Il ministero dell’economia, infatti, ha risposto alla richiesta di riesame della Fondazione Openpolis evidenziando che la “verifica dei dati” sulla spesa dei progetti del Pnrr dovrebbe concludersi in tempo utile per la pubblicazione degli open data su Italia Domani, prevista per il mese di dicembre.

Il mese di dicembre sta per terminare e di questi dati ancora non c’è traccia. È importante che alle promesse seguano i fatti.

Tempi precisi per impegni precisi

A chi legge Openpolis la vicenda è nota: il governo non ha mai pubblicato i dati sull’avanzamento della spesa del Pnrr per i singoli progetti ma solo aggregati a livello di misura. Questo rende impossibile valutare lo stato di avanzamento degli oltre 260mila progetti finanziati dal piano, complicando non poco una valutazione quantitativa dello stato dell’arte, al di là delle dichiarazioni e gli annunci.

Così lo scorso settembre abbiamo inviato una richiesta di accesso generalizzato agli atti (Foia) al governo per chiedere i dati. L’esecutivo ha preso tempo, rispondendo che sarebbero stati rilasciati “all’esito del processo di verifica“. Un riscontro inaccettabile, perché fuori tempo massimo rispetto agli obblighi di legge che il governo stesso ha imposto sulla trasparenza del Pnrr.

Così a ottobre abbiamo inviato una richiesta di riesame del diniego dell’esecutivo, a cui è stato risposto che il già citato “processo di verifica” sarà presumibilmente completato in tempo per l’aggiornamento dei dati previsto per fine anno.

La risposta degli uffici del ministero è coerente con quanto lo stesso ministro Giancarlo Giorgetti ha dichiarato in parlamento lo scorso 13 novembre, nel corso di un question time alla camera.

In occasione di un’interrogazione del deputato Benedetto Della Vedova, in cui venivano citate le nostre richieste di maggiore trasparenza, Giorgetti rispondeva che “con la pubblicazione di dicembre il portale Italia Domani si arricchirà di nuove funzioni quali quelle relative ai pagamenti a livello di progetto”.

Insomma il titolare del ministero dell’economia ha preso impegni precisi nella massima sede istituzionale della democrazia italiana.

Valutare oltre i talk show televisivi

Le informazioni sullo stato di avanzamento dei singoli progetti del Pnrr non rappresentano un capriccio di chi considera un valore aggiunto avere a disposizione dati più dettagliati possibile.

Ma sono necessari a tratteggiare la direzione di questo ingente piano di risorse pubbliche, che secondo la classe dirigente del paese dovrebbe rilanciare l’economia italiana.

Non è un caso, infatti, che nonostante il trionfalismo dell’esecutivo Meloni (in particolare in occasione della nomina a commissario europeo di Raffaele Fitto) sia la nostra analisi sull’avanzamento della spesa delle misure sia una recente relazione della corte dei conti certificano che il Pnrr si trova più indietro di quanto si dica nel corso delle conferenze stampa o dei talk show televisivi.

In particolare dal documento della corte dei conti emerge come al 30 settembre scorso i fondi spesi fossero 57,7 miliardi di euro, pari a circa il 30% delle risorse totali assegnate all’Italia.

Parliamo di cifre di fronte alle quali il governo deve rendere conto alla popolazione, alle istituzioni e alla società civile.

Quest’ultima, in particolare, negli anni si è organizzata attraverso diverse iniziative, tra cui l’osservatorio civico Pnrr e Dati bene comune. Campagne che nel tempo hanno prodotto risultati importanti, ottenendo maggiore trasparenza sul piano.

Vedremo nei prossimi giorni se il ministero dell’economia e chi lo dirige avranno finalmente rispettato gli impegni presi negli atti e negli interventi in parlamento.

Foto: ministero dell’economia e delle finanze

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Un momento dunque in cui la maggioranza può esprimere più agevolmente il proprio indirizzo politico. D’altro canto è vero che le nuove regole europee di programmazione economica impongono all’Italia nuovi sforzi per il rientro del deficit di bilancio. Non di meno, in questo quadro bisogna purtroppo constatare come il tema della cooperazione allo sviluppo non sembri rappresentare una priorità per questo governo, malgrado tutta la retorica posta sul cosiddetto Piano Mattei per l’Africa.

Gli obiettivi e la realtà della cooperazione italiana

Ma al di là del piano Mattei esistono impegni europei e internazionali ben più consolidati che l’Italia, come gli altri paesi donatori, si è assunta. Il più importante dei quali è quello di destinare almeno lo 0,70% del reddito nazionale lordo (Rnl) all’aiuto pubblico allo sviluppo (Aps), come previsto anche dall’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite (Sdg 17).

Eppure questo obiettivo, sostenuto e promosso in Italia anche dalla Campagna 070, appare sempre più difficile da raggiungere. Gli ultimi dati Ocse infatti non indicano un percorso di crescita, ma piuttosto di declino del rapporto Aps/Rnl raggiunto dall’Italia, che nel 2023 si è fermato ad appena lo 0,27%. Per raggiungere l’obiettivo previsto dunque l’Italia dovrebbe più che raddoppiare i propri stanziamenti nel corso dei prossimi 5 anni.

Tuttavia non sembrano essere queste le prospettive della cooperazione italiana, almeno a quanto risulta dall’allegato n. 28 della legge di bilancio. Qui infatti vengono indicate le risorse con cui ciascun ministero partecipa alla politica di cooperazione allo sviluppo. Per quanto questo documento non rappresenta una fotografia precisa di quanto verrà poi effettivamente speso, per diverse ragioni.

In primo luogo si tratta sempre di previsioni di spesa che possono poi subire delle variazioni. Inoltre alcune parti dell’Aps non rientrano in questa tabella (come ad esempio le risorse di Cassa depositi e prestiti e quelle messe in campo dalle regioni). Infine, come abbiamo più volte rilevato, le informazioni fornite da ciascun ministero per comporre questa tabella rappresentano approssimazioni in alcuni casi piuttosto sommarie.

Le prospettive della cooperazione

Malgrado queste premesse, l’analisi del disegno di legge di bilancio costituisce l’unico modo per valutare quale direzione prenderà la cooperazione allo sviluppo nei prossimi anni.

Certo stando ai numeri complessivi le risorse messe in campo per il 2025 superano quelle dell’anno precedente. Tuttavia la crescita è estremamente modesta (+6,7%) se si considera quanto ancora manchi al raggiungimento degli obiettivi internazionali. E questo senza contare l’inflazione e le previsioni di crescita della ricchezza nazionale che, in termini relativi, riducono ulteriormente questo dato. Infine, come anticipato, le informazioni fornite da ciascun ministero sulle sue allocazioni in aiuto pubblico allo sviluppo possono essere molto approssimative.

Al netto di una modesta crescita quindi non si registrano svolte degne di nota. Senza contare che, stando alle previsioni pluriennali, questo aumento verrà comunque vanificato negli anni successivi, riportando gli importi complessivi a livelli inferiori a quelli di 4 anni prima, sempre al netto dell’inflazione e della crescita economica.

Ma non tutte le allocazioni inserite nella tabella sulla cooperazione allo sviluppo hanno lo stesso valore. Sia perché alcune di queste sono più affidabili di altre, sia perché non tutte le risorse riguardano veri e propri progetti di cooperazione allo sviluppo. Vediamo quindi come variano le risorse assegnate ai ministeri maggiormente coinvolti e le loro componenti.

Dove aumentano le risorse

Il ministero dell’economia e delle finanze (Mef) è quello che registra l’aumento più significativo di risorse per la cooperazione, con una crescita di oltre mezzo miliardo di euro.

Come abbiamo avuto modo di spiegare in diverse occasioni però, gli stanziamenti del Mef in questo settore sono principalmente destinati al cosiddetto canale multilaterale. Si tratta insomma di importi che andranno in larga parte a finanziare organizzazioni internazionali o banche di sviluppo. Il canale multilaterale dunque segue oscillazioni in positivo (come in questo caso) o in negativo (come lo scorso anno) principalmente spiegabili con i diversi momenti in cui l’Italia si è impegnata a rifinanziare queste organizzazioni. Quest’anno ad esempio la crescita è legata perlopiù alla partecipazione al bilancio Ue (missione 4, programma 10).

Aumenti di questo tipo dunque, per quanto benvenuti, non possono essere letti come l’effetto diretto di un cambio di passo strutturale nella politica di cooperazione allo sviluppo.

