L’obbligo infatti vale per tutte le organizzazioni titolari e non basta che complessivamente il governo raggiunga questo obiettivo. Ogni ministro ha quindi la responsabilità di destinare al sud almeno il 40% dei fondi associati agli investimenti di cui è titolare. Leggendo la prima relazione istruttoria sul rispetto del vincolo di destinazione alle regioni del mezzogiorno, redatta dal dipartimento per la coesione territoriale, emerge che solo 13 organizzazioni titolari di risorse del Pnrr raggiungono questa quota su un totale di 22.

Tra i ministeri che non conseguono l’obiettivo si trovano quello del lavoro e quello della cultura, entrambi guidati da ministri del Partito democratico.

I partiti, il centro sinistra e la quota del 40% delle risorse per il sud

In diverse occasioni abbiamo visto come ogni misura del Pnrr sia attribuita alla responsabilità di un ente titolare, di solito un ministero o un dipartimento della presidenza del consiglio. Alla guida di queste organizzazioni dunque si trova sempre un responsabile politico, ovvero un ministro o in alcuni casi un sottosegretario alla presidenza del consiglio.

Analizzando come le varie organizzazioni stanno distribuendo, o si stima che distribuiranno, i fondi del Pnrr a livello territoriale, e in particolare verso il mezzogiorno, è dunque possibile aggregarle considerando il partito di appartenenza del ministro responsabile della misura.

In un recente approfondimento abbiamo raccontato come i due ministeri guidati da esponenti della Lega siano quelli che arrivano più distanti dall'obiettivo. Tuttavia non sono gli unici a mancarlo.

Anche le due strutture che gestiscono risorse del Pnrr e ai cui vertici siedono esponenti del Partito democratico (Pd) non arrivano a questa quota, pur andandoci vicino.

I due ministri in questione sono Andrea Orlando e Dario Franceschini. Rispettivamente al vertice del ministero del lavoro e delle politiche sociali e del ministero della cultura. Arriva invece esattamente al 40% il ministero della salute guidato da Roberto Speranza di Liberi e uguali (Leu). Considerando quindi il centrosinistra composto da Pd e Leu la quota di risorse destinate al mezzogiorno sale leggermente raggiungendo il 38,9%.

Andrea Orlando e il ministero del lavoro

Nell'ambito del Pnrr al ministero del lavoro sono attribuiti 7,25 miliardi di euro che corrispondono al 3,4% dei fondi complessivi. La totalità di questi importi ha destinazione territoriale, rappresentando quindi la base su cui calcolare la quota mezzogiorno.

A oggi dunque non risulta che il ministero del lavoro rispetterà la quota del 40%, pur arrivandoci piuttosto vicino. È bene chiarire tuttavia che il 60,7% delle risorse qui considerate non risultano ancora attivate. È possibile quindi che alla fine il ministero guidato da Andrea Orlando rispetti gli obblighi di destinazione territoriale. Come è anche possibile però che alla fine siano meno i finanziamenti che andranno ad alimentare progetti nel sud del paese.

Le risorse del ministero del lavoro e delle politiche sociali

Le misure relative alle politiche per l'occupazione sono a oggi state tutte avviate, anche se solo parzialmente. Gli importi complessivi che andranno al mezzogiorno sono dunque una stima del dipartimento della coesione sulla base della quota di risorse ripartite fino a gennaio 2022.

Tra queste misure la più importante, almeno in termini economici è la riforma delle politiche attive del lavoro, a cui sono destinati 4,4 miliardi di euro. Ad oggi il 44% delle risorse attivate è stato destinato al mezzogiorno, ma si stima che per quelle che saranno attivate in seguito questa quota sarà più bassa, pur rispettando l'obiettivo. Alla fine dunque dovrebbero essere circa il 40,1% i finanziamenti che questa misura invierà al mezzogiorno.

Un discorso simile vale per il potenziamento dei centri per l'impiego che alla fine si stima si assesterà sul 45,2% delle risorse alle regioni del sud. Rispetto a questa misura è interessante segnalare che dei 600 milioni complessivi, 400 riguardano progetti già in essere. Ovvero importi già previsti nella legge di bilancio 2019 che sono poi successivamente stati inclusi nel Pnrr.

Per quanto riguarda invece il sistema duale, ovvero la formazione in contesti lavorati affiancata a quella in aula, la misura arriva davvero distante dall'obiettivo.

È vero che sul totale dei fondi attribuiti al ministero, questa misura ha un incidenza tutto sommato limitata, avendo un finanziamento pari a 600 milioni di euro. Allo stesso tempo però è paradossale che una misura volta a ridurre la disoccupazione giovanile arrivi in maniera così residuale proprio in quelle regioni che più soffrono questo fenomeno.

In questo caso tuttavia la responsabilità può essere attribuita solo parzialmente al ministero. Come affermato nella relazione infatti è lo stesso Pnrr a prevedere esplicitamente che queste risorse debbano essere distribuite in rapporto al numero di studenti iscritti in percorsi di istruzione e formazione professionale. Un criterio che svantaggia in partenza le regioni meridionali.

Quanto alle misure relative alle infrastrutture sociali 3 su 4 risultano già attivate (per un totale di 1,45 miliardi) e di queste nessuna rispetta la quota del 40%, posizionandosi invece tra il 34,2 e il 25,6%. Per giustificare il mancato risultato il ministero ha sottolineato come i target del Pnrr richiedano  il coinvolgimento della maggior parte degli ambiti territoriali sociali (Ats). E purtroppo gli Ats del mezzogiorno hanno maggiori difficoltà di progettazione e attuazione..

Infine l'unica misura a non essere stata ancora avviata, neanche in parte, riguarda i piani urbani integrati. Date le garanzie fornite dal ministero a oggi si considera prudenzialmente che almeno il 40% dei 200 milioni attribuiti alla misura, andranno al mezzogiorno. Tuttavia, sempre stando alle informazioni fornite dal dicastero, questa quota dovrebbe essere maggiore.

Dario Franceschini e il ministero della cultura

Nell'ambito del Pnrr e del Pnc sono attribuiti al ministero della cultura guidato da Dario Franceschini, 5,73 miliardi di euro che rappresentano il 2,6% del totale.

