Dopo 4 mesi dall’approvazione del decreto sono finalmente stati approvati i nuovi regolamenti organizzativi dei ministeri, alcuni dei quali a pochi giorni dalla scadenza prevista per legge. Che i ministeri siano pienamente operativi è ovviamente molto importante, a maggior ragione visto che alcuni di questi avranno un ruolo chiave nella gestione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr).

La riforma dei ministeri e i decreti attuativi

Con il decreto 22/2021 il governo ha riordinato nomi e attribuzioni di diversi ministeri. La novità fu annunciata prima ancora del voto di fiducia del nuovo governo quando Mario Draghi, uscito dal colloquio con il presidente della repubblica, lesse alla stampa la lista dei ministri.

E in effetti una delle ragioni che ha reso se non altro urgente l’emanazione di questa norma è legata alla decisione di nominare Massimo Garavaglia (Lega) ministro del turismo. Infatti, alla nascita del nuovo governo la materia del turismo era attribuita al ministero dei beni culturali (Mibact). Di conseguenza Garavaglia è stato inizialmente nominato ministro senza portafoglio, annunciando contestualmente la nascita di questo nuovo dicastero.

Il primo marzo dunque il governo ha emanato il nuovo decreto, convertito poi in legge a fine aprile. Ma dopo questi passaggi inizia il secondo tempo delle leggi. Ovvero il momento in cui devono essere approvati i decreti attuativi, firmati i decreti di nomina dei vertici delle nuove strutture, trasferito il personale tra i diversi uffici. Il decreto infatti prevede, tra le altre cose, che vengano approvati i nuovi regolamenti organizzativi di 6 ministeri:

• ministero del turismo;
• ministero della cultura;
• ministero della transizione ecologica;
• ministero dello sviluppo economico;
• ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili;
• ministero del lavoro.

Il decreto tuttavia incide in maniera rilevante solo sulle attribuzioni dei primi 4 tra questi ministeri e in particolare su quello del turismo (di nuova istituzione) e su quello della transizione ecologica.

Dopo 4 mesi però alcuni decreti attuativi devono ancora essere approvati. Altri invece sono stati approvati all’ultimo momento e comunque in ritardo rispetto alla scadenza originaria prevista per il 30 giugno e poi rimandata al 31 luglio con un successivo provvedimento (Dl 92/2021 art. 2). Ad oggi comunque tutti i nuovi regolamenti organizzativi dei ministeri coinvolti risultano approvati anche se solo uno risulta pubblicato sulla gazzetta ufficiale (stando ai dati forniti dall’ufficio per il programma di governo).

Tra i provvedimenti attuativi mancanti invece particolarmente rilevante risulta, rispetto a questo tema, quello che prevede l’individuazione delle risorse umane da trasferire dal ministero dello sviluppo economico a quello della transizione ecologica.

I ministeri e le competenze sul turismo

A partire dal 1993, quando un referendum abrogò la legge istitutiva del ministero del turismo e dello spettacolo (L. 617/1959), le competenze in materia di turismo sono passate frequentemente da un ministero a un altro. Inizialmente, dopo l’abrogazione della legge, le competenze furono attribuite alla presidenza del consiglio (Dl 495/1993).

Quando nel 1999 fu varato il decreto legislativo con cui sono state riordinate le attribuzioni dei ministeri (D.lgs 300/1999) la materia passò invece sotto la competenza del ministero delle attività produttive, per poi tornare alla presidenza del consiglio nel 2006 (Dl 181/2006).

Nel 2013 poi il turismo venne per la prima volta attribuito al ministero dei beni culturali (L. 71/2013) dove rimase fino al 2018. Con la nascita del primo governo Conte infatti la materia fu posta sotto la competenza del ministero delle politiche agricole (Dl 86/2018) allora guidato da Gian Marco Centinaio, della Lega.

L’anno successivo, con il ritorno al governo del Partito democratico (Pd) e di Dario Franceschini al ministero dei beni culturali, il turismo tornò di competenza del Mibac (Dl 104/2019). Infine, come abbiamo visto, il governo Draghi ha istituito il ministero del turismo affidandolo alla guida di Massimo Garavaglia, della Lega.

Nel 2021 dunque per la prima volta è nato un ministero che si occupa esclusivamente di turismo. Il decreto ha previsto per quest’organo una struttura composta da un segretario generale e 3 direzioni generali. Il regolamento organizzativo, approvato lo scorso maggio ha poi precisato le funzioni di ciascuna di queste direzioni:

• direzione generale degli affari generali e delle risorse umane;
• direzione generale della programmazione e delle politiche per il turismo;
• direzione generale della valorizzazione e della promozione turistica.

Tuttavia, mentre la nomina del segretario generale (Lorenzo Quinzi) del nuovo ministero è avvenuta già a marzo, ad oggi mancano ancora gli atti di nomina dei 3 direttori generali. O almeno così risulta dalla pagina web del ministero, che a tutt’oggi non ha un sito proprio e continua invece ad appoggiarsi a quello del ministero della cultura.

In questo momento storico più che mai il turismo è considerato un elemento chiave. Sia a causa della sua importanza per la ripresa economica, sia per le complesse precauzioni necessarie a contenere l’epidemia da Covid-19. Eppure ad oggi il ministero del turismo non risulta pienamente operativo.

Quanto al ministero dei beni culturali, il nuovo regolamento organizzativo si è limitato su questo tema a modificarne il nome, diventato ministero della cultura (Mic), e a rimuovere dalla lista delle sue direzioni generali quella relativa al turismo.