Al secondo posto il ministero dell’interno, dove lo stanziamento risulta aumentato di oltre 360 milioni di euro. In questo caso però diventa ancora più importante rilevare come le risorse del Viminale in questo settore siano dedicate quasi integralmente (98,7%) all’accoglienza dei migranti e dei richiedenti asilo in Italia. Questo aspetto è importante da rilevare da diversi punti di vista. In primo luogo infatti il ministero imputa al settore della cooperazione l’intera spesa sostenuta per l’accoglienza, anche se le regole del comitato Ocse Dac prevedono che solo una parte di queste possano essere considerate come Aps.

Ma oltre a questo è importante sottolineare come le risorse del capitolo per i “rifugiati nel paese donatore” rappresentino la parte più consistente di quello che viene da molti considerato come “aiuto gonfiato”. Pur trattandosi infatti di politiche molto importanti per l’accoglienza e l’integrazione delle persone migranti, le cifre stanziate non escono dal paese donatore e dunque non contribuiscono in alcun modo allo sviluppo dei paesi destinatari.

Infine anche l’andamento delle previsioni di spesa in quest’ambito assume caratteristiche tutt’altro che chiare. Infatti non si spiega facilmente un aumento del 23,5% della spesa per l’accoglienza in una fase di significativo calo dei flussi migratori.

Vale la pena di sottolineare infine come 23,8 milioni di euro (+178,5% rispetto allo scorso anno) siano invece destinati a collaborazioni internazionali e assistenza ai paesi terzi in materia migratoria. In questo caso dunque le risorse sono effettivamente destinate a programmi che si svolgono all’estero, resta tuttavia da capire se e in che misura queste risorse possano essere considerate come aiuto genuino (ovvero coerente con gli obiettivi propri della cooperazione allo sviluppo) e quanto invece non rappresentino una forma di esternalizzazione delle frontiere che interessa più il paese donatore che quello che riceve l’aiuto.

Una chiave più positiva assume invece l’aumento delle risorse per il ministero dell’ambiente, anche se in questo caso si tratta di appena 26 milioni di euro. Queste risorse aggiuntive sembrano effettivamente destinate a progetti di cooperazione anche se non, come pure ci si sarebbe potuto aspettare, attraverso il Fondo clima che è specificamente dedicato a “progetti di contrasto al cambiamento climatico nei paesi destinatari di aiuti pubblici allo sviluppo”. Questo capitolo di spesa, alla base del cosiddetto piano Mattei, resta infatti invariato, con una dotazione di 840 milioni di euro di cui la metà considerabili come aiuto pubblico allo sviluppo.

Dove calano le risorse

Dopo aver verificato dove si concentrano gli aumenti e come questi abbiano un impatto relativo sulla politica di cooperazione italiana veniamo ora ai ministeri in cui gli stanziamenti sono stati invece ridotti.

La riduzione più significativa si rileva nei bilanci del ministero delle infrastrutture. Qui però si assiste in sintesi a una sorta di ritorno alla normalità. Come avevamo evidenziato lo scorso anno infatti con la precedente legge di bilancio era stato previsto, esclusivamente per il 2024, un incremento destinato a finanziare la realizzazione in Libia di progetti infrastrutturali di base previsti dal trattato di amicizia tra Italia e Libia. A partire dal 2025 però gli importi messi in campo per il trattato vengono considerevolmente ridimensionati, pur rimanendo una cifra considerevole (89,8 milioni di euro).

Più rilevanti invece sono i tagli subiti dal ministero degli esteri e dall’Agenzia per la cooperazione allo sviluppo (Aics), ovvero i due attori che dovrebbero rappresentare il cuore dell’Aps italiano. Tra 2024 e 2025 infatti vengono sottratti alla competenza del ministero degli esteri e della cooperazione internazionale (Maeci) oltre 115 milioni di euro (-9,59%).

La quasi totalità di questa riduzione (111 milioni) è legata al dimezzamento del fondo per sostenere le spese derivanti dall’esecuzione degli accordi tra Ue e stati dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico, oltre alla partecipazione italiana a iniziative per la politica di vicinato europea.

Infine c’è la questione dell’Agenzia per la cooperazione allo sviluppo. Malgrado siano passati oltre 10 anni da quando la legge 125/2014 è entrata in vigore ridefinendo il settore della cooperazione e attribuendo a quest’organo un ruolo chiave, la sua centralità stenta a concretizzarsi nella pratica. E questo è rilevabile anche dall’andamento delle risorse che le vengono attribuite. Basti considerare infatti che il budget di cui dispone per realizzare o coordinare concretamente politiche di cooperazione allo sviluppo (645,9 milioni) rappresenta circa un terzo di quanto attribuito in questo stesso settore al ministero dell’interno.

Certo il taglio a questa agenzia tra 2024 e 2025 è stato di appena 1,4 milioni di euro. Il problema tuttavia sta nelle aspettative che erano state generate lo scorso anno e che risultano ampiamente disattese. Nella precedente legge di bilancio infatti, le previsioni pluriennali indicavano per il 2025 un importo per l’Aics pari a 676,6 milioni di euro. Ma rispetto a questa previsione il disegno di legge attuale stabilisce per l’Agenzia un taglio di oltre 32 milioni di euro.

Da questa analisi emerge dunque come la politica di cooperazione allo sviluppo non solo non venga rafforzata, in un contesto internazionale di crescenti sfide e crisi, ma parzialmente indebolita, riducendo il peso e la credibilità della politica estera italiana nello scenario globale.

L’articolo è stato redatto grazie al progetto “Cooperazione: mettiamola in Agenda!”, finanziato dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo. Le opinioni espresse non sono di responsabilità dell’Agenzia.

Foto: G7 Italia

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Con l’approvazione di questa legge dunque si potrà concretamente valutare l’approccio del nuovo esecutivo nei confronti dell’aiuto pubblico allo sviluppo e degli impegni che l’Italia si è assunta in sede internazionale. Certo al momento analizziamo di un disegno di legge ancora in discussione. Tuttavia è improbabile che gli importi cambino significativamente rispetto all’iniziale proposta del governo.

La ripresa dell’aiuto pubblico allo sviluppo

Da molti anni l’Italia, come gli altri paesi del comitato aiuto allo sviluppo (Dac) dell’Ocse, si è assunta l’impegno di destinare lo 0,7% del proprio reddito nazionale lordo (Rnl) in aiuto pubblico allo sviluppo (Aps) entro il 2030. Una data che ormai appare sempre più vicina.

Dopo una crescita culminata nel 2017, quando per la prima volta ha toccato quota 0,30% Aps/Rnl, gli anni successivi hanno visto un crollo delle risorse italiane nel settore. Questa dinamica si è però interrotta nel 2021 e la crescita è proseguita anche l’anno successivo portando l’Aps al record dello 0,32% rispetto all’Rnl.

Per comprendere a pieno questa fase però occorre guardare più a fondo le componenti dell’aiuto italiano. Infatti se da un lato è evidente che il periodo 2018-2020 non sia stato segnato da investimenti in questo settore, dall’altro risulta chiaro che a determinare i volumi complessivi dell’Aps ha ampiamente contribuito una voce tutto sommato estranea alla politica di cooperazione allo sviluppo.

Si tratta della voce di spesa “rifugiati nel paese donatore” e dunque di risorse assolutamente importanti ma che hanno a che vedere con l’accoglienza dei richiedenti asilo e non con la politica di cooperazione allo sviluppo. Infatti, pur essendo regolarmente rendicontati da Ocse come Aps, si tratta di risorse che rimangono nei confini del donatore non contribuendo al fine e agli obiettivi della cooperazione.

Questa componente dell’Aps, che si era ridotta molto intorno al 2020, è tornata a crescere e nel 2022 rappresentava il 22,9% delle risorse italiane. È vero che se lo consideriamo integralmente il rapporto Aps/Rnl è cresciuto tra 2021 e 2022 (da 0,29% a 0,32%). Tuttavia escludendo questa componente dai calcoli si assiste a una riduzione di 0,02 punti percentuali (da 0,26% a 0,24%).

Un incerto trend di crescita

Passando all’analisi del disegno di legge di bilancio è importante precisare che, per diverse ragioni, le cifre qui indicate non possono direttamente essere confrontate con i dati Ocse.