Di questi importi tuttavia una parte (320 milioni) è dedicata ad azioni di sistema senza una specifica destinazione territoriale. Dunque è sui rimanenti 5,4 miliardi che deve esse calcolata la quota destinata al mezzogiorno.

Le risorse del ministero della cultura

Delle 10 missioni del Pnrr su cui è al lavoro il ministero della cultura, 3 dovrebbero superare la quota del 40%, 5 raggiungerla e 2 mancarla.

Le prime 3 in effetti dovrebbero superare l'obiettivo proprio per compensare le cifre minori destinate al mezzogiorno da altre misure. Tuttavia solo per una di queste misure (Programmi per valorizzare l'identità di parchi e giardini storici) esistono forti garanzie che la quota indicata sarà poi quella effettiva. Questo perché parte della misura è già stata attivata mentre per la rimanente sono già stati individuati i parchi a cui saranno destinate le risorse. Per le altre due misure invece si tratta di una previsione del ministero.

Tali importi aggiuntivi dovrebbero, almeno in parte, compensare il mancato obiettivo da parte di due misure. Allo sviluppo dell'industria cinematografica infatti sono destinati 268 milioni già interamente territorializzati su Roma. Il piano d'investimenti strategici sui siti del patrimonio culturale, edifici e aree naturali invece arriva vicino all'obiettivo pur senza raggiungerlo (38,1%). È importante sottolineare però che questa misura riguarda quasi un miliardo e mezzo delle risorse del ministero e che i relativi progetti sono già in attuazione. A questo punto risulta dunque inevitabile che la misura manchi l'obiettivo.

Quanto alle misure che raggiungo esattamente la quota del 40% è da tenere presente che solo una di queste è già attivata mentre per le rimanenti si tratta di una stima basata sulle informazioni fornite dal ministero stesso. Per verificare se alla fine il ministero riuscirà a destinare più o meno risorse di quanto previsto alle regioni del sud, occorrerà dunque aspettare verificando di volta in volta come questi importi saranno effettivamente distribuiti.

Foto: www.governo.it

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La decisione di scorporare il turismo dalle materie di competenza del ministero dei beni e delle attività culturali fu annunciata ancor prima che il governo Draghi entrasse nel pieno delle sue funzioni. Infatti fu proprio durante la conferenza stampa in cui il nuovo presidente del consiglio annunciava la nuova squadra di governo che venne data questa notizia.

Questa decisione da un lato ha rappresentato una novità, visto che per la prima volta al turismo è stato attribuito un ministero ad hoc, mentre dall’altro è stato solo l’ennesimo passaggio che ha spostato questa competenza da un dicastero a un altro.

Il vecchio ministero del turismo e dello spettacolo

Agli inizi della storia repubblicana, la competenza in materia di turismo era stata attribuita a un commissariato istituito presso la presidenza del consiglio (D.lgs. 941/1947).

Dodici anni più tardi tuttavia si decise di creare una struttura dedicata ovvero il ministero del turismo e dello spettacolo (L. 617/1959). Questo novo dicastero dunque avrebbe gestito anche un’altra competenza fino a quel momento in capo alla presidenza del consiglio, ovvero lo spettacolo. Ciascuno dei due settori sarebbe stato da quel momento amministrato attraverso un’apposita direzione generale a cui se ne aggiungeva una terza dedicata agli affari generali e al personale.

Questa struttura rimase stabile fino al 1993. Quell’anno infatti vennero proposti ben 10 referendum abrogativi di cui 3 riguardavano proprio l’eliminazione di alcuni ministeri, ovvero il ministero dell’agricoltura, quello delle partecipazioni statali e quello del turismo e dello spettacolo.

Dalla riduzione dei ministeri alla nascita del Mitur

Per evitare che l’esito referendario (D.l. 175/1993) ripristinasse tout court una normativa ormai vecchia di quasi 40 anni venne quindi emanato un decreto (D.l. 495/1993) che attribuiva alle regioni la maggior parte delle competenze in materia di turismo, mentre le rimanenti tornarono alla presidenza del consiglio. Il contrario invece avvenne per lo spettacolo.

D’altronde in quella fase la tendenza era quella di ridurre il numero di dicasteri. Solo pochi anni più tardi infatti la riforma Bassanini stabilì che queste strutture dovessero essere in tutto 12.

Oltre a questo la riforma spostò nuovamente le competenze in materia di spettacolo e turismo. Le prime vennero attribuite al ministero dei beni e delle attività culturali e le seconde a quello delle attività produttive, dove sono rimaste per circa 7 anni, per poi tornare alla presidenza del consiglio nel 2006 (Dl 181/2006).

Nel 2013 le due competenze sono state poste ancora una volta sotto la stessa struttura, il ministero dei beni culturali (L. 71/2013). Con la nascita del primo governo Conte però il turismo è stato di nuovo spostato, in questo caso presso il ministero delle politiche agricole (Dl 86/2018) allora guidato da Gian Marco Centinaio, della Lega.

L’anno successivo, con il ritorno al governo del Partito democratico (Pd) e di Dario Franceschini al ministero dei beni culturali, il turismo è tornato di competenza del Mibact (Dl 104/2019). Infine, come abbiamo visto, il governo Draghi ha istituito il ministero del turismo affidandolo alla guida di Massimo Garavaglia, della Lega.

Nel 2021 dunque per la prima volta è nato un ministero che si occupa esclusivamente di turismo. Il decreto ha previsto per quest’organo una struttura composta da un segretario generale e 3 direzioni generali. Il regolamento organizzativo, approvato lo scorso maggio ha poi precisato le funzioni di ciascuna di queste direzioni:

• affari generali e delle risorse umane;
• programmazione e delle politiche per il turismo;
• valorizzazione e promozione turistica.

Nuovi dirigenti per un nuovo ministero

Con la nascita del Mitur e delle relative strutture amministrative, il ministro Massimo Garavaglia (Lega) ha dunque dovuto provvedere alla nomina di un segretario generale e di 3 direttori generali.

La scelta di questi dirigenti infatti compete al ministro, anche se poi l’atto di nomina deve essere emanato con decreto del presidente della repubblica, previa approvazione del consiglio dei ministri, nel caso del segretario generale e con decreto del presidente del consiglio nel caso dei direttori generali (art. 19 D.lgs 165/2001).

