Per questo nei nostri rapporti abbiamo sempre sostenuto che la gestione emergenziale dell’accoglienza rappresenta una debolezza per l’Italia. Ma dopo anni in cui tutti i governi hanno mantenuto questo tipo di approccio l’esecutivo guidato da Meloni sembra aver fatto un passo in più.

Il governo infatti ha annunciato la dichiarazione di stato di emergenza per la gestione dei flussi migratori. Un passaggio che fornisce al governo e ai commissari delegati poteri straordinari per svolgere funzioni del tutto ordinarie.

Annunci e stato di emergenza

Lo scorso 11 aprile il consiglio dei ministri ha annunciato, attraverso il consueto comunicato stampa di fine seduta, la deliberazione dello “stato di emergenza su tutto il territorio nazionale per fronteggiare l’eccezionale incremento dei flussi di persone migranti“.

Per giustificare questa misura l’esecutivo ha sostenuto che i centri di prima accoglienza e in particolare l’hotspot di Lampedusa, si trovino in un gravissimo stato di sovraffollamento. Inoltre, aggiunge il testo, è previsto un ulteriore incremento delle partenze.

L’esecutivo dunque ritiene di dover attivare nuove strutture sia di prima accoglienza (Cpa-hotspot) che di detenzione e rimpatrio (Cpr). A questo scopo si intende provvedere con l’attivazione dello stato di emergenza e un primo finanziamento straordinario di 5 milioni di euro.

Eppure alla riunione del consiglio dei ministri non è seguito, almeno fino a oggi, nessun atto ufficiale. Per 10 giorni abbiamo letto interviste e ricostruzioni senza che in gazzetta ufficiale venisse pubblicato alcun documento che confermasse l’effettività dello stato di emergenza. D’altro canto, se la materia fosse stata così urgente come viene fatto intendere, non si sarebbe aspettato tanto. Quando fu dichiarato lo stato di emergenza in risposta alla crisi da Covid-19, infatti, la delibera venne pubblicata in gazzetta ufficiale il giorno successivo alla sua adozione in consiglio dei ministri.

Il tutto mentre in parlamento i gruppi di maggioranza mostrano di avere posizioni molto diverse su come debba funzionare, anche in assenza dello stato di emergenza, l’accoglienza di richiedenti asilo e titolari di protezione internazionale.

Domenica 16 aprile poi, i giornali hanno pubblicato la notizia della nomina del prefetto Valerio Valenti come commissario delegato all’emergenza. Dunque ancora non era stata pubblicata in gazzetta ufficiale la delibera del Cdm, ma già si stava procedendo con decisioni che dovrebbero esserne una conseguenza. Un modo di procedere assolutamente distante da ogni logica di trasparenza.

Anche dell’ordinanza del capo della protezione civile, con cui Valenti è stato nominato commissario, per giorni non c’è traccia nei documenti pubblici. Solo il 19 aprile è stata finalmente pubblicata in gazzetta. Da questo documento è possibile avere finalmente alcune informazioni ufficiali su come dovrebbero funzionare commissariamento e stato di emergenza. Altre informazioni però restano ancora non disponibili visto che la delibera del consiglio dei ministri resta non pubblicata. E questo nonostante l’atto di nomina di Valenti la citi esplicitamente.

Il perimetro geografico dell’emergenza

Il primo elemento che emerge già dal titolo dell‘ordinanza è il suo perimetro territoriale. Qui infatti sono elencate tutte le regioni Italiane a esclusione di Valle d’Aosta, Emilia Romagna, Toscana, Puglia e Campania. Un fatto che era già emerso da diverse fonti stampa e che deriverebbe dal rifiuto a collaborare espresso dai presidenti di queste regioni.

Eppure tutte le fonti ufficiali disponibili confermano come il consiglio dei ministri abbia deliberato lo stato di emergenza “sull’intero territorio nazionale”. Sembra dunque che ci troviamo nella strana situazione in cui l’emergenza nazionale risulta attiva su tutto il territorio ma il commissario opera solo in alcune regioni.

D’altronde in base alla costituzione (art. 117) la protezione civile è una competenza concorrente tra stato e regioni. Lo stesso codice della protezione civile peraltro prevede che le ordinanze siano emanate d’intesa con i presidenti delle regioni interessate (D.Lgs. 1/2018, art. 25).