Intanto perché alcune voci della cooperazione non rientrano nel bilancio dello stato. Si tratta ad esempio di quelle degli enti locali o di cassa depositi e prestiti. Inoltre non tutti i ministeri compilano con molta attenzione l’allegato 28 della legge di bilancio in cui ciascuna amministrazione dovrebbe indicare la quota di risorse di propria competenza che saranno destinate alla cooperazione allo sviluppo.

Il ministero da cui è emersa in maniera più lampante questa dinamica è quello dell’interno, da cui arrivano le risorse per i rifugiati nel paese donatore. Nel corso degli anni infatti il Viminale ha indicato importi sempre molto simili (e molto alti), nonostante i significativi cambiamenti nel numero di arrivi e di persone accolte all’interno del sistema di accoglienza. In ogni caso quest’anno le previsioni del Viminale potrebbero essere più aderenti alla realtà di quanto non sia avvenuto in passato.

Più corretto invece è confrontare le risorse per la cooperazione indicate nel disegno di legge di bilancio con quelle delle 2 leggi di bilancio precedenti. Analisi da cui emerge una crescita per il 2024. Un dato positivo dunque, anche se difficilmente a questo ritmo l’Italia potrà raggiungere lo 0,70% entro il 2030.

D’altronde è lo stesso disegno di legge a prevedere un calo significativo delle risorse già nel 2025, ben al di sotto di quelle del 2023, allontanandosi ancora di più dall’obbiettivo.

Le risorse dei ministeri e la qualità dell’aiuto

Inoltre anche qui per valutare le risorse destinate alla cooperazione, oltre ai volumi complessivi, bisogna considerare la loro ripartizione. Ed è proprio osservando le variazioni di spesa previste per i ministeri tra 2023 e 2024 che emergono le maggiori criticità.

Sono 2 i dicasteri in cui calano le risorse: il ministero degli esteri e della cooperazione internazionale (Maeci) e il ministero dell’economia e delle finanze (Mef).

Le risorse di quest’ultimo tuttavia sono in larga parte destinate a finanziare le organizzazioni internazionali di cooperazione di cui l’Italia è parte (canale multilaterale). Dunque le oscillazioni dei suoi impegni di spesa dipendono più che altro dalle tempistiche di rifinanziamento di queste stesse organizzazioni.

Tutt’altro discorso invece vale per il ministero degli esteri. Questa infatti è la struttura che finanzia la parte più viva e diretta della cooperazione allo sviluppo, ovvero la componente non gonfiata dell’aiuto bilaterale. Una parte dell’Aps troppo spesso sacrificata dalla politica di cooperazione italiana.

Buona parte di queste risorse peraltro sono sottratte dall’azione denominata “Attuazione delle politiche di cooperazione mediante l’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo” (-24,7 milioni). Ovvero la struttura che rappresenta, o dovrebbe rappresentare, il fulcro del sistema italiano di cooperazione allo sviluppo.

Sono 3 invece i dicasteri in cui aumentano le dotazioni finanziarie: il ministero dell’interno (+30 milioni), quello dell’ambiente (+52,5 milioni) e quello delle infrastrutture (+389,6 milioni).

Come accennato le risorse indicate in questa sede dal ministero dell’interno non possono essere considerate molto affidabili. Resta il fatto che se dovessero rivelarsi realistiche ne conseguirebbe che il ministero dell’interno riveste per la politica italiana di cooperazione allo sviluppo un ruolo finanziariamente più importante (oltre 1,5 miliardi) rispetto agli esteri (meno di 1,2 miliardi).

Ma l’aumento più significativo è senza dubbio quello che riguarda il ministero delle infrastrutture, che sfiora da solo i 400 milioni di euro. In effetti è proprio questa crescita improvvisa a determinare il fatto che le risorse di questo disegno di legge di bilancio siano in crescita rispetto a quelle dello scorso anno.

Diventa dunque molto importante capire a cosa sono destinate queste risorse. Un dato questo espresso molto chiaramente nelle tabelle del disegno di legge di bilancio (capitolo di spesa 7800). Qui infatti le risorse previste dal trattato di amicizia italo libico del 2008 e destinate a finanziare progetti infrastrutturali passano da 63 milioni di euro nel 2023 a 452 nel 2024 (+389 milioni).

È bene precisare che si tratta di un aumento una tantum, che non sarà ripetuto gli anni successivi. Inoltre l’impegno di queste risorse nel 2024 era già previsto nella legge di bilancio dello scorso anno (e quella ancora precedente). Si tratta dunque di un aumento episodico e già previsto.

Quanto al merito di questo finanziamento, dalle poche informazioni a disposizione, (l’allegato 28 e il trattato) sembra di poter escludere che con queste risorse vengano finanziate direttamente opere legate ad aspetti di sicurezza e dunque in qualche modo legate al processo di esternalizzazione delle frontiere. Bisogna auspicare invece che siano utilizzate in modo appropriato per favorire un sano sviluppo del paese, a maggior ragione dopo i tragici eventi alluvionali dello scorso settembre.

Allo stesso tempo però è difficile non interpretare queste erogazioni come una contropartita rispetto agli impegni assunti dalla Libia in materia migratoria.

La direzione della cooperazione italiana

In conclusione dunque, nonostante la retorica dell’aiutiamoli a casa loro e le incertezze legate al cosiddetto piano Mattei (As 936), le novità introdotte da questo governo nella politica di cooperazione appaiono molto modeste, se non peggiorative.

Come abbiamo visto infatti la crescita prevista per il 2024 è sostanzialmente legata alle risorse del ministero delle infrastrutture destinate alla Libia, che tuttavia erano già state messe a bilancio lo scorso anno. Gli altri aumenti invece riguardano il ministero dell’ambiente (con un saldo positivo di +52 milioni) e quello dell’interno (+30 milioni), che tuttavia destina le sue risorse all’accoglienza dei rifugiati e dunque non a vere e proprie politiche di cooperazione.

A ridursi invece sono in particolare le risorse per il ministero degli esteri e della cooperazione, tra cui spiccano i tagli all’agenzia per la cooperazione. È vero che anche in questo caso una riduzione era già stata messa a bilancio lo sorso anno. Tuttavia si trattava di un importo più contenuto, circa 17 milioni di euro, che ora diventano 62,5. E questo nonostante il viceministro con delega alla cooperazione Edmondo Cirielli abbia sostenuto che le intenzioni del governo sono di rafforzare la componente bilaterale dell’aiuto.

L’articolo è stato redatto grazie al progetto “Cooperazione: mettiamola in Agenda!”, finanziato dell’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo. Le opinioni espresse non sono di responsabilità dell’Agenzia.

Foto: ministero degli esteri

L'articolo La cooperazione alla prova del governo Meloni proviene da Openpolis.

Come è normale, nel corso del tempo la partecipazione pubblica a queste aziende può variare. Inoltre periodicamente gli organi societari devono essere rinnovati. Un processo che ovviamente coinvolge in modo diretto i soggetti pubblici che detengono quote di queste organizzazioni.

Nella maggior parte dei casi è il ministero dell’economia e delle finanze (Mef) a detenere partecipazioni pubbliche, a maggior ragione se limitiamo l’analisi alle partecipazioni dello stato centrale. Per questo è importante tenere presenti le novità che hanno riguardato il Mef e in particolare la nascita di un nuovo dipartimento al suo interno, con competenze proprio in materia di partecipate.

Un nuovo dipartimento per il ministero dell’economia

Come abbiamo visto in precedenti approfondimenti, il governo Meloni ha iniziato un percorso di riorganizzazione di diversi dicasteri. Percorso in cui il Mef è profondamente coinvolto, visto che ai suoi tradizionali 4 dipartimenti ne sono stati aggiunti altri 2: il dipartimento per la giustizia tributaria, previsto dal decreto legge 44/2023 ma non ancora operativo, e il dipartimento dell’economia.

Quest’ultima struttura invece è almeno in parte attiva a partire dallo scorso 5 ottobre, quando sono entrate in vigore le modifiche al regolamento organizzativo del ministero. Tuttavia dovranno essere adottati altri regolamenti prima che diventi completamente operativa. Proprio per questo a oggi tale struttura non è inclusa nella ripartizione delle risorse prevista dal disegno di legge di bilancio 2024-2026.

In ogni caso il nuovo dipartimento assumerà alcune delle competenze già in capo al dipartimento del tesoro, tra cui appunto quelle relative alle società partecipate. Al suo interno infatti sarà suddiviso in 3 direzioni generali:

• direzione I – Interventi finanziari in economia;
• direzione II – Partecipazioni societarie e tutela attivi strategici;
• direzione III – Valorizzazione del patrimonio pubblico.