Nella sua scelta dunque Garavaglia non era sottoposto ad alcun obbligo, se non quello di individuare figure con i requisiti necessari a ricoprire l'incarico.

Ciò nonostante ci si sarebbe potuti aspettare che Flaminia Santarelli, fino allo scorso anno direttrice generale del turismo presso il Mibact, avesse un ruolo di primo piano nella nuova struttura. Se non come segretario generale, come uno dei direttori generali. La scelta di Garavaglia invece è stata, del tutto legittimamente, diversa.

Come abbiamo visto poi prima di tornare al Mibact la materia del turismo era transitata, durante il primo governo Conte, al ministero delle politiche agricole, nella forma di un apposito dipartimento, allora guidato da Caterina Cittadino. In quella fase il ministero delle politiche agricole era Gian Marco Centinaio, ovvero da un esponente della Lega, proprio come Garavaglia.

Garavaglia dunque avrebbe potuto convergere su una dirigente già individuata per questo settore da un suo collega di partito. Il ministro invece ha proceduto diversamente.

È interessante notare infatti come tutti e 4 i dirigenti di vertice del nuovo ministero non abbiano compiuto il loro percorso professionale presso strutture amministrative che si occupano di turismo, ma piuttosto presso il ministero dell'economia e delle finanze (Mef). Un'esperienza sicuramente importante, a maggior ragione per gestire le risorse del Pnrr destinate al turismo. D'altronde anche l'ultima esperienza di governo del ministro Garavaglia era presso il Mef, dove ha ricoperto il ruolo di vice ministro nel primo governo Conte. È probabile dunque che proprio durante questa esperienza Garavaglia abbia apprezzato le competenze dei dirigenti che poi ha voluto presso il nuovo ministero.

Il portafoglio del ministero del turismo

Che siano gestite dal ministero della cultura o dal nuovo ministero dedicato le risorse destinate a questo settore rientrano comunque nella missione 'turismo' del bilancio dello stato. Tra la legge di bilancio per il 2021 e quella per il 2022 la previsione di spesa per questa missione è aumentata di 100 milioni di euro, passando da 158 a 258 milioni.

Una crescita di queste proporzioni è sicuramente una buona notizia per il settore. Per completare il budget del ministero tuttavia a queste risorse vanno poi aggiunti 16,4 milioni di euro destinati ai servizi istituzionali e generali dell'amministrazione.

Di certo la creazione del nuovo ministero richiede spese aggiuntive rispetto a quando questa materia era gestita tramite una delle tante direzioni generali del ministero dei beni culturali. Tuttavia non è semplice capire quante di queste risorse fossero comunque necessarie alla gestione dei servizi istituzionali presso il Mibact e quante invece siano aggiuntive. Detto questo si può rilevare come l'importo sia ulteriormente divisibile tra le risorse destinate agli affari generali e al personale (7 milioni) e quelle necessarie al gabinetto del ministro e ai suoi uffici di diretta collaborazione (9 milioni).

Certo la creazione di nuove spese amministrative non è di per sé una buona ragione per contestare la decisione di creare un nuovo ministero. Ci si augura infatti che questa struttura sia funzionale a dare nuovo impulso al turismo, con un miglioramento della gestione e della programmazione di settore.

È utile constatare però come con i suoi 275 milioni di euro il ministero del turismo sia di gran lunga il dicastero con il bilancio più basso all'interno dell'amministrazione statale. Basti pensare che il penultimo ministero per quantità di risorse, quello delle politiche agricole, ha un bilancio 7 volte superiore.

Alle risorse iscritte nel bilancio del ministero del turismo tuttavia, possono essere aggiunte anche quelle che gli sono state attribuite per l'attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Un decreto del ministero dell'economia dello scorso agosto ha infatti stabilito come distribuire la titolarità delle risorse del Pnrr tra i diversi ministeri.

Queste risorse tuttavia vanno considerate per l'intera durata del Pnrr (2021-2026) e non sono già nella disponibilità del Mitur. Per accedervi infatti il ministero deve fare richiesta al servizio centrale per il Pnrr presso la ragioneria generale dello stato, attestando lo stato di avanzamento e il grado di conseguimento dei relativi target e milestone.

Foto: governo.it (Massimo Garavaglia) - licenza

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Dopo 4 mesi dall’approvazione del decreto sono finalmente stati approvati i nuovi regolamenti organizzativi dei ministeri, alcuni dei quali a pochi giorni dalla scadenza prevista per legge. Che i ministeri siano pienamente operativi è ovviamente molto importante, a maggior ragione visto che alcuni di questi avranno un ruolo chiave nella gestione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr).

La riforma dei ministeri e i decreti attuativi

Con il decreto 22/2021 il governo ha riordinato nomi e attribuzioni di diversi ministeri. La novità fu annunciata prima ancora del voto di fiducia del nuovo governo quando Mario Draghi, uscito dal colloquio con il presidente della repubblica, lesse alla stampa la lista dei ministri.

E in effetti una delle ragioni che ha reso se non altro urgente l’emanazione di questa norma è legata alla decisione di nominare Massimo Garavaglia (Lega) ministro del turismo. Infatti, alla nascita del nuovo governo la materia del turismo era attribuita al ministero dei beni culturali (Mibact). Di conseguenza Garavaglia è stato inizialmente nominato ministro senza portafoglio, annunciando contestualmente la nascita di questo nuovo dicastero.

Il primo marzo dunque il governo ha emanato il nuovo decreto, convertito poi in legge a fine aprile. Ma dopo questi passaggi inizia il secondo tempo delle leggi. Ovvero il momento in cui devono essere approvati i decreti attuativi, firmati i decreti di nomina dei vertici delle nuove strutture, trasferito il personale tra i diversi uffici. Il decreto infatti prevede, tra le altre cose, che vengano approvati i nuovi regolamenti organizzativi di 6 ministeri:

• ministero del turismo;
• ministero della cultura;
• ministero della transizione ecologica;
• ministero dello sviluppo economico;
• ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili;
• ministero del lavoro.

Il decreto tuttavia incide in maniera rilevante solo sulle attribuzioni dei primi 4 tra questi ministeri e in particolare su quello del turismo (di nuova istituzione) e su quello della transizione ecologica.

