L’iniziativa del nostro paese ha anticipato di un giorno la fine del secondo trimestre del 2022. Anche se la verifica da parte dell’Ue è semestrale infatti, il governo italiano ha previsto il conseguimento di determinate milestone e target per ogni trimestre dell’anno, fino al 2026. Dal 1 aprile al 30 giugno 2022 erano 38 le scadenze europee – sottoposte al controllo delle istituzioni Ue – da completare. Ma nonostante la richiesta già inviata dal governo a Bruxelles, il 30 giugno risultavano ancora 5 interventi da conseguire, in base ai dati disponibili e reperiti sia attraverso la nostra attività di monitoraggio, sia sulla piattaforma del governo Italia domani.

Le scadenze europee

Sono in totale 527 gli interventi di rilevanza europea da mettere in atto tra il 2021 e il 2026 nell’ambito del Pnrr. Di questi, 100 sono da completare entro il 2022 e, in particolare, 38 erano previsti per questo secondo trimestre (dal 1 aprile al 30 giugno 2022).

In 3 casi, si tratta dell’entrata in vigore di decreti ministeriali che non risultano ancora pubblicati in gazzetta ufficiale (Gu) e che quindi non si possono considerare in vigore. Sono in particolare i decreti di adozione della strategia nazionale per l’economia circolare, del programma nazionale di gestione dei rifiuti e due su semplificazione e mobilità nel settore della ricerca e sviluppo – in quest’ultimo caso risulta pubblicato il decreto sulla semplificazione ma non quello sulla mobilità.

È in ritardo anche l’entrata in vigore dell’atto nazionale che assegna i finanziamenti necessari a sostenere progetti di notevole rilevanza per lo sviluppo produttivo e tecnologico del paese. In questo caso, è stato pubblicato il decreto che delibera l’erogazione delle risorse necessarie, ma non l’atto nazionale in gazzetta ufficiale.

Per quanto riguarda la produzione di elettrolizzatori invece, il decreto pubblicato e citato anche da Italia domani fa riferimento in realtà solo all’erogazione delle risorse e non all’aggiudicazione degli appalti, come richiesto invece dalla scadenza.

La politica degli annunci

L’Italia ha quindi avviato il processo per ricevere il secondo finanziamento, quando ancora questi interventi erano formalmente incompleti. Un’evidenza piuttosto singolare, considerando che quando i paesi inviano la domanda di fondi alla commissione, devono allegare la documentazione necessaria a verificare che tutti gli interventi previsti siano stati effettivamente realizzati.

Viene quindi da chiedersi se il governo abbia effettivamente completato tutte le scadenze, senza condividere dati aggiornati a riguardo ma solo proclamandone il raggiungimento. Oppure se quelle 5 milestone siano realmente in ritardo e quindi, in tal caso, l’Italia avrebbe inviato una richiesta di fondi a Bruxelles senza avere i requisiti per farlo. Su questo punto chiaramente è necessario attendere la valutazione da parte della commissione europea. Anche se, come abbiamo spiegato in un recente approfondimento, il processo di verifica Ue sull’attuazione dei Pnrr si conclude in realtà con una decisione che sembra più politica, in capo al voto dei commissari, che tecnica.

Le scadenze italiane: il fondo complementare

Un’altra questione da affrontare in merito alla fine del trimestre riguarda le scadenze italiane. Cioè milestone e target che seguono lo stesso cronoprogramma trimestrale delle scadenze europee, ma che non sono sottoposte al controllo delle istituzioni Ue.

Parliamo innanzitutto del fondo complementare (Pnc), cioè di quelle risorse aggiuntive – 30,6 miliardi di euro in totale – che il governo italiano ha deciso di affiancare ai fondi provenienti da Bruxelles. Sia per facilitare l’attuazione di alcune misure del Pnrr, sia per finanziare eventuali interventi inizialmente non previsti.

Trattandosi di soldi dello stato, i dati sull’attuazione delle misure e delle scadenze previste dal Pnc dovrebbero essere chiari e accessibili. Almeno quanto quelli sul Pnrr che, come abbiamo avuto modo di raccontare più volte, rivelano comunque numerose criticità e mancanze. Invece, le scadenze del fondo complementare sono ancora più difficili da monitorare di quelle del Pnrr. Questo probabilmente perché gli interventi previsti dal Pnc non sono oggetto di verifica da parte delle istituzioni Ue. Di conseguenza, il governo ha ancora meno interesse a produrre documentazione a riguardo.

Il monitoraggio del Pnc

Sono in totale 298 i target e i milestone previsti dal fondo complementare al Pnrr. Di queste, grazie al nostro progetto OpenPNRR, siamo in grado di monitorarne 163, poco più della metà. Come per i target e milestone europei, abbiamo verificato il completamento delle scadenze previste dal Pnc per il secondo trimestre 2022 e il quadro riscontrato è tutt’altro che positivo.

La maggior parte degli interventi pianificati risulta quindi in ritardo, almeno alla data di fine del trimestre.

Essendo risorse nazionali, il governo può decidere di gestirle con maggiore autonomia rispetto a quelle del Pnrr. E questo probabilmente spiega il perché di una maggiore flessibilità sul cronoprogramma definito. Tant’è che alcune scadenze del fondo complementare sono in ritardo anche da trimestri già trascorsi. In particolare una che andava completata entro il 31 dicembre 2021 e tre entro il 31 marzo 2022.

Le scadenze italiane: tappe intermedie alle scadenze europee

Sono scadenze di rilevanza italiana anche quegli interventi minori del Pnrr, che il governo ha inserito come tappe intermedie per completare quelli più ampi di rilevanza europea.

Per fare un esempio, prima abbiamo parlato della scadenza Ue relativa ai decreti su semplificazione e mobilità nel settore della ricerca e sviluppo, prevista per il secondo trimestre 2022. Propedeutiche al conseguimento di questa milestone europea ce ne sono due italiane: una per l’approvazione del decreto su semplificazione, prevista e completata nel quarto trimestre del 2021; e una per il decreto su mobilità, che era da conseguire entro il primo trimestre del 2022, ma che a oggi risulta ancora in ritardo.

Anche su queste scadenze valgono le stesse dinamiche descritte prima per il fondo complementare: la comunicazione del governo è carente, è difficile monitorarne l’attuazione e molti di questi target e milestone sono in ritardo. Anche in questo caso infatti si tratta di interventi che non vengono verificati dalla commissione europea.

Il monitoraggio delle scadenze italiane per il Pnrr

Vista l’enorme quantità di scadenze di rilevanza italiana (621), abbiamo scelto di monitorarne solo quelle (99) che riteniamo più rilevanti ai fini dell’attuazione del Pnrr.

Si tratta in particolare dell’approvazione di: un accordo quadro tra stato e regioni per distribuire i centri di facilitazione digitale sul territorio, il piano per la tipizzazione del patrimonio culturale e la pubblicazione di un bando di concorso per l’assunzione di insegnanti di qualità.

A queste si aggiungono, come abbiamo visto prima per il Pnc, 4 scadenze in ritardo dal 31 dicembre 2021 e 3 dal 31 marzo 2022.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Fonte: Facebook – Palazzo Chigi – Presidenza del Consiglio dei Ministri

L'articolo Non è chiaro se tutte le scadenze Pnrr di questo trimestre siano state completate proviene da Openpolis.

Per questo è importante monitorare l’attuazione degli investimenti e delle riforme previste dal piano come anche le organizzazioni e le persone responsabili di porli in essere.

Ciascuna delle misure previste dal piano è di grande importanza per il rilancio del paese. Tuttavia ad alcuni temi sono destinate maggiori risorse. Queste possono essere un parametro per valutare l’impegno che il Pnrr pone su ciascun tema e l’importanza relativa di ciascuno degli enti titolari. Un approccio certamente utile per gli investimenti ma decisamente meno per le riforme previste dal piano. Anche alcune riforme infatti hanno un costo ma in questo caso la valutazione della loro importanza passa necessariamente per un analisi di tipo qualitativo.

