Tra queste, la più urgente riguardava certamente la revisione dei regolamenti che disciplinano l’attività di camera e senato. Un passaggio indispensabile per assicurare il corretto funzionamento delle camere anche a ranghi ridotti. Tale obiettivo però è stato raggiunto solo a metà. Alla fine di luglio infatti l’aula di palazzo Madama ha dato il via libera definitivo alla riforma del proprio regolamento. Al contrario, a Montecitorio la discussione all’interno dell’assemblea non è nemmeno iniziata.

Se da un lato questo intervento era certamente più urgente al senato (alla camera infatti il numero di deputati rimane più consistente) dall’altro questo passaggio a vuoto determina comunque delle criticità. In primo luogo, la mancata ridefinizione delle soglie numeriche comporterà una maggiore difficoltà per le forze politiche con meno esponenti eletti nel formare gruppi parlamentari autonomi. Problemi inoltre si potrebbero riscontrare anche nel lavoro delle commissioni e degli altri organi di cui si avvale la camera.

Sembra quindi che della questione dovrà farsi carico il prossimo parlamento, nonostante siano passati ormai due anni dell’entrata in vigore della riforma che ha portato al taglio dei rappresentanti. Ciò peraltro potrebbe portare a dei rallentamenti in un momento particolarmente delicato. Nei prossimi mesi infatti il parlamento sarà chiamato a un grande lavoro per approvare entro la fine dell’anno, tra le altre, la legge di bilancio e le riforme legate all’attuazione del Pnrr.

Cosa sono i correttivi e perché sono importanti

Con la riduzione del numero dei parlamentari, si sono rese necessarie una serie di riforme ulteriori per garantire la piena operatività di tutti gli organi che compongono la camera e il senato (commissioni, giunte e gruppi). Tali correttivi hanno assunto una particolare rilevanza al momento della nascita del governo giallorosso. Il completamento di queste riforme infatti era una conditio sine qua non posta dal Partito democratico per il suo appoggio al taglio dei parlamentari, fortemente voluto dal Movimento 5 stelle.

Con l’esplosione dell’emergenza Covid e la formazione della maggioranza di unità nazionale a sostegno del governo Draghi però il tema è passato in secondo piano. Tuttavia le discussioni per portare a compimento i correttivi sono proseguite. Ma di quali modifiche stiamo parlando? I correttivi necessari possono essere così riassunti:

• l’abbassamento a 18 anni della soglia d’età per il voto a palazzo Madama;
• il superamento della base regionale per l’elezione del senato;
• la riduzione da 3 a 2 delegati regionali per l’elezione del presidente della repubblica;
• la revisione dei regolamenti di camera e senato.

La prima riforma in elenco è l’unica ad essere stata completata. La legge costituzionale 1/2021 infatti ha modificato l’articolo 58 della carta, abbassando a 18 anni il diritto di voto anche per il senato. In questo caso il correttivo non è necessario al funzionamento delle camere ma è stato pensato per armonizzare gli elettorati di camera e senato, in modo da limitare la possibilità che si formino maggioranze diverse. Il secondo e il terzo correttivo invece inizialmente erano trattati congiuntamente all’interno di un’unica proposta di revisione costituzionale.

A seguito della discussione in commissione però, il passaggio sui delegati regionali è stato stralciato. Su questo punto specifico c’era l’opposizione dichiarata della Lega, favorevole invece a un maggior peso dei rappresentanti delle istituzioni sul territorio nella scelta del capo dello stato. Del resto, con l’inizio del secondo settennato al Quirinale di Sergio Mattarella avvenuto proprio quest’anno, tale correttivo risulta essere il meno urgente tra quelli individuati.

Per quanto riguarda invece il superamento della base regionale per l’elezione dei senatori, la proposta si limita a identificare le regioni come circoscrizioni elettorali. Norme più dettagliate dovranno essere oggetto della prossima legge elettorale, con l’unico limite di non poter prevedere un’unica circoscrizione che racchiuda in sé l’intero territorio nazionale. La proposta è stata approvata dalla camera lo scorso 10 maggio ma l’iter non risulta mai iniziato in senato. Dato che le leggi di revisione costituzionale richiedono una doppia deliberazione da parte di entrambe le camere, non ci sono i tempi tecnici per approvare il provvedimento prima del voto.

Per le elezioni del prossimo 25 settembre quindi il sistema elettorale sarà lo stesso del 2018, con la differenza che stavolta i senatori saranno eletti anche dai giovani di età compresa tra i 18 e i 25 anni. Inoltre nei collegi plurinominali verranno eletti meno deputati, con l’effetto di innalzare il numero di voti necessari per essere eletti. Anche oltre le soglie esplicite di sbarramento.

Per quanto riguarda l’ultimo correttivo infine, come già anticipato, la situazione è molto diversa tra camera e senato. Ciò significa sostanzialmente che la questione dovrà essere risolta nelle prime settimane di lavoro della prossima legislatura. Difficilmente infatti il regolamento potrà essere approvato prima del voto, alla ripresa dei lavori dell’attuale camera a settembre. In piena campagna elettorale.

Cos’è successo alla camera

A Montecitorio la discussione sul nuovo regolamento si è arenata già prima dell’inizio della discussione in assemblea. L’ultimo aggiornamento sulla questione infatti risale allo scorso 9 agosto, quando la giunta per il regolamento è tornata a riunirsi. In questa occasione il presidente Roberto Fico ha ravvisato la mancanza di accordo tra le forze politiche per portare avanti la discussione. Nemmeno su un testo base minimale, limitato alle modifiche giudicate indispensabili.

Secondo quanto riportato anche dagli organi di stampa la responsabilità dell’affossamento sarebbe da attribuire agli esponenti del Partito democratico e Liberi e uguali. Sia dal centrodestra che dal Movimento 5 stelle infatti era stata dichiarata la disponibilità a proseguire il lavoro sulle proposte in discussione. Dal canto loro, gli esponenti del centrosinistra hanno sottolineato la difficoltà di trovare un accordo, su una riforma che per la sua approvazione avrebbe richiesto la maggioranza assoluta, in un contesto come quello attuale.

La mancata revisione del regolamento però pone sul tavolo una serie di questioni. In primo luogo ci sarà una penalizzazione delle formazioni politiche più piccole che, senza la rimodulazione delle soglie numeriche, avranno maggiore difficoltà a costituire dei gruppi autonomi. Inoltre potrebbe essere necessaria una revisione del numero e delle competenze delle commissioni. Un passaggio che sarebbe necessario per garantire l’adeguata rappresentanza di tutte le componenti politiche in ogni consesso, oltre che per assicurare la loro corretta ed efficace operatività. Ne consegue che, salvo poco probabili ripensamenti, saranno i deputati eletti nella prossima legislatura a dover affrontare la questione.

Come cambia il regolamento del senato

Come detto invece, a palazzo Madama il regolamento è stato riformato. A livello quantitativo sono in totale 57 gli articoli che in qualche misura sono stati interessati dalla riforma. Un articolo è stato soppresso, 2 sono stati aggiunti mentre 54 sono quelli modificati. I commi modificati invece sono 88, 10 sono stati soppressi e 22 aggiunti per un totale di 120 interventi.

A livello di contenuti, possiamo osservare in generale un tentativo di allineare il nuovo regolamento del senato a quello della camera. Anche se il fatto che a Montecitorio non si sia pervenuti a una revisione ha impedito un coordinamento tra i due rami. Da notare inoltre che si è deciso di procedere per modifiche puntuali anziché per una rivisitazione complessiva del regolamento. Una scelta probabilmente anche motivata dalla necessità di trovare un'ampia convergenza tra le forze politiche.

L'atto approvato dall’assemblea si compone di 9 articoli. I primi due vanno sostanzialmente a modificare tutte quelle disposizioni che prevedevano quorum e soglie numeriche specifiche. In generale la modifica vede una rimodulazione di queste quote con una riduzione che mediamente è del 30%. Un valore che risulta leggermente inferiore rispetto all’effettiva decurtazione del numero dei parlamentari (-36% circa).

Altra novità rilevante da questo punto di vista riguarda certamente la fusione di alcune commissioni permanenti che passano da 14 a 10. In particolare, sono state accorpate le commissioni esteri e difesa, ambiente e lavori pubblici, industria e agricoltura e lavoro e sanità. La commissione affari costituzionali invece si occuperà anche di editoria e digitalizzazione. Inoltre, l’attività delle commissioni potrà svolgersi anche in parallelo rispetto alle sedute dell’aula salvo che in questo consesso non si tengano delle votazioni.

È stato aggiunto inoltre un comma che impone ai presidenti di commissione un coordinamento del calendario delle sedute. Ciò in modo da permettere ai senatori che appartengono a più commissioni di partecipare ai lavori.

Sono state introdotte anche alcune novità per cercare di velocizzare l’iter legislativo. Una delle più rilevanti riguarda la soppressione dell’articolo 78 comma 6 che richiedeva l'approvazione anche in assemblea degli emendamenti ai disegni di conversione dei decreti legge già licenziati in commissione. Tale passaggio non è necessario invece alla camera e più in generale per tutti gli altri disegni di legge.

Viene poi istituito anche per palazzo Madama il comitato per la legislazione. Si tratta di un organo chiamato ad esprimere pareri sulla qualità delle proposte di legge in discussione. Tale organo era già presente alla camera anche se con compiti leggermente diversi.

Le norme sui gruppi parlamentari

La riforma del regolamento del senato prevede novità anche per quanto riguarda la composizione dei gruppi parlamentari. Innanzitutto, la soglia minima di aderenti per costituire una formazione autonoma passa da 10 a 6. Questo però solo a inizio legislatura, mentre è di 9 senatori per i gruppi che nascono in corso d’opera. Resta inoltre il vincolo di poter costituire formazioni che siano rappresentative di liste che si sono presentate alle elezioni. Anche se i casi di Italia viva, Costituzione, ambiente e lavoro e Insieme per il futuro dimostrano come questo vincolo sia facilmente aggirabile. Sono introdotti inoltre alcuni accorgimenti per cercare di scoraggiare i cambi di gruppo. Che tuttavia restano possibili e del tutto legittimi.

Tra le innovazioni più rilevanti, l’introduzione dello status di “senatore non iscritto a gruppi parlamentari”, finora riservata ai senatori a vita. Questa condizione avrà delle conseguenze significative per i senatori. In primo luogo sembrerebbe che per essi non sia prevista una rappresentanza all’interno di alcuni consessi. Come ad esempio le riunioni riservate ai capigruppo (anche se viene fatto obbligo di tenerne conto). Da ricordare inoltre che ai gruppi parlamentari sono assegnate alcune risorse economiche finalizzate all’espletamento delle loro attività. Tali fondi evidentemente non sarebbero accessibili per i senatori non iscritti a gruppi.

D’altra parte però, i senatori che abbandonano il proprio gruppo non acquisiscono immediatamente lo status di “non iscritto”. Essi infatti hanno 3 giorni di tempo per comunicare una nuova appartenenza. Tuttavia, il cambio di gruppo avrà comunque delle conseguenze. Dal punto di vista degli incarichi ricoperti, un senatore che decida di cambiare gruppo decadrebbe da componente del consiglio di presidenza, della giunta per il regolamento o della giunta per le elezioni e le immunità parlamentari. La perdita del ruolo però non scatterebbe se il senatore coinvolto venisse espulso, oppure nel caso in cui il gruppo di appartenenza si sciolga o si fonda con altre formazioni.