Dopo 4 mesi però alcuni decreti attuativi devono ancora essere approvati. Altri invece sono stati approvati all’ultimo momento e comunque in ritardo rispetto alla scadenza originaria prevista per il 30 giugno e poi rimandata al 31 luglio con un successivo provvedimento (Dl 92/2021 art. 2). Ad oggi comunque tutti i nuovi regolamenti organizzativi dei ministeri coinvolti risultano approvati anche se solo uno risulta pubblicato sulla gazzetta ufficiale (stando ai dati forniti dall’ufficio per il programma di governo).

Tra i provvedimenti attuativi mancanti invece particolarmente rilevante risulta, rispetto a questo tema, quello che prevede l’individuazione delle risorse umane da trasferire dal ministero dello sviluppo economico a quello della transizione ecologica.

I ministeri e le competenze sul turismo

A partire dal 1993, quando un referendum abrogò la legge istitutiva del ministero del turismo e dello spettacolo (L. 617/1959), le competenze in materia di turismo sono passate frequentemente da un ministero a un altro. Inizialmente, dopo l’abrogazione della legge, le competenze furono attribuite alla presidenza del consiglio (Dl 495/1993).

Quando nel 1999 fu varato il decreto legislativo con cui sono state riordinate le attribuzioni dei ministeri (D.lgs 300/1999) la materia passò invece sotto la competenza del ministero delle attività produttive, per poi tornare alla presidenza del consiglio nel 2006 (Dl 181/2006).

Nel 2013 poi il turismo venne per la prima volta attribuito al ministero dei beni culturali (L. 71/2013) dove rimase fino al 2018. Con la nascita del primo governo Conte infatti la materia fu posta sotto la competenza del ministero delle politiche agricole (Dl 86/2018) allora guidato da Gian Marco Centinaio, della Lega.

L’anno successivo, con il ritorno al governo del Partito democratico (Pd) e di Dario Franceschini al ministero dei beni culturali, il turismo tornò di competenza del Mibac (Dl 104/2019). Infine, come abbiamo visto, il governo Draghi ha istituito il ministero del turismo affidandolo alla guida di Massimo Garavaglia, della Lega.

Nel 2021 dunque per la prima volta è nato un ministero che si occupa esclusivamente di turismo. Il decreto ha previsto per quest’organo una struttura composta da un segretario generale e 3 direzioni generali. Il regolamento organizzativo, approvato lo scorso maggio ha poi precisato le funzioni di ciascuna di queste direzioni:

• direzione generale degli affari generali e delle risorse umane;
• direzione generale della programmazione e delle politiche per il turismo;
• direzione generale della valorizzazione e della promozione turistica.

Tuttavia, mentre la nomina del segretario generale (Lorenzo Quinzi) del nuovo ministero è avvenuta già a marzo, ad oggi mancano ancora gli atti di nomina dei 3 direttori generali. O almeno così risulta dalla pagina web del ministero, che a tutt’oggi non ha un sito proprio e continua invece ad appoggiarsi a quello del ministero della cultura.

In questo momento storico più che mai il turismo è considerato un elemento chiave. Sia a causa della sua importanza per la ripresa economica, sia per le complesse precauzioni necessarie a contenere l’epidemia da Covid-19. Eppure ad oggi il ministero del turismo non risulta pienamente operativo.

Quanto al ministero dei beni culturali, il nuovo regolamento organizzativo si è limitato su questo tema a modificarne il nome, diventato ministero della cultura (Mic), e a rimuovere dalla lista delle sue direzioni generali quella relativa al turismo.

Un nuovo dipartimento per il ministero della transizione ecologica

Un altro ministero interessato in modo importante dalla riforma è stato quello dell’ambiente, rinominato per l’occasione ministero della transizione ecologica (Mite) e affidato da Mario Draghi alla guida di Roberto Cingolani.

Per il perseguimento degli obiettivi esplicitati con la nuova denominazione, il decreto ha stabilito che il numero di dipartimenti previsto per questo ministero passi da 2 a 3. Una misura necessaria per permettere al ministero di gestire le nuove attribuzioni affidategli, tra le quali la “definizione degli obiettivi e delle linee di politica energetica e mineraria nazionale”.

Si tratta di competenze che fino a quel momento erano attribuite al ministero dello sviluppo economico (Mise). Di conseguenza il decreto ha provveduto anche a ridurre il numero di direzioni generali previste per questo ministero, da 11 a 9. Ad oggi tuttavia i nuovi regolamenti organizzativi di questi due ministeri non sono ancora stati pubblicati in gazzetta ufficiale e non è stato possibile dunque analizzarli nel dettaglio. Infatti entrambi gli atti sono stati adottati lo scorso 29 luglio, due giorni prima della scadenza prevista per legge.

Quantomeno in questo caso è stato previsto che in attesa dell’approvazione del regolamento del Mite, venisse istituito presso il ministero della transizione ecologica il dipartimento per l’energia e il clima dove far confluire due direzioni generali del ministero dello sviluppo economico e una del ministero dell’ambiente:

• direzione generale per l’approvvigionamento, l’efficienza e la competitività energetica (Mise);
• direzione generale per le infrastrutture e la sicurezza dei sistemi energetici e geominerari (Mise);
• direzione generale per il clima, l’energia e l’aria (ministero dell’ambiente).

Certo questa previsione ha reso più rapido il trasferimento di competenze. Anche sul sito del Mise infatti sono indicate ancora le due direzioni generali in via di trasferimento, ma è specificato come queste siano già in avvalimento al ministero della transizione ecologica. Ciò peraltro ha permesso di procedere già alla nomina del nuovo capo del dipartimento per l’energia e il clima.

Probabilmente con l’obiettivo di procedere in maniera rapida e senza stravolgimenti la scelta del ministro Cingolani è ricaduta per questo compito proprio su Rosaria Fausta Romano, già direttrice generale per l’approvvigionamento, l’efficienza e la competitività energetica presso il Mise.

Nuove direzioni generali per il ministero dello sviluppo economico

Visto che il decreto 22/2021 prevedeva che il numero di direzioni generali del Mise passasse da 11 a 9, compatibilmente con il trasferimento di competenze al ministero della transizione ecologica, ci si attendeva che il nuovo regolamento organizzativo si limitasse a rimuovere dalla lista le 2 direzioni generali passate sotto la competenza del dipartimento per l'energia e il clima del Mite.