Le organizzazioni titolari delle misure del Pnrr e i responsabili politici

Come accennato alle organizzazioni titolari delle misure del Pnrr è affidata la responsabilità della realizzazione degli interventi e la gestione delle risorse assegnate. Queste non corrispondono necessariamente ai soggetti che concretizzano i progetti. Ciononostante spetta a loro individuare eventuali soggetti attuatori e sarà loro responsabilità assicurarsi la riuscita di ciascuna delle misure che gli sono state assegnate.

Gli enti titolari individuati dal Pnrr sono solitamente ministeri o dipartimenti della presidenza del consiglio. Per questo al loro vertice si trova sempre una figura che può essere individuata come vertice politico, a cui la legge attribuisce responsabilità importanti.

Nel caso dei dipartimenti della presidenza del consiglio il vertice politico può essere attribuito a un ministro senza portafoglio, a un sottosegretario oppure rimanere in capo al presidente del consiglio stesso.

I 2 dicasteri a cui il Pnrr e il fondo complementare attribuiscono maggiori risorse sono il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (49,5 miliardi di euro), guidato dal ministro Enrico Giovannini, e il ministero della transizione ecologica (39,2 miliardi), al cui vertice si trova il ministro Roberto Cingolani. Due ministri cosiddetti "tecnici" o comunque non diretta espressione di una forza politica della maggioranza.

A seguire il ministero dello sviluppo economico (€ 25 mld), guidato dal leghista Giancarlo Giorgetti, quello della salute con Roberto Speranza di Leu (€ 18 mld) e quello dell'istruzione con Patrizio Bianchi (€ 17,5 mld), anche lui un tecnico.

Interessante poi è il caso del ministero del lavoro, guidato da Andrea Orlando del Partito democratico (Pd). Questa infatti è l'unica organizzazione a cui sono state attribuite più risorse per l'attuazione delle riforme (4,4 miliardi) che per gli investimenti (2,8). È bene specificare comunque che con il termine riforme non ci si riferisce necessariamente ad atti che richiedono un intervento legislativo ma anche, più semplicemente, a dei decreti ministeriali o di altri atti di tipo amministrativo. Per quanto riguarda il ministero del lavoro, ad esempio, si tratta della riforma delle politiche attive del lavoro e alla formazione, che prevede l'adozione del Programma nazionale per la garanzia di occupabilità dei lavoratori e del Piano nazionale nuove competenze.

Anche al ministero dell'università e al dipartimento della trasformazione digitale sono attribuite risorse notevoli per le riforme. Nel primo caso si tratta di 960 milioni destinati agli alloggi per gli studenti, nel secondo di 155 milioni per il supporto alla trasformazione delle pubbliche amministrazioni locali.

L'importanza dei ministri "tecnici" per il Pnrr

Già il fatto che i primi due dicasteri per quantità di risorse assegnate siano guidati da ministri indipendenti dice molto su come il presidente del consiglio Draghi, esso stesso indipendente, ha deciso di guidare un governo che tiene al suo interno quasi tutti i partiti presenti in parlamento.

Ma oltre ai ministeri delle infrastrutture e della transizione ecologica sono altri 8 gli esponenti di governo non affiliati a dei partiti della maggioranza a cui sono state attribuite risorse che complessivamente raggiungono quasi il 70% del totale.

Entrando più nel dettaglio delle risorse gestite dai ministri "tecnici" vediamo come questi siano impegnati su 9 degli 11 macro temi in cui può essere suddiviso il Pnrr. Pur non essendo una classificazione ufficiale, la distinzione tra temi e macrotemi adottata da OpenPNRR, permette di orientarsi tra le molte misure del piano. La classificazione ufficiale, che distingue per missioni, componenti e misure ha invece finalità tecniche, meno utili da un punto di vista divulgativo, visto che esistono interventi trasversali che si riferiscono a più missioni.

Le infrastrutture, con ben 66 miliardi, sono il tema a cui sono destinate più risorse, la maggior parte delle quali gestite dal ministro delle infrastrutture Giovannini (42 miliardi) e dal ministro della transizione ecologica Cingolani (18,9).

Proprio alla transizione ecologica poi sono destinati circa 34 miliardi di cui 30 attribuiti a ministeri guidati da "tecnici" e in particolare 19 gestiti dall'omonimo ministero.

Anche il tema dell'istruzione (Scuola, università e ricerca) è in larga parte gestito da ministri tecnici (circa 28 miliardi su 29) e in particolare dal ministro dell'istruzione Bianchi (16,8 miliardi) e dalla ministra dell'università Messa (11,7).

Gli altri temi su cui i ministri indipendenti dai partiti gestiscono la maggior parte delle risorse sono poi la digitalizzazione (15,7 miliardi di cui 13,4 gestiti da Colao), l'inclusione sociale (8,7 miliardi di cui 3,3 gestiti dalla ministra dell'interno Lamorgese e 2 dal ministro delle infrastrutture Giovannini) e la giustizia, che fa integralmente capo alla ministra Cartabia.

A ministri politici invece sono attribuite la maggior parte delle risorse in tema di impresa e lavoro, salute, cultura e turismo e pubblica amministrazione.

I ministri "tecnici" e i loro sottosegretari

Certo è ovvio che il ministro, per quanto resti il responsabile politico, non è l'unico soggetto influente all'interno di un ministero. Intanto sono fondamentali anche le figure dei vertici amministrativi e in particolare i segretari generali dei ministeri, i capi dipartimento e i direttori generali.

Rimanendo però in ambito politico anche i sottosegretari sono soggetti influenti nel governo e in particolare nel loro dicastero. A questi è attribuito il compito di coadiuvare l'azione del ministro, cui sono sottoposti. Tuttavia non è un caso che solitamente i sottosegretari appartengano a partiti diversi rispetto al ministro, in un ottica di riequilibrio interno alla maggioranza.

Tale dinamica, importante in linea generale, assume un ruolo ancora più interessante nei ministeri guidati dai tecnici. Qui infatti i sottosegretari, quasi sempre espressione della maggioranza di governo, possono essere letti come la voce dei partiti all'interno di ministeri gestiti da esponenti indipendenti.

Nei 6 ministeri al cui vertice non siede un esponente politico (escludendo il ministero dell'università dove non sono presenti sottosegretari) sono 2 i partiti che, attraverso propri sottosegretari, risultano più rappresentati. Innanzitutto il Movimento 5 stelle, unico gruppo politico con un esponente in ciascuno di questi dicasteri. Al secondo posto la Lega. A questo proposito tuttavia è da segnalare che il sottosegretario al ministero dell'economia Federico Freni è stato considerato in questo caso indipendente, non risultando iscritto alla Lega. Tuttavia è noto che sia stato proprio questo partito a indicarlo dopo che un suo esponente, Claudio Durigon, aveva dato le dimissioni dall'incarico.

I ministri del centro-destra e i temi del Pnrr

Tornando ai responsabili politici delle misure previste dal Pnrr è interessante osservare quali temi siano maggiormente all'attenzione degli esponenti di governo di ciascun partito, almeno in termini di risorse gestite.

Quanto al centro destra i membri del governo con responsabilità di primo piano sulle risorse del Pnrr appartengono principalmente alla Lega e in misura minore a Forza Italia.

Il macro tema Imprese e lavoro è in generale quello su cui il centro destra gestisce più risorse. Quasi tutte attraverso il ministro per lo sviluppo economico Giancarlo Giorgetti della Lega, ma in misura minore anche dalla ministra per la coesione territoriale Mara Carfagna.

Decisamente meno le risorse amministrate in tema di cultura e turismo, attraverso il ministro del turismo Garavaglia (Lega), e quelle per la transizione ecologica, di cui anche in questo caso si occupa in larga parte Giorgetti.

Quanto a Forza Italia i temi su cui risulta più impegnata in termini di risorse sono l'inclusione sociale (Mara Carfagna) e la pubblica amministrazione (Renato Brunetta).

Il centro sinistra, il movimento 5 stelle e i temi del Pnrr

Quanto agli esponenti di governo del centrosinistra e del Movimento 5 stelle, quello che amministra più risorse nell'ambito del Pnrr è senza dubbio Roberto Speranza, di Liberi e Uguali. Il ministro della salute infatti è responsabile della gestione di 17,5 miliardi di euro nell'ambito del tema salute oltre che di circa mezzo miliardo sul tema Scuola, università e ricerca.