Nello specifico quindi sarà la seconda direzione ad avere competenza in materie quali l’analisi, la gestione e la valorizzazione delle partecipazioni, nonché l’indirizzo, il monitoraggio e il controllo sull’attuazione del testo unico.

Malgrado il dipartimento non sia ancora del tutto operativo, alla nomina di Marcello Sala quale nuovo direttore generale dell’economia si è provveduto già lo scorso settembre. Sarà lui dunque il principale responsabile, assieme al ministro Giorgetti, delle scelte che riguarderanno le partecipazioni pubbliche. Sia per quanto riguarda le quote detenute dallo stato, sia quando il ministero dovrà esprimere la sua posizione in merito al rinnovo degli organi di amministrazione.

Le società partecipate dallo stato centrale

Come anticipato è il Mef il principale attore pubblico in questo campo. Infatti su 42 società partecipate direttamente da ministeri, 35 sono sotto il controllo del ministero delle finanze.

Si tratta in particolare di 6 società quotate in borsa (ovvero Enel, Eni, Leonardo, Poste italiane, banca Mps e Enav) a cui si aggiungono altre 6 società con strumenti finanziari quotati (tra cui Cassa depositi e prestiti, Invitalia, Rai e Ferrovie dello stato) e 23 società non quotate.

Le partecipazioni degli altri ministeri invece riguardano esclusivamente società non quotate. Nello specifico il ministero dell’ambiente e quello dell’agricoltura partecipano ciascuno a 2 società, mentre il ministero della cultura, quello delle imprese e quello della difesa a una.

Come abbiamo visto, l’ente pubblico può detenere direttamente quote di un’azienda. È importante sottolineare però che lo stato può partecipare a delle società anche in modo indiretto: si tratta delle partecipate di secondo e terzo livello. Quelle di secondo livello sono aziende di cui detengono quote altre società partecipate direttamente partecipate dallo stato.

La società partecipata direttamente che detenere più quote di altre aziende è senza dubbio Eni (35 partecipate di secondo livello), seguita da Invitalia (24), Poste italiane (19) e Ferrovie dello stato (18).

Volendo approfondire l’analisi si possono poi considerare anche le partecipate di terzo livello, guardando ad esempio alle aziende partecipate da società di Cassa deposti e prestiti.

Le nomine nelle partecipate

Come anticipato, le competenze del dipartimento del tesoro in materia di aziende partecipate saranno assorbite dal nuovo dipartimento dell’economia.

Quest’organo avrà dunque il compito di gestire il rinnovo degli organi in scadenza nelle aziende partecipate. Il dipartimento del Mef dovrà quindi occuparsi dell’istruttoria tecnica da sottoporre all’organo di indirizzo politico così da poter esercitare i suoi diritti di socio. È previsto inoltre che alcuni passaggi di questa istruttoria debbano essere seguiti anche dalle aziende controllate in fase di rinnovo degli organi di società indirettamente partecipate.

Nel 2023 il Mef controllava direttamente 19 società con organi in scadenza nel corso dell’anno. Di queste 16 dovevano rinnovare, in tutto o in parte, il consiglio di amministrazione (Cda) oltre che, in alcuni casi, anche il collegio sindacale. A queste si aggiungono poi 2 società controllate dal ministero della difesa e da quello delle Infrastrutture.

Inoltre dovevano rinnovare gli organi anche 54 società partecipate indirettamente, rinnovo che in 49 casi riguardava il consiglio di amministrazione.

Nel corso dei primi 10 mesi dell’anno sono stati rinnovati gli organi di società importanti. In alcuni casi, come Eni e Poste Italiane, l’incarico di amministratore delegato (Ad) è stato confermato agli Ad uscenti, rispettivamente Claudio Descalzi e Matteo Del Fante. In altri invece sono stati nominati nuovi Ad come Paolo Scaroni a Enel e Roberto Cingolani a Leonardo.

Sono 2 invece le società direttamente partecipate in cui deve essere ancora rinnovato, in tutto o in parte, il Cda. Si tratta di Cinecittà, limitatamente a un consigliere, e delle Ferrovie Appulo lucane.

Foto: ministero dell’economia

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Tuttavia, nel corso dei mesi l’attività dell’esecutivo volta a modificare la struttura degli apparati di vertice dello stato (i ministeri appunto) si è intensificata. Tralasciando gli interventi relativi alla governance del Pnrr, che per definizione non sono permanenti e rimarranno attivi solo per la durata del piano, le modifiche introdotte dall’esecutivo in diversi ministeri sono tutt’altro che marginali.

Si tratta dei ministeri dell’economia, della salute, del lavoro, della cultura, dell’università e del turismo. In alcuni casi certo gli interventi sono stati più modesti, consistendo sostanzialmente in un aumento degli uffici di vertice. In altri, la modifica ha riguardato la struttura stessa del dicastero che, a seconda dei casi, può avere al proprio vertice dei dipartimenti o delle direzioni generali.

Le azioni adottate nei confronti di questi dicasteri in ogni caso non sono esaustive dell’opera di riorganizzazione avviata dall’esecutivo. Questi infatti sono i casi in cui la maggioranza è intervenuta per legge (o meglio per decreto legge), dovendo modificarne le caratteristiche fondamentali definite dal decreto legislativo 300/1999. A queste misure però bisognerebbe aggiungere quelle per cui non è stato necessario modificare le leggi. Nel corso degli ultimi mesi infatti il consiglio dei ministri (Cdm) ha esaminato preliminarmente la modifica dei regolamenti di organizzazione anche di altri dicasteri. Ovvero i ministeri degli esteri, dell’interno, della difesa, delle infrastrutture, delle politiche agricole e della transizione ecologica.

Nuove direzioni generali per nuovi ministeri

In 3 dei 6 ministeri in cui si è intervenuti più incisivamente le modifiche hanno, tra le altre cose, aumentato il numero di strutture di vertice.

Sia il ministero dell’università che quello del turismo sono dicasteri recenti, che fino a pochi anni fa facevano parte di altre strutture. Fino al 2020 le competenze in materia di università e ricerca erano gestite da un dipartimento del ministero dell’istruzione e dell’università. Una struttura articolata a sua volta in 3 direzioni generali. Con la nascita del nuovo dicastero però le direzioni generali sono da subito aumentate diventando 6 (incluso il segretario generale). Poi, con il decreto legge 44/2023, le direzioni generali sono diventate 8, almeno sulla carta. Attualmente, infatti, non è ancora entrato in vigore il nuovo regolamento del dicastero.

Le competenze del ministero del turismo invece fino al 2021 erano esercitate dal ministero della cultura, attraverso un’apposita direzione generale. Le sue articolazioni dunque si limitavano solo a tre uffici dirigenziali di livello non generale. Con la nascita del ministero invece sono state previste 4 direzioni generali (incluso il segretario generale). A fine febbraio 2023, con l’approvazione del Dl 13/2023, questo numero è cresciuto, passando a 5 e, solo due mesi dopo, è aumentato ancora arrivando a 7 (Dl 44/2023). Anche in questo caso comunque il regolamento non è ancora entrato in funzione. Il 3 agosto tuttavia il testo è stato approvato in esame preliminare dal consiglio dei ministri.

Due nuovi dipartimenti per il ministero dell’economia

Le novità più importanti riguardano il ministero dell’economia e delle finanze (Mef), che d’altronde rappresenta, da alcuni punti di vista, il dicastero più importante della struttura statale. Il Mef nasce nel 1999 dalla fusione del ministero del tesoro e da quello delle finanze e sin da quel momento la legge gli ha attribuito un massimo di 5 dipartimenti. Dopo il primo periodo di attività però il regolamento del dicastero (sia nella versione del 2008 che in quelle successive) ha definito una struttura composta di 4 dipartimenti:

• dipartimento del tesoro;
• dipartimento della ragioneria generale dello stato:
• dipartimento delle finanze;
• dipartimento dell’amministrazione generale.

Questo modello organizzativo è rimasto stabile fino a pochi mesi fa quando il ministero ha chiesto al consiglio di stato un parere su una nuova bozza di regolamento. Il testo prevedeva l’introduzione del dipartimento dell’economia, scorporando alcune competenze del tesoro. La corte ha espresso parere favorevole (sez. consultiva per gli atti normativi, affare n. 00495/2023) pur suggerendo numerose modifiche ed esprimendo perplessità rispetto a un’operazione che si limita a scorporare da un dipartimento strutture già esistenti e funzionanti.