Un nuovo dipartimento per il ministero della transizione ecologica

Un altro ministero interessato in modo importante dalla riforma è stato quello dell’ambiente, rinominato per l’occasione ministero della transizione ecologica (Mite) e affidato da Mario Draghi alla guida di Roberto Cingolani.

Per il perseguimento degli obiettivi esplicitati con la nuova denominazione, il decreto ha stabilito che il numero di dipartimenti previsto per questo ministero passi da 2 a 3. Una misura necessaria per permettere al ministero di gestire le nuove attribuzioni affidategli, tra le quali la “definizione degli obiettivi e delle linee di politica energetica e mineraria nazionale”.

Si tratta di competenze che fino a quel momento erano attribuite al ministero dello sviluppo economico (Mise). Di conseguenza il decreto ha provveduto anche a ridurre il numero di direzioni generali previste per questo ministero, da 11 a 9. Ad oggi tuttavia i nuovi regolamenti organizzativi di questi due ministeri non sono ancora stati pubblicati in gazzetta ufficiale e non è stato possibile dunque analizzarli nel dettaglio. Infatti entrambi gli atti sono stati adottati lo scorso 29 luglio, due giorni prima della scadenza prevista per legge.

Quantomeno in questo caso è stato previsto che in attesa dell’approvazione del regolamento del Mite, venisse istituito presso il ministero della transizione ecologica il dipartimento per l’energia e il clima dove far confluire due direzioni generali del ministero dello sviluppo economico e una del ministero dell’ambiente:

• direzione generale per l’approvvigionamento, l’efficienza e la competitività energetica (Mise);
• direzione generale per le infrastrutture e la sicurezza dei sistemi energetici e geominerari (Mise);
• direzione generale per il clima, l’energia e l’aria (ministero dell’ambiente).

Certo questa previsione ha reso più rapido il trasferimento di competenze. Anche sul sito del Mise infatti sono indicate ancora le due direzioni generali in via di trasferimento, ma è specificato come queste siano già in avvalimento al ministero della transizione ecologica. Ciò peraltro ha permesso di procedere già alla nomina del nuovo capo del dipartimento per l’energia e il clima.

Probabilmente con l’obiettivo di procedere in maniera rapida e senza stravolgimenti la scelta del ministro Cingolani è ricaduta per questo compito proprio su Rosaria Fausta Romano, già direttrice generale per l’approvvigionamento, l’efficienza e la competitività energetica presso il Mise.

Nuove direzioni generali per il ministero dello sviluppo economico

Visto che il decreto 22/2021 prevedeva che il numero di direzioni generali del Mise passasse da 11 a 9, compatibilmente con il trasferimento di competenze al ministero della transizione ecologica, ci si attendeva che il nuovo regolamento organizzativo si limitasse a rimuovere dalla lista le 2 direzioni generali passate sotto la competenza del dipartimento per l'energia e il clima del Mite.

Un comunicato stampa tuttavia ha specificato che nella nuova organizzazione del ministero dello sviluppo economico saranno previste due nuove direzioni generali dedicate a:

• riconversione industriale e grandi filiere produttive;
• innovazione e piccole e medie imprese.

Tuttavia visto che il numero massimo delle direzioni generali resta comunque pari a 9, è ovvio che il nuovo regolamento non potrà limitarsi ad aggiungere queste due nuove strutture. È dunque da attendersi una più generale riorganizzazione delle competenze attribuite alle varie direzioni generali. Riorganizzazione che tuttavia, non è stata chiarita nel comunicato stampa del ministero. Per conoscere le novità nel dettaglio dunque bisognerà attendere che i regolamenti organizzativi, oltre ad essere stati adottati, vengano anche resi pubblici.

Foto Credit: www.governo.it

L'articolo Un po’ alla volta procede la riorganizzazione dei ministeri proviene da Openpolis.

Il fenomeno comunque ha diverse chiavi di lettura. Casi più estremi in cui i dirigenti riescono a mantenere per molto tempo la propria posizione, nonostante i ripetuti cambi di governo, possono indicare un potere preponderante di alcuni funzionari pubblici. Allo stesso tempo però un ricambio sistematico, legato alla nascita di nuovi governi, può essere espressione di un’eccessiva subalternità dei vertici amministrativi al potere politico.

I vertici amministrativi dei ministeri

Se al vertice dei ministeri siedono dei politici (ministri e sottosegretari) cui spetta l’attività di indirizzo politico, la responsabilità amministrativa ricade invece su dei dirigenti di carriera del ministero. Tra queste figure di vertice sono particolarmente importanti quelle di congiunzione tra la struttura burocratica e quella politica, ovvero i segretari generali e i capi dipartimento.

Alcuni ministeri hanno al proprio vertice un segretario generale e sono poi organizzati per direzioni generali. In questo caso è il segretario generale a fare da anello di congiunzione tra i vertici amministrativi e quelli politici.

Altri ministeri invece hanno più dipartimenti, ognuno dei quali è poi organizzato in direzioni generali, come strutture di secondo livello. In questo caso il rapporto con i vertici politici viene gestito da ciascun capo dipartimento.

Ed è proprio ai capi dipartimento e ai segretari generali dei ministeri a cui si applica il meccanismo dello spoils system previsto dal decreto legislativo 165/2001.

Trascorsi 3 mesi dal giuramento di un nuovo governo dunque, i segretari generali e i capi dipartimento, dovrebbero cessare dal loro incarico se non esplicitamente confermati.