Sono previsti anche ulteriori disincentivi di natura economica. Questi però vanno a impattare più sui gruppi che non sui singoli senatori. Come già detto infatti ad ogni gruppo parlamentare sono affidate delle risorse provenienti dal bilancio del senato. Tali risorse si compongono di una parte fissa uguale per tutti e una che varia proporzionalmente in base alla consistenza numerica del gruppo.

La novità introdotta - di difficile interpretazione - apparentemente andrebbe a tutelare quelle formazioni che perdono aderenti. In questo caso infatti la diminuzione della quota dovuta alla riduzione della consistenza numerica del gruppo sarebbe meno che proporzionale. D’altra parte invece l’attribuzione di nuove risorse al gruppo di approdo sarebbe ancor più limitata.

Foto: Facebook - Roberto Fico

L'articolo La camera inizierà la legislatura senza una riforma del regolamento proviene da Openpolis.

A distanza di oltre un anno dall’entrata in vigore della riforma tuttavia si registrano pochi passi in avanti da questo punto di vista. Lo scorso 18 ottobre è ufficialmente entrata in vigore la legge costituzionale 1/2021. Tale norma prevede la modifica dell’articolo 58 della costituzione ed abbassa a 18 anni il diritto di voto attivo per i rappresentanti del senato.

Si tratta dell’unico avanzamento significativo registrato negli ultimi mesi in questo ambito. Tale stallo appare piuttosto preoccupante visto che ci stiamo avviando verso la fine della legislatura.

Quali correttivi?

Il processo di riforma del parlamento era uno dei punti stabiliti dall’accorso per la nascita del governo Conte II. Le forze che componevano la maggioranza giallorossa infatti avevano individuato una serie di correttivi di accompagnamento al taglio dei parlamentari. Correttivi considerati una conditio sine qua non in particolare dal Partito democratico per approvare la riforma.

Le modifiche concordate erano 4:

• la riforma dei regolamenti di camera e senato;
• l’abbassamento della soglia d’età per il voto a palazzo Madama;
• il superamento della base regionale per l’elezione del senato a favore di quella circoscrizionale;
• la riduzione da 3 a 2 delegati regionali per l’elezione del presidente della repubblica.

Inizialmente c’era la convinzione che tale percorso potesse concludersi in tempi brevi. In realtà, complici anche l’emergenza Covid, le dimissioni di Giuseppe Conte da presidente del consiglio e il bisogno di dare la priorità ad altre misure come la legge di bilancio e il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), il tema delle riforme istituzionali è passato in secondo piano.

Tale criticità peraltro si riproporrà anche nei prossimi mesi. Il parlamento infatti sta per entrare nella sessione per l’approvazione della legge di bilancio per il 2022. Mentre nel nuovo anno l’agenda politica sarà incentrata sull’elezione del nuovo presidente della repubblica.

Le riforme costituzionali

Come abbiamo detto, è ufficialmente entrata in vigore la modifica costituzionale che prevede il diritto di voto ai diciottenni anche per il senato. Tale riforma non era stata approvata da una maggioranza dei due terzi da entrambe le camere. Di conseguenza il progetto di legge è rimasto in sospeso per 3 mesi. Periodo durante il quale sarebbe stato possibile presentare una richiesta di referendum.

È proprio nell’aula direttamente interessata dalla riforma che non è stata raggiunta la soglia dei due terzi. Nella votazione dello scorso 8 luglio infatti i favorevoli sono stati solamente 178 (il 55% circa). I contrari e gli astenuti sono stati in totale 45 a cui si aggiungono 97 senatori assenti o considerati come “in missione”.

Questa modifica peraltro andava anche nella direzione di rendere più omogeneo il corpo elettorale tra camera e senato. L'obiettivo era quello di evitare che si formassero maggioranze diverse tra i due rami del parlamento, come avvenuto spesso negli ultimi anni. Problema però che non è ancora stato risolto in via definitiva.

In base agli articoli 55 e 56 della costituzione infatti camera e senato hanno due modalità di elezione differenti. I seggi di Montecitorio sono assegnati su base nazionale (suddividendo il territorio in circoscrizioni) mentre quelli di palazzo Madama su base regionale. Di questo specifico aspetto si occupa un altro disegno di legge di riforma costituzionale che vede come primo firmatario Federico Fornaro di Liberi e uguali. A oggi tuttavia tale proposta risulta ferma alla commissione affari costituzionali della camera.

L'ultima occasione in cui è stata discussa risale al 14 ottobre 2020, più di un anno fa.

L'elezione del presidente della repubblica

Il Ddl Fornaro affrontava anche il tema dell'elezione del presidente della repubblica. In base all'articolo 83 della costituzione infatti alla scelta del capo dello stato concorrono anche 58 delegati regionali. Con la riduzione del numero dei parlamentari tuttavia il peso di questi rappresentanti diventa superiore. Essi infatti passerebbero dall’esprimere circa il 6% dei voti a circa il 10%. Un valore giudicato eccessivo da alcuni osservatori oltre che da alcune forze politiche presenti in parlamento.

Anche in questo caso tuttavia parliamo di un disegno di legge di riforma costituzionale che in quanto tale richiede una procedura rafforzata per la sua approvazione. In base all'articolo 138 della costituzione sono necessarie due deliberazioni da parte di entrambe le camere, a distanza di almeno tre mesi.

I regolamenti parlamentari

Un altro fronte particolarmente delicato per quanto riguarda i correttivi è quello legato alla revisione dei regolamenti parlamentari. Passaggio necessario per assicurare il corretto svolgimento dei diversi organi (giunte, commissioni eccetera) di cui si compongono camera e senato.

Sono molti infatti gli articoli in cui si fanno diretti riferimenti al numero di deputati e senatori e che devono quindi essere modificati. Sarebbe importante che tali aggiustamenti fossero portati a termine entro la fine dell'attuale legislatura. In questo modo le nuove camere ridotte potranno iniziare il loro lavoro già nella piena operatività.

Le riforme da realizzare riguardano sia la composizione di organi specifici, sia il funzionamento dei lavori. Solo per citarne alcune:

• le modalità di verifica del numero legale e dei quorum richiesti per le votazioni;
• le modalità per la richiesta del voto segreto e per la presentazione di mozioni;
• la revisione del numero minimo di deputati e senatori per la formazione di un gruppo;
• il funzionamento delle commissioni permanenti (specie al senato);
• il funzionamento di altri organi delle camere come ufficio di presidenza, giunte e comitati.

Camera e senato dispongono di due regolamenti differenti, per cui ogni ramo del parlamento si è attivato in maniera indipendente per apportare le modifiche necessarie. Per questo fine le giunte per il regolamento di Montecitorio e palazzo Madama avevano anche deliberato la creazione di comitati ristretti ad hoc. Tuttavia, come vedremo, anche in questo caso l'iter è molto indietro.

La situazione alla camera

Ad oggi all'interno della giunta per il regolamento della camera sono in discussione 3 distinte proposte di revisione. Una presentata dal centrodestra che vede come primo firmatario Simone Baldelli (Fi). Una avanzata dal Movimento 5 stelle a prima firma di Niccolò Invidia. E infine una proposta dal Partito democratico con primo firmatario Andrea Giorgis.

Le proposte di centrodestra e M5s sono abbastanza simili tra loro. Entrambe si limitano ad adeguare le soglie numeriche nei casi in cui il regolamento faccia esplicito riferimento a valori assoluti. Quella del M5s inoltre prevede alcuni accorgimenti per scoraggiare il fenomeno dei cambi di gruppo. Quella del Pd affronta una pluralità di temi. Ad esempio, oltre a trattare il tema dei cambi di gruppo, viene introdotto il principio del "voto a data certa" per alcuni provvedimenti di particolare interesse del governo. Inoltre questa proposta prevede una significativa revisione della questione di fiducia.

La discussione su questi temi però è ancora in fase embrionale. La giunta è tornata a riunirsi lo scorso 20 ottobre dopo un’interruzione di oltre 3 mesi. Da quanto emerso nel corso della seduta infatti il lavoro preparatorio che avrebbe dovuto svolgere il comitato ristretto non ha avuto esiti. Di conseguenza il presidente ha proposto di passare direttamente alla discussione nel plenum della giunta. Ciò con l'obiettivo di velocizzare i tempi.

Fico ha quindi affermato la sua intenzione di convocare un nuovo incontro entro una settimana. La seduta si è effettivamente tenuta lo scorso 27 ottobre. In questa sede è stato affidato il ruolo di relatori ai deputati Fiano e Baldelli. A loro è affidato il compito di elaborare un testo condiviso da tutte le forze politiche. Durante la seduta tuttavia non è stata indicata una tempistica precisa per il lavoro dei due nuovi relatori. Il presidente Fico ha infatti valutato sufficiente l'indicazione di "tempi brevi".

La situazione al senato

Al senato la situazione è simile. Anche in questo ramo del parlamento sono 3 le proposte di modifica del regolamento in discussione. Una è stata presentata dal centrodestra con Roberto Calderoli (Lega). Una porta la firma di Dario Parrini del Partito democratico. Infine anche qui il Movimento 5 stelle ha depositato la propria proposta che vede come primo firmatario Vincenzo Santangelo (M5s).

Lo schema delle proposte ricalca a grandi linee quello della camera. La proposta di Calderoli infatti risulta più minimale mentre quella del Pd maggiormente articolata. Anche in questo ramo del parlamento la proposta dei pentastellati vede alcune innovazioni sul tema dei cambi di gruppo introducendo significative limitazioni.

Anche in questo caso la discussione risulta ancora alle prime fasi. L'ultimo incontro della giunta per il regolamento si è tenuto lo scorso 11 maggio, seduta in cui peraltro non è stato affrontato il tema della riforma dei regolamenti. Da allora non si registrano ulteriori aggiornamenti.

La legge elettorale

Un ultimo elemento legato al tema delle riforme istituzionali è quello della nuova legge elettorale. Argomento tornato di attualità anche a seguito delle recenti elezioni amministrative che hanno visto il successo del centrosinistra.

All’epoca del governo Conte II, Pd e M5s si erano accordati per una riforma in senso proporzionale. Tale revisione era contenuta nel disegno di legge 2329 che vedeva come primo firmatario Giuseppe Brescia (M5s), presidente della commissione affari costituzionali della camera.

Questa proposta infatti prevede il superamento dei collegi uninominali ed il ritorno ad un sistema proporzionale con sbarramento e una soglia di accesso pari al 5% dei voti (con diritto di tribuna per i partiti che non la raggiungono). La norma prevede inoltre l’abolizione delle coalizioni formate prima delle elezioni. Tale proposta però si è arenata in parlamento e oggi risulta ancora in discussione nella commissione affari costituzionali della camera. L’ultima seduta in cui è stata affrontata però risale al 10 settembre 2020. Più di un anno fa.

Il motivo dell’impasse su questo tema è in parte dovuto al nuovo assetto parlamentare. In primo luogo la nascita del governo Draghi con il conseguente allargamento della maggioranza. Recentemente infatti il centrodestra ha ribadito unitamente la propria contrarietà ad un ritorno al sistema proporzionale. Ciò anche perché la coalizione, in base ai sondaggi, sarebbe ancora la favorita se si andasse a votare a breve con l'attuale sistema. D’altra parte anche nel centrosinistra e nel Pd in particolare - rinvigorito dall’esito positivo delle amministrative - non c’è unanimità sul tema. Lo stesso segretario Letta infatti recentemente si era sbilanciato a favore di un ritorno a un sistema maggioritario.