Ciò nonostante il presidente della regione Puglia Michele Emiliano ha sollevato dubbi sul fatto che il mancato accordo con le regioni rappresentasse un limite invalicabile per li governo, anzi.

Il commissario e i soggetti attuatori

Non è molto chiaro a questo punto come debba funzionare la gestione dell’emergenza nelle 5 regioni rimaste fuori dall’intesa. Anche perché, se non fosse stata messa in mezzo la protezione civile, le regioni avrebbero avuto ben poco a che fare con questa questione.

Le politiche migratorie e di asilo infatti sono di competenza esclusiva dello stato. Nello specifico la materia è amministrata dalle prefetture a livello periferico e del dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del ministero dell’interno a livello centrale. E li capo di questo dipartimento è quello stesso prefetto Valenti che ora risulta commissario delegato in 16 regioni.

Certamente i poteri attribuiti a Valenti con questa ordinanza possono essere esercitati solo nelle regioni elencate. Per coadiuvarlo in questa attività inoltre gli sono stati attribuiti degli uffici specifici e sono stati nominati dei soggetti attuatori. Ovvero i prefetti dei capoluoghi delle regioni elencate nonché quelli di alcuni particolari territori soggetti a sbarchi (Agrigento, Catania, Messina, Siracusa, Trapani, Reggio Calabria e Crotone).

I poteri straordinari

Tra i poteri attribuiti dall’ordinanza ve ne sono alcuni che con tutta evidenza risultavano già di competenza del ministero dell’interno e delle prefetture. Come ad esempio “coordinare le attività volte all’ampliamento della capacità del sistema di accoglienza”, “l’individuazione di disponibilità di posti” e “l’individuazione delle migliori soluzioni per assicurare la realizzazione di un servizio continuativo di trasporto marittimo e aereo, da parte di vettori all’uopo individuati, dagli hotspot ai territori”.

È previsto inoltre che a questi scopi, e in particolare per il trasporto, possano avvalersi delle forze armate e di polizia. Il governo continua dunque a spostare nell’ambito della sicurezza quella che dovrebbe essere una politica sociale e di integrazione. Ma la parte sicuramente più rilevante è quella relativa alle deroghe.

Oltre ad alcune norme, comunque rilevanti, in materia di contabilità e produzione di atti normativi, le deroghe più importanti sono quelle relative all’adozione dei contratti pubblici.

Sistema di accoglienza e aumento dei flussi

Sorge però più di un dubbio sul fatto che, per procedere in questo modo fosse effettivamente necessaria l’attivazione dello stato di emergenza nazionale. In effetti basta leggere le norme per realizzare come i Centri di accoglienza straordinaria (Cas) attivi in tutto il territorio, siano stati originariamente pensati proprio per rispondere a situazioni come quella che stiamo attraversando.

Il fatto che questo tipo di strutture rappresentino in realtà il grosso del sistema di accoglienza, non cambia la natura delle cose.

Bisogna segnalare inoltre che nella legge di conversione al decreto Cutro approvata in prima lettura al senato è stato inserito un emendamento del governo che crea una nuova categoria di centri di accoglienza straordinaria, che dunque risulterebbero ancora più straordinari di quelli già in essere.

Infine è utile ricordare che anche il nuovo codice degli appalti (D.lgs. 23/2023, art. 50) facilita la possibilità di ricorrere a procedure semplificate per l’assegnazione dei contratti pubblici. Anche se questo testo entrerà effettivamente in funzione solo in estate.

Foto: ministero dell’interno

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Anche se in via transitoria rimarranno attivi ancora per alcuni mesi dei poteri straordinari, dal primo aprile sono cessate le attività del commissario straordinario Figliuolo, ma anche di tutte quelle task force e comitati tecnico scientifici attivati nel corso del tempo sia a livello nazionale che regionale.

La deliberazione dello stato di emergenza

Quando il 31 gennaio del 2020 il secondo governo Conte, riunito in consiglio dei ministri, ha deliberato lo stato di emergenza in relazione all’emergere dell’epidemia da Covid-19 stabilì che il provvedimento avesse una durata di 6 mesi.

Gli eventi che si sono susseguiti però hanno portato prima lo stesso governo Conte e poi il governo Draghi a prorogare lo stato di emergenza, che si è concluso solo lo scorso 31 marzo.