Ai ministri del Partito democratico invece sono attribuite responsabilità su vari temi quali Infrastrutture, Transizione ecologica ed inclusione sociale. Le risorse maggiori però riguardano il tema Impresa e lavoro di cui si occupa il ministro del lavoro e delle politiche sociali Andrea Orlando, e il tema Cultura e turismo, sotto la responsabilità del ministro Dario Franceschini.

Anche il Movimento 5 stelle ha esponenti di governo responsabili di cifre importanti in ambito di Impresa e lavoro. Il ministro delle politiche agricole Stefano Patuanelli è infatti responsabile della gestione di 2 miliardi di euro in quest'ambito, mentre il ministro degli esteri Luigi di Maio di 1 miliardo e 200 milioni e la ministra per le politiche giovanili Fabiana Dadone di 650 milioni.

Sotto la responsabilità di Patuanelli inoltre ricadono altri 2 miliardi circa in tema di Transizione ecologica e 800 milioni in tema di Infrastrutture.

Infine anche alla ministra per le pari opportunità Elena Bonetti, di Italia viva, sono attribuite alcune responsabilità su una quota di risorse del Pnrr, anche se in misura molto contenuta. Si tratta infatti di 10 milioni di euro destinati alla misura Sistema di certificazione della parità di genere che rientra nel tema Impresa e lavoro.

Foto: Governo.it

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Anche se in via transitoria rimarranno attivi ancora per alcuni mesi dei poteri straordinari, dal primo aprile sono cessate le attività del commissario straordinario Figliuolo, ma anche di tutte quelle task force e comitati tecnico scientifici attivati nel corso del tempo sia a livello nazionale che regionale.

La deliberazione dello stato di emergenza

Quando il 31 gennaio del 2020 il secondo governo Conte, riunito in consiglio dei ministri, ha deliberato lo stato di emergenza in relazione all’emergere dell’epidemia da Covid-19 stabilì che il provvedimento avesse una durata di 6 mesi.

Gli eventi che si sono susseguiti però hanno portato prima lo stesso governo Conte e poi il governo Draghi a prorogare lo stato di emergenza, che si è concluso solo lo scorso 31 marzo.

Dopo oltre due anni dunque è finalmente finito lo stato di emergenza. Una condizione grazie alla quale sono stati attribuiti poteri straordinari, in deroga alla normativa vigente, a molti soggetti nazionali e locali. Per fronteggiare la situazione inoltre sono stati creati in via temporanea numerosi organi, a tutti i livelli.

Certo, ad oggi, il Covid-19 non ha smesso di essere un problema molto serio. È chiaro dunque che sia le istituzioni che i cittadini dovranno tenere ancora alto il livello di allerta. Ma lo stato di emergenza non è uno strumento creato semplicemente per affrontare sfide difficili. Si tratta piuttosto un provvedimento a cui fare ricorso nei casi in cui le istituzioni si trovino di fronte a problemi che non sono in grado di affrontare con mezzi ordinari.

Dopo 26 mesi dunque si auspica che il governo e tutte le istituzioni preposte abbiano avuto il tempo di organizzarsi, in modo da poter gestire il problema, senza ricorrere allo stato di emergenza.

Un lento ritorno alla gestione ordinaria

Il ritorno alla normalità può essere complesso e proprio per questo il codice della protezione civile (articolo 26) prevede meccanismi transitori. Attraverso questa norma è dunque possibile prorogare alcune delle competenze fino a quel momento in vigore, anche se per il tempo strettamente necessario per tornare a una vera e propria gestione ordinaria.

Nello specifico il codice stabilisce che le funzioni commissariali possano essere prorogate oltre lo scadere dello stato di emergenza ma solo per la gestione degli interventi programmati e non ancora ultimati. Per un massimo di 6 mesi dalla data di conclusione dell’emergenza inoltre possono essere ancora previste deroghe ai contratti pubblici.

In effetti è proprio a queste disposizioni che fa riferimento il decreto legge 24/2022 il quale, tra le altre cose, ha istituito l’Unità per il completamento della campagna vaccinale e per l’adozione di altre misure di contrasto alla pandemia. Una struttura al cui vertice è stato posto in capo il generale Tommaso Petroni, già capo dell’area logistica operativa della struttura di supporto al commissario straordinario Francesco Paolo Figliuolo. Le funzioni vicarie del generale, invece, sono state attribuite a Giovanni Leonardi, attuale segretario generale del ministero della salute.

D’altronde, come dispone la legge, si tratta di una struttura provvisoria, destinata a concludere le sue funzioni entro la fine del 2022, confluendo poi in via ordinaria proprio nel ministero della salute.

Gli organi e gli incarichi censiti

Nel corso di questi anni sono stati molti gli organi e gli incarichi istituiti ad hoc per affrontare l’emergenza. A molti altri organi già esistenti invece sono stati attribuiti nuovi compiti e poteri.

Se all’inizio dell’emergenza avevamo censito poco meno di 1.500 incarichi, con il passare del tempo questi sono diventati oltre 2mila.

La ragione di questa crescita è legata in parte alla nascita di nuove strutture e all’attribuzione di nuovi incarichi. Nella maggior parte dei casi però si è trattato dell’alternarsi delle persone a cui è stato attribuito il compito di ricoprire questi ruoli di responsabilità.

Nella gran parte dei casi poi ci riferiamo a persone il cui lavoro non cessa con la fine dello stato di emergenza. A concludersi piuttosto sono i compiti straordinari che in quell’occasione gli sono stati attribuiti. Si tratta infatti di dirigenti ministeriali, prefetti, presidenti di regione, dirigenti delle Asl e molto altro.

A livello quantitativo la maggior parte degli incarichi censiti riguarda i vertici delle aziende sanitarie locali. Organizzazioni fondamentali per la gestione pratica dell'emergenza pandemica, ma anche in generale per l'ordinario funzionamento del sistema sanitario nazionale. Per questo negli scorsi anni ci siamo occupati più volte di questi enti, e per questo continueremo a farlo anche in futuro.

Un discorso analogo, per quanto si tratti di realtà molto diverse, riguarda gli uffici territoriali del governo e in particolare i prefetti. Questi infatti hanno avuto un ruolo molto importante, in particolare nelle fasi più dure dell'emergenza.

Ma numeri notevoli sono stati registrati anche rispetto a incarichi istituiti ad hoc per affrontare l'emergenza, sia a livello nazionale (182 incarichi) che regionale (423).

A livello nazionale si è trattato di incarichi in organi come il comitato tecnico scientifico, ma anche le varie task force istituite a vario titolo e la nomina di vari soggetti attuatori nelle forze dell'ordine, nei ministeri, nelle agenzie e negli enti pubblici.

Lo stesso ragionamento vale per le regioni e le province autonome, ma moltiplicato per ognuna di queste realtà. Anche le regioni infatti hanno istituito i propri comitati tecnico scientifici e le proprie task force. Tutti i presidenti di regione inoltre sono stati nominati soggetti attuatori dal capo della protezione civile e in alcuni casi hanno a loro volta nominato dei delegati.

Ma un ruolo fondamentale è stato svolto a maggior ragione da coloro che ricoprivano e che tutt'ora ricoprono in via ordinaria incarichi di punta nel settore sanitario e di protezione civile. Nelle regioni si tratta degli assessori e dei dirigenti regionali con deleghe su queste materie. A livello nazionale della protezione civile, del ministero della sanità ma anche di istituzioni come l'istituto superiore di sanità o il consiglio superiore di sanità.

I protagonisti dello stato di emergenza

Se sono stati numerosi coloro che hanno avuto un ruolo importante nella gestione dell'emergenza, alcuni hanno ricoperto posizioni effettivamente di spicco.

Oltre ovviamente al presidente del consiglio si tratta del ministro della sanità, del segretario generale del ministero, del capo della protezione civile e del commissario straordinario.

Tra tutte le persone che hanno ricoperto questi incarichi però è da notare come solo il ministro della salute Roberto Speranza sia rimasto in carica dall'inizio alla fine dell'emergenza. Negli altri casi invece, per motivi diversi, nel corso del tempo l'incarico è stato ricoperto da due persone diverse.