A oltre 110 giorni dal voto di fiducia al governo Draghi possiamo quindi avere un'idea abbastanza chiara di chi è rimasto al vertice e chi è invece stato sostituito in queste posizioni chiave.

Un primo dato che emerge è che i capi dipartimento sono risultati più stabili rispetto ai segretari generali.

Degli 8 segretari generali invece solo 3 sono stati confermati. Quattro sono nuovi nel loro incarico mentre 1 (ministero del lavoro) è ancora vacante. Come vedremo però il fatto che un segretario generale (o anche un capo dipartimento) abbia lasciato il proprio incarico non è necessariamente legato a un ridimensionamento della sua posizione.

Ministeri di continuità. I segretari generali

I ministeri che hanno mantenuto gli stessi dirigenti di vertice sono: cultura, difesa, università e ricerca, politiche agricole ed economia e finanze.

I primi 3 hanno al loro vertice un segretario generale. Il ministero della cultura e quello della difesa inoltre non hanno cambiato ministro nel passaggio dal secondo governo Conte al governo Draghi (rispettivamente Franceschini e Guerini entrambi del Partito democratico). Non stupisce quindi che si sia optato per una scelta di continuità.

Al ministero dell'università invece è arrivata una nuova ministra: Maria Cristina Messa. Si tratta però in questo caso di un ministero molto giovane. La sua istituzione infatti si deve al decreto 1/2020 che ha scorporato il vecchio ministero dell'istruzione dell'università e della ricerca. Un provvedimento approvato solo un anno e mezzo fa. Dal momento dell'approvazione del decreto all'effettiva entrata in funzione della nuova struttura inoltre è trascorso molto tempo. Più di quanto è stato necessario per il ministero dell'istruzione, che ha in buona parte ereditato la struttura amministrativa precedente. Forse anche per questo si è scelto di lasciar proseguire alla segretaria generale Maria Letizia Melina l'opera di messa a regime della nuova struttura.

Ministeri di continuità. I capi dipartimento

Il ministero dell'economia e delle finanze e quello delle politiche agricole invece sono i due dicasteri strutturati in dipartimenti in cui sono rimasti in carica tutti i capi di dipartimento. In entrambi i casi i ministri hanno assunto questo particolare incarico per la prima volta con la nascita del governo Draghi ma venendo da esperienze molto diverse.

Il ministro delle politiche agricole Stefano Patuanelli è un politico del Movimento 5 stelle e non è alla sua prima esperienza di governo. Nel precedente esecutivo infatti era comunque ministro, anche se in un dicastero diverso, quello dello sviluppo economico.

Il ministro dell'economia Daniele Franco invece è un tecnico, fortemente voluto dal presidente del consiglio Draghi. Anche se il suo ultimo incarico prima di diventare ministro è stato quello di direttore generale della banca d'Italia, Franco ha avuto una lunga carriera al ministero dell'economia, ricoprendo l'incarico di ragioniere generale dello stato dal 2013 al 2019. Il ministero di via XX settembre dunque è una struttura che conosce molto bene, così come i suoi dirigenti.

Continuità e volti nuovi

In tre ministeri organizzati attraverso dipartimenti si trova invece una situazione ibrida, in cui alcuni capi dipartimento sono finora rimasti al loro posto mentre altri sono stati sostituiti. Si tratta dei ministeri della giustizia, dell'interno e dell'istruzione.

Al ministero dell'istruzione 1 dei 2 vertici amministrativi è stato nominato in quell'incarico per la prima volta dal nuovo ministro Patrizio Bianchi. Tuttavia in questo caso non si tratta di una sostituzione. Infatti il precedente capo del dipartimento per il sistema educativo aveva lasciato il proprio incarico a dicembre 2020, quando era ancora in carica il secondo governo Conte.

Al ministero della giustizia, la nuova ministra Cartabia ha confermato 3 capi dipartimento su 4 (organizzazione giudiziaria, giustizia minorile e amministrazione penitenziaria). Maria Casola, precedentemente a capo del dipartimento affari di giustizia, ha invece lasciato il proprio incarico a maggio e, ad oggi, la posizione risulta ricoperta da un reggente.

Ancora poco chiara la situazione al ministero dell'interno

Infine al ministero dell'Interno sono 3 su 5 i capi dipartimento che, a quanto sembra, sono rimasti al proprio posto. Su questo punto però non è semplice avere certezze. Infatti nonostante siano trascorsi ormai oltre tre mesi dall'entrata in carica del nuovo governo, non si ha traccia degli atti con cui questi dirigenti dovrebbero essere confermati. Sul sito del ministero però risultano ancora i loro nomi e nulla lascia intendere che cambieranno.

D'altronde la ministra dell'interno è sempre Luciana Lamorgese e con lei hanno lavorato nel corso del precedente governo. Discorso che tuttavia può essere applicato anche a Elisabetta Belgiorno che invece ha lasciato il proprio incarico di capo del dipartimento per le politiche del personale dopo essere stata per molti anni al vertice del ministero, in precedenza come capo del dipartimento per gli affari interni e territoriali.

Per quanto riguarda invece il capo della polizia (dipartimento pubblica sicurezza) la situazione è molto diversa. Franco Gabrielli infatti ha lasciato questo incarico per andare a ricoprire un ruolo molto importante, ovvero quello di sottosegretario con delega ai servizi di intelligence (autorità delegata).

Nuovi vertici nei ministeri. I segretari generali

In 7 ministeri invece è stato completamente cambiato il vertice. In alcuni di questi tuttavia il cambiamento ha riguardato solo il segretario generale e comunque in varie occasioni si è trattato di situazioni particolari.