Questa grande incertezza ha determinato il fatto che l'unico atto prodotto in questo ambito sia stato un decreto legislativo con cui sono stati riassegnati i collegi elettorali alla luce dei numeri ridotti del futuro parlamento. Tale misura, una delle ultime varate dal governo Conte II, era un atto dovuto. Senza di essa infatti non sarebbe stato possibile procedere all'elezione di un nuovo parlamento.

La questione tempo

Al di là della legge elettorale però, come abbiamo visto, la maggior parte dei correttivi richiesti a seguito del taglio dei parlamentari è ancora molto lontana dall’essere portata a compimento. Nei prossimi mesi peraltro il parlamento sarà chiamato ad affrontare 2 partite non da poco. Prima l’approvazione della legge di bilancio e successivamente l’elezione del nuovo capo dello stato. Due passaggi molto importanti che assorbiranno quasi in toto l’agenda politica delle prossime settimane.

Questa dinamica però non deve far passare in secondo piano il fatto che è precisa responsabilità di questo parlamento adottare tutti i correttivi necessari al funzionamento delle nuove camere a ranghi ridotti. In modo che queste possano essere immediatamente operative al momento della loro proclamazione.

Sotto questo aspetto però il tempo sta iniziando a scarseggiare.

Photo credits: Facebook - Roberto Fico

L'articolo Procedono a piccoli passi i correttivi sul funzionamento delle camere proviene da Openpolis.

Al di là dei contenuti del provvedimento si rilevano da subito alcune criticità rispetto al modo in cui le forze di maggioranza hanno deciso di intervenire sul tema. L’utilizzo del decreto legge conferma la tendenza a sminuire il ruolo del parlamento a favore di quello del governo. Una pratica frequente ma molto negativa, a maggior ragione su provvedimenti con un impatto così forte sul dibattito pubblico. In ogni caso un decreto ha 2 mesi di tempo per essere convertito in legge. Uno periodo entro il quale il parlamento è comunque chiamato ad approfondire, discutere e modificare il testo là dove lo ritenga utile.

Lo spazio di manovra del parlamento rischia però di essere fortemente compromesso dalla carenza di dati certi e di dettaglio sul fenomeno dell’accoglienza in Italia. Alle camere e alla società civile infatti sono messi a disposizione solo dati aggregati su questo tema. Un aspetto che ha portato il presidente della commissione affari costituzionali, Giuseppe Brescia, a presentare un’apposita interrogazione al ministero dell’Interno.

Per questo ci battiamo da anni, attraverso richieste di accesso agli atti e conseguenti ricorsi, per ottenere i dati in possesso del ministero dell’Interno. In modo che il dibattito possa svilupparsi attorno a dati di fatto disponibili a tutti. Dibattito che dovrebbe trovare il suo momento più alto proprio nella discussione parlamentare.

L’eccessiva centralità del governo

La situazione di subalternità del parlamento rispetto all’esecutivo non è certamente una novità. Non è legata alla natura del provvedimento in questione e non può essere neanche giustificata esclusivamente con lo stato di emergenza che stiamo vivendo a causa del Covid-19. Si tratta invece di una dinamica in corso da anni. D’altronde, sempre più spesso i governi hanno abusato della decretazione d’urgenza per legiferare.

È importante evitare inoltre che su questo provvedimento si inseriscano altre pratiche comuni che tendono a comprimere ulteriormente lo spazio di discussone parlamentare. Parliamo ad esempio del voto di fiducia, dei maxi emendamenti e dell’introduzione nel testo di norme estranee all’oggetto del decreto. Aspetti più volte censurati dal Quirinale.

È invece cruciale che si lasci al parlamento la possibilità di discutere quantomeno le questioni che caratterizzano in maniera più forte l’agenda politica italiana. E certo la modifica del decreto sicurezza e la riforma del sistema di accoglienza dei migranti è un tema che caratterizza il dibattito politico ormai da anni.

Peraltro la discussione parlamentare ha anche la funzione di mostrare all’opinione pubblica le diverse posizioni espresse dai partiti sul merito delle questioni, come anche le diverse sensibilità presenti all’interno delle varie forze politiche.

L’abitudine a una gestione emergenziale

D’altronde il fenomeno dell’accoglienza è stato da sempre trattato come un’emergenza. Oggi più che mai però non si vedono le condizioni di estrema urgenza che sarebbero richieste per l’approvazione di un decreto.

L’intenzione di rivedere la normativa infatti era presente fin da subito nell’accordo tra Partito democratico e Movimento 5 stelle che ha portato alla nascita del governo Conte II. Le forze di maggioranza presenti in parlamento avrebbero avuto quindi oltre un anno per preparare un testo legislativo, senza bisogno di ricorrere a strumenti che dovrebbero essere d’urgenza.

Certo è vero che si tratta di una materia complessa su cui probabilmente il dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del ministero dell’interno ha una visione molto più completa rispetto agli organi parlamentari. Qui però intervengono due grosse questioni da sciogliere.

La prima è che anche ammettendo che il ministero, e quindi il governo, fosse il soggetto più adatto a scrivere il testo legislativo non era comunque necessario ricorrere allo strumento del decreto legge. Il governo avrebbe infatti potuto presentare un disegno di legge in parlamento oppure le camere avrebbero potuto approvare una legge delega che impegnasse il governo a occuparsi della materia, definendone preventivamente la cornice.

La seconda questione riguarda il perché il parlamento non si trovi nelle condizioni di legiferare su una materia che è sì complicata, ma che non prevede profili di tecnicalità tali da non poter essere compresi una volta che si hanno a disposizione le informazioni necessarie.

Conoscere per deliberare

Sulla questione del sistema di accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati il nostro paese vive una strutturale carenza di informazioni. Carenza a cui sono sottoposti le realtà civiche che si occupano del fenomeno ma anche lo stesso parlamento.

Infatti nonostante a partire dal 2017 il ministero dell’interno abbia messo in funzione il Sistema informatico di gestione dell’accoglienza (Sga) le informazioni contenute in questo database sono consultabili dal solo ministero dell’interno.

Da qui vengono estratti ad esempio i dati che poi confluiscono nel cruscotto statistico giornaliero. Ma si tratta di informazioni aggregate a livello regionale e su un numero molto limitato di aspetti. Sempre da qui, si suppone, vengono estratte le informazioni che vanno a popolare le campagne informative del ministero, senza che alcuno possa poi svolgere delle verifiche indipendenti.

Ma la pubblicazione più completa in cui sono riportati i dati del sistema Sga è la relazione annuale sul sistema di accoglienza presentata dal ministro dell’interno alle camere. La legge stabilisce che questo documento debba essere presentato ogni anno entro il 30 giugno, tuttavia ad oggi la relazione sul 2019 non risulta ancora presente nei siti di camera e senato.

Non si tratta di un ritardo occasionale, dovuto magari ai rallentamenti legati alla crisi sanitaria. La tempistica prevista dalla legge viene invece mancata ogni anno di parecchi mesi. In ogni caso il documento ha un’utilità limitata per analisi che richiedano un minimo livello di dettaglio. Le informazioni sono diffuse in pdf (in alcuni casi pdf immagine), un formato difficile da rielaborare, e forniscono dati aggregati tutt’al più a livello provinciale.

La richiesta di accesso agli atti e l’intervento di Giuseppe Brescia

Per questo da anni ci battiamo per accedere ai dati contenuti nell’Sga, attraverso richieste di accesso agli atti. Un percorso che ci ha portato di recente a vincere un ricorso al Tar avverso al diniego del ministero dell’Interno.

Nel corso di un’interrogazione parlamentare il presidente della commissione affari costituzionali della camera, Giuseppe Brescia, ha ripreso proprio questo tema, citando anche il nostro ricorso, e chiedendo al ministero di stabilire mezzi di pubblicità dei dati presenti nel sistema Sga in formato aperto.

Stando alla risposta del ministero, quest’anno la relazione al parlamento conterrà i dati in formato aperto. Quanto a una pubblicazione dei dati di dettaglio con cadenza periodica, si prende invece tempo, pur accogliendo il tema in linea di massima.

C’è ancora tempo per dare spazio al dibattito parlamentare

Certo se anche i dati della relazione annuale dovessero essere presentati al parlamento nei prossimi giorni, rimarrebbe poco tempo alle commissioni competenti per analizzarli e farsi un’idea chiara.

Dopo l’emanazione del decreto infatti il parlamento avrà solo 2 mesi per discutere il testo e votare eventuali modifiche. In ogni caso, seppur con un set limitato di informazioni, sarebbe auspicabile che in parlamento si svolgesse un reale dibattito sul merito della questione senza che il governo intervenga ulteriormente ponendo la questione di fiducia.

La necessità di ristabilire la centralità parlamentare è peraltro un tema su cui sono tornati più volte i presidenti di camera e senato. Roberto Fico ad esempio ha esplicitamente rimarcato come, anche di fronte a un utilizzo eccessivo del decreto legge, il parlamento possa avere un impatto determinante e positivo nella fase di conversione.

Proprio in questi giorni invece, in un’intervista al Corriere della sera, Maria Elisabetta Alberti Casellati ha sostenuto la necessità di dare più spazio al parlamento segnalando però con forza come questo debba essere messo a conoscenza di tutti i fatti per poter deliberare.

L’intervista riguardava la gestione dell’emergenza sanitaria ma il principio è corretto in generale. Per questo chiediamo ai presidenti di camera e senato un impegno affinché nei lavori d’aula sia garantito lo spazio necessario per discutere approfonditamente di un tema così importante. E che si insista affinché almeno la relazione annuale sul sistema di accoglienza sia fornita alle camere in tempo utile per essere analizzata.

Foto credit: Camera dei deputati

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Nel promulgare il disegno di legge il Quirinale, però, ha voluto inviare un monito molto chiaro a governo e parlamento in merito alla pratica di inserire, nelle pieghe dei decreti, anche norme che non hanno niente a che vedere con il fine originario del provvedimento.

In particolare, il presidente faceva riferimento all’articolo 49 che prevede la modifica di alcune norme del codice della strada. Mattarella ha infatti sottolineato come questo articolo “non risulti riconducibile alle finalità dichiarate e non attenga alla materia originariamente disciplinata dal provvedimento”.

Non si tratta, d’altronde, di un caso isolato ma di una prassi consolidata. Attraverso gli emendamenti, infatti, è possibile modificare i decreti, inserendo anche norme che non sono necessariamente collegate all’oggetto iniziale del provvedimento. Una pratica scorretta che può avere delle conseguenze negative.

Il rischio infatti è che, data la situazione di emergenza e la necessità di adottare provvedimenti in tempi rapidi, ci sia un generale calo dell’attenzione. Con la possibilità che vengano approvati emendamenti non in linea con l’interesse generale.

Un problema che non riguarda solo il parlamento ma anche il governo. L’esecutivo infatti può presentare emendamenti sui suoi stessi decreti. Un modo per tornare sui propri passi per eventuali correttivi. Spesso però, si tratta di modifiche monstre che, con un unico maxi-emendamento, possono anche stravolgere il provvedimento iniziale.