In seguito alla crisi di governo di inizio 2021 infatti, alla presidenza del consiglio si sono alternati Giuseppe Conte e Mario Draghi. Un cambio di esecutivo che, sebbene non abbia implicato una sostituzione del vertice politico del ministero della salute, ha comportato cambiamenti nel vertice amministrativo.

Nella prima fase dell'emergenza infatti è stato Giuseppe Ruocco a ricoprire il ruolo di segretario generale del ministero. Raggiunta l'età per andare in pensione però, con il cambio di governo Ruocco ha lasciato il proprio incarico. Una decisione su cui comunque possono aver pesato anche gli aspri contrasti che il dirigente ha avuto nel corso degli ultimi mesi di attività con alcuni importanti esponenti della maggioranza.

Come abbiamo detto però questi non sono stati gli unici cambiamenti importanti. Al vertice della protezione civile infatti il governo Draghi ha nominato Fabrizio Curcio al posto di Angelo Borrelli, mentre il generale Figliuolo è stato preferito a Domenico Arcuri come commissario straordinario.

Una scelta quest'ultima che è stata interpretata in molti modi ma che in effetti ha segnato anche il cambio di fase nella gestione dell'emergenza. Il manager Arcuri infatti era stato scelto per gestire una grande mole di contratti pubblici affidati con procedure emergenziali di cui c'era assoluta urgenza nelle prime fasi della pandemia, per reperire tutto il materiale sanitario necessario. Il generale Figliuolo è invece un esperto di logistica e il suo principale compito è stato quello di gestire il piano di vaccinazione, visto che l'acquisto dei vaccini è stato gestito in primo luogo in ambito europeo più che nazionale.

Foto: www.governo.it - Licenza

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In questo contesto – al di là delle competenze delle regioni in tema di sanità –  il governo ha avuto un ruolo assolutamente preminente. Sono stati infatti gli esecutivi Conte II e Draghi a fare le scelte più impattanti sulla vita dei cittadini. Ma anche altri soggetti hanno avuto un ruolo di primo piano, come la protezione civile e il commissario straordinario. Molte delle scelte fatte da questi soggetti sono state prese al di fuori dei normali paletti normativi, sia in termini di vincoli di spesa che di trasparenza e rendicontazione del proprio operato.

A questo riguardo si osserva anche un ruolo marginale del parlamento. Il principale organo rappresentativo del paese infatti è riuscito a intervenire direttamente su un numero limitato di atti. In questo articolo ripercorreremo gli eventi principali e le decisioni prese in oltre due anni di pandemia.

La fase iniziale

L’Italia è stata una delle prime nazioni europee a dichiarare lo stato di emergenza. Ma, in assoluto, la prima misura assunta dal nostro paese in materia di Covid risale al 22 gennaio 2020. In questa data infatti presso il ministero della salute si è insediata la prima task force con il compito di coordinare tutti gli sforzi per evitare la diffusione dell’epidemia nel nostro paese.

Dopo 11 giorni invece è entrato in vigore il regime emergenziale vero e proprio. In queste condizioni è stato possibile derogare alle norme di legge (pur rispettando i principi generali dell’ordinamento) grazie al potere di ordinanza. Inoltre, durante questa fase, gli operatori hanno avuto la facoltà di agire con minori limitazioni riguardo ai vincoli di bilancio e trasparenza.

Complessivamente, gli atti adottati sotto questo regime sono stati oltre 900 per una media di circa 35 al mese. Da questo punto di vista i primi mesi sono stati i più concitati. Sia perché erano ancora poche le informazioni disponibili a proposito del virus. Sia perché c’era bisogno di organizzare la struttura incaricata di coordinare le attività. Nel periodo compreso tra febbraio e aprile 2020 infatti sono stati oltre 230 gli atti pubblicati dai diversi soggetti coinvolti.

Contestualmente alla dichiarazione dello stato di emergenza il governo ha attribuito il potere di ordinanza alla protezione civile allora guidata da Angelo Borrelli. La prima presa da questo ente per contenere la diffusione del virus è stata la numero 630 del 3 febbraio 2020. L'atto stabiliva due cose, la prima delle quali era l'istituzione di un comitato tecnico scientifico con il compito di coordinare tutti gli interventi. In secondo luogo venivano elencate le leggi a cui era possibile derogare per la realizzazione delle attività richieste.

Altri atti della protezione civile hanno poi conferito l’incarico di soggetti attuatori a diversi organi. Tra questi i presidenti delle regioni e l’allora segretario generale di Consip, Cristiano Cannarsa. Una scelta non indifferente perché ha permesso a Consip di agire fuori dagli abituali paletti normativi, ma soprattutto perché è stata riconosciuta un’apposita contabilità speciale per svolgere queste mansioni. Due elementi che messi insieme hanno conferito molto potere, senza i meccanismi di controllo previsti in via ordinaria.

Il 4 marzo poi la stessa protezione civile ha diramato le misure operative per la gestione dell’emergenza. Il testo prevedeva la catena di comando e controllo, il flusso delle comunicazioni e le procedure da attivare in relazione al diffondersi del virus. Un documento che mirava a coordinare quindi le attività al livello nazionale, regionale, provinciale e comunale.

Pochi giorni dopo, il 9 marzo, il presidente del consiglio Giuseppe Conte ha annunciato l’inizio del lockdown.

Il commissario straordinario e le prime misure economiche

Contestualmente allo stop di tutte le attività il governo Conte II ha dovuto iniziare a predisporre una serie di misure finalizzate a mitigare gli effetti negativi dell’emergenza sull’economia. Il primo atto in questo senso è stato il decreto Cura Italia.

Attraverso questa norma è stata istituita anche la figura del commissario straordinario individuato in Domenico Arcuri, amministratore delegato di Invitalia, il cui compito era quello di gestire la riconversione del sistema industriale italiano. L’articolo 5 del decreto infatti ha previsto per il commissario la possibilità di erogare finanziamenti (anche a fondo perduto) alle imprese produttrici di dispositivi di protezione individuale e medi­cali. Anche questa struttura, così come Consip, ha avuto ampio margine di manovra nell’utilizzo di fondi pubblici.

A questo primo intervento del valore di 25 miliardi di euro ne sono seguiti altri che hanno mosso complessivamente, secondo le stime del ministero dell’economia, oltre 200 miliardi di euro. Si tratta del decreto rilancio (155 miliardi), del decreto agosto (25 miliardi) e dei 4 decreti ristori (18 miliardi in totale).

Tali interventi, realizzati attraverso un incremento del debito pubblico, sono stati possibili per due motivi. Da un lato la sospensione a livello europeo del patto di stabilità. Dall’altro il ricorso a svariati scostamenti di bilancio. L’articolo 81 della costituzione infatti prevede l’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio statale. L'articolo 6 della legge 243/2012 però consente lo scostamento temporaneo del saldo strutturale in caso di eventi eccezionali.

Il ricorso all’indebitamento però deve essere autorizzato dalle Camere, a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. Gli scostamenti di bilancio autorizzati dall’inizio dell’emergenza sono stati 7. La prima richiesta è stata presentata il 5 marzo del 2020 mentre l’ultima il 22 aprile del 2021.

L'arrivo del governo Draghi

I primi mesi del 2021 si sono aperti con il passaggio dall’esecutivo Conte II a Draghi. Un cambiamento che ha portato a delle significative evoluzioni nella gestione della pandemia.

Tra le più importanti vi è certamente la decisione di sostituire 2 figure chiave. Ovvero il capo della protezione civile Angelo Borrelli con Fabrizio Curcio (che aveva già ricoperto questo incarico dal 2015 al 2017). Questa scelta è stata interpretata da molti come la volontà di un ruolo più incisivo nella gestione dell'emergenza da parte della struttura.

Un altro cambiamento importante è stato la sostituzione del commissario straordinario, con l’arrivo del generale Francesco Paolo Figliuolo. Al momento della nomina, Figliuolo ricopriva il ruolo di comandante logistico dell'esercito. Un profilo quindi molto diverso da quello di Arcuri, più funzionale a una gestione centralizzata del piano di vaccinazione, piuttosto che agli acquisti e ai bandi pubblici.