Nonostante il parere favorevole, però, il testo non è mai effettivamente entrato in vigore. Questo perché nel frattempo il governo aveva adottato il Dl 44/2023, con il quale il numero massimo di dipartimenti del Mef passava da 5 a 6. Una modifica per cui è stato necessario elaborare un nuovo regolamento, che è stato sottoposto all’esame del consiglio dei ministri lo scorso 26 luglio.

Quando quest’atto sarà effettivamente pubblicato in gazzetta ufficiale ai 4 dipartimenti attualmente operativi si aggiungeranno il dipartimento dell’economia e il dipartimento della giustizia tributaria. Questa struttura assumerà competenze che attualmente sono esercitate dal dipartimento delle finanze e in particolare dalla direzione generale per la giustizia tributaria, incrementando i costi amministrativi del Mef di circa 2,4 milioni di euro l’anno. Una decisione che, stando alla documentazione parlamentare, deve essere letta alla luce della riforma della giustizia tributaria (l. 130/2022) prevista anche dal Pnrr (misura M1C1-35).

La proliferazione delle strutture

Le modifiche introdotte in questi dicasteri hanno certamente una propria buona motivazione. Resta il fatto però che nel corso degli ultimi 3 anni una direzione generale del ministero della cultura è diventata un ministero composto di 6 direzioni generali, un dipartimento del ministero dell’istruzione è stato trasformato in un ministero con 7 direzioni generali e i dipartimenti del Mef sono passati da 4 a 6.

A ognuno di questi passaggi corrisponde ovviamente un aumento del numero di posizioni di vertice e di conseguenza, un aumento dei costi o una riduzione di altre posizioni dirigenziali di livello inferiore. Per ciascuna di queste strutture poi si dovrà provvedere alle nomine dei dirigenti di vertice e, a cascata, di quelli che ricoprono le posizioni subordinate.

Vale la pena di ricordare comunque che uno dei principi alla base della riforma della pubblica amministrazione di fine anni ’90 era quello di porre un freno alla proliferazione del numero di ministeri e strutture burocratiche. Un fatto da tenere presente quando si considerano le ragioni particolari che sottendono la creazione di nuovi ministeri, dipartimenti o direzioni generali.

La preferenza per i dipartimenti

In altri 3 casi le norme adottate nel corso dell’ultimo anno non hanno portato alla proliferazione del numero di strutture di vertice quanto, piuttosto, al passaggio da un’organizzazione per direzioni generali a una per aree dipartimentali.

A differenza delle strutture organizzate per direzioni generali, in cui ciascuna di queste fa capo al segretario generale, un’organizzazione per dipartimenti presuppone la suddivisione delle materie di competenza in aree omogenee. Per ognuna di queste il vertice amministrativo è rappresentato dal capo dipartimento che come suo superiore ha soltanto il ministro.

Si tratta in tutti e 3 i casi di organizzazioni importanti, ovvero dei ministeri del lavoro, della salute e della cultura.

Il ministero della salute è il primo ad aver avviato questo iter, con l’adozione del Dl 173/2022, anche se ad oggi non è ancora stato adottato il regolamento. In ogni caso dovrebbe essere organizzato tramite 4 dipartimenti. Viene da chiedersi certo se questa compartimentazione per aree omogenee non sia in parziale contraddizione con la strategia one health adottata dal ministero stesso, che prevede un’approccio integrato tra le diverse discipline. In ogni caso questo dicastero era già stato strutturato per dipartimenti in passato.

Nei mesi successivi si è poi intervenuti sul ministero del lavoro, passato da 10 direzioni generali a 3 dipartimenti, e sul ministero della cultura, passato da 12 direzioni generali a 4 dipartimenti.

Spoils system fuori tempo massimo

Come accennato, i ministeri che hanno aggiunto nuovi dipartimenti o direzioni generali si troveranno ora a dover nominare i dirigenti di queste strutture. Ma quelli che hanno invece modificato il tipo di organizzazione dovranno rinominare tutti i nuovi vertici. Una specie di spoils system fuori tempo massimo.

La creazione dei dipartimenti poi può comportare anche la modifica delle strutture sottostanti e dunque, a cascata, un numero considerevole di nuove nomine. È quello che accadrà ad esempio presso il ministero della cultura. Il Dl 105/2023 infatti prevede esplicitamente che con l’introduzione del nuovo regolamento decadranno non solo gli incarichi dirigenziali generali ma anche quelli non generali. Una scelta questa che ha innescato negli scorsi giorni un’interessante dibattito acceso dal professor Sabino Cassese sul Corriere della sera e proseguito prima con un intervento del senatore Matteo Renzi e poi del ministro Gennaro Sangiuliano.

Foto: Palazzo delle finanze – Wikipedia

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Per decidere se e quali modifiche proporre bisogna però avere chiaro il quadro degli interventi previsti. È fondamentale quindi conoscere approfonditamente le potenzialità di ogni singola misura, il loro stato di avanzamento, le relative problematiche potenziali e in essere.

Informazioni di questo tipo possono essere fornite al governo soltanto dai dirigenti pubblici responsabili dell’attuazione degli interventi. Dirigenti che, stando a una recente riforma, rischiano di essere sostituiti da un momento all’altro in virtù di una riorganizzazione che appare più rischiosa che promettente, in particolare in un momento così delicato.

Riforma della governance e cambi nella dirigenza

Della riforma della governance del Pnrr (Dl 13/2023) e delle perplessità su una revisione organizzativa tanto profonda abbiamo già parlato in un precedente approfondimento.

Complessivamente sono molte le modifiche rilevanti introdotte dal decreto, in questa sede è importante però ricordarne alcune tra cui l’istituzione di un nuovo organo presso la presidenza del consiglio, la struttura di missione del Pnrr. Strettamente collegata è poi la profonda modifica delle competenze attribuite al servizio centrale del Pnrr della ragioneria generale dello stato. Si tratta dell’organo che originariamente rappresentava il perno dell’intero sistema e che ora perde molta della sua centralità assumendo il nome di ispettorato generale.

Inoltre a ogni soggetto titolare di misure del Pnrr è stata data la possibilità di cambiare la propria struttura di governance. Questo vuol dire che 14 ministeri e 7 dipartimenti della presidenza del consiglio potranno modificare l’organizzazione degli uffici che gestiscono le misure del Pnrr.

In particolare i 17 soggetti titolari che hanno messo in piedi delle apposite unità di missione hanno dovuto provvedere oltre che alla loro istituzione anche alla nomina dei dirigenti. Un processo che ora chi deciderà di modificare la propria organizzazione dovrà ripetere da capo.

Nomine, dirigenti e ritardi

Già lo scorso anno la corte dei conti aveva avvertito che la lentezza delle procedure di nomina dei maggiori dirigenti (a livello dirigenziale generale) produceva ritardi a cascata. Prima di tutto rispetto alla nomina dei dirigenti di livello subordinato (non dirigenziale generale) e di conseguenza per l’adozione degli atti di cui questi sono responsabili.

Con la pubblicazione della nuova relazione la corte è tornata sullo stesso punto evidenziando il rischio che la nuova riforma possa portare al riproporsi di quella situazione. Un’osservazione che i magistrati contabili hanno inserito nonostante il decreto sia stato approvato solo pochi giorni prima che la corte pubblicasse la nuova relazione.

Questo testo inoltre fornisce una sintesi della struttura dirigenziale alla guida degli uffici a fine 2022 mostrando chiaramente come la questione non riguardi solo una manciata di funzionari.

Certo è giusto precisare che probabilmente non tutte le amministrazioni titolari si avvarranno di questa possibilità. Inoltre le nuove norme hanno previsto che gli incarichi attuali decadano solo all’atto di nomina dei nuovi dirigenti. Tuttavia è evidente che una situazione di incertezza sui vertici amministrativi rende a dir poco complicata sia l’ordinaria amministrazione che, a maggior ragione, quella straordinaria. Di conseguenza, al di là del merito, ciò che lascia maggiormente perplessi è la scelta delle tempistiche.

A che punto siamo

I molti passaggi necessari affinché cambi concretamente la governance del Pnrr, al momento si trovano appena alle prime fasi. Non risulta infatti in atto quella riorganizzazione della presidenza del consiglio che pure sarebbe necessaria quantomeno per attivare la struttura di missione Pnrr.