Dopo oltre due anni dunque è finalmente finito lo stato di emergenza. Una condizione grazie alla quale sono stati attribuiti poteri straordinari, in deroga alla normativa vigente, a molti soggetti nazionali e locali. Per fronteggiare la situazione inoltre sono stati creati in via temporanea numerosi organi, a tutti i livelli.

Certo, ad oggi, il Covid-19 non ha smesso di essere un problema molto serio. È chiaro dunque che sia le istituzioni che i cittadini dovranno tenere ancora alto il livello di allerta. Ma lo stato di emergenza non è uno strumento creato semplicemente per affrontare sfide difficili. Si tratta piuttosto un provvedimento a cui fare ricorso nei casi in cui le istituzioni si trovino di fronte a problemi che non sono in grado di affrontare con mezzi ordinari.

Dopo 26 mesi dunque si auspica che il governo e tutte le istituzioni preposte abbiano avuto il tempo di organizzarsi, in modo da poter gestire il problema, senza ricorrere allo stato di emergenza.

Un lento ritorno alla gestione ordinaria

Il ritorno alla normalità può essere complesso e proprio per questo il codice della protezione civile (articolo 26) prevede meccanismi transitori. Attraverso questa norma è dunque possibile prorogare alcune delle competenze fino a quel momento in vigore, anche se per il tempo strettamente necessario per tornare a una vera e propria gestione ordinaria.

Nello specifico il codice stabilisce che le funzioni commissariali possano essere prorogate oltre lo scadere dello stato di emergenza ma solo per la gestione degli interventi programmati e non ancora ultimati. Per un massimo di 6 mesi dalla data di conclusione dell’emergenza inoltre possono essere ancora previste deroghe ai contratti pubblici.

In effetti è proprio a queste disposizioni che fa riferimento il decreto legge 24/2022 il quale, tra le altre cose, ha istituito l’Unità per il completamento della campagna vaccinale e per l’adozione di altre misure di contrasto alla pandemia. Una struttura al cui vertice è stato posto in capo il generale Tommaso Petroni, già capo dell’area logistica operativa della struttura di supporto al commissario straordinario Francesco Paolo Figliuolo. Le funzioni vicarie del generale, invece, sono state attribuite a Giovanni Leonardi, attuale segretario generale del ministero della salute.

D’altronde, come dispone la legge, si tratta di una struttura provvisoria, destinata a concludere le sue funzioni entro la fine del 2022, confluendo poi in via ordinaria proprio nel ministero della salute.

Gli organi e gli incarichi censiti

Nel corso di questi anni sono stati molti gli organi e gli incarichi istituiti ad hoc per affrontare l’emergenza. A molti altri organi già esistenti invece sono stati attribuiti nuovi compiti e poteri.

Se all’inizio dell’emergenza avevamo censito poco meno di 1.500 incarichi, con il passare del tempo questi sono diventati oltre 2mila.

La ragione di questa crescita è legata in parte alla nascita di nuove strutture e all’attribuzione di nuovi incarichi. Nella maggior parte dei casi però si è trattato dell’alternarsi delle persone a cui è stato attribuito il compito di ricoprire questi ruoli di responsabilità.

Nella gran parte dei casi poi ci riferiamo a persone il cui lavoro non cessa con la fine dello stato di emergenza. A concludersi piuttosto sono i compiti straordinari che in quell’occasione gli sono stati attribuiti. Si tratta infatti di dirigenti ministeriali, prefetti, presidenti di regione, dirigenti delle Asl e molto altro.

A livello quantitativo la maggior parte degli incarichi censiti riguarda i vertici delle aziende sanitarie locali. Organizzazioni fondamentali per la gestione pratica dell'emergenza pandemica, ma anche in generale per l'ordinario funzionamento del sistema sanitario nazionale. Per questo negli scorsi anni ci siamo occupati più volte di questi enti, e per questo continueremo a farlo anche in futuro.

Un discorso analogo, per quanto si tratti di realtà molto diverse, riguarda gli uffici territoriali del governo e in particolare i prefetti. Questi infatti hanno avuto un ruolo molto importante, in particolare nelle fasi più dure dell'emergenza.

Ma numeri notevoli sono stati registrati anche rispetto a incarichi istituiti ad hoc per affrontare l'emergenza, sia a livello nazionale (182 incarichi) che regionale (423).