Per quanto riguarda il sostegno a cittadini e imprese il nuovo esecutivo ha seguito l’esempio del suo predecessore erogando fondi a titolo di “ristoro” per le chiusure imposte dal virus. Ciò è avvenuto attraverso i decreti legge sostegni e sostegni bis emanati rispettivamente il 22 marzo e il 25 maggio. Da notare a tal proposito che in questo periodo il governo stava finalizzando il dossier relativo al piano nazionale di ripresa e resilienza.

Un’altra decisione molto rilevante assunta dal governo nei suoi primi mesi di vita è stata lo sblocco dei licenziamenti entrato in vigore lo scorso 30 giugno. Una misura che ha certamente avuto un impatto diretto sulla vita di cittadini e imprese ma anche dal profondo valore simbolico. La scelta infatti è stata assunta a seguito della ripresa delle attività produttive.

Un'altra tappa molto importante è stata l’adozione della certificazione verde (il cosiddetto green pass). Questo strumento digitale è stato introdotto per la prima volta tramite il decreto legge 52/2021 e poi definito in maniera più puntuale da un dpcm del 17 giugno. Con il Dl 105/2021 poi il green pass è stato reso obbligatorio per una serie di attività tra cui l’ingresso nei ristoranti, cinema, teatri e musei, oltre che nei centri per l’attività sportiva al chiuso. Successivamente il Dl 122/2021 ha introdotto l’obbligatorietà del green pass per tutti i dipendenti del mondo della scuola e della sanità. Dopo soli pochi giorni tuttavia, l’obbligo è stato esteso a tutti gli ambiti lavorativi con il decreto 127/2021.

Con il decreto legge 172/2021 è stato infine introdotto il cosiddetto “green pass rafforzato”. La misura entrata in vigore lo scorso 6 dicembre ha ridotto la validità del certificato da 12 a 9 mesi, inoltre ha disposto che sia utilizzabile solo da chi si è vaccinato o è guarito dalla malattia. Tale obbligo valeva per accedere a spettacoli e manifestazioni sportive, ristoranti al chiuso, feste e discoteche, oltre che manifestazioni pubbliche. Infine il Dl 221/2021 ha disposto la riduzione della validità del green pass vaccinale da 9 a 6 mesi.

Lo scorso 24 marzo il governo ha emanato un nuovo decreto legge, il 24/2022 che di fatto delinea una transizione in vista dell’uscita dallo stato di emergenza. Tra le misure più significative del provvedimento vi sono la fine del sistema delle zone colorate, il graduale superamento del green pass e delle quarantene precauzionali.

Rientreranno progressivamente nell'ordinario inoltre i poteri attribuiti al capo della protezione civile. Sarà infine istituita un'apposita unità per il completamento della campagna vaccinale e per l’adozione di altre misure di contrasto alla pandemia, in sostituzione della struttura commissariale. Dall’1 gennaio 2023 poi sarà il ministero della salute ad assumere tali funzioni.

Le proroghe allo stato di emergenza

Una delle critiche più insistenti mosse ad entrambi gli esecutivi è stata quella relativa alla continua proroga dello stato di emergenza. Questa scelta è stata sempre particolarmente avversata dalle forze politiche di volta in volta all'opposizione. E proprio per questo motivo le critiche sono state più forti, su questo fronte, durante l'esperienza del governo giallorosso. Prima cioè che si formasse in parlamento la coalizione di unità nazionale.

Questa scelta tuttavia è sempre stata giustificata con il bisogno di mantenere la piena operatività delle strutture straordinarie create per la gestione dell'emergenza. Dalla protezione civile al commissario straordinario.

La prima proroga è avvenuta con il Dl 83/2020 che ha posticipato la fine dal 31 luglio al 15 ottobre 2020. Successivamente è intervenuto il Dl 125/2020 che ha prorogato lo stato di emergenza fino al 31 gennaio 2021. Tra gli ultimi atti presi dal governo Conte II prima della sua caduta vi è stato poi il Dl 2/2021 che ha disposto una nuova proroga dello stato di emergenza fino al 30 aprile.

Due ulteriori proroghe sono state decise anche dal governo Draghi. La prima con il Dl 105/2021 che ha spostato la fine dell'emergenza al 31 dicembre. Successivamente il decreto legge 221/2021 ha predisposto lo stop al 31 marzo 2022.

Il ruolo del parlamento

Un dato che emerge da questo excursus riguarda lo scarso coinvolgimento delle camere nella gestione dell’emergenza. Salvo infatti il ruolo imprescindibile del parlamento nella conversione dei decreti legge, nella maggior parte dei casi gli atti con cui sono state prese decisioni sono di tipo amministrativo. Questi sono esentati quindi da quel doppio controllo di legittimità che parlamento e presidente della repubblica svolgono sugli degli atti aventi forza di legge.

A partire dal 31 gennaio 2020 infatti gli “atti Covid” emanati a livello nazionale sono stati oltre 900. Di questi la maggior parte è costituita da ordinanze (335). Sono stati 108 invece i decreti ministeriali e interministeriali mentre le leggi approvate sono state 32. In 31 casi si è trattato di conversione di decreti legge. La sola eccezione è rappresentata dall’istituzione della giornata nazionale in memoria delle vittime dell'epidemia di coronavirus, introdotta dalla legge 35/2021. Da precisare in questo caso che nel periodo considerato il parlamento ha approvato anche altre norme (ad esempio le leggi di bilancio per il 2021 e il 2022). Queste però non sono attribuibili in via esclusiva o comunque prioritaria alla gestione dell'emergenza Covid.

A livello quantitativo il parlamento ha quindi contribuito a meno del 3,5% degli atti Covid varati. I soggetti maggiormente coinvolti sono stati invece il ministero della salute (367 atti pubblicati), la protezione civile (123), il governo nel suo complesso (65) e il ministero dell’interno (58). A questi si aggiungono la presidenza del consiglio dei ministri (51) e la struttura commissariale (50). Solo dopo arriva il parlamento.

Al di là del processo legislativo, il coinvolgimento delle camere nella gestione dell’emergenza è avvenuto sostanzialmente attraverso la presentazione di relazioni periodiche da parte degli esecutivi. Complessivamente le comunicazioni rese in aula dal governo a partire dalla dichiarazione dello stato di emergenza sono state 77, di cui 62 durante il governo Conte II e 17 durante il governo Draghi.

Si può quindi affermare che entrambi i governi non si sono sottratti al confronto con le aule. Tuttavia non pare che questo confronto abbia avuto un’incidenza significativa sulle decisioni da prendere. Spesso infatti, al termine di tali comunicazioni, le camere hanno presentato degli atti di indirizzo politico come mozioni, risoluzioni o ordini del giorno.

Con questi atti solitamente il parlamento può impegnare il governo ad adottare un determinato atteggiamento. Tuttavia spesso non è stato dato seguito a queste indicazioni. Peraltro, nella maggior parte dei casi, la mozione approvata era quella sottoscritta dalla stessa maggioranza. Di conseguenza spesso si limitava a riprendere i principi enunciati dal rappresentante del governo presente di volta in volta in aula.

Foto: palazzo Chigi - Licenza

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Per questo già da novembre abbiamo iniziato a pubblicare o aggiornare contenuti relativi al presidente della repubblica, primo tra tutti il rapporto “Tutti gli uomini del Quirinale 2022“. Oltre a questo però ci siamo anche occupati dell’ultimo discorso di fine anno di Mattarella e abbiamo aggiornato i nostri glossari sulla presidenza della repubblica.

Per fornire una sintesi di questo lavoro abbiamo raccolto alcuni dei principali numeri sul Quirinale, sia in chiave storica che di attualità. Un modo per fornire una chiave interpretativa alle scelte che saranno compiute nei prossimi giorni che, comunque vada, rappresenteranno un passaggio cruciale della storia repubblicana.

12

i presidenti della repubblica in carica dal 1948 a oggi considerando anche il capo provvisorio dello stato Enrico De Nicola. Considerando invece solo i presidenti eletti dopo il ’48 sono stati 11 i capi dello stato ma 12 le elezioni. Nel 2013 infatti Giorgio Napolitano è stato il primo presidente della repubblica eletto per un secondo mandato. Questo secondo incarico comunque ha avuto durata breve e nel 2015 Napolitano ha rassegnato le dimissioni.