I due casi in cui il cambio di segretario generale sembra aver assunto caratteri più politici riguardano un ministero affidato al centrodestra e uno affidato al centrosinistra.

Il vertice politico del ministero dello sviluppo economico infatti ha cambiato colore politico passando dal pentastellato Patuanelli a Giancarlo Giorgetti, della Lega. Inoltre è utile segnalare che Benedetto Mineo, ovvero il segretario generale nominato da Giorgetti, era stato nominato direttore generale dell'agenzia delle dogane dal ministro dell'economia Giovanni Tria durante l'esperienza del primo governo Conte di cui Giorgetti ha fatto parte. Vari quotidiani inoltre hanno fatto notare come Mineo sia stato a lungo molto vicino all'ex presidente di centrodestra della regione Sicilia, Totò Cuffaro.

Un altro caso interessante invece è quello che ha riguardato il cambio del segretario generale del ministero della salute, in particolare in una fase storica come questa. Giovanni Leonardi infatti ha preso il posto che Giuseppe Ruocco ricopriva dal 2017. Una posizione che aveva mantenuto nonostante la richiesta pubblica di dimissioni espressa lo scorso anno dal viceministro Pierpaolo Sileri (Movimento 5 stelle). Sileri, come il ministro Speranza (Liberi e uguali), ha mantenuto l'incarico con il cambio di governo. La decisione di sostituire Ruocco dunque sembra tutta maturata in seno all'alleanza giallo rossa.

Nuovi incarichi per Tangorra e Belloni

Diversa invece la situazione dei segretari generali del lavoro e degli esteri, che sono andati a ricoprire altri incarichi importanti. Elisabetta Belloni, segretaria generale del ministero degli esteri è stata nominata capo del dipartimento di informazioni per la sicurezza della repubblica, ovvero il vertice dell'intelligence italiana. Al suo posto l'ambasciatore Ettore Sequi.

Raffaele Tangorra invece ha lasciato l'incarico di segretario generale del ministero del lavoro per diventare commissario di Anpal (agenzia nazionale politiche attive lavoro). In questo caso non si può parlare proprio di una promozione. L'incarico di segretario generale è, almeno formalmente, più importante di quello al vertice di un'agenzia come l'Anpal. In ogni caso il ministro Orlando gli ha affidato un compito importante e particolarmente esposto all'attenzione mediatica.

Il ministero del turismo poi è un caso a parte visto che è stato creato a inizio anno proprio dal governo Draghi, il nuovo segretario generale Lorenzo Quinzi quindi è il primo a ricoprire questo ruolo. Certo il turismo prima di assumere rilevanza di ministero era una direzione generale del ministero della cultura. Un'altra possibilità quindi sarebbe potuta essere quella di nominare la titolare della direzione generale turismo Flaminia Santarelli. Un percorso che tuttavia il ministro Massimo Garavaglia (Lega) ha deciso di non percorrere.

Nuovi vertici nei ministeri. I capi dipartimento

Il ministero della transizione ecologica e quello delle infrastrutture e della mobilità sostenibili sono i due dicasteri che hanno cambiato tutti i capi dipartimento. Si tratta anche in questo caso di strutture che hanno, almeno in parte, modificato di recente la propria struttura, oltre che il nome.

Al ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili il ministro Giovannini ha nominato tre nuovi capi dipartimento. In un caso tuttavia si tratta di un dipartimento nuovo, figlio della riforma del ministero voluta dal secondo governo Conte.

Situazione simile per il ministero della transizione ecologica dove sono nuovi due capi dipartimento mentre un terzo risulta vacante visto che il dipartimento è ancora in allestimento.

Foto Credit: wikimapia.org

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Foia e ambiente, un diritto di accesso tutelato da prima della riforma del 2016

Nell’ultimo approfondimento abbiamo iniziato ad analizzare casi significativi di utilizzo del diritto di accesso generalizzato (Foia) per la tutela della salute. Si tratta di un importante strumento, a disposizione dei cittadini e delle loro associazioni, per ottenere dati e documenti di interesse pubblico in possesso delle amministrazioni, in modo da assicurare un controllo sociale diffuso sull’attività e le scelte amministrative.

In questo aggiornamento dell’osservatorio, cominciamo ad approfondire il tema delle richieste di accesso in materia ambientale. Sin dal 2005, in attuazione della normativa comunitaria, il legislatore aveva anticipato l’introduzione del Foia per le “informazioni di carattere ambientale”. In questi casi l’accesso non è soggetto alle restrizioni caratteristiche dell’accesso documentale (art. 22 e seguenti della legge 241/1990).

Esso è infatti consentito a “chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dichiarare il proprio interesse”, fatta salva la valutazione rispetto a possibili pregiudizi di altri soggetti coinvolti, e riguarda un arco molto ampio di informazioni:

• lo stato degli elementi dell’ambiente (aria, atmosfera, acqua, suolo, territorio, siti naturali, zone costiere e marine, diversità biologica e suoi elementi costitutivi, compresi gli organismi geneticamente modificati, e interazioni tra questi)
• i fattori che hanno impatto sull’ambiente (sostanze, energia, rumore, radiazioni e rifiuti, anche radioattivi, emissioni, scarichi e altri rilasci che possono incidere sugli elementi dell’ambiente di cui sopra)
• le misure (politiche, disposizioni legislative, piani, programmi, accordi ambientali e ogni altro atto, anche di natura amministrativa) e le attività che incidono o possono incidere sugli elementi e sui fattori ambientali. Oltre ovviamente a misure e attività finalizzate a proteggere gli stessi elementi.