I decreti legge Covid ed il ruolo del presidente della repubblica

Nella sua missiva, Mattarella ha ricordato che la legge 400 del 1988 annovera tra i requisiti dei decreti legge, oltre alla necessità e all’urgenza, l’omogeneità di contenuto. Il presidente ha inoltre fatto riferimento anche alla giurisprudenza della corte costituzionale in materia.

Ma perché il Quirinale si è esposto in questo modo? Questo rientra tra le sue prerogative. In base all’articolo 87 della costituzione, infatti, egli promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti. Inoltre, in base all’articolo 74 può, con messaggio motivato,  rigettare un provvedimento e chiedere una nuova deliberazione alle camere.

L’apporto del presidente della repubblica alla qualità della produzione legislativa rappresenta quindi una garanzia fondamentale nel nostro ordinamento. Non solo per controllare che vengano rispettate le caratteristiche di urgenza e necessità dei decreti legge, ma anche per evitare che la loro conversione sia accompagnata da un iter legislativo poco trasparente.

Come sono cambiati i decreti legge del governo dopo gli interventi del parlamento

Il proliferare degli emendamenti dunque dovrebbe far scattare un campanello d’allarme. Modifiche ed aggiunte successive possono infatti stravolgere la norma iniziale, con il rischio che il decreto si trasformi in un provvedimento omnibus. E che, nelle sue pieghe, si annidino anche norme contrarie all’interesse generale.

Ma vediamo quanto sono cambiati i decreti legge a seguito della conversione. Dei 22 Dl Covid emanati dal governo, ad oggi, 17 sono già stati convertiti e 11 hanno subito modifiche durante l’iter. Complessivamente, il numero di emendamenti approvati ammonta a 1.104. Questo dato somma tutte le modifiche approvate, sia in commissione (gli emendamenti approvati qui vanno già a comporre il testo che sarà presentato all’assemblea) che in aula.

Il Ddl che ha visto il maggior numero di emendamenti approvati è quello relativo al decreto rilancio (375 emendamenti approvati). Seguono il Dl semplificazioni (233) e il Dl liquidità (182).

Dobbiamo ricordare che anche l'esecutivo ha la possibilità di presentare emendamenti. Si tratta di un modo per tornare sui provvedimenti già emanati per eventuali correttivi. Non è raro però il caso in cui il governo presenti un unico maxi emendamento, sul quale poi appone la questione di fiducia. In questo modo, il governo può anche stravolgere i provvedimenti sterilizzando il dibattito in aula.

Limitando l'analisi ai decreti Covid, questo è successo quattro volte: per i decreti Cura Italia, Scuola, Intercettazioni e Semplificazioni. In particolare, l'emendamento presentato dal governo al dl scuola, ne ha modificato tutti gli articoli.

A seguito di questo iter, molti decreti sono modificati in maniera significativa. Quello ritoccato maggiormente è il decreto rilancio (935 modifiche complessive tra commi e articoli modificati, sostituiti, aggiunti o soppressi). Seguono il decreto cura Italia (598 modifiche), il decreto semplificazioni (388) e il decreto liquidità (172).

Come possiamo notare da questi dati, le modifiche apportate a questi decreti possono essere anche un numero molto significativo. Alcune di queste sono poco rilevanti, come la semplice sostituzione, aggiunta o riordino delle parole e dei periodi. Ma altre possono avere un impatto molto più importante.

Emendamenti "sospetti"

Gli emendamenti che presentano criticità dal punto di vista della coerenza con il fine originario del decreto sono molteplici. Per individuarne alcuni, possiamo fare affidamento al lavoro di analisi svolto dal comitato per la legislazione della camera.

Tra i più significativi possiamo citarne alcuni relativi al Decreto intercettazioni. In particolare, l'articolo articolo 5, comma 1-bis che istituisce la sezione specializzata della Corte dei conti per i contratti secretati; e l’articolo 7-bis che impone obblighi agli operatori del settore telecomunicazioni in materia di "parental control".

Per altro, all'interno di questo provvedimento sono confluite anche le norme contenute nel cosiddetto decreto scarcerazioni, non convertito in legge dal parlamento. Una pratica, questa, piuttosto ricorrente per evitare che i provvedimenti adottati perdano di efficacia ma che sarebbe bene evitare.

Il comitato ha citato anche l'articolo 94-bis del decreto cura Italia, che dispone in materia di ricostruzione dell’impianto funiviario di Savona, distrutto dagli eventi atmosferici del novembre 2019.

Governo, decreti salvo intese e rinvii

Il richiamo del colle ha riguardato anche Palazzo Chigi. Infatti, anche l'esecutivo ha inserito nei decreti norme che non risultano del tutto coerenti con il fine del provvedimento.

Un caso che ha destato particolare scalpore è stato quello sulla proroga dei vertici dei servizi segreti per altri quattro anni. Una decisione contenuta nell'articolo 1 comma 6 del decreto sulla proroga dello stato di emergenza. Questa decisione ha provocato il malcontento di una parte della maggioranza. Che aveva tentato di tagliare la disposizione attraverso un emendamento. Questo ha portato l'esecutivo ad apporre la questione di fiducia sul provvedimento.

Vale la pena, in questa sede, citare anche i cosiddetti decreti approvati "salvo intese". Decreti, cioè, annunciati dal governo ma che necessitano di ulteriori aggiustamenti prima di poter essere adottati. Questa è stata una prassi molto usata, in particolar modo, durante il governo Conte I ma ripresa negli ultimi mesi. E già in quell'occasione l'esecutivo era stato richiamato dal Quirinale.

Legata a questo c'è anche un'altra significativa criticità. Quella relativa alla discrepanza tra l'annuncio di un decreto e la sua pubblicazione in gazzetta ufficiale.

Relativamente a questo secondo caso, notiamo che, in media, i decreti Covid sono stati pubblicati 2,5 giorni dopo la deliberazione in consiglio dei ministri. Tra quelli con il maggior tempo di incubazione troviamo il decreto elezioni (13 giorni), il decreto semplificazioni (9), il decreto agosto (6) e il decreto rilancio (5).

Non è un caso se proprio alcuni dei decreti più "complessi" abbiano avuto bisogno di maggior tempo per essere pubblicati. Può capitare infatti che il governo abbia la necessità di annunciare un provvedimento ma che non sia ancora stata raggiunta l'intesa all'interno della maggioranza sul contenuto.

Con i due escamotage che abbiamo visto, le misure varate possono essere rese pubbliche e modificate successivamente. In questo modo, però, il decreto deliberato dal consiglio dei ministri può essere diverso da quello pubblicato in gazzetta. Anche in questo caso, con il rischio che le norme contenute al suo interno presentino aspetti poco chiari.

La necessità di trasparenza sulle norme approvate

Quando il presidente della repubblica si espone in questo modo, certamente non lo fa a cuor leggero. Ma la carrellata di cattive pratiche che abbiamo visto ha evidentemente spinto il Quirinale ad intervenire. Il problema è che spesso questi richiami, come già avvenuto in passato, cadono nel vuoto.

La necessità di dare risposte in tempi rapidi porta il governo ad adottare provvedimenti dalla portata eccezionale che però, come abbiamo visto, devono affrontare molti passaggi prima di arrivare al Colle. Per questo sarebbe necessaria la massima attenzione e trasparenza su quello che avviene tra la deliberazione del decreto in consiglio dei ministri e la sua conversione in legge.

Foto credit: Quirinale - Licenza

L'articolo Perché Mattarella ha richiamato all’ordine governo e parlamento proviene da Openpolis.

Sono molte le domande sul ruolo di queste strutture nell’attuale sistema paese. Realtà fondamentali a livello normativo e di vigilanza, che però stentano ad incidere in molte materie. Ambiti, come quelli trattati da Agcom e garante delle privacy, che tra le altre cose sono fondamentali per l’Italia: dall’utilizzo dei dati personali, al ruolo della rete, passando per big data e nuove tecnologie.

Come si eleggono e cosa fanno

Il garante per la protezione dei dati personali (il cosiddetto garante per la privacy) e l’autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Agcom) sono 2 delle principali autorità indipendenti presenti in Italia.

Questi organismi sono istituiti da specifiche leggi ed hanno poteri normativi, di vigilanza, sanzionatori e di risoluzione delle controversie. Nonostante non vi sia una disciplina organica a regolarne il funzionamento, un tratto comune a tutte le autorità è il ruolo di indipendenza nei confronti del potere politico, che comunque ne nomina i vertici. L’Agcom e il garante della privacy sono tra le più importanti autorità, soprattuto per le tematiche di competenza.

Ambito di azione che copre anche questioni particolarmente attinenti alle nuove tecnologie, dai big data al cyberbullismo passando per fake news, 5G, hate speech e lotta alla pirateria. Struttura che ha anche un ruolo centrale per il rispetto delle regole democratiche nel nostro paese, come la regolamentazione della par condicio televisiva e radiofonica o decisioni sui regolamenti elettorali.

Lo stesso vale per il garante per la privacy che si occupa di tematiche non di poco conto, come i dati personali. Il recente dibattito sulla app “Immuni” e l’utilizzo di informazioni sulla salute dei cittadini ha riportato d’attualità il tema della tutela dei dati sensibili.

Gli organi collegiali di vertice di entrambe le authority sono eletti dal parlamento, e il presidente di Agcom viene scelto direttamente dal governo, evidenziando il forte legame con la politica che queste strutture, per quanto indipendenti, comunque hanno.

Rinvii continui in attesa di un accordo politico

I vertici di Agcom e garante per la privacy sono in carica dal 2012, con il mandato di 7 anni che scadeva la scorsa estate (2019). Ma il tumulto politico che ha caratterizzato il paese da fine luglio 2019 ad oggi, ha portato a continui rinvii delle nuove elezioni. Prima la crisi d’agosto del governo 5stelle-Lega, poi la nascita del Conte II con un’alleanza 5stelle-centrosinistra, e soprattutto l’emergenza nazionale causata dalla pandemia Coronavirus, hanno prolungato l’attesa per oltre 1 anno.

La calendarizzazione del voto è stata quindi ciclicamente disattesa, con il mandato prorogato di oltre 300 giorni per i vertici delle 2 authority. Un’attesa che sarebbe stata anche giustificata se accompagnata da una riflessione più ampia di riforma delle autorità indipendenti, ma così non è stato. Elementi che hanno confermato quanto sia ormai impensabile nominare i vertici delle authority, soprattutto quelle più importanti, in mancanza di un accordo tra i partiti. L’instabilità politica ha quindi avuto il sopravvento sull’abituale cronoprogramma delle nomine.

Il forte cambio “ideologico” tra la prima e la seconda esperienza di governo Conte, ha di fatto rimescolato le carte in tavola. Un accaduto che inserisce le authority a pieno titolo nel sempre più ampio scacchiere delle nomine pubbliche diventate politiche, in cui la necessità di bilanciare gli equilibri tra i partiti appare predominante.

La possibilità che venga prorogato lo stato d’emergenza potrebbe anche portare ad un ulteriore rinvio del voto. Gli articoli 117 e 118 del cura Italia infatti prevedono la possibilità di estendere gli incarichi uscenti “entro i 60 giorni successivi alla data di cessazione dello stato di emergenza”.