A livello nazionale si è trattato di incarichi in organi come il comitato tecnico scientifico, ma anche le varie task force istituite a vario titolo e la nomina di vari soggetti attuatori nelle forze dell'ordine, nei ministeri, nelle agenzie e negli enti pubblici.

Lo stesso ragionamento vale per le regioni e le province autonome, ma moltiplicato per ognuna di queste realtà. Anche le regioni infatti hanno istituito i propri comitati tecnico scientifici e le proprie task force. Tutti i presidenti di regione inoltre sono stati nominati soggetti attuatori dal capo della protezione civile e in alcuni casi hanno a loro volta nominato dei delegati.

Ma un ruolo fondamentale è stato svolto a maggior ragione da coloro che ricoprivano e che tutt'ora ricoprono in via ordinaria incarichi di punta nel settore sanitario e di protezione civile. Nelle regioni si tratta degli assessori e dei dirigenti regionali con deleghe su queste materie. A livello nazionale della protezione civile, del ministero della sanità ma anche di istituzioni come l'istituto superiore di sanità o il consiglio superiore di sanità.

I protagonisti dello stato di emergenza

Se sono stati numerosi coloro che hanno avuto un ruolo importante nella gestione dell'emergenza, alcuni hanno ricoperto posizioni effettivamente di spicco.

Oltre ovviamente al presidente del consiglio si tratta del ministro della sanità, del segretario generale del ministero, del capo della protezione civile e del commissario straordinario.

Tra tutte le persone che hanno ricoperto questi incarichi però è da notare come solo il ministro della salute Roberto Speranza sia rimasto in carica dall'inizio alla fine dell'emergenza. Negli altri casi invece, per motivi diversi, nel corso del tempo l'incarico è stato ricoperto da due persone diverse.

In seguito alla crisi di governo di inizio 2021 infatti, alla presidenza del consiglio si sono alternati Giuseppe Conte e Mario Draghi. Un cambio di esecutivo che, sebbene non abbia implicato una sostituzione del vertice politico del ministero della salute, ha comportato cambiamenti nel vertice amministrativo.

Nella prima fase dell'emergenza infatti è stato Giuseppe Ruocco a ricoprire il ruolo di segretario generale del ministero. Raggiunta l'età per andare in pensione però, con il cambio di governo Ruocco ha lasciato il proprio incarico. Una decisione su cui comunque possono aver pesato anche gli aspri contrasti che il dirigente ha avuto nel corso degli ultimi mesi di attività con alcuni importanti esponenti della maggioranza.

Come abbiamo detto però questi non sono stati gli unici cambiamenti importanti. Al vertice della protezione civile infatti il governo Draghi ha nominato Fabrizio Curcio al posto di Angelo Borrelli, mentre il generale Figliuolo è stato preferito a Domenico Arcuri come commissario straordinario.

Una scelta quest'ultima che è stata interpretata in molti modi ma che in effetti ha segnato anche il cambio di fase nella gestione dell'emergenza. Il manager Arcuri infatti era stato scelto per gestire una grande mole di contratti pubblici affidati con procedure emergenziali di cui c'era assoluta urgenza nelle prime fasi della pandemia, per reperire tutto il materiale sanitario necessario. Il generale Figliuolo è invece un esperto di logistica e il suo principale compito è stato quello di gestire il piano di vaccinazione, visto che l'acquisto dei vaccini è stato gestito in primo luogo in ambito europeo più che nazionale.

Foto: www.governo.it - Licenza

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Nuove nomine di prefetti

La stessa ministra dell’interno Luciana Lamorgese, prima di ricoprire questo incarico politico, ha intrapreso una lunga carriera nel ministero che l’ha portata a guidare le prefetture di Milano e di Venezia oltre a essere stata capo dipartimento e capo di gabinetto al ministero. Diventata ministra però ora è a lei che competono le nomine nella carriera prefettizia.

Dopo poco più di 2 anni di mandato circa l’84% i prefetti al vertice di un ufficio territoriale del governo sono stati nominati da Lamorgese. A luglio del 2020 erano meno del 50%.

Negli altri 17 Utg dunque il prefetto in carica deve ancora la sua nomina a uno dei due precedenti ministri. I prefetti nominati da Minniti sono ormai solo 3 (Antonio Cananà a Savona, Giovanni Bruno a Viterbo e Vito Cusumano presso il commissariato del governo di Bolzano). D'altronde sono ormai più di 3 anni che Minniti ha lasciato l'incarico.