5

i presidenti della repubblica che hanno sciolto anticipatamente le camere. Il primo è stato il presidente Leone nel 1972, dopo la caduta del primo governo Andreotti. Poi sempre Leone nel 1976 (quinto governo Moro). Pertini sciolse anticipatamente le camere 2 volte nel 1979 (quarto governo Andreotti) e nel1983 (quinto governo Fanfani). A Cossiga capitò una sola volta nel 1987 dopo la caduta del sesto governo Fanfani. Scalfaro poi sciolse le camere nel 1994 (governo Ciampi) e nel 1996 (governo Dini). L’ultimo presidente ad aver sciolto le camere infine è stato Napolitano. Prima nel 2008, quando con la caduta del secondo governo Prodi la legislatura venne interrotta dopo appena 2 anni. Poi nel 2012 (governo Monti) anche se in realtà mancavano ormai pochi mesi alla fine naturale della legislatura.

67

i governi italiani dalla nascita della repubblica (64 se si contano solo quelli nati dopo il varo della costituzione). È il presidente della repubblica a nominare il presidente del consiglio e su proposta di questo i ministri. Si tratta tuttavia di un potere complesso che il capo dello stato esercita in concorso con altri organi dello stato. In ogni caso dato l'alto numero di governi ciascun presidente della repubblica si è trovato in molte occasioni a nominare nuovi presidenti del consiglio.

5

i senatori a vita di nomina presidenziale che possono essere in carica allo stesso momento. L'articolo 59 della costituzione è stato riformato solo nel 2020. Fino a questo momento infatti presentava una formulazione ambigua. Quasi tutti i presidenti avevano interpretato la norma nel senso che è stato ora adottato, ma sia Pertini che Cossiga avevano adottato un'interpretazione estensiva secondo cui ciascun presidente poteva nominare fino a 5 senatori, indipendentemente dal numero in quel momento in carica.

1/3

i giudici della corte costituzionale nominati dal presidente della repubblica, ovvero 5 su 15. Si tratta di una potere cruciale e di equilibrio tra il potere politico e quello giudiziario. Ed è proprio in questi termini infatti che è stato spesso esercitato dai presidenti della repubblica. In molti casi infatti sembra che le scelte del Quirinale, oltre alla valutazione del profilo del giudice, abbiano riguardato anche la ricerca di un equilibrio all'interno della corte. Forse proprio per questo la maggioranza dei presidenti della corte costituzionale sono stati nominati giudici della consulta proprio dal presidente della repubblica.

1.009

i “grandi elettori” chiamati a scegliere il capo dello stato. In base all’articolo 83 della costituzione il presidente della repubblica deve essere eletto dal parlamento in seduta comune a cui si aggiungono 3 delegati per ogni regione (salvo la Val d’Aosta che ha un solo rappresentante). In attesa che trovi applicazione la riforma costituzionale approvata nel 2020 che prevede una riduzione del numero dei parlamentari, l’assemblea che elegge il presidente della repubblica si compone quindi ad oggi di 1.009 membri: 630 deputati, 321 senatori (inclusi i senatori a vita, attualmente 6) e 58 delegati regionali. Per l'elezione del successore di Sergio Mattarella i "grandi elettori" sono 1.008 dato che un seggio della camera è attualmente vacante.

2 su 12

i presidenti della repubblica eletti con la maggioranza dei 2/3. Secondo il dettato costituzionale nei primi 3 scrutini è necessaria la maggioranza “qualificata” dei 2/3 per eleggere il capo dello stato. Se non si riesce a trovare un accordo su un nome condiviso, a partire dal quarto scrutinio il quorum si abbassa e diventa sufficiente la maggioranza assoluta. Dal 1949 a oggi solo 2 presidenti (Cossiga nel 1985 e Ciampi nel 1999) sono stati eletti entro le prime 3 votazioni. Quattro invece sono stati eletti al quarto scrutinio (Einaudi nel 1949, Gronchi nel 1955, Napolitano nel 2013 e Mattarella nel 2015). L’elezione più complicata in assoluto fu quella di Giovanni Leone nel 1971, per cui furono necessarie ben 23 votazioni.

4

i presidenti della repubblica eletti con meno del 60% dei consensi. Fatta eccezione per Enrico De Nicola (eletto capo provvisorio dello stato nell’ambito dell’assemblea costituente), ad oggi, il presidente della repubblica eletto con il più ampio consenso è stato Sandro Pertini, con 832 voti sui 995 presenti e votanti (83,6%). Seguono Giovanni Gronchi (79%) e Francesco Cossiga (76,8%). Sergio Mattarella invece è stato eletto con il 66,8% dei voti, settimo per percentuale di consenso. Quattro sono stati i presidenti della repubblica eletti con meno del 60% dei consensi. Si tratta di Luigi Einaudi (59,4%), Giorgio Napolitano nel 2006 (54,3%), Antonio Segni (52,6%) e Giovanni Leone (52%).

234

i “grandi elettori” espressione del Movimento 5 stelle. Data l’attuale composizione del parlamento e l’appartenenza politica dei delegati regionali, la forza più rappresentata durante le votazioni per l’elezione del capo dello stato sarà il Movimento 5 stelle con 234 esponenti. Seguono la Lega (212), il Partito democratico (154), Forza Italia (135), gruppo misto (116) e Fratelli d’Italia (63). Dati questi numeri né il centrodestra né il centrosinistra nelle loro attuali composizioni avrebbero la forza per eleggere da soli il prossimo capo dello stato. A meno di accordi trasversali quindi potrebbero risultare decisivi i voti degli appartenenti agli schieramenti politici “minori”.

45

i grandi elettori espressione di Italia viva. Dato che i voti necessari per eleggere il prossimo capo dello stato sono 505, l’ago della bilancia potrebbe essere rappresentato da Italia viva. Qualora infatti la formazione di Matteo Renzi decidesse di votare insieme al centrodestra questo sarebbe vicinissimo a raggiungere il quorum. Nell’interpretare questi dati tuttavia bisogna tenere presenti alcuni elementi. In primo luogo non è detto che tutti i grandi elettori rispettino le indicazioni provenienti dai rispettivi partiti. Questo in virtù del voto segreto che potrebbe favorire la formazione di maggioranze trasversali. Un altro fattore che d considerare è l’emergenza coronavirus che potrebbe impedire a diversi esponenti di partecipare alle votazioni.

11 su 12

i presidenti della repubblica che sono stati parlamentari prima di essere eletti al Quirinale, così come quelli che hanno ricoperto almeno un incarico di governo. Nel primo caso l’unica eccezione è quella di Ciampi. Nel secondo caso invece si tratta di Pertini.

5

i presidenti della repubblica che hanno ricoperto l'incarico di presidente della camera prima di essere eletti al Quirinale. Si tratta di Gronchi, Leone, Pertini, Scalfaro e Napolitano. Quanto alla seconda carica dello stato, solo un presidente del senato è stato fin'ora eletto alla presidenza della repubblica, Francesco Cossiga.

2

i presidenti della repubblica che hanno ricoperto l'incarico di governatore della Banca d'Italia prima di essere eletti al Quirinale. Già il primo capo dello stato eletto dal parlamento aveva ricoperto il ruolo di governatore della Banca d'Italia, Luigi Einaudi. A 51 anni di distanza poi un altro ex governatore, Ciampi, è salito al colle. Entrambi comunque avevano anche ricoperto incarichi di governo.

0

le donne che ad oggi hanno ricoperto l'incarico di presidente della repubblica. A oltre 70 anni dal varo della costituzione in molti sostengono che sia arrivato il momento per interrompere questa prassi.

73 anni

l'età media dei presidenti della repubblica al momento dell'elezione. Il presidente più giovane al momento dell'entrata in carica è stato Francesco Cossiga, a soli 57 anni. Il più anziano ad essere stato eletto invece è stato Giorgio Napolitano, che all'inizio del suo secondo mandato aveva 88 anni. Invece se si considera solo il primo incarico il presidente più anziano è stato Pertini, eletto a 81 anni. Per quanto autorevoli possano essere alcune delle figure indicate nel dibattito pubblico come possibili candidati al Quirinale la questione anagrafica deve dunque far riflettere rispetto alla possibilità che l'età avanzata li induca a concludere il mandato prima del termine di 7 anni previsto dalla costituzione.