Agcom, trasparenza questa sconosciuta

Ma se queste nomine sono fatte dal parlamento, e se hanno evidentemente un peso non indifferente, sia per la politica che per gli ambiti di azione, come avviene il processo di selezione? Uno degli aspetti più discussi sul tema authority, in una loro eventuale riforma, è quello di uniformare il processo di selezione dei vertici.

In un convegno tenutosi a Roma il 23 ottobre del 2018 sul tema “Le autorità indipendenti: problemi e prospettive” lo stesso presidente della camera Roberto Fico è intervenuto sulla questione:

Come evidenziato dal presidente della camera, il 14 settembre 2018 era stato pubblicato un avviso sul sito del senato al fine di raccogliere eventuali manifestazioni di intesse per la nomina del nuovo presidente dell’Antitrust. Cosa che poi è avvenuta anche a marzo del 2020 per il rinnovo dell’autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza. Un’importante apertura verso l’instaurazione di un processo aperto e pubblico per la selezione di una rosa di candidati, su cui poi però la parola finale sarebbe come sempre spettata all’aula.

Per i vertici di Agcom però tutto ciò non è avvenuto, anzi. Non risultano infatti simili avvisi sui siti di camera e senato, e non sembra si sia dato minimante seguito a quanto promesso dal presidente della camera Fico. Come se non bastasse, proprio le ultime elezioni per i vertici Agcom avvenute nel 2012 (governo Monti), avevano invece previsto la pubblicazione di un avviso per l’invio di candidature, con la messa a disposizione online dei curricula ricevuti. Anche lì non mancarono le polemiche sulla scelta finale, ma ciò non toglie che si era cercato di avviare un percorso verso una maggiore trasparenza.

Garante per la privacy, un tentativo di apertura

Nel caso del garante per la privacy invece, la legge indica un’apposita procedura, che assicura un certo livello di trasparenza. Vige infatti l’obbligo di pubblicazione sul sito del garante e su quello di camera e senato, di un annuncio 60 giorni prima della nomina, in cui si invitano gli interessati ad inviare la propria candidatura.

Cosa che di fatto è avvenuta, con un avviso reso disponibile il 19 aprile del 2019 sui 3 siti in questione (garante, senato e camera). Avviso che è stato rilanciato anche il 7 ottobre dello stesso anno, visto il rinvio delle elezioni. Successivamente poi sul sito della camera è stato pubblicato l’elenco dei candidati, con i relativi curricula. Per legge sarà proprio tra questo elenco di nomi che camera e senato dovranno eleggere i nuovi membri del collegio del garante per la protezione dei dati personali. Un processo pubblico di selezione, che sicuramente rappresenta un inizio di un percorso però ancora lungo.

Revolving doors e nomine politiche

Pure nei casi in cui si è stabilito un processo più o meno trasparente di selezione, il peso della politica appare comunque eccessivo. Non è un caso se tra i nomi più gettonati ad entrare nel collegio del garante per la privacy ci sia quello di Ignazio La Russa, senatore di Fratelli d’Italia, membro del parlamento dal 1992. Anche il presidente uscente, Antonello Soro, come la componente Giovanna Bianchi Clerici, hanno un lungo passato tra i rami del parlamento. Un passaggio, quello dal mondo della politica a quello delle authority, che forse andrebbe evitato. Non solo per una questione di competenze e di eventuali conflitti d’interesse, ma soprattutto perché politicizza eccessivamente un organo che politico non dovrebbe essere.

Ma anche quando le persone coinvolte non hanno un passato attivo nella politica, il fatto che siano nominati dal parlamento rende la scelta politica di per sé. Questo perché inevitabilmente l’elezione dei vertici nelle authority rientra in uno scacchiere più ampio delle nomine pubbliche, in cui i partiti al governo cercano di portare avanti un’equilibrata spartizione degli incarichi. Non a caso tutto il silenzioso dibattito che si è tenuto nelle ultime settimane si è concentrato su nomi “in quota” 5stelle, Pd o centrodestra.

Una selezione più trasparente e condivisa

Le alternative all’attuale sistema ci sono, possibilità che a modo loro riformerebbero in meglio la situazione. Non si vuole contestare il principio per cui sia la politica (governo o parlamento) a fare queste nomine, ma il metodo andrebbe migliorato. Alcuni piccoli accorgimenti potrebbero migliorare il processo di selezione.

1. Istituzionalizzare la pubblicazione di avvisi per la manifestazione di interesse per l’individuazione dei candidati alla posizione;
2. Messa a disposizione dei Cv ricevuti sui siti internet istituzionali;
3. Ciclo di audizioni pubbliche (come per la nomina dei commissari europei) per una rosa di candidati individuati dalle commissioni competenti.

Un percorso semplice, che potrebbe in maniera molto efficace rendere il processo più equo e soprattutto condiviso. Per rafforzare le scelte di parlamento e governo è necessario far sì che l’iter sia trasparente. Il voto invece seguirà altre logiche, che rimangono nascoste allo scrutinio pubblico. Logiche politiche, che contribuiscono ad allontanare i cittadini dalle istituzioni, e soprattutto a far perdere fiducia in esse. Il ruolo delle authority è da tempo messo in discussione, con un comune sentimento per riformarle dando loro più poteri. L’inizio di questa riflessione potrebbe proprio cominciare da come vengono scelte le persone che andranno a ricoprire gli incarichi di vertice.

Foto credit: Sito Camera dei deputati

L'articolo Authority, ennesima pedina nello scacchiere delle nomine pubbliche proviene da Openpolis.

Una necessità che può diventare un’opportunità, perché ridurre il numero dei parlamentari non basta per rendere il parlamento più efficiente. La vera partita comincia ora, e se le intenzioni del governo sono sincere, bisogna mettere al centro del prossimo dibattito due obiettivi: ridare centralità al parlamento e soprattutto renderlo più trasparente.

La camera, con il presidente Fico, ha già avviato la discussione, con la prima seduta della giunta per il regolamento dedicata alla questione. Da Palazzo Madama tutto tace, sarà fondamentale che l’iter della riforma vada di pari passo tra un ramo e l’altro.

Cos’è successo in giunta alla camera

Il 3 ottobre è stata convocata la giunta per il regolamento di Montecitorio. Lo scopo era quello di avviare una riflessione in vista dell’ultima approvazione sulla riforma costituzionale. In particolare andando a capire quali fossero le implicazioni e gli effetti della riduzione del numero di parlamentari sul regolamento della camera.

Durante l’incontro sono stati accennati diversi aspetti da non sottovalutare: dal funzionamento del quorum alla possibile riduzione degli organi parlamentari passando per la composizione degli organi bicamerali. L’intento era quello di avviare un’attività istruttoria per arrivare, una volta promulgata la legge, a delle proposte concrete di riforma. Periodo in cui sarà anche possibile raccogliere le firme per il referendum popolare. Tra i vari elementi sollevati dalla giunta, anche quello dei gruppi parlamentari.

Cosa succede al senato

Nel frattempo tutto tace al senato. Come noto in Italia vige il “bicameralismo perfetto”, presupposto che dà alla camera e al senato gli stessi poteri e funzioni. Ciò nonostante i regolamenti di camera e senato sono differenti. Questo ovviamente crea dei problemi, uno su tutti la possibilità di portare avanti delle riforme da una parte, e non dall’altra.

Eventualità che può risultare in forti differenze procedurali nei due rami, come è successo nella scorsa legislatura con la riforma del regolamento del senato voluta dall’allora presidente Grasso. Riforma che ha drasticamente modificato, tra le altre cose, le regole per i cambi di gruppo e per la formazione di nuovi gruppi parlamentari. Ad oggi infatti i cambi di gruppo, uno dei tratti caratteristici dell’ultima fase politica, hanno un funzionamento diverso tra camera e senato.

Per questo motivo è controproducente affrontare un discorso di riforma dei regolamenti in un solo ramo, e sarebbe auspicabile che la discussione in materia fosse quindi avviata anche al senato. Chiediamo quindi un lavoro organico delle giunte per il regolamento di Montecitorio e Palazzo Madama, avviando un’istruttoria congiunta che porti quindi a risultati comuni.

Se l’intento della riforma costituzionale era quello di rendere più efficiente il parlamento, continuare ad avere i due rami con regolamenti diversi va certamente nella direzione opposta. Ad oggi però non ci sono state nuove convocazioni della giunta per il regolamento di Palazzo Madama, e non è chiaro quali siano le intenzioni della presidenza in questo senso.

Gli errori da non ripetere: nuovi gruppi parlamentari e trasformismo

Oltre alla necessità di portare avanti un processo condiviso tra camera e senato, è equamente importante, per non sprecare quest’opportunità, imparare dagli errori del passato. Bisogna varare una riforma che contribuisca realmente a migliorare il funzionamento del parlamento, e la comprensione dei processi politici al suo interno. In passato si è spesso agito di impeto, e senza realmente analizzare le conseguenze delle decisioni prese.

Quanto avvenuto nella scorsa legislatura ne è stato un perfetto esempio. Come reazione al numero record di cambi di gruppo avvenuti tra il 2013 e il 2018, la riforma voluta dall’allora presidente Grasso ha inserito delle nuove regole per la formazione dei gruppi parlamentari.

Fino a quel momento infatti, come continua ad essere alla camera, per creare un gruppo parlamentare autonomo bastava raggiungere il numero minimo di parlamentari richiesti: 20 alla camera e 10 al senato.

Con le modifiche apportate le cose sono cambiate, e attualmente a Palazzo Madama, per evitare la continua creazione di nuovi schieramenti e un eccessivo distaccamento con l’elettorato, possono nascere solamente gruppi che rappresentano un partito o un movimento che ha partecipato alle precedenti elezioni politiche.

Ma come abbiamo avuto modo di vedere questa regola non è perfetta. La recente nascita di Italia Viva ne è un perfetto esempio. Il neonato movimento di Matteo Renzi, non presente alle scorse elezioni, è riuscito a creare un gruppo autonomo, rispettando quindi il regolamento, grazie ad un accordo con il Psi che ha “prestato” il nome al politico toscano.

Non a caso il gruppo a Palazzo Madama si chiama Italia Viva – Psi. Come avevamo sottolineato al tempo, la regola non solo sembra essere troppo draconiana (ignorare la possibilità che in 5 anni di legislatura nascano nuovi movimenti politici è poco realistico), ma soprattutto è facilmente aggirabile.

Gli errori da non ripetere: commissioni parlamentari e trasparenza

Altro tema su cui la riforma Grasso era intervenuta era quella delle commissioni parlamentari.

Di regola, secondo il nuovo articolo 34, approvato nel 2017, i disegni di legge sono ora assegnati in sede deliberante o in sede redigente alle commissioni parlamentari. Nel primo caso il testo di legge verrà trattato solo in commissione, escludendo il passaggio in aula, mentre nel secondo caso il passaggio in aula sarà previsto solo per il voto finale. Eccezione è fatta solamente per le proposte in materia costituzionale, elettorale, per le leggi delega, le conversioni dei decreti legge, le ratifiche dei trattati internazionale e l’approvazione di bilanci. In sostanza viene dato molto più potere alle commissioni, con l’intento di velocizzare l’iter legislativo.