Lo stesso vale per gran parte dei dipartimenti e dei ministeri che decideranno di modificare la propria struttura di governance. D’altronde attualmente non è stato comunicato neanche informalmente quali e quante di queste si ritiene che procederanno in questa direzione.

Al momento qualche iniziativa in tal senso si registra solo da parte del ministero dell’agricoltura e da quello dell’economia.

Nel primo caso il consiglio dei ministri (Cdm) ha approvato il decreto di modifica del regolamento di organizzazione anche se questo ancora non risulta ancora pubblicato in gazzetta ufficiale. Nel caso del ministero dell’economia invece il Cdm ha approvato le modifiche solo in via preliminare.

Questa attesa d’altronde risulta piuttosto comprensibile se si considera che il decreto dev‘essere convertito in legge dal parlamento prima di assumere carattere definitivo.

Il provvedimento è stato approvato al senato e proprio in queste ore è in votazione a Montecitorio. Qui, come ormai avviene di frequente, il testo ha seguito un iter molto semplificato visto che, per non decadere, dev’essere convertito in legge entro il 25 aprile.

Foto: governo.it

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A maggio 2021 il governo Draghi aveva varato un decreto intitolato “Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza” (Dl 77/2021). Come da titolo con questo provvedimento è stata disegnata la struttura di governance del Pnrr nelle amministrazioni centrali dello stato.

A meno di 2 anni di distanza il nuovo governo guidato da Giorgia Meloni ha approvato un nuovo decreto (Dl 13/2023). Il provvedimento stravolge completamente alcuni aspetti chiave della governance prevista in precedenza.

Il quadro inizialmente delineato dal governo Draghi non era ovviamente esente da critiche. In prossimi approfondimenti dunque entreremo più nel merito delle variazioni introdotte cercando di valutarne l’utilità e l’efficacia.

Al netto di questo tuttavia un primo problema riguarda le tempistiche, visto che le modifiche introdotte non sono di quelle che possono essere attuate in tempi stretti. Viene da chiedersi dunque se una scelta di questo tipo aiuterà o meno il governo, e quindi il paese, a rispettare le scadenze previste per l’attuazione del Pnrr.

Si tenga presente che alcune scadenze (12) sono previste già per marzo, mentre altre (15) per giugno. Nel frattempo poi sono anche in corso le trattative per la revisione del Pnrr.

Non è chiaro quindi quali organi si occuperanno del monitoraggio e dell’attuazione di impegni così ravvicinati nel bel mezzo di una fase di transizione.

Le principali novità introdotte

Sono molte le novità introdotte dal Dl 13/2023. In questa sede però ci limiteremo a segnalare solo alcune delle principali modifiche alla governance del Pnrr. Modifiche contenute nella parte prima del decreto e in particolare negli articoli 1 e 2.

Si tratta innanzitutto della nascita della struttura di missione Pnrr presso la presidenza del consiglio dei ministri (art. 2 comma 1) e della nascita dell’ispettorato generale per il Pnrr presso la ragioneria generale dello stato (articolo 1 comma 4 lett. e). L’ispettorato sostituisce quello che fino a questo momento era stato l’organo più importante nel sistema di governance, ovvero il servizio centrale per il Pnrr. Alcune competenze di questo ufficio inoltre sono trasferite alla nuova struttura di missione istituita presso la presidenza del consiglio. Tra queste vi è quella di rappresentare il punto di contatto nazionale per l’attuazione del Pnrr nelle interlocuzioni con la Commissione europea.

Un’altra funzione importante della nuova struttura di missione è quella di assicurare il supporto all’autorità politica delegata in materia di Pnrr nella sua azione di indirizzo e coordinamento. Stiamo parlando in sostanza del ministro Raffaele Fitto. Trattandosi di un ministro senza portafoglio il fatto che si avvalga di un ufficio istituito presso palazzo Chigi appare del tutto coerente.

Allo stesso tempo però è previsto che anche l’ispettorato assicuri il supporto all’autorità politica. E ciò nonostante tale struttura resti gerarchicamente incardinata presso la ragioneria generale dello stato e dunque presso il ministero dell’economia. Non è previsto quindi un trasferimento degli uffici a palazzo Chigi (questa modifica in effetti era già stata introdotta per il servizio centrale a novembre 2022). È bene specificare che nonostante i cambiamenti, a quest‘organo restano molte delle competenze chiave che erano del servizio centrale. Tra queste ad esempio la responsabilità della gestione del fondo di rotazione e dei connessi flussi finanziari, nonché la gestione del sistema di monitoraggio sull’attuazione delle riforme e degli investimenti del Pnrr.

Ma possibili cambiamenti sono previsti anche in tutte quelle amministrazioni centrali titolari di interventi del Pnrr. A queste infatti è data la possibilità, tramite regolamento, di riorganizzare la struttura preposta alle attività di gestione monitoraggio e controllo degli interventi previsti dal Pnrr. Questo potrà anche comportare la decadenza di incarichi dirigenziali di livello generale e non generale. Ragion per cui sarà necessario anche procedere con nuove nomine.

Al momento è impossibile sapere quante delle amministrazioni opereranno cambiamenti di questo tipo e per questo sarà necessario monitorare i regolamenti organizzativi di ciascuna delle organizzazioni coinvolte.

Infine si segnala che il decreto prevede anche la soppressione del tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale e la modifica di alcune competenze della cabina di regia Pnrr e della segreteria tecnica.

I tempi di un decreto e dei provvedimenti attuativi

Per verificare l’utilità e l’efficacia di queste modifiche sarà necessaria un’analisi attenta sia del decreto che dei successivi provvedimenti attuativi. Sicuramente però qualcosa possiamo già dire in merito alle tempistiche.

Intanto è importante tenere presente che si tratta di un decreto legge. Dunque anche se da un punto di vista formale le norme contenute al suo interno sono già in vigore queste dovranno poi essere convertite in legge entro 60 giorni. La legge di conversione peraltro potrebbe cambiarle anche in misura considerevole, oppure potrebbe non essere proprio approvata, facendole quindi decadere.

Di conseguenza è irragionevole pensare che l’attuazione del decreto prenda avvio prima che sia approvata la legge di conversione. Al momento comunque il provvedimento, presentato il 24 febbraio, ha appena iniziato il proprio iter parlamentare.

Poi una volta approvato comincerà il secondo tempo delle leggi, che in questo caso appare particolarmente complesso.

Si tenga presente che a metà febbraio il governo Meloni si trovava ancora a dover emanare 142 decreti attuativi, e questo solo considerando le leggi approvate quando era in carica. Molti altri provvedimenti devono invece ancora essere approvati per attuare le leggi adottate nel corso del primo governo Conte (20), del secondo (69) e del governo Draghi (239).

Nel caso del provvedimento in esame non si può essere certi di quanti provvedimenti attuativi saranno necessari. Oltre a quelli già individuati, alcuni potrebbero emergere in seguito, anche in virtù della legge di conversione. Inoltre come anticipato l’articolo 1 del decreto fornisce a tutte le amministrazioni titolari la possibilità di rivedere l’organizzazione delle strutture preposte alla gestione degli interventi legati al Pnrr. Tuttavia non stabilisce quali e quante di queste procederanno in questa direzione. Ognuna di quelle che deciderà in tal senso comunque dovrà approvare un decreto ministeriale per modificare il proprio regolamento organizzativo.

Si tratta anche in questo caso di una procedura tutt’altro che rapida, tanto che per velocizzarla si è fatto ricorso a un meccanismo semplificato (D.l. 173/2022 art. 13). Anche la procedura semplificata comunque prevede che questi regolamenti siano approvati con decreto del presidente del consiglio, su proposta del ministro competente, di concerto con il ministro per la pubblica amministrazione e con quello
dell’economia e delle finanze. Il tutto deve essere prima approvato dal consiglio dei ministri e ricevere il parere del consiglio di stato. E questa, come anticipato, è la procedura semplificata.

In aggiunta si dovranno emanare altri decreti ministeriali di natura non regolamentare con cui definire i compiti di queste nuove strutture. Anche questi per essere adottati seguiranno un iter piuttosto complesso che passa anche per le mani del capo dello stato (l.400/1988 art. 17).

Nomine e operatività delle strutture

Una volta approvati i regolamenti attuativi poi si dovrà in molti casi provvedere alle nomine di livello dirigenziale generale e non generale. Un aspetto che di per sé lascia molti interrogativi. Visto che i dirigenti delle strutture erano già operativi e non è chiara l’utilità di una loro sostituzione.