Dopo di lui il ministero dell'interno è stato infatti guidato da Matteo Salvini e ad oggi sono ancora 14 i prefetti da lui nominati. A parte il numero però è importante rilevare che 2 di questi sono prefetti in città molto importanti ovvero Milano e Venezia.

Il ministero e le prefetture più importanti

Negli altri capoluoghi di regione invece il prefetto è stato nominato da Lamorgese. Non si tratta di un dato irrilevante. Le prefetture infatti non hanno tutte la stessa importanza. Essere nominati a capo di una prefettura piuttosto che di un'altra può fare molta differenza. Un particolare peso ad esempio è riservato alle prefetture dei capoluoghi di regione, che tra le altre cose svolgono funzioni di raccordo tra il governo e l'amministrazione regionale.

Se guardiamo alla nomina dei prefetti nel corso del 2021 non sono pochi gli incarichi assegnati in uno dei 18 Utg capoluogo di regione.

Tra questi 8 inoltre 3 erano già a capo di un altro Utg capoluogo di regione. Si tratta in particolare dei prefetti Annunziato Vardè, che da Potenza è stato trasferito presso la prefettura di Trieste, Valerio Valenti, passato da Trieste a Firenze, e Claudio Palomba, da Torino a Napoli.

Per quanto riguarda le nomine al vertice del Viminale invece, 4 dei 5 capi dipartimento sono stati nominati per la prima volta in quella posizione dalla ministra Lamorgese. Il capo del dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione Michele di Bari è stato infatti nominato per la prima volta in quella posizione dal ministro Salvini. Tra questi 4 inoltre uno è il capo del dipartimento di pubblica sicurezza Lamberto Giannini, ovvero il capo della polizia. Un profilo dunque del tutto particolare.

Gli altri capi dipartimento sono Laura Lega (dipartimento dei vigili del fuoco) Carmen Perrotta (dipartimento per le politiche del personale e l'amministrazione) e Claudio Sgaraglia (dipartimento per gli affari interni e territoriali). Osservando la loro carriera è interessante notare che ciascuno di loro, prima di riceve l'incarico, aveva ricoperto il ruolo di prefetto in un ufficio territoriale del governo di un capoluogo di regione.

La prefetta Laura Lega al momento della nomina era prefetto a Firenze, Carmen Perrotta a Genova e Claudio Sgaraglia a Perugia.

Disparità di genere ed età media nella carriera prefettizia

In un recente approfondimento abbiamo notato come il ministero dell'intero sia uno dei pochi dicasteri in cui il numero di donne a capo di un dipartimento è aumentato nell'ultimo anno, passando da 1 a 2.

Entrambe le dirigenti, come abbiamo visto, prima di arrivare a questa importante posizione sono state a capo della prefettura di una città importante. Segno che questo passaggio è ha un ha un certo peso in carriera per raggiungere i livelli più importanti all'interno del Viminale.

Anche in quest'ottica preoccupa la tendenza negativa che sta seguendo negli ultimi anni la percentuale di donne che occupano il vertice degli uffici territoriali del governo.

Nel 2016 infatti erano il 49,5% le prefette in Italia mentre oggi questa quota si è ridotta al 32,4%. Il dato degli scorsi anni inoltre era particolarmente significativo non solo da un punto di vista numerico ma anche sotto un profilo qualitativo. Infatti se si guarda agli Utg di capoluoghi regionali nel 2016 erano il 56% le donne al vertice, mentre nel 2018 addirittura il 66,7%.

Col passare degli anni però la quota di donne alla guida di una prefettura si è costantemente ridotto. Un dato ancora più evidente negli Utg capoluoghi di regione.

È difficile dare un'interpretazione semplice a un calo così significativo. In ogni caso è evidente che si tratta di una tendenza che avrà un inevitabile impatto nei prossimi anni. Meno donne con il grado di prefetto infatti vuol dire a cascata meno donne in prefetture di città importanti e meno donne nelle posizioni chiave del ministero.

Infatti per quanto sia il ministro ad assegnare gli incarichi ai prefetti, questo deve inevitabilmente basarsi sul personale presente nella carriera prefettizia. Dunque se in questo settore la predominanza maschile va aumentando, anche la discrezionalità del ministro si riduce di conseguenza. Raggiungere il grado di prefetto peraltro non è un percorso rapido. La selezione di questo personale è il frutto di avanzamenti di carriera stratificati su più decenni. Si tenga presente infatti che l'età media di un prefetto è di 60 anni, e quella dei prefetti dei capoluoghi è leggermente più alta (63 anni).