Anche questo tentativo, seppur lodevole in quanto dà più potere alle commissioni parlamentari, ignora completamente una grossa questione: quella della mancanza di trasparenza. Attualmente, come denunciamo da tempo con la campagna #ParlamentoCasadiVetro, le commissioni parlamentari sono luoghi oscuri e di quanto vi avviene trapela molto poco.

Per esempio né il resoconto integrale, né le votazioni elettroniche sono la norma nelle commissioni parlamentari. Questo vuol dire che dei disegni di legge approvati in sede deliberante in questa legislatura (qui un esempio) non è disponibile il voto finale. Abbiamo un semplice resoconto sommario, in cui ci viene comunicato che il testo è stato approvato. Non è corretto trasferire poteri alle commissioni, se queste continuano a essere un luogo non trasparente. Una maggiore capacità legislativa delle commissioni, doveva risultare anche in una migliore pubblicità dei lavori.

Ridare centralità al parlamento

Un parlamento più efficiente passa evidentemente per dei migliori regolamenti parlamentari, rendendo la prossima fase molto delicata. La discussione dovrà ruotare attorno alla necessità di ridare centralità al parlamento, rendendo nuovamente l’istituzione protagonista dell’iniziativa legislativa. Questo vorrà anche dire un esecutivo meno protagonista, che ha nella riduzione della decretazione d’urgenza una delle sue prerogative.

È altrettanto importante coinvolgere la società civile in quel tavolo “partecipato e condiviso” che Fico ha richiamato nel suo intervento in giunta. Coinvolgere quindi soggetti che, come openpolis, fanno della comprensione dei processi politici e dall’accountability il loro lavoro, e non limitare la discussione sulla riforma dei regolamenti parlamentari ai membri dell’istituzione stessa.

Foto credit: Presidenza camera dei deputati

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Il mese di giugno in breve

A giugno c’è stata una ripresa dell’attività di governo e parlamento. L’andamento di questa legislatura è sempre stato ciclico: a un periodo di scarsa attività corrisponde sempre un periodo più fitto e intenso di appuntamenti. Questo mese ha poi risentito della pausa forzata di maggio, in cui le forze politiche sono state concentrate sulla campagna elettorale per le elezioni europee del 26 maggio.

Il periodo di stallo ha comportato in particolare la necessità di approvare in tempi ristretti numerosi decreti legge ormai prossimi alla scadenza: lo sblocca cantieri, il decreto sul servizio sanitario della regione Calabria e il decreto crescita. La necessità di contrarre i tempi per l’approvazione ha avuto due principali conseguenze. Anzitutto, c’è stato un ingolfamento dei lavori del parlamento, tanto che è intervenuto il presidente della camera Roberto Fico, il quale con una lettera rivolta al presidente del consiglio Conte ha avvisato del rischio di alterare il rapporto tra governo e parlamento. Inoltre, per assicurarsi l’approvazione dei decreti entro la scadenza, il governo ha forzato la mano e serrato i ranghi della maggioranza tramite la questione di fiducia, posta alla camera al decreto sblocca cantieri e in entrambi i rami del parlamento sul decreto crescita.

L’andamento nella legislatura

Dopo lo stallo del mese scorso, l’attività del governo è ripresa a rilento: ci sono state solo 3 riunioni del consiglio dei ministri, sotto la media del governo Conte (5). Possiamo ricondurre il dato a due principali ragioni. Da un lato, con numerosi decreti in scadenza, era necessario prima far approvare i provvedimenti già inoltrati alle camere. Dall’altro, anche il rischio in questo momento sembra essere scongiurato, si temeva che l’Italia stesse per subire una procedura di infrazione per disavanzo eccessivo, il che può aver inibito il governo dall’approvare provvedimenti dai contenuti economici.

Nonostante il rallentamento dell’attività, l’11 giugno il consiglio dei ministri ha approvato il decreto sicurezza bis, approdato in aula già il 14 giugno, mentre nella riunione del 26 è stato approvato il decreto cultura.

Al contrario, per l’esigenza di recuperare il lavoro arretrato, in parlamento si è assistito a un’impennata delle sedute parlamentari, che sono state 26, 7 in più rispetto al mese scorso. Nel corso di queste sedute sono state poi approvate 5 leggi, oltre la media del governo, pari a 3,8 leggi al mese.

Nello specifico, si è trattato di:

• Ddl concretezza;
• Decreto sblocca cantieri;
• Decreto servizio sanitario regione Calabria;
• Decreto crescita;
• Dichiarazione di monumento nazionale del ponte sul Brenta;

Come più volte avvenuto dall'inizio di questa legislatura, si tratta soprattutto di decreti del governo, il che segnala la mancanza di incisività del parlamento.

A causa della pausa forzata del mese precedente, a giugno c'è stato un vero e proprio "ingolfamento", causato dai provvedimenti governativi.

È intervenuto persino il presidente della camera Roberto Fico (M5s) che, in una lettera rivolta al presidente del consiglio Conte ha affermato che il consistente numero di decreti legge approvati nel primo anno di governo (21), pur essendo in linea con le esperienze passate, rischia di incidere sulla programmazione dei lavori del parlamento.

I decreti legge infatti devono essere convertiti in legge entro un massimo di 60 giorni. Questo significa che, se il testo rimane per troppo tempo in un ramo del parlamento, l'altra camera avrà poco tempo per esaminare e votare il provvedimento.

Ad esempio, le commissioni finanza e industria hanno avviato l'esame del decreto crescita solo il 24 giugno. Concluso il 26 giugno, non è stato conferito il mandato ai relatori a riferire in assemblea perché il tempo non era sufficiente a concludere l'esame.

Come anticipato, la prevalenza di leggi in cui l'influenza del parlamento è marginale non è una novità in questa legislatura: infatti a partire da maggio 2018, per ben 5 mesi sono state approvate esclusivamente leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati e di conversione in legge di decreti governativi. Sembra fare eccezione il mese di febbraio, in cui sono state approvate tre leggi di iniziativa parlamentare. Tuttavia, si trattava di una delega al governo e dell'istituzione di due commissioni di inchiesta.

Oltre a difficoltà nella gestione dei lavori parlamentari, la contrazione del tempo a disposizione per l'analisi dei provvedimenti ha comportato la necessità, per il governo, del ricorso alla fiducia. Questo mese il governo ha ricorso a questo strumento, al fine di serrare i ranghi della maggioranza e velocizzare la conclusione dell'iter, ben tre volte. Prima per lo sblocca cantieri, poi per il decreto crescita, sia alla camera che al senato. Non si tratta di una prassi inedita: la doppia fiducia era già stata utilizzata per il decreto sicurezza, mentre per l'approvazione della legge di bilancio, alla fine del 2018, i voti di fiducia necessari erano stati addirittura 3.

Questa forzatura dei tempi non è sicuramente positiva per la qualità del dibattito parlamentare.

Il confronto con i governi precedenti

Abbiamo più volte sottolineato come il governo utilizzi la decretazione d'urgenza come strumento ordinario.

Dall'inizio del suo mandato il governo Conte ha approvato infatti 21 decreti.

Il dato è inferiore a quello degli ultimi esecutivi, sostanzialmente in linea con il governo Renzi e superiore solamente a quello guidato da Gentiloni.

Andiamo ora a vedere il peso dei decreti sul totale delle leggi approvate.

Il dato supera di 10 punti la percentuale più alta degli ultimi anni, della XIV legislatura, sotto i governi Berlusconi II e III. Un utilizzo tanto ampio dello strumento implica una forzatura del precetto costituzionale secondo cui lo strumento dovrebbe essere utilizzato solo in caso di necessità ed urgenza.

Il problema non è il fatto che vengano deliberati troppi decreti in sé: è possibile che in una determinata fase storica o politica ci sia l'esigenza di approvare norme in maniera tempestiva. Tuttavia, molti decreti non rispondono affatto a una necessità contingente, ma vengono utilizzati per attuale il programma di governo. È questo il caso, per citare alcuni esempi, del decreto su reddito di cittadinanza e quota 100 e del decreto crescita, per la cui approvazione ricordiamo è stata utilizzata, sia alla camera che al senato, la questione di fiducia.

Anche l'abbandono dei progetti di legge di iniziativa parlamentare è indicativo del fatto che l'attività dei parlamentari sia fortemente sminuita da quella del governo.

Per sapere se il dato è in linea con il passato, consideriamo il governo Letta, il più paragonabile perché, come quello attuale, è stato il primo della legislatura.

Rispetto all'esecutivo guidato da Letta, diminuisce la percentuale di testi assegnati a una commissione per l'esame: poco più della metà oggi, 3/4 allora.

Sul versante opposto, aumenta la quantità di testi non assegnati, dal 6% con Letta al 34% attuale.

Appare dunque evidente come, nonostante un andamento ciclico per quanto riguarda la produzione normativa, un fatto rimanga costante dall'inizio della legislatura: il parlamento è sempre meno al centro del dibattito politico.

Gli equilibri della maggioranza

La maggioranza ha vissuto settimane difficili, caratterizzate da forti tensioni tra i partiti di governo. Le tensioni sono state causate sia dal ribaltamento dei rapporti di forza in seguito alle elezioni per il parlamento europeo, sia per il rischio di subire una procedura di infrazione da parte dell'Ue.

Come abbiamo visto, per serrare i ranghi il governo ha sfruttato la questione di fiducia. È allora interessante andare a vedere se con questo esecutivo l'uso di questo strumento si è rivelato utile al per la tenuta della maggioranza, considerando che lo scarto, in entrambi i rami del parlamento, è piuttosto esiguo sin dall'inizio del mandato.

Andiamo allora a vedere se, quanto è stata utilizzata la questione di fiducia, la soglia della maggioranza assoluta è stata superata. In effetti in X dei 13 casi dell'attuale governo, la forzatura è servita a raggiungere o superare la soglia della maggioranza assoluta. Fanno eccezione i voti su decreto fiscale e decreto semplificazioni e, in maniera ancora più evidente, la fiducia sul decreto crescita posta a giugno alla camera. In questo caso infatti i voti favorevoli sono stati appena 288, contro una maggioranza assoluta di 316.

Il governo Conte è nato dall'alleanza di due forze che in campagna elettorale erano avversarie, per cui è stato necessario un intenso lavoro di mediazione al fine di giungere a un accordo che permettesse all'esecutivo di portare avanti il proprio programma con i numeri necessari in parlamento. Vista la frammentazione del panorama politico italiano,

Il margine della maggioranza è particolarmente stretto soprattutto al senato, dove Lega e 5 stelle possono contare su appena 167 senatori, compresi i 2 del Maie, quando la maggioranza assoluta è di 161.

Questa maggioranza rischia di essere resa ancora più incerta dal recente annuncio di Paola Nugnes dei 5 stelle, di lasciare il partito e passare al gruppo misto. La senatrice già da tempo manifestava il proprio dissenso sulla linea del governo, in particolare per quanto riguarda i provvedimenti della Lega. Nello specifico, ha votato contro le indicazioni del gruppo sull'autorizzazione a procedere nei confronti di Salvini sul caso Diciotti ed era assente al voto di fiducia sul decreto sicurezza.

Tuttavia, il leader del Movimento non sembra essere preoccupato per la tenuta della maggioranza al senato.