La legge vuole favorire forme diffuse di controllo (senza alcuna limitazione sulla platea dei soggetti legittimati ad accedere alle informazioni) sul perseguimento delle funzioni istituzionali in campo ambientale. In modo da garantire la massima trasparenza sull’attività di tutela dell’ambiente svolta dagli organismi pubblici.

Sulla base della normativa sull’accesso, singoli cittadini, comitati e associazioni hanno utilizzato spesso questo strumento per richiedere dati e documenti alle diverse amministrazioni, statali, regionali e locali.

Tra i casi più frequenti si segnalano quelli riguardanti gli impianti di trattamento dei rifiuti e l’utilizzo delle discariche, l’inquinamento derivante dall’attività di alcune specifiche aziende, la qualità dell’acqua potabile, la situazione delle rete fognaria. Nella nozione molto ampia di “informazione ambientale” sono state talvolta ricondotte anche le attività poste in essere a livello regionale per contrastare il fenomeno dell’abusivismo edilizio (cfr. Tar Campania, sez. VI, 30.4.2018, n. 2882).

Non risultano invece ammissibili richieste di accesso che non evidenziano la connessione con la materia ambientale, e hanno invece altre finalità, come ad esempio quelle di carattere economico-patrimoniale (Tar Veneto, sez. II, 22.4.2021, n. 530) oppure la gestione del demanio marittimo (Tar Lazio, sede di Latina, sez. I, 20.4.2021, n. 250).

I dati sugli accessi in campo ambientale

Nell’ultimo anno abbiamo effettuato un monitoraggio del modo in cui la legge sul Foia è stata recepita dalle diverse amministrazioni pubbliche, incrociando più volte il tema ambientale, in particolare nei casi del ministero dell’ambiente e dell’istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Ispra).

Le richieste Foia alle istituzioni che, a livello nazionale, si occupano di ambiente sono interessanti per capire alcune tendenze su questo tema.

Per quanto riguarda il ministero dell’ambiente, il numero di richieste Foia nel 2020 è stato stabile rispetto al 2019 (18), portando a quasi 100 le richieste Foia ricevute da questa istituzione dal 2017. Come rilevato in una precedente analisi, le richieste Foia ai ministeri hanno mostrato negli anni recenti una tendenza al calo, che ha riguardato anche quello dell’ambiente. Tendenza che, almeno per questo dicastero, sembra essersi stabilizzata nel 2020. Anno che ha visto soprattutto un aumento di richieste direttamente collegate con l’emergenza Covid.

L'esito delle richieste nel 2020 si è risolto nella metà dei casi in un accoglimento totale (9) e in altri 4 casi in uno parziale. Altre quattro richieste risultano ancora in corso di lavorazione, mentre una è stata finora rigettata. In termini di tempi, le richieste evase nel 2020 hanno richiesto una media di 26,2 giorni, inferiore al limite previsto di 30 giorni. Dato che però viene superato da due richieste evase (che hanno impiegato rispettivamente 143 e 79 giorni) e dalle 4 di cui non è ancora noto l'esito.

Per quanto riguarda Ispra, come già approfondito in una precedente analisi, si tratta dell'ente di ricerca che riceve in assoluto più richieste di accesso. Ciò è dovuto proprio all'impatto degli accessi alle informazioni ambientali, uno strumento più sedimentato nell'uso e nella normativa rispetto al Foia introdotto nel 2016.

Nel 2020 le richieste di accesso civico o a informazioni ambientali (non è possibile distinguere tra le due categorie) sono state 163, di cui 154 accolte e 9 con istruttoria in corso. Oltre il 90% delle richieste di accesso nel 2020 è stato accolto, un dato in linea con quanto rilevato negli anni precedenti. In termini di tempi, sono serviti 13,4 giorni in media per processare ciascuna domanda di accesso civico, ma questo dato non include le 9 richieste di cui ancora non si conosce l'esito.

Dal punto di vista della compilazione dei dati, sia Ispra che il ministero si caratterizzano per la buona pratica di rilasciare i dati formato aperto (ods).

Entrambi pubblicano queste informazioni attraverso un modello ben strutturato che rende facilmente analizzabili le informazioni. Nel caso di Ispra sono ben distinti gli accessi civici da quelli documentali, ma non è immediatamente evidente la distinzione tra accessi semplici e generalizzati. Nel complesso comunque, rispetto agli standard adottati dalle diverse pubbliche amministrazioni analizzate in questi mesi (ministeri, regioni, agenzie, autorità garanti, comuni maggiori, enti statistici e di ricerca) entrambe le istituzioni sono sopra la media. Si tratta di un parametro importante perché consente di verificare in modo semplice tempi ed esito delle richieste Foia di cittadini e associazioni.

Un caso di utilizzo del Foia in materia ambientale

Non è infrequente il caso in cui, di fronte ad un diniego di accesso, è necessario rivolgersi al giudice amministrativo per ottenere i documenti richiesti.

Analizziamo il caso della richiesta di accesso, ai sensi sia del Foia che della legge sulle informazioni ambientali, avanzata da un’associazione di cittadini, il comitato Torino respira, nel quadro delle iniziative finalizzate per migliorare la qualità dell’aria nell’area metropolitana torinese.

