Tra queste, la più urgente riguardava certamente la revisione dei regolamenti che disciplinano l’attività di camera e senato. Un passaggio indispensabile per assicurare il corretto funzionamento delle camere anche a ranghi ridotti. Tale obiettivo però è stato raggiunto solo a metà. Alla fine di luglio infatti l’aula di palazzo Madama ha dato il via libera definitivo alla riforma del proprio regolamento. Al contrario, a Montecitorio la discussione all’interno dell’assemblea non è nemmeno iniziata.

Se da un lato questo intervento era certamente più urgente al senato (alla camera infatti il numero di deputati rimane più consistente) dall’altro questo passaggio a vuoto determina comunque delle criticità. In primo luogo, la mancata ridefinizione delle soglie numeriche comporterà una maggiore difficoltà per le forze politiche con meno esponenti eletti nel formare gruppi parlamentari autonomi. Problemi inoltre si potrebbero riscontrare anche nel lavoro delle commissioni e degli altri organi di cui si avvale la camera.

Sembra quindi che della questione dovrà farsi carico il prossimo parlamento, nonostante siano passati ormai due anni dell’entrata in vigore della riforma che ha portato al taglio dei rappresentanti. Ciò peraltro potrebbe portare a dei rallentamenti in un momento particolarmente delicato. Nei prossimi mesi infatti il parlamento sarà chiamato a un grande lavoro per approvare entro la fine dell’anno, tra le altre, la legge di bilancio e le riforme legate all’attuazione del Pnrr.

Cosa sono i correttivi e perché sono importanti

Con la riduzione del numero dei parlamentari, si sono rese necessarie una serie di riforme ulteriori per garantire la piena operatività di tutti gli organi che compongono la camera e il senato (commissioni, giunte e gruppi). Tali correttivi hanno assunto una particolare rilevanza al momento della nascita del governo giallorosso. Il completamento di queste riforme infatti era una conditio sine qua non posta dal Partito democratico per il suo appoggio al taglio dei parlamentari, fortemente voluto dal Movimento 5 stelle.

Con l’esplosione dell’emergenza Covid e la formazione della maggioranza di unità nazionale a sostegno del governo Draghi però il tema è passato in secondo piano. Tuttavia le discussioni per portare a compimento i correttivi sono proseguite. Ma di quali modifiche stiamo parlando? I correttivi necessari possono essere così riassunti:

• l’abbassamento a 18 anni della soglia d’età per il voto a palazzo Madama;
• il superamento della base regionale per l’elezione del senato;
• la riduzione da 3 a 2 delegati regionali per l’elezione del presidente della repubblica;
• la revisione dei regolamenti di camera e senato.

La prima riforma in elenco è l’unica ad essere stata completata. La legge costituzionale 1/2021 infatti ha modificato l’articolo 58 della carta, abbassando a 18 anni il diritto di voto anche per il senato. In questo caso il correttivo non è necessario al funzionamento delle camere ma è stato pensato per armonizzare gli elettorati di camera e senato, in modo da limitare la possibilità che si formino maggioranze diverse. Il secondo e il terzo correttivo invece inizialmente erano trattati congiuntamente all’interno di un’unica proposta di revisione costituzionale.

A seguito della discussione in commissione però, il passaggio sui delegati regionali è stato stralciato. Su questo punto specifico c’era l’opposizione dichiarata della Lega, favorevole invece a un maggior peso dei rappresentanti delle istituzioni sul territorio nella scelta del capo dello stato. Del resto, con l’inizio del secondo settennato al Quirinale di Sergio Mattarella avvenuto proprio quest’anno, tale correttivo risulta essere il meno urgente tra quelli individuati.

Per quanto riguarda invece il superamento della base regionale per l’elezione dei senatori, la proposta si limita a identificare le regioni come circoscrizioni elettorali. Norme più dettagliate dovranno essere oggetto della prossima legge elettorale, con l’unico limite di non poter prevedere un’unica circoscrizione che racchiuda in sé l’intero territorio nazionale. La proposta è stata approvata dalla camera lo scorso 10 maggio ma l’iter non risulta mai iniziato in senato. Dato che le leggi di revisione costituzionale richiedono una doppia deliberazione da parte di entrambe le camere, non ci sono i tempi tecnici per approvare il provvedimento prima del voto.