Un comunicato stampa tuttavia ha specificato che nella nuova organizzazione del ministero dello sviluppo economico saranno previste due nuove direzioni generali dedicate a:

• riconversione industriale e grandi filiere produttive;
• innovazione e piccole e medie imprese.

Tuttavia visto che il numero massimo delle direzioni generali resta comunque pari a 9, è ovvio che il nuovo regolamento non potrà limitarsi ad aggiungere queste due nuove strutture. È dunque da attendersi una più generale riorganizzazione delle competenze attribuite alle varie direzioni generali. Riorganizzazione che tuttavia, non è stata chiarita nel comunicato stampa del ministero. Per conoscere le novità nel dettaglio dunque bisognerà attendere che i regolamenti organizzativi, oltre ad essere stati adottati, vengano anche resi pubblici.

Foto Credit: www.governo.it

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Il fenomeno comunque ha diverse chiavi di lettura. Casi più estremi in cui i dirigenti riescono a mantenere per molto tempo la propria posizione, nonostante i ripetuti cambi di governo, possono indicare un potere preponderante di alcuni funzionari pubblici. Allo stesso tempo però un ricambio sistematico, legato alla nascita di nuovi governi, può essere espressione di un’eccessiva subalternità dei vertici amministrativi al potere politico.

I vertici amministrativi dei ministeri

Se al vertice dei ministeri siedono dei politici (ministri e sottosegretari) cui spetta l’attività di indirizzo politico, la responsabilità amministrativa ricade invece su dei dirigenti di carriera del ministero. Tra queste figure di vertice sono particolarmente importanti quelle di congiunzione tra la struttura burocratica e quella politica, ovvero i segretari generali e i capi dipartimento.

Alcuni ministeri hanno al proprio vertice un segretario generale e sono poi organizzati per direzioni generali. In questo caso è il segretario generale a fare da anello di congiunzione tra i vertici amministrativi e quelli politici.

Altri ministeri invece hanno più dipartimenti, ognuno dei quali è poi organizzato in direzioni generali, come strutture di secondo livello. In questo caso il rapporto con i vertici politici viene gestito da ciascun capo dipartimento.

Ed è proprio ai capi dipartimento e ai segretari generali dei ministeri a cui si applica il meccanismo dello spoils system previsto dal decreto legislativo 165/2001.

Trascorsi 3 mesi dal giuramento di un nuovo governo dunque, i segretari generali e i capi dipartimento, dovrebbero cessare dal loro incarico se non esplicitamente confermati.

A oltre 110 giorni dal voto di fiducia al governo Draghi possiamo quindi avere un'idea abbastanza chiara di chi è rimasto al vertice e chi è invece stato sostituito in queste posizioni chiave.

Un primo dato che emerge è che i capi dipartimento sono risultati più stabili rispetto ai segretari generali.

Degli 8 segretari generali invece solo 3 sono stati confermati. Quattro sono nuovi nel loro incarico mentre 1 (ministero del lavoro) è ancora vacante. Come vedremo però il fatto che un segretario generale (o anche un capo dipartimento) abbia lasciato il proprio incarico non è necessariamente legato a un ridimensionamento della sua posizione.

Ministeri di continuità. I segretari generali

I ministeri che hanno mantenuto gli stessi dirigenti di vertice sono: cultura, difesa, università e ricerca, politiche agricole ed economia e finanze.

I primi 3 hanno al loro vertice un segretario generale. Il ministero della cultura e quello della difesa inoltre non hanno cambiato ministro nel passaggio dal secondo governo Conte al governo Draghi (rispettivamente Franceschini e Guerini entrambi del Partito democratico). Non stupisce quindi che si sia optato per una scelta di continuità.

Al ministero dell'università invece è arrivata una nuova ministra: Maria Cristina Messa. Si tratta però in questo caso di un ministero molto giovane. La sua istituzione infatti si deve al decreto 1/2020 che ha scorporato il vecchio ministero dell'istruzione dell'università e della ricerca. Un provvedimento approvato solo un anno e mezzo fa. Dal momento dell'approvazione del decreto all'effettiva entrata in funzione della nuova struttura inoltre è trascorso molto tempo. Più di quanto è stato necessario per il ministero dell'istruzione, che ha in buona parte ereditato la struttura amministrativa precedente. Forse anche per questo si è scelto di lasciar proseguire alla segretaria generale Maria Letizia Melina l'opera di messa a regime della nuova struttura.

Ministeri di continuità. I capi dipartimento

Il ministero dell'economia e delle finanze e quello delle politiche agricole invece sono i due dicasteri strutturati in dipartimenti in cui sono rimasti in carica tutti i capi di dipartimento. In entrambi i casi i ministri hanno assunto questo particolare incarico per la prima volta con la nascita del governo Draghi ma venendo da esperienze molto diverse.

Il ministro delle politiche agricole Stefano Patuanelli è un politico del Movimento 5 stelle e non è alla sua prima esperienza di governo. Nel precedente esecutivo infatti era comunque ministro, anche se in un dicastero diverso, quello dello sviluppo economico.

Il ministro dell'economia Daniele Franco invece è un tecnico, fortemente voluto dal presidente del consiglio Draghi. Anche se il suo ultimo incarico prima di diventare ministro è stato quello di direttore generale della banca d'Italia, Franco ha avuto una lunga carriera al ministero dell'economia, ricoprendo l'incarico di ragioniere generale dello stato dal 2013 al 2019. Il ministero di via XX settembre dunque è una struttura che conosce molto bene, così come i suoi dirigenti.

Continuità e volti nuovi

In tre ministeri organizzati attraverso dipartimenti si trova invece una situazione ibrida, in cui alcuni capi dipartimento sono finora rimasti al loro posto mentre altri sono stati sostituiti. Si tratta dei ministeri della giustizia, dell'interno e dell'istruzione.

Al ministero dell'istruzione 1 dei 2 vertici amministrativi è stato nominato in quell'incarico per la prima volta dal nuovo ministro Patrizio Bianchi. Tuttavia in questo caso non si tratta di una sostituzione. Infatti il precedente capo del dipartimento per il sistema educativo aveva lasciato il proprio incarico a dicembre 2020, quando era ancora in carica il secondo governo Conte.