La società 5T (azienda pubblica controllata dal comune di Torino e dalla regione Piemonte) aveva negato l’accesso ai dati sul traffico veicolare nell’area urbana, rilevata dalle apposite apparecchiature di controllo. Il comitato ha dovuto far ricorso al giudice amministrativo che gli ha dato ragione, in quanto i dati sul traffico veicolare rientrano a pieno titolo tra le “informazioni ambientali” previste dal Dlgs 195/2005, all'articolo 2 comma 1 lett. a). Si sottolinea che è la stessa normativa ad individuare gli “scarichi”, le “emissioni” ed i “rilasci” tra i “fattori” che possano incidere sugli elementi dell’ambiente. Inoltre viene sottolineato l’interesse generale della collettività che è alla base della richiesta di accesso generalizzato. Tutto ciò rende pienamente legittimo il ricorso al Foia nel caso in esame, senza peraltro obbligare la società 5T ad un’attività di rielaborazione dei dati disaggregati in suo possesso (Tar Piemonte, sez. II, 12.11.2020, n. 720).

È interessante notare che la società 5T ha richiesto una somma (oltre 2.000 euro) a titolo di rimborso delle spese sostenute per l’attività di estrazione dei dati. Il comitato ha dovuto presentare un nuovo ricorso al giudice amministrativo, che anche questa volta gli ha dato ragione, ribadendo il principio della gratuità affermato dall’art. 5 del Dlgs 33/2013: non si possono addebitare al richiedente i costi del personale impiegato nella gestione delle pratiche di accesso civico, inclusi quelli relativi all’attività di estrazione dei dati e dei documenti dai relativi archivi, in quanto fanno carico alla fiscalità generale (Tar Piemonte, sez. II, 23.3.2021, n. 332).

Contattati da noi per un commento sulla loro esperienza con il Foia, i rappresentanti del comitato hanno posto una serie di considerazioni sulla concreta possibilità, per il cittadino comune, di seguire l'intero iter di un Foia, specie di fronte a un iniziale diniego dell'amministrazione.

Conclusioni

Il diritto di accesso alle informazioni ambientali rappresenta un importante strumento per la tutela del nostro territorio, a disposizione di tutti i cittadini, anche per la stretta connessione con problematiche di natura sanitaria. D’altronde una forte sensibilità su tali temi è segnalata ad esempio dalla relazione per il 2018 del difensore civico per le Marche.

Allo stesso tempo, dall'analisi dei casi concreti emerge come talvolta sia necessario il ricorso al giudice amministrativo per far valere le prerogative previste dalla normativa sul diritto di accesso. Con un iter complesso e oneroso che, nella pratica, risulta perseguibile soprattutto attraverso soggetti strutturati: organizzazioni, comitati, associazioni. Un percorso difficile per questi ultimi, e a maggior ragione per il cittadino che pure in base alla normativa ne avrebbe diritto. Al riguardo sarebbe opportuno che le spese del giudizio di fronte al giudice amministrativo siano integralmente poste a carico a carico della parte soccombente, in modo sanzionare le amministrazioni che negano in modo illegittimo l’accesso Foia a dati e informazioni.

Nei prossimi approfondimenti, così come nel manuale Foia, continueremo ad analizzare casi significativi di utilizzo del diritto di accesso per garantire la massima trasparenza della pubblica amministrazione ed un controllo diffuso da parte dei cittadini.

Foto credit: Stefano Tranchini (Flickr) - Licenza

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Il registro degli accessi

Se l’accesso agli atti della pubblica amministrazione è diventato un diritto dei cittadini, diventa importante analizzare nel concreto il funzionamento di questo diritto.

In questo report cominciamo la verifica del modo in cui ciascuna amministrazione pubblica ha provveduto alla realizzazione del cosiddetto registro degli accessi. Ogni amministrazione deve infatti istituire, sul proprio sito internet, un registro, nel quale riportare gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito, senza peraltro indicare i dati personali dei richiedenti, dei controinteressati e di soggetti terzi. 

Svolgere un’indagine su questi registri permette di far emergere due aspetti diversi della questione, equamente importanti per monitorare pienamente la materia:

• Come vengono pubblicati i dati sulle richieste di accesso. Quali sono i formati di pubblicazione utilizzati, e con quali ricorrenza vengono rilasciate le informazioni?
• Quali sono i dati sull’utilizzo del diritto d’accesso da parte dei cittadini. Quante richieste sono state fatte nei primi due anni di implementazione della legge?

Per rispondere a queste domande analizzeremo le varie amministrazioni che sono coinvolte dalla normativa, iniziando dai ministeri. Nei primi 2 anni di applicazione sono state più di 1.000 le richieste di accesso, di cui oltre il 60% andate a buon fine.

Lo strumento sembra funzionare, ma alcuni dicasteri non mettono ancora a disposizione un registro per gli accessi, come quello dell’interno e il ministero dell’istruzione. Un altro dato che emerge in maniera chiara è che la tipologia di dati, la loro qualità e il loro aggiornamento sono talmente differenti tra un’amministrazione e l’altra, che ad oggi il monitoraggio della materia risulta essere ancora difficile. 

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

Ogni sito ministeriale ha predisposto, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, una sezione in cui si forniscono dettagli sulle diverse forme d’accesso, fornendo una serie di informazioni pratiche (moduli per le richieste, uffici destinatari, ecc.). La pagina più completa è senza dubbio quella del ministero della giustizia, che pubblica le linee guida operative e fornisce anche una rassegna periodica della giurisprudenza e delle motivazioni di alcuni casi di rigetto delle istanze di accesso.