Foto Credit: La ministra Lamorgese con la prefetta di Modena (ministero dell'interno)

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Cambiamenti estivi ai vertici delle prefetture

Prima dell’estate i prefetti nominati al vertice di una prefettura dall’attuale ministro dell’interno erano 33, quindi meno dei 51 che ancora dovevano il proprio incarico all’ex ministro Salvini.

Nel corso dell’estate però si sono susseguite diverse nomine, una a giugno, 11 a luglio e 5 ad agosto.

Le nomine più importanti

Le prefetture non hanno tutte la stessa importanza. Essere nominati a capo di una prefettura piuttosto che di un'altra quindi può fare molta differenza. Un particolare peso ad esempio è riservato alle prefetture dei capoluoghi di regione, che tra le altre cose svolgono funzioni di raccordo tra il governo e l'amministrazione regionale.

Delle 17 nomine avvenute nel corso dell'estate 5 hanno riguardato capoluoghi di regione. A Cagliari è stato nominato Gianfranco Tomao, già prefetto di Livorno, mentre a Perugia Armando Gradone, che precedentemente svolgeva il proprio incarico a Siena. Il nuovo prefetto di Bologna è invece Francesca Ferrandino, prima alla prefettura di Catanzaro. Qui al posto di Ferrandino è arrivata Maria Teresa Cucinotta, già prefetto di Lecce.

Ma la variazione più importante ha sicuramente riguardato la prefettura di Roma. L'incarico era stato ricoperto da maggio 2019 da Gerarda Pantalone, che adesso lascia l'incarico per approdare alla corte dei conti, con il ruolo di consigliere.

Al suo posto è entrato invece il prefetto Matteo Piantedosi. L'importanza di questa nomina si deve da un lato all'evidente prestigio della prefettura della capitale e dall'altro ai ruoli chiave ricoperti fino a questo momento da Piantedosi.

Nominato prefetto di Bologna dall'ex Ministro Minniti, Piantedosi è stato poi chiamato dall'allora ministro Matteo Salvini a ricoprire il ruolo di capo di gabinetto.

Questa posizione gli è stata poi riconfermata dalla ministra Lamorgese, fatto piuttosto rilevante visto che per gli incarichi negli uffici di diretta collaborazione con il ministro è previsto un particolare rapporto di fiducia. È dunque del tutto normale che quando cambia un ministro cambi anche il suo capo di gabinetto.

Un nuovo capo di gabinetto

A circa un anno dall'entrata in carica la ministra Lamoregse ha quindi deciso di cambiare il proprio capo di gabinetto. Si tratta di un incarico molto importante che tra le altre cose svolge il ruolo di raccordo tra il vertice politico e l'apparato ministeriale.

In sostituzione di Piantedosi è stato chiamato a ricoprire l'incarico il prefetto Bruno Frattasi da febbraio 2019 direttore dell'agenzia nazionale per l'amministrazione dei beni sequestrati alla criminalità organizzata.

Inoltre in precedenza Frattasi ha svolto l'incarico di capo del dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile. Ovvero il dipartimento attraverso cui, tra le altre cose, il ministero dell'interno partecipa alle politiche di protezione civile. Infatti il capo del dipartimento è automaticamente anche membro del comitato operativo della protezione civile.

In un momento di crisi sanitaria come quello che stiamo attraversando il fatto che Frattasi abbia esperienza nel settore della protezione civile ha probabilmente avuto un peso nella scelta del ministro. D'altronde il Viminale e le prefetture hanno avuto un ruolo cruciale nella gestione dell'emergenza e la pausa estiva ha rappresentato il momento ideale per riorganizzare l'amministrazione in modo da arrivare all'autunno preparati a un eventuale aumento dei casi di contagio.

Foto Credit: ministero dell'interno

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In questi mesi di emergenza si è parlato molto delle strutture create ad hoc per fronteggiare l’emergenza sia a livello nazionale che locale. Unità di crisi, task force e comitati tecnico scientifici possono essere strumenti utili. Nella maggior parte dei casi si tratta però di organi consultivi, con competenze spesso poco chiare, e senza reali poteri né nel definire le politiche né tanto meno per attuarle.