La scelta del parlamento su chi andrà a ricoprire il ruolo di capo dello stato si baserà certamente su una valutazione di tipo politico, che tuttavia dovrà tenere in considerazione le esperienze pregresse dei profili individuati. Nel corso della storia repubblicana sono state elette alla presidenza della repubblica personalità anche molto diverse tra loro. Guardando ai precedenti però è possibile individuare varie caratteristiche comuni nei percorsi politici di chi è stato eletto al colle. Informazioni utili per interpretare le scelte compiute fin ora, che tuttavia non sono in alcun modo vincolanti.

Foto Credit: Quirinale

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Quella del capo dello stato infatti è una figura fondamentale nell’ordinamento italiano. Questo perché non solo l’inquilino del Quirinale costituisce un architrave imprescindibile per il funzionamento delle istituzioni ma anche perché rappresenta un punto di rifermento fondamentale in un momento di grave crisi del sistema partitico.

Sono molte le competenze che la costituzione italiana attribuisce al presidente della repubblica. Un ruolo delicato a cui, specie negli ultimi anni, cittadini e addetti ai lavori hanno guardato con sempre maggiore attenzione.

Tra le sue prerogative principali vi è certamente quella di nominare il presidente del consiglio dei ministri e, su proposta di quest’ultimo, i ministri (articolo 92 costituzione). Inoltre ha il potere di promulgare le leggi. Può sciogliere le camere e indire nuove elezioni (articoli 87 e 88). Presiede infine due organi rilevanti come il consiglio superiore della magistratura (Csm) e il consiglio supremo di difesa.

Tali poteri sono stati esercitati in maniera diversa dai presidenti che si sono succeduti negli anni e che hanno contribuito così a definire la prassi costituzionale di questo incarico. Sette anni infatti sono un tempo lungo, nel corso del quale ciascun presidente ha contribuito a un capitolo della nostra storia politica. Nel caso degli anni trascorsi da Mattarella al Quirinale però è da segnalare come il contesto politico – e non solo – sia profondamente mutato diverse volte.

Gli anni del centrosinistra

Durante il mandato di Mattarella si sono succeduti 5 diversi esecutivi. La transizione tra un governo e l’altro non è sempre stata semplice da gestire. Ciò con una sola eccezione: il passaggio dal governo Renzi a quello Gentiloni alla conclusione della XVII legislatura.

Nel dicembre del 2016 infatti, a seguito della vittoria del “no” al referendum sulla riforma costituzionale che il suo governo aveva promosso, Matteo Renzi rassegnò le proprie dimissioni.

Al suo posto a palazzo Chigi si insediò l’ex ministro degli esteri che proseguì il lavoro in continuità con il suo predecessore. Sostenuto peraltro dalla stessa maggioranza. Il governo Gentiloni guidò quindi il paese fino alla conclusione naturale della legislatura nel 2018.

Partiti e movimenti populisti al governo

A seguito delle elezioni politiche, gli schieramenti tradizionali di centrodestra e centrosinistra non ottennero la maggioranza. Ciò anche in virtù del grande risultato ottenuto dal Movimento 5 stelle che divenne la principale forza presente in parlamento. Anche i pentastellati tuttavia da soli non avevano i numeri per formare un governo.

Si aprirono quindi delle trattative tra i 3 partiti che avevano ottenuto il maggior numero di seggi (Lega, M5s e Partito democratico) per tentare di formare un governo di compromesso. Una fase che durò per diversi mesi senza esiti. In quei giorni il presidente della repubblica mostrò una certa insofferenza per le difficoltà di dialogo tra gli schieramenti. Tra le opzioni sul tavolo, qualora la situazione non si fosse sbloccata, Mattarella annunciò anche quella di formare un “governo di servizio” che traghettasse il paese fino a nuove elezioni.

Alla fine Lega e Movimento 5 stelle trovarono un accordo e siglarono il cosiddetto “contratto di governo”. Tuttavia le difficoltà non finirono qui. Un altro ostacolo alla nascita del nuovo esecutivo infatti furono le posizioni fortemente euroscettiche che, in particolare la Lega ma anche il Movimento 5 stelle, avevano manifestato all’epoca.

Posizioni mal sopportate da Mattarella e che in particolare portarono al diniego sulla nomina di Paolo Savona, come ministro dell’economia. L’ex accademico infatti aveva più volte evocato l’uscita dell’Italia dall’euro. Una posizione inaccettabile per il capo dello stato che temeva effetti negativi sull’economia italiana. Tale decisione però non mancò di destare forti polemiche. Tanto che i leader delle due forze politiche, Luigi Di Maio e Matteo Salvini, arrivarono addirittura a chiedere la messa in stato d’accusa di Mattarella.

Tali polemiche però rientrarono e l’impasse fu superato. Alla fine al dicastero di via XX settembre andò un altro esponente gradito alla Lega, Giovanni Tria. Grazie a questo accordo poté finalmente nascere il governo Conte, a 70 giorni di distanza dalla consultazione elettorale.

Il governo giallorosso e l’esplosione della pandemia

Mattarella fu poi costretto a intervenire nuovamente nell’estate del 2019. Forte del risultato particolarmente positivo alle elezioni europee, il leader della Lega Matteo Salvini decise di far cadere il governo con l’obiettivo di andare a elezioni anticipate e capitalizzare così il proprio consenso. Tuttavia Mattarella prima di sciogliere le camere volle provare a percorrere la via delle consultazioni per capire se ci fosse la possibilità di formare una maggioranza diversa.

Possibilità che si concretizzò grazie al Partito democratico, a Liberi e uguali e alla neonata formazione di Matteo Renzi Italia viva. Queste tre forze politiche si sostituirono alla Lega a fianco del Movimento 5 stelle permettendo così la nascita del governo Conte II. La vita del paese, politica e non solo, però fu stravolta pochi mesi dopo dell’esplosione della pandemia. Così come accaduto all’estero, anche in Italia della gestione dell’emergenza si è fatto carico essenzialmente il governo.

Ma anche il presidente della repubblica in questa situazione ha esercitato un ruolo importante. Svolgendo infatti il proprio incarico di garante dell’unità nazionale Mattarella ha cercato di rassicurare gli italiani in un momento di grande difficoltà. Celebre il fuori onda nel discorso di fine anno del 2020 in cui Mattarella ricordava di non aver avuto la possibilità di andare dal parrucchiere.

Ma il capo dello stato ha svolto il proprio ruolo anche nelle cerimonie ufficiali presenziando alla commemorazioni dei cittadini deceduti al municipio di Codogno. Molto significative inoltre le celebrazioni all’altare della patria in occasione della festa della repubblica. Con un’immagine, quella di Mattarella che in solitudine depone una corona d’alloro, particolarmente significativa.

Draghi, il coronavirus e il Pnrr

Un altro passaggio particolarmente delicato è stato quello che all’inizio del 2021 ha portato alla nascita del governo Draghi. In questo caso fu Matteo Renzi a togliere l’appoggio all’esecutivo. Come abbiamo raccontato, senza il sostegno di Italia viva infatti la maggioranza giallorossa difficilmente avrebbe avuto i numeri per andare avanti. Così, dopo un tentativo di formare un nuovo gruppo centrista, Conte decise di rassegnare le dimissioni.

Anche in questo caso ci sono state alcune forze politiche, in particolare Lega e Fratelli d’Italia, che avevano chiesto di andare al voto. Ma di nuovo Mattarella ha cercato prima di trovare una soluzione parlamentare alla crisi. Ciò anche alla luce delle situazione difficile che stava attraversando il paese in quei giorni, in cui doveva iniziare la campagna vaccinale e c’era la necessità di lavorare sulla definizione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr).

Dapprima Mattarella ha conferito un mandato esplorativo al presidente della camera Roberto Fico. Fallito questo esperimento, il capo dello stato si è rivolto a Mario Draghi.

Altre emergenze

L’emergenza coronavirus non è stato l’unico evento traumatico che ha caratterizzato la storia del nostro paese durante il mandato di Mattarella. In tali occasioni il capo dello stato ha sempre fatto sentire la sua presenza. Solo per citare alcuni esempi, nel 2016 il presidente della repubblica si recò a Malpensa per rendere omaggio alle salme degli italiani uccisi durante l’attentato estremista di Nizza.