Il effetti il 26 giugno la giunta delle elezioni e delle immunità parlamentare del senato, a seguito di una verifica e un nuovo conteggio delle schede elettorali, ha contestato l'elezione del senatore Edoardo Patriarca, al posto del quale dovrebbe essere dichiarato eletto Stefano Corti. È stato inoltre deciso che il seggio non assegnato al M5s in Sicilia a causa dell'esaurimento dei candidati della lista, sia individuato in Umbria, secondo la regola della legge elettorale della camera. In questo modo, pur perdendo un elemento, la maggioranza ne dovrebbe recuperare 2, portando il margine al senato dai 6 attuali a 7.

In ogni caso, sarà poi l'aula a prendere la decisione definitiva in proposito, nella settimana tra il 9 e l'11 luglio.

Il focus: il comportamento delle opposizioni

Nonostante, come abbiamo anticipato, il margine della maggioranza sia abbastanza stretto in entrambi i rami del parlamento, nel corso della legislatura le assenze dei parlamentari hanno permesso l'approvazione dei provvedimenti anche con un numero scarso di voti favorevoli.

La cosa implica l'approvazione di leggi con numeri piuttosto bassi, che non raggiungono la soglia di maggioranza assoluta.

Ma come è possibile che il governo riesca ad andare avanti con così pochi voti favorevoli? Il punto è che le opposizioni sono particolarmente frammentate. Andiamo ad esempio a considerare i provvedimenti della Lega: spesso questi sono sostenuti dai voti dei parlamentari di Fratelli d'Italia e di Forza Italia. Ad esempio è questo il caso della legge sulla legittima difesa, per cui i due partiti di centro destra hanno votato a favore.

La maggioranza allora, per certi provvedimenti, si allarga. Ma per altri si restringe. È questo il caso dei provvedimenti di punta del Movimento, che quando arrivano al voto spesso possono contare solo sui propri voti e su quelli dell'alleato di governo, mentre gli altri gruppi di opposizione votano contro: è il caso, ad esempio, della legge concretezza, della spazzacorrotti e del decreto dignità.

Non parliamo infatti di opposizione, al singolare, ma di "opposizioni", che non hanno un atteggiamento coerente e coeso.

Poiché la frammentazione dell'offerta politica, combinata con il sistema elettorale attualmente vigente, rende difficile avere risultati elettorali in cui vi è chiaramente una forza che vince e un'altra che perde, si crea questo tipo di dinamica.

Su 32 voti chiave presi in considerazione, su provvedimenti importanti per l'agenda del governo, Fdi, Fi e Pd, principali gruppi di opposizione, hanno votato in maniera coesa (tutti contro, tutti a favore o tutti astenuti) 17 volte. Questo avviene soprattutto quando viene posta la fiducia su un provvedimento, come alla camera nei voti di fiducia su decreto reddito di cittadinanza e quota 100, decreto fiscale o decreto sicurezza.

Al contrario, sono molti i casi in cui le opposizioni votano in maniera diversa tra loro, non riuscendo quindi a costituire una vera alternativa alla maggioranza di governo. La dinamica è dovuta anche al fatto che i gruppi di opposizione siano ai margini opposti dello spettro politico.

Il punto è che la composizione delle opposizioni cambia, creando confusione.

Le opposizioni non votano in maniera compatta

*la voce "assenti" si riferisce ai casi in cui nessun membro del gruppo era presente alla votazione.

Foto credit: Palazzo Chigi - Licenza

L'articolo Riprende l’attività del parlamento dopo la pausa di maggio proviene da Openpolis.

I tentativi in Italia sono stati vari, ma mai nessuno è riuscito ad affrontare in maniera soddisfacente i vari aspetti della questione. Uno di questi tentativi vede protagonista il parlamento, e in maniera particolare la camera dei deputati. Introdotto nel 2017 sotto spinta dell’allora presidente Laura Boldrini, il registro dei rappresentanti di interesse ha da sempre avuto dei limiti.

Per molto tempo la sua effettiva applicazione era finita fuori dai radar, fino alla settimana scorsa. L’ufficio di presidenza ha infatti punito alcuni iscritti, applicando sanzioni e vietando loro l’accesso a Montecitorio per un anno. Qualcosa quindi sembra muoversi, ma forse è giunta l’ora di rimettere mano al registro in maniera seria, allargandolo al senato, e dandogli una struttura realmente utile per cittadini, ricercatori e attivisti.

Il registro della camera

A marzo del 2017 Montecitorio, sotto spinta dell’allora presidente Laura Boldrini, istituì ufficialmente il primo registro dei rappresentanti di interesse del parlamento italiano.

Un tentativo che avevamo già avuto modo di analizzare, e per cui avevamo sollevato numerose criticità. Con la pubblicazione per consultazione del registro, erano emerse poi le problematiche più corpose. La fruibilità per riutilizzo delle informazioni era pari a zero: i dati non erano forniti in formato aperto, ma solamente come un’unica lunga pagina web in cui schede su schede venivano messe una sopra l’altra. Non solo, i campi di risposta per registrarsi erano, e sono tutt’ora, liberi, rendendo l’utilità delle risposte molto discutibile. Solamente per fare un esempio alla domanda “soggetti che intende contattare” la maggior parte delle strutture avevano scritto “deputati”, cosa relativamente ovvia considerando che si tratta di un registro delle lobby presso la camera.

La cosa che però rendeva, e rende tutt’ora, questo tentativo molto parziale è il fatto che non coinvolgeva in nessun un modo l’altro ramo del parlamento: il senato. In un bicameralismo perfetto come il nostro, avere una regolamentazione diversa delle lobby tra camera e senato è chiaramente un contro senso.

Il problema delle relazioni, le richieste di openpolis a gennaio 2019

A gennaio di quest’anno abbiamo dedicato di nuovo spazio alla materia.

In particolare abbiamo sottolineato alcuni problemi strutturali del registro, soprattutto per quanto riguarda le relazioni di attività. Alla fine di ogni anno infatti le strutture accreditate devono presentare una relazione alla camera sulla loro attività, specificando, tra le altre cose, i parlamentari con cui hanno interloquito e gli obbiettivi che hanno raggiunto. Queste relazioni sono poi rese disponibili nelle schede delle diverse strutture, permettendo a tutti i cittadini di consultarle sul sito internet del registro. Il problema è che molte strutture, alcune di rilievo, sembravano non aver mai consegnato nessun tipo di relazione.

Non solo, era anche emerso che molte delle relazioni erano poco chiare, e contenenti informazioni vaghe, poco concrete nonché facilmente prevedibili.  Una situazione che ci aveva fatto giungere ad una sola conclusione: per fare trasparenza non basta pubblicare informazioni, se le informazioni che si pubblicano sono poco interessanti e soprattutto non riutilizzabili. 

Le sanzioni di Montecitorio

Nelle scorse settimane l’Ufficio di presidenza della camera è finalmente intervenuto sulla materia, decidendo di sanzionare le strutture ree di aver consegnato relazioni generiche e imprecise. Con quasi 6 mesi di ritardo quindi rispetto alla nostra segnalazione, anche Montecitorio si è accorta dei tanti problemi presenti, e della necessità di mettere in campo dei controlli più serrati sulle informazioni fornite.

A queste strutture sono state applicate le sanzioni del caso, e per aver violato le regole imposte dalla camera non avranno accesso, chi per l’inter legislatura chi per un anno, a Montecitorio. In questo senso quindi l’aver introdotto finalmente dei controlli rappresenta certamente un elemento positivo. A questo punto è pero necessario avviare una riflessione su una riforma dell’attuale registro della camera, con l’intento di allargarlo al senato, e soprattutto arrivare ad una regolamentazione nazionale della materia.

Dove dobbiamo andare da qui

Come abbiamo avuto modo di raccontare più volte in passato l’attuale registro ha molti limiti. Se la presidenza della camera ha finalmente intenzione di monitorare sul suo effettivo rispetto, è forse l’occasione buona per rimettere mano al suo funzionamento. Qui alcuni punti su cui lavorare:

1. Informazioni richieste in fase di registrazione – Diventa necessario introdurre delle domande in fase di registrazione che realmente contribuiscano alla comprensione della materia. Non più campi liberi, ma percorsi guidati e soprattutto domande dirette. Ad oggi una delle domande a cui bisogna rispondere è “soggetti che intende contattare”, a cui la maggior parte degli iscritti ha scritto “i deputati” o “tutti i parlamentari”, informazioni abbastanza inutili;
2. Registro degli incontri dei parlamentari – Nei pochi casi in cui sono state inserite informazioni sulle persone incontrate, si ha comunque un quadro fortemente parziale della situazione. È necessario introdurre, per ogni singolo deputato, un calendario degli incontri svolti con gli iscritti al registro. Calendario che deve indicare la data dell’incontro, l’argomento trattato, e le persone presenti. Solo così è possibile ricostruire eventuali nessi tra incontri avvenuti, e decisioni prese dall’aula;
3. Investimento economico in lobbying delle strutture – Un’altra informazione determinante che manca per la comprensione della materia è l’investimento economico delle singole strutture in attività di lobbying, con attenzione particolare alle attività presso la camera. Avere a disposizione il budget specifico permetterà di quantificare meglio la portata del fenomeno, e soprattutto intercettare le strategie economiche dei diversi attori coinvolti;
4. Controlli sulle informazioni inserite – Semplicemente scorrendo il registro dei portatori di interesse molte informazioni appaiono poco verosimili. Tra queste, il fatto che alcune delle più grandi società di lobbying italiane dichiarino relazioni annuali per un solo cliente. La verifica dei dati comunicati deve essere stringente, per fare emergere, come nel caso delle sanzioni appena applicate della camera, informazioni false e poco realistiche;
5. Dati riutilizzabili – La fruizione del registro è molto limitata. L’impostazione del sito online non permette di consultare i dati inseriti dalle singole strutture in maniera rapida. Piuttosto che avere una singola pagina con tutte le informazioni, le schede delle singole entità accreditate andrebbero organizzate, e rese disponibili, in formato aperto. Bisogna fornire ai cittadini, attivisti e ricercati dati riutilizzabili.

Se la presidenza di Montecitorio vuole muoversi verso un effettivo rispetto regolamento, è forse lecito farlo introducendo regole più stringenti, e una struttura di controllo più condivisibile.

Foto credit: Twitter Roberto Fico

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Uno dei problemi attualmente presenti è la mancanza di una legge nazionale che normi la materia in maniera onnicomprensiva. Questa mancanza fa si che la regolamentazione dei portatori di interesse sia nelle mani della buona volontà di singoli amministratori e politici. Ad oggi le iniziative prese in Italia sono poco efficaci, non coordinate e oggettivamente confuse.

Il tentativo introdotto alla camera dei deputati

A marzo del 2017 Montecitorio, sotto spinta dell’allora presidente Laura Boldrini, istituì ufficialmente il primo registro dei rappresentanti di interesse del parlamento italiano.

Un tentativo che avevamo già avuto modo di analizzare, e per cui avevamo sollevato numerose criticità. Con la pubblicazione per consultazione del registro, erano emerse poi le problematiche più corpose. La fruibilità per riutilizzo delle informazioni era pari a zero: i dati non erano forniti in formato aperto, ma solamente come un’unica lunga pagina web in cui schede su schede venivano messe una sopra l’altra. Non solo, i campi di risposta per registrarsi erano, e sono tutt’ora, liberi, rendendo l’utilità delle risposte molto discutibile. Solamente per fare un esempio alla domanda “soggetti che intende contattare” la maggior parte delle strutture avevano scritto “deputati”, cosa relativamente ovvia considerando che si tratta di un registro delle lobby presso la camera.