Per le elezioni del prossimo 25 settembre quindi il sistema elettorale sarà lo stesso del 2018, con la differenza che stavolta i senatori saranno eletti anche dai giovani di età compresa tra i 18 e i 25 anni. Inoltre nei collegi plurinominali verranno eletti meno deputati, con l’effetto di innalzare il numero di voti necessari per essere eletti. Anche oltre le soglie esplicite di sbarramento.

Per quanto riguarda l’ultimo correttivo infine, come già anticipato, la situazione è molto diversa tra camera e senato. Ciò significa sostanzialmente che la questione dovrà essere risolta nelle prime settimane di lavoro della prossima legislatura. Difficilmente infatti il regolamento potrà essere approvato prima del voto, alla ripresa dei lavori dell’attuale camera a settembre. In piena campagna elettorale.

Cos’è successo alla camera

A Montecitorio la discussione sul nuovo regolamento si è arenata già prima dell’inizio della discussione in assemblea. L’ultimo aggiornamento sulla questione infatti risale allo scorso 9 agosto, quando la giunta per il regolamento è tornata a riunirsi. In questa occasione il presidente Roberto Fico ha ravvisato la mancanza di accordo tra le forze politiche per portare avanti la discussione. Nemmeno su un testo base minimale, limitato alle modifiche giudicate indispensabili.

Secondo quanto riportato anche dagli organi di stampa la responsabilità dell’affossamento sarebbe da attribuire agli esponenti del Partito democratico e Liberi e uguali. Sia dal centrodestra che dal Movimento 5 stelle infatti era stata dichiarata la disponibilità a proseguire il lavoro sulle proposte in discussione. Dal canto loro, gli esponenti del centrosinistra hanno sottolineato la difficoltà di trovare un accordo, su una riforma che per la sua approvazione avrebbe richiesto la maggioranza assoluta, in un contesto come quello attuale.

La mancata revisione del regolamento però pone sul tavolo una serie di questioni. In primo luogo ci sarà una penalizzazione delle formazioni politiche più piccole che, senza la rimodulazione delle soglie numeriche, avranno maggiore difficoltà a costituire dei gruppi autonomi. Inoltre potrebbe essere necessaria una revisione del numero e delle competenze delle commissioni. Un passaggio che sarebbe necessario per garantire l’adeguata rappresentanza di tutte le componenti politiche in ogni consesso, oltre che per assicurare la loro corretta ed efficace operatività. Ne consegue che, salvo poco probabili ripensamenti, saranno i deputati eletti nella prossima legislatura a dover affrontare la questione.

Come cambia il regolamento del senato

Come detto invece, a palazzo Madama il regolamento è stato riformato. A livello quantitativo sono in totale 57 gli articoli che in qualche misura sono stati interessati dalla riforma. Un articolo è stato soppresso, 2 sono stati aggiunti mentre 54 sono quelli modificati. I commi modificati invece sono 88, 10 sono stati soppressi e 22 aggiunti per un totale di 120 interventi.

A livello di contenuti, possiamo osservare in generale un tentativo di allineare il nuovo regolamento del senato a quello della camera. Anche se il fatto che a Montecitorio non si sia pervenuti a una revisione ha impedito un coordinamento tra i due rami. Da notare inoltre che si è deciso di procedere per modifiche puntuali anziché per una rivisitazione complessiva del regolamento. Una scelta probabilmente anche motivata dalla necessità di trovare un'ampia convergenza tra le forze politiche.

L'atto approvato dall’assemblea si compone di 9 articoli. I primi due vanno sostanzialmente a modificare tutte quelle disposizioni che prevedevano quorum e soglie numeriche specifiche. In generale la modifica vede una rimodulazione di queste quote con una riduzione che mediamente è del 30%. Un valore che risulta leggermente inferiore rispetto all’effettiva decurtazione del numero dei parlamentari (-36% circa).