A ogni modo anche stavolta si tratta di una procedura che in alcuni casi può richiedere molto tempo. Si consideri ad esempio che per nominare il segretario generale del ministero del turismo sono stati necessari circa 125 giorni dalla nascita del nuovo esecutivo. Nonostante si tratti in assoluto del dirigente più importante del dicastero.

È vero che le norme introdotte prevedono che i dirigenti in carica rimangano al loro posto fino alla nomina dei successori. Tuttavia si può ipotizzare che non tutti i funzionari estromessi dal loro incarico lavoreranno a pieno regime fino all’ultimo giorno e che, più in generale, queste sostituzioni produrranno inevitabili rallentamenti.

Inoltre, anche risolte le nomine e tutte le altre complicazioni di natura formale, è facile ipotizzare che un ufficio neo istituito richiederà del tempo prima di entrare in funzione e ne richiederà ancora di più per operare a pieno regime. È bene ricordare che in molti casi si tratta di organizzazioni complesse, come la struttura di missione Pnrr presso la presidenza del consiglio e l’ispettorato generale per il Pnrr. Questi organi inoltre dovranno relazionarsi con tutti gli altri soggetti coinvolti nell’attuazione del Pnrr facendo valere le proprie prerogative.

Non è da escludere peraltro che nei primi tempi possano emergere anche conflitti di attribuzione tra i diversi uffici. Non da ultimi questi due, visto che la ripartizione delle loro competenze appare a tratti poco chiara.

In conclusione è probabile che il governo Meloni abbia valutato molto negativamente la macchina amministrativa del Pnrr in funzione quando è entrato in carica. Altrimenti non è chiaro per quali ragioni abbia deciso di intraprendere un percorso così lungo e complesso. E il tutto in una materia come il Pnrr in cui la capacità di attuare gli interventi nei tempi stabiliti rappresenta una priorità inderogabile per accedere ai finanziamenti europei.

Foto: governo.it

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gli atti aventi forza di legge emanati finora per dare attuazione al Pnrr. Accanto agli investimenti, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate. Sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Vai all’articolo.

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i decreti attuativi legati alle misure legislative del Pnrr che ancora non sono stati pubblicati. Molti atti aventi forza di legge richiedono decreti attuativi. Norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle misure. Da questo punto di vista il Pnrr non fa eccezione. La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto richiede infatti 38 attuazioni, di cui solo 10 sono già state pubblicate. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare. Vai al grafico.

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le leggi delega già approvate dal parlamento per dare attuazione alle riforme previste dal Pnrr. Generalmente questo tipo di legge non fa ricorso ai decreti attuativi. È molto probabile però che molti atti di secondo livello si renderanno necessari nel momento della pubblicazione dei decreti legislativi. Che potrebbero essere anche più di 4. Vai al grafico.

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i ministeri impegnati nella pubblicazione dei decreti attuativi legati al Pnrr. Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6. Vai al grafico.

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i decreti attuativi legati al Pnrr non ancora emanati nonostante sia già stata superata la data ultima prevista per la pubblicazione. In alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia. Tra questi, manca all’appello un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio. Vai alla tabella.

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Nonostante il governo sia rimasto in carica per il disbrigo degli affari correnti infatti, il suo margine di intervento risulta limitato non avendo più una piena legittimazione politica. Ad esempio, palazzo Chigi ha escluso la possibilità di varare interventi contro l’aumento del costo dell’energia che comportino uno scostamento di bilancio. Lasciando quindi la responsabilità di questa decisione sulle spalle del prossimo governo.

Molte questioni rimaste insolute quindi dovranno essere affrontate dalla maggioranza che uscirà dalle urne il prossimo 25 settembre. Inclusa quella dell’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Da questo punto di vista, un elemento passato un po’ in sordina sui media ma da non sottovalutare riguarda la pubblicazione dei decreti attuativi. Quelle norme di secondo livello cioè che contengono le indicazioni operative di dettaglio indispensabili per dare concreta applicazione alle riforme previste dal piano.

Alla data del 26 agosto, erano circa un terzo le attuazioni che ancora mancavano all’appello. In un momento di transizione come questo, è di fondamentale importanza tenere sotto controllo anche questo aspetto. Come abbiamo raccontato infatti, in passato i soggetti coinvolti in questa attività (principalmente i ministeri) non sono stati particolarmente solerti nella pubblicazione delle attuazioni. Il Pnrr però prevede delle scadenze molto stringenti che non possono essere mancate se non si vuole rischiare di perdere le risorse assegnate al nostro paese.

Il Pnrr e le riforme normative

Come noto, al nostro paese sono stati assegnati oltre 190 miliardi. Questi investimenti devono essere portati a compimento rispettando un rigido cronoprogramma che prevede una serie di traguardi intermedi da raggiungere e la conclusione di tutti gli interventi entro il 2026. Accanto agli investimenti però, l’Italia è chiamata a portare a conclusione anche una serie di riforme normative (63 in totale) pensate per modernizzare e rendere più equo ed efficiente il sistema-paese. Alcune di queste misure sono già state portate a compimento, alcune sono in via di completamento, altre invece devono ancora essere avviate.

Le riforme che ancora devono vedere la luce saranno oggetto di un futuro approfondimento. In questo caso invece ci concentriamo sull’analisi di quegli atti legislativi che sono già stati pubblicati per dare attuazione al Pnrr. Nell’analizzare questo dato è importante tenere presente che una serie di norme si sono rese necessarie per creare un’organizzazione ad hoc per la gestione del piano. Va in questa direzione ad esempio il Decreto legge 77/2021 che introduce una serie di semplificazioni volte a velocizzare le procedure oltre che delineare la governance. A questo tipo di atti si aggiungono poi le riforme vere e proprie previste nel piano, come la riforma dei processi civile e penale e quella del pubblico impiego. In questo quadro poi si sono inseriti anche degli ulteriori decreti legge, inizialmente non previsti ma resisi necessari per velocizzare le procedure e rispettare il cronoprogramma. È il caso dei Dl 152/2021 e 36/2022.

Alla luce di questa considerazione, anche in base alle informazioni fornite dal centro servizi della camera, possiamo osservare che sono 17 gli atti aventi forza di legge emanati finora. Il decreto legge è stato lo strumento normativo utilizzato di più (9). Seguono le leggi delega (4) e quelle ordinarie (3, di cui due sono le leggi di bilancio per il 2021 e il 2022).

Non sempre però l’approvazione di una norma significa necessariamente il completamento di una riforma. Spesso infatti si rendono necessari anche atti ulteriori.

Si tratta di un passaggio tutt’altro che banale, dato che questi atti contengono indicazioni pratiche e di dettaglio sull’applicazione delle norme. Senza queste indicazioni le riforme rischiano di rimanere solo sulla carta.

Decreti attuativi, lo stato dell'arte

Incrociando le informazioni messe a disposizione dal centro servizi della camera con quelle dell’ufficio per il programma di governo possiamo valutare quanti sono i decreti attuativi richiesti per implementare il Pnrr e le riforme in esso contenute. Al 26 agosto, le attuazioni richieste erano 153 di cui 54 ancora da emanare.

La misura che richiede il maggior numero di atti di secondo livello è il Dl Pnrr bis (32/2022). Questo decreto, pensato principalmente per velocizzare il raggiungimento delle scadenze previste per il secondo trimestre del 2022, richiede infatti 38 decreti attuativi, di cui solo 10 sono già stati pubblicati. Al secondo posto, sia per numero di decreti attuativi totali richiesti che mancanti, troviamo invece il Dl 152/2021, misura introdotta per rispettare le scadenze previste per il quarto trimestre del 2021. In questo caso le attuazioni richieste sono 35, di cui 10 ancora mancanti. Al terzo posto troviamo infine il già citato Dl 77/2021 con 27 attuazioni richieste di cui 9 ancora da pubblicare.

Nell’analizzare questi dati è opportuno tenere presente che in alcuni casi, ma non sempre, le riforme contenute nel Pnrr prevedono una specifica scadenza per la pubblicazione dei decreti attuativi. È il caso ad esempio delle attuazioni richieste per la riforma del mercato del lavoro della Pa (introdotta con gli articoli da 1 a 6 del Dl 36/2022). Queste, in base al cronoprogramma, devono essere pubblicate entro il secondo trimestre del 2023. Un caso simile è quello legato alla riforma del sistema di reclutamento degli insegnanti (prevista dall’articolo 44 del Dl 36/2022) per cui i decreti attuativi sono attesi entro la fine del prossimo anno. In altri casi invece non è indicata una scadenza specifica per la pubblicazione delle attuazioni. Può verificarsi il caso però, come vedremo, che una data entro cui emanare l'atto sia già prevista all’interno della misura legislativa di riferimento.