Chi ha pubblicato il registro, e chi no

Ad oggi tutti i ministeri hanno provveduto alla pubblicazione del registro: fanno eccezione il ministero dell’interno (per il quale è ancora in corso di progettazione uno specifico sistema informatico) e il ministero dell’istruzione. I dati invece dei ministeri della pubblica amministrazione, per gli affari regionali, il sud e la famiglia sono inclusi nel sito della presidenza del consiglio.

Ogni ministero decide come pubblicare le informazioni che riguardano il Foia, specificamente: come presentare una richiesta di accesso agli atti, e soprattutto quante e quali sono le richieste ricevute. Questa libertà di pubblicazione ha fatto sì che fossero messe online sezioni molto differenti tra un’amministrazione e l’altra.

Come abbiamo spiegato nella nostra pubblicazione “Come funziona il Foia in Italia” esistevano già, prima dell’istituzione del diritto di accesso generalizzato (Foia), altri due strumenti per richiedere atti della pubblica amministrazione: l’accesso documentale e l’accesso civico semplice.

Questi elementi hanno fatto da cornice alla creazione di siti internet molto diversi tra loro: c’è chi decide di mettere online solo il registro per l’accesso generalizzato (ministeri della difesa, economia e finanze, sviluppo economico, politiche agricole e turismo, gli affari esteri), chi di farne tre separati (presidenza del consiglio, ministero della salute), altri invece hanno realizzato un unico registro per le diverse tipologie di accesso (ambiente, infrastrutture e trasporti, lavoro, giustizia).

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono pubblicati

Le variabili più determinanti per un vero monitoraggio della materia sono però tre: la tempistica degli aggiornamenti, la tipologia di dati rilasciati e il contenuto delle informazioni rese disponibili.

Alcune amministrazioni effettuano un aggiornamento continuo dei dati (difesa; sviluppo economico; beni culturali; giustizia); in altri casi l’aggiornamento è trimestrale (presidenza del consiglio; politiche agricole; infrastrutture e trasporti; difesa, salute); per alcune amministrazioni l’ultimo aggiornamento risale a dicembre 2018 (affari esteri; economia e finanze; ambiente; lavoro).

Non sempre poi i dati sono tutti tempestivamente aggiornati: ad esempio, il registro per l’accesso del ministero della salute, con riferimento ad una richiesta della Coldiretti del 27 aprile 2017, riporta solo la decisione del Tar, ma non la successiva pronuncia del Consiglio di stato che ha riformato la sentenza del Tar.

Per quanto riguarda invece la tipologia di dati rilasciati il discorso è più complicato. Come abbiamo già avuto modo di vedere, delle 14 amministrazioni analizzate, 12 hanno attualmente online un registro degli accessi. Tra queste 7 (il 58%) mette a disposizione i dati in dei formati riutilizzabili (o xls o xml), mentre i rimanenti 5 rilasciano delle tabelle pdf, formato che rende più complicata una vera analisi della materia. Questo elemento è determinante, perché la capacità di cittadini, ricercatori ed attivisti di riutilizzare i dati sulle richieste di accesso rappresenta l’elemento chiave per comprendere effettivamente quanto e come sta funzionando il Foia in Italia.

Registro degli accessi Foia – I ministeri

ministero	registro degli accessi	ultimo aggiornamento	formato dati	link a sezione Foia
affari esteri	sì	dicembre 2018	xls	Vai
agricoltura	sì	giugno 2019	xml e ods	Vai
ambiente	sì	dicembre 2018	xls	Vai
beni culturali	sì	maggio 2019	xls	Vai
difesa	sì	giugno 2019	pdf	Vai
economia e finanza	sì	dicembre 2018	pdf	Vai
giustizia	sì	luglio 2019	xls	Vai
infrastrutture	sì	marzo 2019	pdf	Vai
interni	in costruzione			Vai
istruzione	no			Vai
lavoro	sì	dicembre 2018	pdf	Vai
presidenza del consiglio	sì	giugno 2019	pdf	Vai
salute	sì	giugno 2019	xls	Vai
sviluppo economico	sì	dicembre 2018	xls	Vai

Altro problema riguarda il contenuto esatto dei dati messi a disposizione. I ministeri che pubblicano i registri con le informazioni più complete sono i beni culturali e gli affari esteri. Nello specifico mettono a disposizione:

• l’oggetto della richiesta;
• la tipologia del soggetto richiedente (ad esempio privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione, sindacato etc.);
• la data della richiesta e dell’esito;
• le motivazioni dell’eventuale diniego (totale o parziale);
• la struttura competente;
• l’esistenza di controinteressati;
• le eventuali richieste di riesame e di ricorsi al giudice amministrativo.

Anche quello della giustizia è ricco di informazioni utili, però non è specificata la tipologia di accesso e questo preclude la rielaborazione dei dati. All’opposto, il ministero dell’ambiente si limita a fornire le date della richiesta e dell’esito ed il suo contenuto, oltre alla tipologia di accesso.

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato

Vediamo ora cosa ci raccontano i dati messi a disposizione dai ministeri analizzati. Attraverso questo lavoro è stato possibile mettere insieme i numeri sui primi 2 anni di applicazione della nuova normativa: il 2017 e il 2018.

Non sono considerati, oltre ai ministeri dell’interno e dell’istruzione (che non hanno pubblicato i registri), il ministero della giustizia (il cui registro non consente di identificare le richieste di accesso generalizzato) e quello delle infrastrutture (non risulta un numero significativo di richieste di accesso a cui l’amministrazione ha risposto nei termini di legge).