Altra novità rilevante da questo punto di vista riguarda certamente la fusione di alcune commissioni permanenti che passano da 14 a 10. In particolare, sono state accorpate le commissioni esteri e difesa, ambiente e lavori pubblici, industria e agricoltura e lavoro e sanità. La commissione affari costituzionali invece si occuperà anche di editoria e digitalizzazione. Inoltre, l’attività delle commissioni potrà svolgersi anche in parallelo rispetto alle sedute dell’aula salvo che in questo consesso non si tengano delle votazioni.

È stato aggiunto inoltre un comma che impone ai presidenti di commissione un coordinamento del calendario delle sedute. Ciò in modo da permettere ai senatori che appartengono a più commissioni di partecipare ai lavori.

Sono state introdotte anche alcune novità per cercare di velocizzare l’iter legislativo. Una delle più rilevanti riguarda la soppressione dell’articolo 78 comma 6 che richiedeva l'approvazione anche in assemblea degli emendamenti ai disegni di conversione dei decreti legge già licenziati in commissione. Tale passaggio non è necessario invece alla camera e più in generale per tutti gli altri disegni di legge.

Viene poi istituito anche per palazzo Madama il comitato per la legislazione. Si tratta di un organo chiamato ad esprimere pareri sulla qualità delle proposte di legge in discussione. Tale organo era già presente alla camera anche se con compiti leggermente diversi.

Le norme sui gruppi parlamentari

La riforma del regolamento del senato prevede novità anche per quanto riguarda la composizione dei gruppi parlamentari. Innanzitutto, la soglia minima di aderenti per costituire una formazione autonoma passa da 10 a 6. Questo però solo a inizio legislatura, mentre è di 9 senatori per i gruppi che nascono in corso d’opera. Resta inoltre il vincolo di poter costituire formazioni che siano rappresentative di liste che si sono presentate alle elezioni. Anche se i casi di Italia viva, Costituzione, ambiente e lavoro e Insieme per il futuro dimostrano come questo vincolo sia facilmente aggirabile. Sono introdotti inoltre alcuni accorgimenti per cercare di scoraggiare i cambi di gruppo. Che tuttavia restano possibili e del tutto legittimi.

Tra le innovazioni più rilevanti, l’introduzione dello status di “senatore non iscritto a gruppi parlamentari”, finora riservata ai senatori a vita. Questa condizione avrà delle conseguenze significative per i senatori. In primo luogo sembrerebbe che per essi non sia prevista una rappresentanza all’interno di alcuni consessi. Come ad esempio le riunioni riservate ai capigruppo (anche se viene fatto obbligo di tenerne conto). Da ricordare inoltre che ai gruppi parlamentari sono assegnate alcune risorse economiche finalizzate all’espletamento delle loro attività. Tali fondi evidentemente non sarebbero accessibili per i senatori non iscritti a gruppi.

D’altra parte però, i senatori che abbandonano il proprio gruppo non acquisiscono immediatamente lo status di “non iscritto”. Essi infatti hanno 3 giorni di tempo per comunicare una nuova appartenenza. Tuttavia, il cambio di gruppo avrà comunque delle conseguenze. Dal punto di vista degli incarichi ricoperti, un senatore che decida di cambiare gruppo decadrebbe da componente del consiglio di presidenza, della giunta per il regolamento o della giunta per le elezioni e le immunità parlamentari. La perdita del ruolo però non scatterebbe se il senatore coinvolto venisse espulso, oppure nel caso in cui il gruppo di appartenenza si sciolga o si fonda con altre formazioni.

Sono previsti anche ulteriori disincentivi di natura economica. Questi però vanno a impattare più sui gruppi che non sui singoli senatori. Come già detto infatti ad ogni gruppo parlamentare sono affidate delle risorse provenienti dal bilancio del senato. Tali risorse si compongono di una parte fissa uguale per tutti e una che varia proporzionalmente in base alla consistenza numerica del gruppo.