Al contrario ai prefetti sono attribuite funzioni cruciali in caso di emergenza sia dalla normativa ordinaria che da quella che è stata emanata nel corso della crisi sanitaria.

Il ruolo del prefetto a garanzia dell’ordine pubblico

Il prefetto rappresenta l’autorità provinciale di pubblica sicurezza e presiede il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza. Può emanare ordinanze e decreti a tutela dell’ordine pubblico e coordina le attività delle forze dell’ordine.

Già questo basta a capire come sia importante il ruolo del prefetto in una situazione di crisi. Il codice della protezione civile tuttavia attribuisce poteri aggiuntivi a quest’organo nel corso di situazioni di emergenza. In questo caso infatti le competenze del prefetto relative all’ordine pubblico e la sicurezza vengono ampliate a “tutti i servizi di emergenza” a livello provinciale.

Nuove competenze attribuite nel corso dell’emergenza

Nonostante questo, la portata della crisi coronavirus, assieme alla necessità di coordinare alcuni aspetti dell’emergenza a livello centrale, ha spinto a marzo il governo ad ampliare ulteriormente il ruolo dei prefetti. Si tratta in particolare di due decreti legge e un decreto del presidente del consiglio dei ministri, oltre che delle misure operative della protezione civile.

Qui si disponeva infatti che le unità di crisi regionali dovessero mantenere un contatto costante con la prefettura del capoluogo di regione. Inoltre a livello provinciale è proprio alle prefetture che è stato delegata l’attivazione del centro di coordinamento dei soccorsi.

Intanto con il decreto cura Italia veniva attribuito al prefetto (oltre che al capo della protezione civile) il potere di requisire alberghi o altri immobili per ospitare persone sottoposte a misure di quarantena.

Viene poi conferita al prefetto autorità su ulteriori organi dello stato. Innanzitutto le forze armate, alle quali può attribuire la qualifica di agenti di pubblica sicurezza (Dl 19/2020), al fine di assicurare le misure per fronteggiare l’emergenza. Alle forze armate si aggiungono in un secondo momento le forze di polizia municipale (allo stesso scopo), il personale ispettivo delle aziende sanitarie locali e quello dell’ispettorato del lavoro per assicurare le misure di contenimento nei luoghi di lavoro.

La necessità della prefettura di disporre di personale aggiuntivo e specializzato per fare controlli sui luoghi di lavoro deriva anche in questo caso da un ampliamento delle competenze attribuite agli uffici territoriali del governo. Un decreto del presidente del consiglio dei ministri del 22 marzo assegna infatti alle prefetture anche un ruolo centrale, durante la fase del lockdown, nel fornire alle aziende i permessi per rimanere aperte.

Il meccanismo prevedeva che alcune aziende, necessarie al mantenimento dei servizi essenziali e identificate attraverso i codici Ateco, fossero esplicitamente autorizzate a proseguire nelle loro attività. Le aziende che non rientravano in questo elenco, ma che ritenevano di far parte della filiera dei servizi essenziali, potevano comunque rimanere operative previa comunicazione al prefetto.

Spettava poi all’ufficio territoriale del governo verificare la sussistenza di giustificate ragioni per mantenere aperta l’attività ed eventualmente ordinarne la sospensione.

È evidente che una mansione del genere ha imposto un enorme carico di lavoro al personale amministrativo delle prefetture. Personale peraltro impegnato in attività ben diverse nel corso della gestione ordinaria dei propri uffici.

L’impressione è che si sia trattato di una scelta che ha deresponsabilizzato il livello politico. Evitando di questo modo scelte che sarebbero potute apparire sia troppo restrittive che eccessivamente permissive a seconda dell’andamento dell’epidemia. La valutazione iniziale sull’appartenenza di ciascuna azienda alla filiera delle attività essenziali veniva infatti lasciata ai responsabili delle aziende, attraverso un’auto certificazione. L’attività di verifica della veridicità delle autocertificazioni veniva invece attribuita alle prefetture. Ovvero a strutture neutre da un punto di vista politico, anche se prive di una specifica competenza e già ampiamente impegnate su vari fronti dell’emergenza.