Al ministero della giustizia, la nuova ministra Cartabia ha confermato 3 capi dipartimento su 4 (organizzazione giudiziaria, giustizia minorile e amministrazione penitenziaria). Maria Casola, precedentemente a capo del dipartimento affari di giustizia, ha invece lasciato il proprio incarico a maggio e, ad oggi, la posizione risulta ricoperta da un reggente.

Ancora poco chiara la situazione al ministero dell'interno

Infine al ministero dell'Interno sono 3 su 5 i capi dipartimento che, a quanto sembra, sono rimasti al proprio posto. Su questo punto però non è semplice avere certezze. Infatti nonostante siano trascorsi ormai oltre tre mesi dall'entrata in carica del nuovo governo, non si ha traccia degli atti con cui questi dirigenti dovrebbero essere confermati. Sul sito del ministero però risultano ancora i loro nomi e nulla lascia intendere che cambieranno.

D'altronde la ministra dell'interno è sempre Luciana Lamorgese e con lei hanno lavorato nel corso del precedente governo. Discorso che tuttavia può essere applicato anche a Elisabetta Belgiorno che invece ha lasciato il proprio incarico di capo del dipartimento per le politiche del personale dopo essere stata per molti anni al vertice del ministero, in precedenza come capo del dipartimento per gli affari interni e territoriali.

Per quanto riguarda invece il capo della polizia (dipartimento pubblica sicurezza) la situazione è molto diversa. Franco Gabrielli infatti ha lasciato questo incarico per andare a ricoprire un ruolo molto importante, ovvero quello di sottosegretario con delega ai servizi di intelligence (autorità delegata).

Nuovi vertici nei ministeri. I segretari generali

In 7 ministeri invece è stato completamente cambiato il vertice. In alcuni di questi tuttavia il cambiamento ha riguardato solo il segretario generale e comunque in varie occasioni si è trattato di situazioni particolari.

I due casi in cui il cambio di segretario generale sembra aver assunto caratteri più politici riguardano un ministero affidato al centrodestra e uno affidato al centrosinistra.

Il vertice politico del ministero dello sviluppo economico infatti ha cambiato colore politico passando dal pentastellato Patuanelli a Giancarlo Giorgetti, della Lega. Inoltre è utile segnalare che Benedetto Mineo, ovvero il segretario generale nominato da Giorgetti, era stato nominato direttore generale dell'agenzia delle dogane dal ministro dell'economia Giovanni Tria durante l'esperienza del primo governo Conte di cui Giorgetti ha fatto parte. Vari quotidiani inoltre hanno fatto notare come Mineo sia stato a lungo molto vicino all'ex presidente di centrodestra della regione Sicilia, Totò Cuffaro.

Un altro caso interessante invece è quello che ha riguardato il cambio del segretario generale del ministero della salute, in particolare in una fase storica come questa. Giovanni Leonardi infatti ha preso il posto che Giuseppe Ruocco ricopriva dal 2017. Una posizione che aveva mantenuto nonostante la richiesta pubblica di dimissioni espressa lo scorso anno dal viceministro Pierpaolo Sileri (Movimento 5 stelle). Sileri, come il ministro Speranza (Liberi e uguali), ha mantenuto l'incarico con il cambio di governo. La decisione di sostituire Ruocco dunque sembra tutta maturata in seno all'alleanza giallo rossa.

Nuovi incarichi per Tangorra e Belloni

Diversa invece la situazione dei segretari generali del lavoro e degli esteri, che sono andati a ricoprire altri incarichi importanti. Elisabetta Belloni, segretaria generale del ministero degli esteri è stata nominata capo del dipartimento di informazioni per la sicurezza della repubblica, ovvero il vertice dell'intelligence italiana. Al suo posto l'ambasciatore Ettore Sequi.

Raffaele Tangorra invece ha lasciato l'incarico di segretario generale del ministero del lavoro per diventare commissario di Anpal (agenzia nazionale politiche attive lavoro). In questo caso non si può parlare proprio di una promozione. L'incarico di segretario generale è, almeno formalmente, più importante di quello al vertice di un'agenzia come l'Anpal. In ogni caso il ministro Orlando gli ha affidato un compito importante e particolarmente esposto all'attenzione mediatica.

Il ministero del turismo poi è un caso a parte visto che è stato creato a inizio anno proprio dal governo Draghi, il nuovo segretario generale Lorenzo Quinzi quindi è il primo a ricoprire questo ruolo. Certo il turismo prima di assumere rilevanza di ministero era una direzione generale del ministero della cultura. Un'altra possibilità quindi sarebbe potuta essere quella di nominare la titolare della direzione generale turismo Flaminia Santarelli. Un percorso che tuttavia il ministro Massimo Garavaglia (Lega) ha deciso di non percorrere.

Nuovi vertici nei ministeri. I capi dipartimento

Il ministero della transizione ecologica e quello delle infrastrutture e della mobilità sostenibili sono i due dicasteri che hanno cambiato tutti i capi dipartimento. Si tratta anche in questo caso di strutture che hanno, almeno in parte, modificato di recente la propria struttura, oltre che il nome.

Al ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili il ministro Giovannini ha nominato tre nuovi capi dipartimento. In un caso tuttavia si tratta di un dipartimento nuovo, figlio della riforma del ministero voluta dal secondo governo Conte.

Situazione simile per il ministero della transizione ecologica dove sono nuovi due capi dipartimento mentre un terzo risulta vacante visto che il dipartimento è ancora in allestimento.

Foto Credit: wikimapia.org

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Il registro degli accessi

Se l’accesso agli atti della pubblica amministrazione è diventato un diritto dei cittadini, diventa importante analizzare nel concreto il funzionamento di questo diritto.

In questo report cominciamo la verifica del modo in cui ciascuna amministrazione pubblica ha provveduto alla realizzazione del cosiddetto registro degli accessi. Ogni amministrazione deve infatti istituire, sul proprio sito internet, un registro, nel quale riportare gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito, senza peraltro indicare i dati personali dei richiedenti, dei controinteressati e di soggetti terzi. 

Svolgere un’indagine su questi registri permette di far emergere due aspetti diversi della questione, equamente importanti per monitorare pienamente la materia:

• Come vengono pubblicati i dati sulle richieste di accesso. Quali sono i formati di pubblicazione utilizzati, e con quali ricorrenza vengono rilasciate le informazioni?
• Quali sono i dati sull’utilizzo del diritto d’accesso da parte dei cittadini. Quante richieste sono state fatte nei primi due anni di implementazione della legge?

