto non fa menzione della prima unità di crisi, che in realtà non viene più citata in nessuno degli atti ufficiali che abbiamo avuto modo di analizzare e, apparentemente, neanche da fonti stampa. Quest'atto non menziona neanche il referente sanitario regionale. Ma d'altra parte anche quest'organo è stato creato prima che, il 4 marzo, le misure operative della protezione civile richiedessero alle regioni la formazione di apposite unità di crisi nonché la partecipazione a quest'organo del referente sanitario regionale.

Visto che non risulta che successivi atti abbiano integrato Pastori nel nuovo organo è probabile che la sua inclusione all'interno della prima unità di crisi sia stata ritenuta dalla regione sufficiente per soddisfare le richieste della protezione civile.

Un organo di tipo politico-amministrativo

L'utilizzo dello stesso nome (unità di crisi) e l'assenza d'indicazioni che definiscano il rapporto tra i due organi generano una certa confusione. D'altra parte però le due strutture non sembrano sovrapporsi né per competenze né per membri che le compongono.

L'anello di congiunzione tra questi organi è rappresentato da Kyriakoula Petropulacos, che ha istituito la prima unità di crisi con un proprio atto ed è tra i componenti del nuovo organo. A conferma dell'importanza di questa dirigente si fa presente che il 5 maggio, in seguito alle polemiche in merito alla forte disparità di genere riscontrata negli organi nazionali istituiti per fronteggiare l'emergenza, il capo della protezione civile Angelo Borrelli ha nominato Kyriakoula Petropulacos, insieme ad altre 5 professioniste del settore, nel comitato tecnico-scientifico della protezione civile nazionale.

Se Kyriakoula Petropulacos fa parte dell'unità di crisi in quanto direttore generale cura della persona, salute e welfare, lo stesso non avviene per il direttore generale che si occupa di protezione civile, come invece succede in altre regioni. Questa mancanza non deve però stupire visto che l'Emilia Romagna è una delle regioni che ha deciso di istituire un'agenzia regionale per la sicurezza territoriale e la protezione civile. E infatti è proprio, Rita Nicolini, la direttrice ad interim di questa agenzia ed essere l'unico altro dirigente amministrativo membro dell'unità di crisi.

Gli altri 3 componenti dell'organo sono infatti i responsabili politici della regione per le materie chiave dell'emergenza. L'unità è infatti presieduta da Stefano Bonaccini, che in questo modo fa convergere su di se oltre all'incarico in questione anche quello di presidente della regione e di soggetto attuatore. Insieme a Bonaccini completano il quadro dei responsabili politici gli assessori con deleghe alla sanità e alla protezione civile.

Irene Priolo è l'assessore all'ambiente, difesa del suolo e della costa, protezione civile. Al suo primo incarico in giunta regionale ha iniziato il suo percorso nella politica locale a Calderara di Reno dove è stata prima consigliere comunale e poi sindaco per due mandati. Nel frattempo prima di diventare assessore regionale è stata anche consigliere metropolitano e assessore alla mobilità del comune di Bologna.

Raffaele Donini è invece l'assessore alle politiche per la salute. Due volte sindaco di Monteveglio è stato anche segretario del partito democratico di Bologna e consigliere provinciale. È al suo secondo incarico nella giunta regionale, nella legislatura precedente aveva infatti ricoperto il ruolo di assessore ai trasporti, nonché di vicepresidente.

In una prima versione del decreto istitutivo dell'unità di crisi era stato inserito pure il prefetto di Bologna, o suo delegato. Su richiesta della stessa prefettura tuttavia, la composizione dell'organo viene subito ridefinita, eliminando questo riferimento e indicando che "alle riunioni dell’unita di crisi interverrà un rappresentante della prefettura di Bologna per il raccordo con l’unità di crisi costituita presso la prefettura."

Un commissario per l'Emilia-Romagna

A inizio marzo viene reso noto che l'assessore Donini è risultato positivo al covid-19 dovendo quindi sottoporsi a un periodo di quarantena. Per sostituire un tassello così importante nel corso di un'emergenza sanitaria Bonaccini decide dunque di nominare un commissario ad acta. La scelta della persona che ricoprirà l'incarico ricade su Sergio Venturi, assessore alla sanità fino a poche settimane prima con la precedente giunta di Bonaccini. Una persona che quindi conosce molto bene il sistema sanitario regionale, ma anche la macchina amministrativa e gli equilibri politici.

L'atto di nomina stabilisce che il commissario opera "in stretto raccordo con il presidente, la giunta regionale e le sue articolazioni organizzative, nonché con (la seconda) unità di crisi" e garantisce un "qualificato supporto tecnico, scientifico e organizzativo nel compimento degli atti e dei provvedimenti necessari". Il suo incarico ha carattere provvisorio ed è previsto inizialmente per un periodo di 30 giorni, rinnovabili.

Dopo un mese l'incarico viene prorogato fino a luglio, nonostante l'assessore Donini risulti ormai da tempo negativo al tampone. D'altronde mentre Donini è una figura prettamente politica, quello di Venturi è un ruolo in qualche misura tecnico, come lo era stato l'incarico di assessore alla sanità. Si era trattato in effetti il suo primo e unico mandato politico, mentre in precedenza aveva svolto numerosi incarichi dirigenziali nelle aziende sanitarie regionali, da ultimo come direttore generale dell'azienda ospedaliero-universitaria di Bologna fino al 2014. In ogni caso, a inizio maggio, passato ormai il momento più caldo dell'emergenza Venturi ha rimesso in anticipo l'incarico.

Una gestione in continuità

La prima unità di crisi creata a febbraio aveva una composizione tecnica e svolgeva un compito sostanzialmente consultivo assomigliando più a quelle strutture che in altri casi hanno preso il nome di task force o comitati tecnico scientifici.

L'unità di crisi costituita in un secondo momento da Bonaccini invece si limitava a individuare le 5 figure politiche e amministrative della regione con i ruoli più rilevanti nel settore sanitario e in quello di protezione civile.

Anche quando diventa necessario nominare un commissario la scelta politica è quella di trovare una persona il più possibile affine all'esperienza politica della giunta Bonaccini.

Questi elementi sembrano indicare una direzione opposta a quella seguita in molti casi nel corso di questa emergenza, ma anche per la fase 2, ovvero il ricorso a competenze esterne e la proliferazione di organi con competenze a volte poco chiare.

Anche la gestione delle aziende sanitarie riflette questa continuità, visto che i vertici sono stati tutti nominati da questa o dalla precedente giunta Bonaccini. Questo ovviamente è del tutto normale visto che Bonaccini è in carica come presidente ormai da fine 2014.

Più strano può apparire come tra le 8 Usl e le 4 aziende ospedaliero-universitarie della regione ben 9 abbiano al proprio vertice un commissario straordinario. In 3 casi in particolare (Modena, Bologna e Parma) lo stesso commissario si trova al vertice sia di una Usl che dell'azienda ospedaliera dello stesso territorio.

Tuttavia un comunicato della regione spiega come i commissariamenti siano avvenuti a seguito della naturale scadenza dei direttori generali in carica. In 7 di queste strutture il ruolo di direttore generale era scaduto a novembre ed era stato deciso di nominare dei commissari straordinari pro tempore in modo da dare alla nuova giunta il tempo di insediarsi e decidere sulle nuove nomine. In altri 2 casi la necessità di rinnovare l'incarico era arrivata in seguito ma, data l'emergenza in corso, è stato deciso di individuare anche qui dei commissari straordinari e di prorogare quelli in carica fino al 30 giugno.

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