Nell’analizzare i dati abbiamo deciso di concentrarci solamente sulle 1.051 richieste che sono state o accolte, o parzialmente accolte o rigettate. Sono state escluse quindi 219 richieste, di cui 135 perché direzionate all’amministrazione sbagliata, e quindi inoltrate a quella competente, e altre 84 il cui esito non era chiaramente ricostruibile analizzando i database messi a disposizione.

L’amministrazione che ha ricevuto più richieste (al netto di quelle smistate ad altro ministero competente) è la presidenza del consiglio (274 richieste), seguita dalla difesa (193), dai beni culturali (150) e dallo sviluppo economico (124). In media si sono registrate oltre 500 richieste di accesso civico generalizzato all’anno.

Come detto nel biennio 2017/2018, con riferimento alle amministrazioni prese in esame, si registra un totale complessivo di 1.051 richieste. Il 64,5% di esse sono state accolte, l'8,7% parzialmente accolte, mentre le rimanenti 26,7% negate. La percentuale più alta di richieste accolte è quella del ministero dell’agricoltura e turismo (1 solo caso di diniego nel biennio su 38 richieste); all’opposto si trovano i ministeri del lavoro (43% di accessi negati), della difesa (39%) e dell’economia (39%)

La media dei tempi di risposta è nel complesso contenuta nei 30 giorni previsti dalla legge. Fanno eccezione il ministero dell’ambiente nel 2017 (44 giorni), il ministero della salute nel 2017 (38 giorni), il ministero dell’economia nel 2017 (37 giorni) ed il della difesa nel 2018 (37 giorni). Ad eccezione proprio del ministero della difesa, in tutti gli altri casi il 2018 ha segnato un miglioramento nei tempi di risposta rispetto al 2017.

Come noto, in caso di diniego, è possibile richiedere un riesame della richiesta. Tra il 2017 e il 2018, tra i ministeri presi in considerazione sono state fatte 61 richieste di riesame, di cui ben 13 a quello difesa, amministrazione più coinvolta. Più in generale nonostante oltre il 63% delle richieste si sono concluse con un diniego, va comunque sottolineato che tra accolte e parzialmente accolte, i riesami che hanno segnato un cambio rispetto alla prima richiesta sono stati il 36%.

È importante sottolineare l’elevata percentuale di richieste di riesame accolte dal responsabile dell’anticorruzione, che ha così modificato l’originario orientamento negativo dell’ufficio competente. Non è stato invece possibile elaborare i dati sull'esito dei ricorsi al tar e al consiglio di stato perché pochi registri forniscono tale informazione.

Cosa non funziona e la nuova circolare del ministero

Un'analisi basata sui dati permette di far emergere numerosi aspetti possibilmente critici della questione. Uno su tutti riguarda l'attendibilità dei dati messi a disposizione.

Fino al 2017 il centro nazionale di competenza per il Foia, istituito presso il dipartimento funziona pubblica della presidenza del consiglio, pubblicava i dati relativi ai registri per gli accessi dei singoli ministeri. Cosa che ha smesso di fare con l'inizio del 2018. Analizzando proprio i dati del monitoraggio per il 2017, emergono delle divergenze, in alcuni casi anche significative (ad esempio con riferimento ai ministeri dell’economia e finanze e della salute) con i dati invece resi disponibili ad oggi sui siti dei ministeri. Questo è un chiaro segnale della necessità di migliorare i sistemi di archiviazione e rielaborazione dei dati.

Non solo proprio per la difformità nella tipologia e nella qualità dei dati messi a disposizione, un vero monitoraggio, necessario per una piena comprensione della materia, ad oggi risulta essere molto difficile.

Altro elemento non da sottovalutare è la difficoltà dei cittadini di individuare l'amministrazione competente a cui presentare la richiesta di accesso. Nei registri della presidenza del consiglio e del ministero dell’economia emerge per esempio un numero significativo di richieste smistate ad altri ministeri per ragioni di competenza in materia. Nel 2018 su 223 richieste ricevute, ben 82 (il 36%) sono state inoltrare ad un'altra amministrazione, in quanto quella di competenza per la materia specifica.

La necessità di adottare nuovi strumenti per facilitare la corretta individuazione dell’amministrazione competente è sottolineata anche dalla circolare Foia dal ministro per la Pa Bongiorno (n. 1/2019). Tra le novità infatti la predisposizione di uno strumento tecnologico da parte dal dipartimento per la funziona pubblica per aiutare i cittadini nel formulare le richieste d'accesso, e quindi anche individuare sia l'amministrazione corretta che la tipologia di accesso da attivare (documentale, civico semplice o generalizzato). Strumento che sarà messo a disposizione sul sito foia.gov.it proprio per agevolare i richiedenti in tutti le fasi dell'iter. Sarà interessante monitorare come e quando sarà reso pubblico questo servizio, e valutarne l'efficacia.

Le amministrazioni sono poi chiamate a pubblicare nei rispettivi siti istituzionali il registro degli accessi e la modulistica per la presentazione delle istanze di accessi civico generalizzato, nonché a integrare i rispettivi sistemi di gestione del protocollo informatico per tracciare i procedimenti di accesso in tutte le fasi. La circolare precisa infine i contenuti dei registri, al fine di definire standard comuni a tutte le amministrazioni coinvolte.

Come funziona il Foia in Italia, aggiornata la nostra pubblicazione

Abbiamo aggiornato il manuale sul funzionamento del diritto di accesso nel nostro paese. Oltre alle novità di giurisprudenza, abbiamo anche aggiunto un glossario e le indicazioni bibliografiche del lavoro.

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