Per rispondere a queste domande analizzeremo le varie amministrazioni che sono coinvolte dalla normativa, iniziando dai ministeri. Nei primi 2 anni di applicazione sono state più di 1.000 le richieste di accesso, di cui oltre il 60% andate a buon fine.

Lo strumento sembra funzionare, ma alcuni dicasteri non mettono ancora a disposizione un registro per gli accessi, come quello dell’interno e il ministero dell’istruzione. Un altro dato che emerge in maniera chiara è che la tipologia di dati, la loro qualità e il loro aggiornamento sono talmente differenti tra un’amministrazione e l’altra, che ad oggi il monitoraggio della materia risulta essere ancora difficile. 

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

Ogni sito ministeriale ha predisposto, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, una sezione in cui si forniscono dettagli sulle diverse forme d’accesso, fornendo una serie di informazioni pratiche (moduli per le richieste, uffici destinatari, ecc.). La pagina più completa è senza dubbio quella del ministero della giustizia, che pubblica le linee guida operative e fornisce anche una rassegna periodica della giurisprudenza e delle motivazioni di alcuni casi di rigetto delle istanze di accesso.

Chi ha pubblicato il registro, e chi no

Ad oggi tutti i ministeri hanno provveduto alla pubblicazione del registro: fanno eccezione il ministero dell’interno (per il quale è ancora in corso di progettazione uno specifico sistema informatico) e il ministero dell’istruzione. I dati invece dei ministeri della pubblica amministrazione, per gli affari regionali, il sud e la famiglia sono inclusi nel sito della presidenza del consiglio.

Ogni ministero decide come pubblicare le informazioni che riguardano il Foia, specificamente: come presentare una richiesta di accesso agli atti, e soprattutto quante e quali sono le richieste ricevute. Questa libertà di pubblicazione ha fatto sì che fossero messe online sezioni molto differenti tra un’amministrazione e l’altra.

Come abbiamo spiegato nella nostra pubblicazione “Come funziona il Foia in Italia” esistevano già, prima dell’istituzione del diritto di accesso generalizzato (Foia), altri due strumenti per richiedere atti della pubblica amministrazione: l’accesso documentale e l’accesso civico semplice.

Questi elementi hanno fatto da cornice alla creazione di siti internet molto diversi tra loro: c’è chi decide di mettere online solo il registro per l’accesso generalizzato (ministeri della difesa, economia e finanze, sviluppo economico, politiche agricole e turismo, gli affari esteri), chi di farne tre separati (presidenza del consiglio, ministero della salute), altri invece hanno realizzato un unico registro per le diverse tipologie di accesso (ambiente, infrastrutture e trasporti, lavoro, giustizia).

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono pubblicati

Le variabili più determinanti per un vero monitoraggio della materia sono però tre: la tempistica degli aggiornamenti, la tipologia di dati rilasciati e il contenuto delle informazioni rese disponibili.

Alcune amministrazioni effettuano un aggiornamento continuo dei dati (difesa; sviluppo economico; beni culturali; giustizia); in altri casi l’aggiornamento è trimestrale (presidenza del consiglio; politiche agricole; infrastrutture e trasporti; difesa, salute); per alcune amministrazioni l’ultimo aggiornamento risale a dicembre 2018 (affari esteri; economia e finanze; ambiente; lavoro).

Non sempre poi i dati sono tutti tempestivamente aggiornati: ad esempio, il registro per l’accesso del ministero della salute, con riferimento ad una richiesta della Coldiretti del 27 aprile 2017, riporta solo la decisione del Tar, ma non la successiva pronuncia del Consiglio di stato che ha riformato la sentenza del Tar.

Per quanto riguarda invece la tipologia di dati rilasciati il discorso è più complicato. Come abbiamo già avuto modo di vedere, delle 14 amministrazioni analizzate, 12 hanno attualmente online un registro degli accessi. Tra queste 7 (il 58%) mette a disposizione i dati in dei formati riutilizzabili (o xls o xml), mentre i rimanenti 5 rilasciano delle tabelle pdf, formato che rende più complicata una vera analisi della materia. Questo elemento è determinante, perché la capacità di cittadini, ricercatori ed attivisti di riutilizzare i dati sulle richieste di accesso rappresenta l’elemento chiave per comprendere effettivamente quanto e come sta funzionando il Foia in Italia.

Registro degli accessi Foia – I ministeri

ministero	registro degli accessi	ultimo aggiornamento	formato dati	link a sezione Foia
affari esteri	sì	dicembre 2018	xls	Vai
agricoltura	sì	giugno 2019	xml e ods	Vai
ambiente	sì	dicembre 2018	xls	Vai
beni culturali	sì	maggio 2019	xls	Vai
difesa	sì	giugno 2019	pdf	Vai
economia e finanza	sì	dicembre 2018	pdf	Vai
giustizia	sì	luglio 2019	xls	Vai
infrastrutture	sì	marzo 2019	pdf	Vai
interni	in costruzione			Vai
istruzione	no			Vai
lavoro	sì	dicembre 2018	pdf	Vai
presidenza del consiglio	sì	giugno 2019	pdf	Vai
salute	sì	giugno 2019	xls	Vai
sviluppo economico	sì	dicembre 2018	xls	Vai

Altro problema riguarda il contenuto esatto dei dati messi a disposizione. I ministeri che pubblicano i registri con le informazioni più complete sono i beni culturali e gli affari esteri. Nello specifico mettono a disposizione:

• l’oggetto della richiesta;
• la tipologia del soggetto richiedente (ad esempio privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione, sindacato etc.);
• la data della richiesta e dell’esito;
• le motivazioni dell’eventuale diniego (totale o parziale);
• la struttura competente;
• l’esistenza di controinteressati;
• le eventuali richieste di riesame e di ricorsi al giudice amministrativo.

Anche quello della giustizia è ricco di informazioni utili, però non è specificata la tipologia di accesso e questo preclude la rielaborazione dei dati. All’opposto, il ministero dell’ambiente si limita a fornire le date della richiesta e dell’esito ed il suo contenuto, oltre alla tipologia di accesso.