La novità introdotta - di difficile interpretazione - apparentemente andrebbe a tutelare quelle formazioni che perdono aderenti. In questo caso infatti la diminuzione della quota dovuta alla riduzione della consistenza numerica del gruppo sarebbe meno che proporzionale. D’altra parte invece l’attribuzione di nuove risorse al gruppo di approdo sarebbe ancor più limitata.

Foto: Facebook - Roberto Fico

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Sono in discussione anche altri progetti che contengono modifiche al testo costituzionale volte a incidere sulla struttura delle camere. Obiettivo dichiarato del governo è quello di aumentare la partecipazione dei cittadini ridando al contempo una funzione centrale al parlamento.

Tuttavia, se lo scopo è quello di attribuire alle camere un ruolo più importante, non è questo il modo di agire: le riforme in discussione infatti non vanno nella direzione di rendere il parlamento più forte.

L’iter dei progetti di legge di rango costituzionale

Vista la loro importanza, le leggi di rango costituzionale devono seguire un iter aggravato rispetto alle leggi ordinarie.

Nello specifico, sono necessarie due deliberazioni sullo stesso testo da parte di entrambe le camere.

Nella seconda votazione, camera e senato devono approvare il testo almeno a maggioranza assoluta.

Entro tre mesi dalla pubblicazione, se i soggetti autorizzati ne fanno richiesta, si sottopone la legge a referendum. Qualora non si raggiunga la maggioranza dei voti validi, come nel caso della riforma Renzi-Boschi della XVII legislatura, la legge non viene promulgata.

Quando invece le camere, nella seconda votazione, approvano il testo con una maggioranza dei 2/3 dei componenti, non è necessario il referendum.

Il programma di governo per le riforme istituzionali

Come dichiarato da Riccardo Fraccaro (M5s), ministro per i rapporti con il parlamento e la democrazia diretta, l’attuale governo ha operato una rottura rispetto al passato. Se infatti il governo Renzi della XVII legislatura si è contraddistinto per il tentativo di approvare un’unica grande riforma dai contenuti eterogenei, questo esecutivo ha presentato interventi distinti e puntuali.

Il ministro Fraccaro aveva anticipato le intenzioni dell’esecutivo nel corso dell’audizione sulle linee programmatiche che si è svolta nel luglio del 2018. In questa occasione il ministro ha esposto la volontà di attribuire responsabilità decisionali ai cittadini, potenziando o prevedendo nuovi strumenti della democrazia diretta, come il referendum propositivo.

Molte delle misure anticipate da Fraccaro sono state inserite nella nota di aggiornamento al Def 2018. Il documento contiene infatti uno specifico paragrafo dedicato alle riforme costituzionali.

In particolare, si prevede di:

• rafforzare l’iniziativa legislativa popolare;
• eliminare il quorum nel referendum abrogativo;
• rimuovere gli ostacoli alla raccolta firme necessaria per promuovere un referendum;
• ridurre il numero di parlamentari;
• sopprimere il Cnel;
• introdurre il ricorso alla corte costituzionale per deliberazioni delle camere in materia di elezioni e cause di ineleggibilità e incompatibilità di deputati e senatori.

I progetti di riforma costituzionale depositati nella XVIII legislatura

Fino ad oggi in parlamento sono stati depositati 147 diversi progetti di legge di rango costituzionale. Questi comprendono leggi di revisione costituzionale, integrazioni e modifiche all’assetto delle regioni.

Dei 147, 2 sono stati ritirati. Trentacinque non sono stati ancora assegnati a nessuna commissione per l’esame. Novantaquattro, pur essendo stati assegnati alle commissioni competenti per materia, non sono stati ancora esaminati.

Dei 16 di cui si è avviato l’esame, 5 sono stati assorbiti da altri testi.