Altro elemento da tenere in considerazione riguarda il fatto che finora sono state pubblicate 4 leggi delega: per la riforma dei processi penale e civile, per la disabilità e per la riforma dei contratti pubblici. Questo tipo di norme generalmente non prevede il rinvio a decreti attuativi (fa eccezione la delega sulla riforma del processo penale che ne prevede uno) che però potrebbero essere richiesti dai relativi decreti legislativi. Per avere un quadro completo delle attuazioni richieste per queste riforme quindi sarà necessario attendere la pubblicazione di questi atti. Scadenza che per 3 casi su 4 è prevista per il secondo trimestre del 2023 (fa eccezione il decreto legislativo legato alla legge quadro sulla disabilità, previsto per metà 2024).

I ministeri più coinvolti

Sono i ministeri i soggetti a cui spetta la pubblicazione della stragrande maggioranza dei decreti attuativi. Una dinamica che non fa eccezione nel caso delle norme legate all’attuazione del Pnrr. In questo caso infatti i dicasteri sono individuati come “organizzazioni titolari” delle diverse misure.

Da questo punto di vista il soggetto maggiormente coinvolto finora è il ministero dell’istruzione a cui sono richiesti in totale 23 decreti attuativi. Seguono la presidenza del consiglio dei ministri (Pdc) con 21 e i ministeri delle infrastrutture (Mims), della transizione ecologica (Mite) e della pubblica amministrazione con 16 ciascuno. Considerando le attuazioni che ancora mancano all’appello, vediamo che è proprio il dicastero guidato da Patrizio Bianchi a essere più indietro con 10 atti ancora da emanare. Pdc e Mite seguono con 7 attuazioni mancanti mentre al Mims ne mancano 6.

Da notare che in 3 casi è richiesta la compartecipazione di più ministeri. Questi decreti attuativi non sono ancora stati pubblicati.

Le attuazioni mancanti nel dettaglio

Finora abbiamo visto il quadro generale sullo stato dell’arte per quanto riguarda i decreti attuativi richiesti dalle norme associate in qualche modo al Pnrr. Vediamo adesso più nel dettaglio alcuni degli atti di secondo livello più rilevanti tra quelli che ancora mancano all’appello.

Un primo elemento da evidenziare riguarda il fatto che in alcuni casi le norme possono prevedere una precisa data entro cui le attuazioni devono essere emanate. Non sempre però tali scadenze vengono rispettate. Sono molti infatti i decreti attuativi che avrebbero dovuto già essere pubblicati ma di cui ancora non si ha notizia.

Solo per citare alcuni esempi, rientra in questa categoria il decreto ministeriale che dovrebbe indicare termini e modalità per la redazione e l'aggiornamento del Piano nazionale di interventi infrastrutturali e per la sicurezza nel settore idrico. Di competenza del Mims, questo atto avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 28 febbraio scorso. Manca all’appello poi un decreto del ministero della pubblica amministrazione che avrebbe dovuto prevedere la ripartizione di un fondo a favore dei comuni con meno di 5mila abitanti per l’assunzione di personale per l’attuazione dei progetti legati al Pnrr. L’atto in questo caso era atteso entro il 30 luglio.

Da questo secondo caso emerge peraltro un elemento rilevante. E cioè il fatto che spesso la mancanza dei decreti attuativi blocca l’erogazione di risorse cospicue nonostante queste siano già state stanziate. Un elemento che, in questo caso specifico, assume ancora più rilevanza dato che molti osservatori hanno evidenziato proprio le difficoltà dei piccoli centri nel portare a conclusione procedure così complesse come quelle del Pnrr. Un altro caso di questo tipo riguarda il decreto del ministero dello sviluppo economico relativo alla definizione di termini e modalità di accesso alle agevolazioni per le imprese previste dal fondo per il sostegno alla transizione industriale. In questo caso il decreto attuativo avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 31 gennaio.

Tra gli altri decreti attuativi che ancora mancano all’appello sono 37 quelli per cui non è indicata una specifica data entro cui debbano essere pubblicati oppure questa scadenza non sia ancora stata superata. Tra questi citiamo, a titolo di esempio, un decreto di competenza del Mims relativo all’aggiornamento del contratto di programma per gli investimenti ferroviari con un importo pari o inferiore a 5 miliardi di euro. E un altro di competenza del ministero della giustizia relativo alla costituzione di un comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull'efficienza della giustizia civile, sulla ragionevole durata del processo e sulla statistica giudiziaria.

Così come per gli atti aventi forza di legge, anche i decreti attuativi possono essere considerati come entrati in vigore a tutti gli effetti solo dopo la pubblicazione in gazzetta ufficiale. Il fatto quindi che il governo abbia annunciato la firma del ministro su un atto e magari ne abbia anche diffuso il testo, non significa necessariamente che quell’atto sia già entrato in vigore. Questo perché in genere, prima della pubblicazione in gazzetta, il decreto deve essere vagliato della corte dei conti o da altri organi di controllo.

Un passaggio amministrativo che generalmente non comporta grandi sorprese ma che però può richiedere anche diversi mesi (come abbiamo raccontato ad esempio qui). Si tratta di un dato non di poco conto. Soprattutto in questa fase, considerando come il rispetto delle scadenze legate all’attuazione del Pnrr sia un elemento imprescindibile per non rischiare di perdere i fondi assegnati al nostro paese.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: palazzo Chigi

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i parlamentari iscritti ai gruppi di Insieme per il futuro alla camera (52) e al senato (10). Numeri importanti anche perché, come affermato dallo stesso Di Maio, cambiano gli equilibri parlamentari e il potere relativo dei gruppi di maggioranza. Ma a contare non sono solo i numeri complessivi in parlamento. È importante invece considerare le posizioni chiave, sia nell’esecutivo che nelle aule parlamentari. Vai su openparlamento.

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i ministri rimasti nel Movimento 5 stelle dopo la scissione. Fino a pochi giorni fa il movimento era, con 4 ministri, la forza politica più rappresentata in consiglio dei ministri. Oggi invece si trova al pari con le altre formazioni maggiori (Partito democratico, Lega e Forza Italia). Insieme per il futuro invece esprime un ministro in questo consesso (lo stesso Di Maio), così come Italia viva e Liberi e uguali.  Vai al grafico.

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i ministeri in cui, dopo la scissione, il Movimento 5 stelle non ha più dei propri rappresentanti. Visto che oltre a Di Maio ha partecipato alla scissione anche il sottosegretario agli esteri Manlio Di Stefano, il M5s rimane escluso dal ministero degli esteri. Lo stesso è avvenuto per vari altri ministeri, primo tra tutti quello dell’economia, dove il Movimento 5 stelle ha dovuto rinunciare alla posizione di viceministro, ricoperta da Laura Castelli, ora iscritta anche lei a Insieme per il futuro. A seguire il ministero della giustizia con la sottosegretaria Anna Macina, e il ministero della salute con il sottosegretario Pierpaolo Sileri. Infine ha seguito Di Maio anche la sottosegretaria alla presidenza del consiglio Dalila Nesci (sud e coesione territoriale). Vai all’articolo.

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i deputati della Lega alla camera. Se da un punto di vista sostanziale si può considerare corretta l’affermazione di Luigi Di Maio secondo cui il M5s non è più il primo gruppo in parlamento, da un punto di vista formale questo è vero solo per la camera. Qui il primo gruppo è diventato la Lega, seguito dal M5s con 105 deputati. Lo stesso però non vale per il senato, anche se di poco. A palazzo Madama infatti è ancora il M5s il gruppo di maggioranza relativa, con 62 senatori, seguito da vicino dalla Lega che ne conta 61. Vai all’articolo.

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i presidenti di commissioni permanenti della camera dei deputati iscritti a Insieme per il futuro. Questo dato fa della nuova formazione il secondo gruppo per numero di presidenti di commissioni permanenti alla camera, dopo il Partito democratico che ne conta 5. Di conseguenza il Movimento ha perso il primato in un ambito così importante per l’attività parlamentare. Lo stesso però non vale per il senato dove Insieme per il futuro non ha alcun rappresentate in ruoli chiave. Vai al grafico.

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