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato

Vediamo ora cosa ci raccontano i dati messi a disposizione dai ministeri analizzati. Attraverso questo lavoro è stato possibile mettere insieme i numeri sui primi 2 anni di applicazione della nuova normativa: il 2017 e il 2018.

Non sono considerati, oltre ai ministeri dell’interno e dell’istruzione (che non hanno pubblicato i registri), il ministero della giustizia (il cui registro non consente di identificare le richieste di accesso generalizzato) e quello delle infrastrutture (non risulta un numero significativo di richieste di accesso a cui l’amministrazione ha risposto nei termini di legge).

Nell’analizzare i dati abbiamo deciso di concentrarci solamente sulle 1.051 richieste che sono state o accolte, o parzialmente accolte o rigettate. Sono state escluse quindi 219 richieste, di cui 135 perché direzionate all’amministrazione sbagliata, e quindi inoltrate a quella competente, e altre 84 il cui esito non era chiaramente ricostruibile analizzando i database messi a disposizione.

L’amministrazione che ha ricevuto più richieste (al netto di quelle smistate ad altro ministero competente) è la presidenza del consiglio (274 richieste), seguita dalla difesa (193), dai beni culturali (150) e dallo sviluppo economico (124). In media si sono registrate oltre 500 richieste di accesso civico generalizzato all’anno.

Come detto nel biennio 2017/2018, con riferimento alle amministrazioni prese in esame, si registra un totale complessivo di 1.051 richieste. Il 64,5% di esse sono state accolte, l'8,7% parzialmente accolte, mentre le rimanenti 26,7% negate. La percentuale più alta di richieste accolte è quella del ministero dell’agricoltura e turismo (1 solo caso di diniego nel biennio su 38 richieste); all’opposto si trovano i ministeri del lavoro (43% di accessi negati), della difesa (39%) e dell’economia (39%)

La media dei tempi di risposta è nel complesso contenuta nei 30 giorni previsti dalla legge. Fanno eccezione il ministero dell’ambiente nel 2017 (44 giorni), il ministero della salute nel 2017 (38 giorni), il ministero dell’economia nel 2017 (37 giorni) ed il della difesa nel 2018 (37 giorni). Ad eccezione proprio del ministero della difesa, in tutti gli altri casi il 2018 ha segnato un miglioramento nei tempi di risposta rispetto al 2017.

Come noto, in caso di diniego, è possibile richiedere un riesame della richiesta. Tra il 2017 e il 2018, tra i ministeri presi in considerazione sono state fatte 61 richieste di riesame, di cui ben 13 a quello difesa, amministrazione più coinvolta. Più in generale nonostante oltre il 63% delle richieste si sono concluse con un diniego, va comunque sottolineato che tra accolte e parzialmente accolte, i riesami che hanno segnato un cambio rispetto alla prima richiesta sono stati il 36%.

È importante sottolineare l’elevata percentuale di richieste di riesame accolte dal responsabile dell’anticorruzione, che ha così modificato l’originario orientamento negativo dell’ufficio competente. Non è stato invece possibile elaborare i dati sull'esito dei ricorsi al tar e al consiglio di stato perché pochi registri forniscono tale informazione.

Cosa non funziona e la nuova circolare del ministero

Un'analisi basata sui dati permette di far emergere numerosi aspetti possibilmente critici della questione. Uno su tutti riguarda l'attendibilità dei dati messi a disposizione.

Fino al 2017 il centro nazionale di competenza per il Foia, istituito presso il dipartimento funziona pubblica della presidenza del consiglio, pubblicava i dati relativi ai registri per gli accessi dei singoli ministeri. Cosa che ha smesso di fare con l'inizio del 2018. Analizzando proprio i dati del monitoraggio per il 2017, emergono delle divergenze, in alcuni casi anche significative (ad esempio con riferimento ai ministeri dell’economia e finanze e della salute) con i dati invece resi disponibili ad oggi sui siti dei ministeri. Questo è un chiaro segnale della necessità di migliorare i sistemi di archiviazione e rielaborazione dei dati.

Non solo proprio per la difformità nella tipologia e nella qualità dei dati messi a disposizione, un vero monitoraggio, necessario per una piena comprensione della materia, ad oggi risulta essere molto difficile.

Altro elemento non da sottovalutare è la difficoltà dei cittadini di individuare l'amministrazione competente a cui presentare la richiesta di accesso. Nei registri della presidenza del consiglio e del ministero dell’economia emerge per esempio un numero significativo di richieste smistate ad altri ministeri per ragioni di competenza in materia. Nel 2018 su 223 richieste ricevute, ben 82 (il 36%) sono state inoltrare ad un'altra amministrazione, in quanto quella di competenza per la materia specifica.

La necessità di adottare nuovi strumenti per facilitare la corretta individuazione dell’amministrazione competente è sottolineata anche dalla circolare Foia dal ministro per la Pa Bongiorno (n. 1/2019). Tra le novità infatti la predisposizione di uno strumento tecnologico da parte dal dipartimento per la funziona pubblica per aiutare i cittadini nel formulare le richieste d'accesso, e quindi anche individuare sia l'amministrazione corretta che la tipologia di accesso da attivare (documentale, civico semplice o generalizzato). Strumento che sarà messo a disposizione sul sito foia.gov.it proprio per agevolare i richiedenti in tutti le fasi dell'iter. Sarà interessante monitorare come e quando sarà reso pubblico questo servizio, e valutarne l'efficacia.

Le amministrazioni sono poi chiamate a pubblicare nei rispettivi siti istituzionali il registro degli accessi e la modulistica per la presentazione delle istanze di accessi civico generalizzato, nonché a integrare i rispettivi sistemi di gestione del protocollo informatico per tracciare i procedimenti di accesso in tutte le fasi. La circolare precisa infine i contenuti dei registri, al fine di definire standard comuni a tutte le amministrazioni coinvolte.

Come funziona il Foia in Italia, aggiornata la nostra pubblicazione

Abbiamo aggiornato il manuale sul funzionamento del diritto di accesso nel nostro paese. Oltre alle novità di giurisprudenza, abbiamo anche aggiunto un glossario e le indicazioni bibliografiche del lavoro.

L'articolo Registro degli accessi, come si stanno comportando i ministeri proviene da Openpolis.