Uno, presentato da Giorgia Meloni (Fdi), intende rimuovere i riferimenti all’ordinamento internazionale ed europeo dalla costituzione. La commissione affari costituzionali della camera ne ha abbandonato l’esame a ottobre 2018. Il progetto avente lo scopo principale di separare le carriere di giudici e pubblici ministeri è di iniziativa popolare. Luigi Vitali (Fi) ha presentato un progetto che definisce delle priorità nell’esercizio dell’azione penale al fine di evitare la prescrizione di reati che destano particolare allarme sociale.

Gli ultimi testi in corso di esame parlamentare, che vanno a realizzare il programma di governo e che perciò si trovano al centro della discussione politica, sono il già citato provvedimento per la riduzione del numero dei parlamentari, alcuni progetti in materia di elettorato attivo e passivo dei componenti del senato, una proposta riguardante l’iniziativa legislativa popolare e referendum e infine un testo per l’abrogazione del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel). Vediamole ora nel dettaglio.

Le riforme costituzionali attualmente in discussione

Delle proposte di revisione della costituzione attualmente in discussione, quella che è più avanti nell’iter riguarda la riduzione del numero dei parlamentari, e l’abbiamo già analizzata approfonditamente in un nostro articolo.

Con degli emendamenti a questo testo, alcuni parlamentari avevano tentato di inserire nella proposta delle previsioni in materia di elettorato attivo e passivo dei componenti del senato. Proposte in questo senso sono già comprese in tre testi distinti (c.1511; c.1647; c.1826) di iniziativa del partito democratico e del movimento 5 stelle. Nello specifico i tre progetti, andando a modificare l’articolo 58 della costituzione, abbassano il limite di età per eleggere i senatori a 18 anni (attualmente è 25). Due delle proposte abbassano anche l’elettorato passivo da 40 a 25 anni, uniformandolo a quello previsto per la camera dei deputati. L’esame in commissione del testo è stato avviato, ma non c’è ancora stata alcuna votazione.

Il disegno di legge presentato da Roberto Calderoli (Lega) prevede l’abolizione dell’articolo 99 della costituzione, il quale contiene norme sul Cnel. In questo modo si potrà operare con una successiva legge ordinaria finalizzata ad abolire direttamente il consiglio originariamente pensato come luogo di rappresentanza delle parti sociali. L’esistenza di quest’organo è stata messa in discussione numerose volte, l’ultima dalla riforma Renzi-Boschi nella scorsa legislatura. Anche in questo caso, la commissione referente ha avviato l’esame del testo.

Rimane infine la proposta di Francesco D’Uva (M5s), che ha l’obiettivo di potenziare gli istituti di democrazia diretta. In particolare, è prevista una procedura “rinforzata” per progetti di legge di iniziativa popolare sottoscritti da almeno 500mila elettori. In questo caso, il parlamento ha 18 mesi di tempo per ratificare il progetto. Se le camere apportano modifiche al testo, i promotori sono posti di fronte a una scelta. Se accettano le modifiche, si promulga la legge. In caso contrario saranno i cittadini, tramite referendum, ad approvare o bocciare il testo. Si abbassa il quorum per ogni tipo di referendum a un quarto degli aventi diritto (attualmente è la metà). La camera ha approvato la proposta di riforma in prima lettura e il testo è attualmente in corso di esame in commissione al senato.

La mancanza di centralità del parlamento

L’iter è lungo e complesso, e non è detto che le riforme riescano a giungere all’approvazione definitiva.

In ogni caso queste misure non rafforzano il ruolo del parlamento, nonostante il governo affermi di volerlo fare.

Questo non significa che non si possano introdurre nell’ordinamento misure volte a rafforzare la democrazia diretta.

Tuttavia, non è questa la strada da percorrere se si vuole migliorare il funzionamento delle camere. Ridurre il numero dei parlamentari e potenziare gli istituti di democrazia diretta sono cose che non incidono sul ruolo del parlamento.

Come si dovrebbe agire allora per dare alle camere una funzione centrale? Si dovrebbe, ad esempio, porre fine all’abuso della decretazione d’urgenza, limitare il ricorso alla fiducia e, più in generale, ridare centralità ai progetti di legge di iniziativa parlamentare.

Foto credit: Palazzo Chigi – Licenza

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