La cosa che però rendeva, e rende tutt’ora, questo tentativo molto parziale è il fatto che non coinvolgeva in nessun un modo l’altro ramo del parlamento: il senato. In un bicameralismo perfetto come il nostro, avere una regolamentazione diversa delle lobby tra camera e senato è chiaramente un contro senso.

A che punto è il registro oggi

Sono passati quasi 2 anni dall’istituzione del registro, ma diciamo che i passi fatti in avanti sono stati pochi. Dal marzo del 2017 sono oltre 200 le strutture che si sono accreditate, ma la fruizione delle informazioni che le riguarda è ancora molto basso. Le schede delle singole strutture continuano a non essere pubblicate in formato riutilizzabile, e questo non permette un’analisi semplice e diretta del fenomeno. Un’analisi che sarebbe fondamentale per inquadrare meglio la realtà dei fatti, e poter suggerire, in vista di una futura legge in materia, soluzioni più precise e puntuali.

Un’altra problematica riguarda la verifica delle informazioni che vengono pubblicate, e soprattutto l’applicazione di eventuali sanzioni in caso di inadempienza da parte delle strutture coinvolte. Un esempio su tutti è quello dell’annuale relazione sull’attività dei portatori di interesse.

Chi controlla le relazioni di fine anno?

Alla fine di ogni anno le strutture accreditate devono presentare una relazione alla camera sulla loro attività, specificando, tra le altre cose, i parlamentari con cui hanno interloquito e gli obiettivi che hanno raggiunto. Queste relazioni sono poi rese disponibili nelle schede delle diverse strutture, permettendo a tutti i cittadini di consultarle sul sito internet del registro. Il problema è che molte strutture, alcune di rilievo, sembrano non aver mai consegnato nessun tipo di relazione. Soltanto per fare degli esempi, per realtà come Cattaneo&Zanetto o la Comin&Partners, due delle società di lobbying più grandi in Italia, non sono rese disponibili le relazioni sull’attività del 2017. Non sono state consegnate o è la camera che non le ha pubblicate?

E ancora, quando le relazioni di fine anno sono presenti, appare emergere lo stesso problema evidenziato nella compilazione delle schede di registrazione: risposte vaghe e a volte poco concrete. Nella relazione sulle attività del 2017 consegnata da ENI, per citare un caso rilevante, alla domanda pertinente ai contatti effettivamente posti in essere nello svolgere le proprie attività nell’anno appena trascorso viene data la risposta: “Nel corso del 2017 sono stati posti in essere contatti con Deputati appartenenti ai diversi gruppi parlamentari, principalmente delle Commissioni Attività Produttive e Ambiente“. Informazione obiettivamente poco utile, e facilmente prevedibile. 

Discorso analogo per la domanda sugli obiettivi perseguiti nello svolgimento delle attività: “Obiettivo primario dell’attività di rappresentanza di interessi presso la Camera dei Deputati è stata l’illustrazione della posizione dell’Azienda sui temi di principale interesse, connessi al business aziendale, e che sono stati oggetto dell’attività parlamentare, sia essa di tipo legislativo, consultivo su atti del Governo, o di sindacato ispettivo. Tra i temi di interesse, si segnalano, in particolare quelli relativi alle politiche energetiche e ambientali”. Ancora una volta una risposta che chiunque avrebbe potuto dare, non essendoci nessun riferimento ad attività specifiche.

Questi esempi sono molto ricorrenti, e per correttezza ne citiamo altri per dimostrare quanto il caso non sia isolato o circoscritto a specifiche strutture: British american tobacco, Leonardo Spa, Philip Morris, Unipol e tanti altri.

Perché tutto questo rappresenta un problema

I casi citati sono solo degli esempi, e non sono assolutamente una critica alle strutture accreditate, ma piuttosto all’istituzione che dovrebbe monitorare sul registro: la camera dei deputati. La questione è la stessa che sollevammo nel 2017. Per fare trasparenza non basta pubblicare informazioni, se le informazioni che si pubblicano sono poco interessanti e soprattutto non riutilizzabili. 

Le criticità dell’attuale registro per la trasparenza della camera dei deputati sono evidenti. A questo punto ci viene da chiedere ai presidenti Fico e Casellati quali siano le intenzioni di camera e senato sul tema. Si cercherà di lavorare su una vera regolamentazione delle lobby?

La questione riguarda anche il governo Conte. La maggioranza giallo-verde ha intenzione di presentare una legge che miri a normare l’attività dei portatori di interesse nel nostro paese? La regolamentazione del legittimo lavoro dei portatori di interesse non può rimanere nelle mani di singole iniziative politiche, il rischio così è quello di trovare soluzioni estemporanee e limitate.

Foto credit: Twitter ufficiale Maria Alberti Casellati

L'articolo La regolamentazione incompiuta delle lobby in parlamento proviene da Openpolis.

Diversi gli elementi presenti nella lettera, ma tutti collegati all’attuale ruolo che ha il parlamento nel nostro assetto istituzionale. Un ruolo, come analizzato nel nostro report sui primi 6 mesi di governo Conte, che sta diventando sempre più marginale. A tal proposito Fico ha sottolineato la necessità di cominciare un percorso di riforma dei regolamenti della camera, per avviare da dentro l’istituzione stessa un processo per ridare valore a camera e senato. Un percorso che passa, come ricordato dal presidente di Montecitorio, attraverso una maggiore valorizzazione delle commissioni parlamentari, definite da Fico stesso come il cuore propulsivo del procedimento legislativo. Un modo per farlo è certamente fornendo maggiori informazioni sul loro funzionamento, rendendole più trasparenti.

Bicameralismo (im)perfetto

Lo spunto di Fico è giusto, necessario e soprattutto lungamente atteso. Durante tutta la scorsa legislatura ci siamo resi protagonisti di vare campagne per riformare il regolamento di camera e senato, spinti dalla convinzione che la vita parlamentare vada regolamentato di più e meglio.

La prima questione, non da poco, vede i due rami del parlamento avere regolamenti diversi. Nonostante il nostro sia un bicameralismo perfetto infatti, camera e senato funzionano in maniera differente. Questo vuol dire che un ramo può portare avanti una riforma senza che l’altro necessariamente lo segua.

Era successo per esempio alla fine della scorsa legislatura, quando l’allora presidente di Palazzo Madama Pietro Grasso fece approvare una riforma del regolamento, senza che lo stesso avvenisse a Montecitorio. Una riforma che aveva tante criticità, e tra queste proprio il fatto che rendeva i due rami ancora più diversi nel loro funzionamento. Tutto questo trasforma qualsiasi tentativo di miglioramento in potenzialmente dannoso, rendendo il processo parlamentare poco lineare e meno comprensibile. 

#ParlamentoCasadiVetro, la proposta di openpolis

Prendendo la lettera di Fico come un invito, vogliamo suggerire le nostre priorità per l’imminente tentativo di riforma del regolamento di Montecitorio, augurandoci che sia di buon auspicio anche per Palazzo Madama. La speranza è ovviamente quella di instaurare un dialogo costruttivo con entrambi i presidenti, Fico e Casellati, al fine di migliorare la qualità del nostro parlamento, e quindi, della nostra democrazia. 

Durante la XVII legislatura abbiamo raccolto molti consensi con la nostra campagna #ParlamentoCasadiVetro, incentrata totalmente sul funzionamento delle commissioni parlamentari. L’importanza assoluta di questi organi nella produzione legislativa del nostro paese non è al momento pareggiata da un’adeguato livello di trasparenza sul loro funzionamento. Ad oggi non sono disponibili i dati delle presenze ai lavori, i resoconti integrali delle sedute e i tabulati delle votazioni. Al centro della nostra proposta proprio la necessità di mettere fine a questa situazione.

La stragrande maggioranza dei deputati firmarono il nostro appello, tra cui Roberto Fico stesso, permettendoci di depositare il 15 gennaio del 2014 un testo di modifica del regolamento. Nonostante i presupposti fossero i migliori, l’avvio dell’iter parlamentare della riforma costituzionale Boschi voluta dal governo Renzi ha lungamente paralizzato qualsiasi discorso di modifica dei regolamenti parlamentari durante la scorsa legislatura. Questo sospese durante tutto lo svolgimento della legislatura il successo effettivo della nostra campagna.

Vista la presa di posizione del presidente Fico, pensiamo sia necessario riavviare il discorso in materia. Una riforma dei regolamenti del parlamento non può escludere un miglioramento della trasparenza dei lavori delle commissioni parlamentari. Se si considera il parlamento il faro da seguire, bisogna mettere al centro della riforma gli organi in cui avviene la maggior parte del lavoro, contrattazione e dibattito sui provvedimenti che escono da camera e senato. Nella necessità di migliorare l’accountability delle nostre istituzioni, e per consegnare ai cittadini e alla storia una più piena comprensione di quanto avviene, alcune cose vanno cambiate con urgenza.

Chiediamo quindi l’introduzione:

• del voto elettronico come prassi per tutte le votazioni nelle commissioni parlamentari;
• del resoconto integrale per tutte le sedute delle commissioni parlamentari.

In questo modo sarebbero finalmente rese pubbliche informazioni basilari come presenze, discussioni e votazioni. Informazioni che adesso sono disponibili solamente in modo sommario e sporadico. Basterebbe questa piccola modifica ai regolamenti parlamentari, praticamente a costo zero, per rendere il cuore del processo legislativo meno opaco.

La proposta sui cambi di gruppo

Il tema dei cambi di gruppo è un altro che ha lungamente caratterizzato la vita parlamentare del nostro paese. Il fenomeno, che ha raggiunto un apice nella scorsa legislatura, ad oggi mantiene numeri molto contenuti. Ciò nonostante la necessità di regolamentare meglio i cambi di gruppo rimane un tema, anche perché quanto fatto al senato nella scorsa legislatura andava decisamente nella direzione sbagliata.

Per regolamentare meglio la materia chiediamo:

• di inserire l’obbligo di corrispondenza fra lista di elezione e primo gruppo di appartenenza;
• di normare la presenza delle componenti in tutti i gruppi parlamentari (non solo il Misto);
• di individuare regole più stringenti per la creazione di mini gruppi parlamentari.

Tre semplici elementi che possono contribuire a controllare meglio il fenomeno dei cambi di gruppo, quantomeno per aiutare la comprensione dei processi politici e migliorare il rapporto fra elettori ed eletti.

Riformare poco, riformare bene

La nostra è una repubblica parlamentare, e questo deve essere il punto di partenza per qualsiasi discussione quando si affronta una riforma dei regolamenti. Presentare riforme corpose e complicate rischia di essere, soprattutto nell’attuale clima politico, molto complicato. Le nostre proposte sono semplici, dal basso impatto normativo, e soprattutto poco costose.

Ricordiamo a questo proposito l’importanza di portare avanti riforme in entrambi i rami, contemporaneamente, proprio evitare ulteriori differenziazioni nel funzionamento di camera e senato. È necessario quindi che qualsiasi tentativo portato avanti dal presidente Fico venga pareggiato dal presidente Casellati. Infine, come già detto, se siamo in un democrazia parlamentare è necessario partire dalle commissioni per ridare la giusta e dovuta importanza a camera e senato.

Foto credit – Twitter Roberto Fico

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