I prefetti come articolazione territoriale dello stato centrale

Gli uffici territoriali del governo, come suggerisce il nome stesso, sono organi attraverso cui lo stato centrale amministra molte delle sue funzioni svolte a livello periferico. Si tratta di strutture che esistono nel nostro ordinamento da molto tempo, con meccanismi ampiamente rodati. Attraverso queste in effetti il governo dispone di una rete capillare attraverso cui può agire direttamente a livello provinciale e da lì, tramite il prefetto, arrivare a ogni sinolo comune. Il sindaco infatti, nel suo ruolo di ufficiale di governo, risponde direttamente al prefetto.

Peraltro dato che questi organi hanno competenza a livello provinciale, il venir meno di un organo con una forte legittimazione democratica quali erano le province prima della riforma, ha ulteriormente ampliato il ruolo dei prefetti. Attualmente quello di presidente della provincia è un ruolo ricoperto da sindaci, spesso di piccoli comuni. Questi non svolgono il proprio mandato a tempo pieno e inoltre sono eletti da altri sindaci e da consiglieri comunali, piuttosto che dai cittadini. È quindi evidente che, al di là delle disposizioni di legge previste per casi specifici, l’autorità di un presidente di provincia risulta estremamente ridimensionata di fronte a quella del prefetto.

In questo caso in particolare però è la legge ad attribuire alle prefetture il ruolo di primo piano a livello provinciale.

È da tener presente tuttavia che il codice della protezione civile, è stato emanato nel 2018 e dunque dopo il ridimensionamento del ruolo delle province. La legge che disciplinava in precedenza la protezione civile (l. 225/1992) in effetti gli attribuiva alcune competenze.

In particolare era previsto (art. 13) che in ciascuna provincia fosse presente un comitato provinciale di protezione civile. Del comitato faceva parte il prefetto ma a presiederlo era il presidente della provincia. Inoltre era previsto che la provincia svolgesse i compiti relativi alla raccolta e all’elaborazione dei dati di protezione civile.

Il nuovo codice, al contrario, prevede che sia il prefetto ad assicurare lo scambio di informazioni con la protezione civile, la regione e i comuni (art. 9). Allo stesso tempo però è previsto (art. 11) che alle regioni sia attribuita la gestione della sala operativa, cui spetta il compito di assicurare lo scambio di informazioni con la protezione civile, le prefetture e i comuni.

Con una norma strutturata in questa maniera non c’è quindi da stupirsi come, quando il sindaco di Bergamo Gori lamenta la mancanza di dati di dettaglio, diventi difficile ricostruire se eventuali responsabilità vadano ricercate in regione o in prefettura.

Una catena di comando chiara e diretta

In questi giorni si parla molto dell’inchiesta della procura sulla mancata attuazione della zona rossa nel bergamasco. Inizialmente si è dibattuto su chi avesse la competenza ad attuare una zona rossa, anche se in realtà è emerso abbastanza rapidamente come la competenza sia da attribuire sia al governo che alle regioni che, più avanti, lo hanno fatto in diverse occasioni.

Evidenziato questo, diventa interessante notare come nella fase iniziale della crisi sanitaria, quando ancora non era stata strutturata la macchina dell’emergenza, sia stato il governo ad attuare la prima zona rossa a Codogno, servendosi proprio della locale prefettura sia per ricevere rapidamente le informazioni che per attuare le proprie decisioni.

In effetti questo episodio esprime chiaramente l’efficacia di una catena di comando corta e ben strutturata. Una volta che il direttore generale dell’azienda ospedaliera locale ha avvisato il prefetto, questo interagisce direttamente con il governo, senza ulteriori passaggi intermedi e senza dover rispondere a nessun altro.

Un ruolo cruciale privo di legittimità democratica

Le prefetture dunque hanno svolto un ruolo fondamentale nel corso dell’emergenza. In alcuni casi in effetti la capacità operativa di questi organi sembra giustificare una scelta di questo tipo. Non mancano però situazioni in cui sono state attribuite agli uffici territoriali del governo competenze lontane dai loro compiti ordinari.

Più in generale l’attribuzione di nuove competenze alle prefetture, sia in maniera esplicita sia per mancanza di alternative qualificate (le province), ha messo in capo a soggetti privi di legittimazione democratica sempre maggiori responsabilità.

Un ulteriore passo indietro della politica quindi di fronte alla gestione di un fenomeno complesso e colmo di responsabilità.

Photo credit: ministero dell’interno

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