Poche settimane dopo invece si recò nelle zone del centro Italia colpite dal terremoto, visitando e partecipando alle esequie delle vittime ad Amatrice, Accumuli e Arquata del Tronto. Da segnalare anche l’incontro con i familiari di Giulio Regeni. Occasione in cui il presidente della repubblica auspicò il massimo impegno da parte di tutti i soggetti coinvolti per appurare la verità su cosa accadde al giovane ricercatore italiano ucciso in Egitto.

Nel 2017 invece volle incontrare personalmente una delegazione dei soccorritori che intervennero a Rigopiano in Abruzzo. Dove una slavina travolse una struttura alberghiera causando la morte di 29 persone. Nell’agosto dello stesso anno si è poi recato sull’isola d’Ischia, anche in questo caso per far visita alle popolazioni terremotate.

Il 2018 invece si caratterizzò per la tragedia del crollo del ponte Morandi di Genova in cui persero la vita 43 persone. Anche in questo caso Mattarella volle essere in prima fila durante la celebrazione delle esequie.

Lo scandalo delle nomine del Csm

Nel corso del suo mandato Mattarella, in quanto presidente del consiglio superiore della magistratura, ha anche dovuto fronteggiare lo scandalo legato alle nomine e ai concorsi truccati.

Secondo le indagini degli inquirenti infatti le varie correnti interne al Csm avevano elaborato un sistema attraverso il quale spartirsi le cariche più prestigiose. Tale inchiesta peraltro portò alla radiazione dalla magistratura di Luca Palamara (ex presidente dell’Associazione nazionale magistrati) ma sono molti altri i giudici tuttora sottoposti a procedura disciplinare.

Dopo queste rivelazioni in molti chiesero al capo dello stato di sciogliere l’organo. Le polemiche seguite a questi fatti costrinsero il Quirinale a diramare una nota con la quale si specificava che, in base al dettato costituzionale, il presidente non può sciogliere il Csm in via discrezionale ma solo nel momento in cui risulti impossibile il suo funzionamento (come ad esempio in caso di mancanza del numero legale).

Mattarella inoltre evidenziò che uno scioglimento avrebbe comportato l’elezione di un nuovo consiglio con le vecchie modalità che erano state contestate dalle forze politiche, oltre a bloccare i procedimenti disciplinari in corso. Allo stesso tempo ribadì in più occasioni la necessità di provvedere rapidamente ad una riforma dell’organo. Compito che spetta al parlamento.

Il mandato di Sergio Mattarella in numeri

Come abbiamo visto quindi il settennato di Sergio Mattarella che sta ormai per concludersi si è caratterizzato per una serie di eventi particolarmente significativi che hanno segnato la storia del nostro paese.

Volendo analizzare l’attività del presidente della repubblica da un punto di vista statistico possiamo osservare che gli interventi pubblici svolti da Mattarella nel corso del suo mandato, in base al diario tenuto dal Quirinale, sono stati oltre 3.800.

L’attività del capo dello stato poi può essere suddivisa tra visite all’estero (48) e incontri con alti rappresentanti di stato o di istituzioni internazionali (235). A queste si aggiungono incontri con esponenti del governo, alti dirigenti pubblici e leader di partito (108). Da segnalare inoltre gli interventi in qualità di presidente del Csm (22). Mattarella infine ha presieduto in 9 occasioni il consiglio supremo di difesa.

Per quanto riguarda l’attività diplomatica sono da ricordare le visite negli Stati Uniti e al contingente militare italiano in Libano nel 2016. L'anno successivo invece si è recato sia in Russia che in Cina. Significativa poi la visita in Armenia del 2018. Mentre nel 2019 da segnalare una visita in Germania e di nuovo negli Stati Uniti. Nel 2020 infine la visita nello stato di Israele e poi anche in Francia e Germania.

Sono stati molti inoltre gli incontri diplomatici avvenuti al Quirinale. Tra questi da ricordare i faccia a faccia con il presidente russo Putin (2019 e 2021), con Donald Trump (2017) e quello con Xi Jinping (2019). Ha incontrato poi in più di un’occasione i rappresentanti di Israele (2015 e 2018) e Palestina (2015, 2018 e 2021).

Particolarmente significativa poi, dal punto di vista delle relazioni internazionali, è stata la presidenza italiana del G20 che si è tenuta proprio quest’anno. In questa sede Mattarella ha avuto l'opportunità di incontrare diversi leader mondiali tra cui il nuovo presidente degli Stati Uniti Joe Baiden e quello del Brasile Jair Bolsonaro.

Un simbolo di tenuta per il paese

Attraverso il mandato di Sergio Mattarella abbiamo rivissuto gli ultimi sette anni di storia del nostro paese. Anni contraddistinti, come abbiamo visto, da momenti molto difficili ma anche da momenti in cui il nostro paese ha dimostrato di saper reagire di fronte alle difficoltà.

Certamente l’ultimo anno e mezzo caratterizzato dalla pandemia è stato uno spartiacque. In questo senso il presidente della repubblica ha rappresentato un punto di riferimento per molti italiani. Il successore di Mattarella avrà davanti a sé quindi un compito non semplice. Dovrà gestire le forze politiche, alcune delle quali tutt'ora ambiscono al voto anticipato. Inoltre, insieme al governo, sarà chiamato ad affrontare l'emergenza Covid che appare tutt'altro che conclusa, oltre alla delicatissima sfida del Pnrr.

Per questi motivi nei prossimi capitoli approfondiremo alcuni aspetti legati alla figura del capo dello stato. Non solo le modalità di elezione ma anche i profili di coloro che finora hanno ricoperto un ruolo tanto importante quanto delicato.

photo credits: Quirinale

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Sapere se un ministro o un sottosegretario è alla sua prima esperienza politica, se è già stato altre volte al governo o se ha seguito una lunga gavetta in organi politici di diverso livello è un’informazione importante, anche se ovviamente non rappresenta un giudizio di per sé.

Gli indipendenti

Come è noto il governo Draghi è un esecutivo che ha fatto ampio ricorso a figure tecniche che non necessariamente avevano in precedenza maturato esperienze politiche. È il caso ad esempio dello stesso presidente del consiglio Mario Draghi che nella sua carriera ha ricoperto importanti ruoli pubblici e ha avuto molto a che fare con la politica senza però ricoprire incarichi propriamente politici.

Oltre a Draghi sono 10 le figure più o meno classificabili come indipendenti. Tra queste però 4 avevano già ricoperto incarichi politici. Luciana Lamorgese infatti rivestiva già il ruolo di ministro dell’interno nell’esecutivo precedente, Enrico Giovannini è stato ministro del lavoro del governo Letta, Patrizio Bianchi è stato assessore in regione Emilia-Romagna con una giunta di centro sinistra e Valentina Vezzali è stata eletta alla camera con Scelta civica nella scorsa legislatura.

Le precedenti esperienze di governo

La maggioranza dei componenti dell’esecutivo Draghi aveva già maturato esperienza di governo in precedenza.

In particolare è il Movimento 5 stelle (M5s) ad aver il maggior numero di esponenti con alle spalle almeno un’esperienza di governo (10 su 15). Si tratta nello specifico di 4 ministri (Di Maio, Patuanelli, Dadone e D’Incà), di 2 viceministri (Castelli e Todde) e 4 sottosegretari.

Al secondo posto la Lega con 3 ministri (Giorgetti, Garavaglia e Stefani) e 4 sottosegretari. Il viceministro alle infrastrutture Alessandro Morelli e altri 3 sottosegretari sono invece alla loro prima esperienza di governo.

Subito dietro il Partito Democratico (Pd) con 3 ministri (Franceschini, Guerini e Orlando), una viceministra (Ascani) e 2 sottosegretari.

Certo nel caso del M5s si tratta sempre di esperienze maturate nel corso di questa legislatura, durante il primo o il secondo governo Conte. Al contrario alcuni esponenti del governo, in particolare di formazioni di centro sinistra, sono stati ministri o sottosegretari più volte nel corso delle legislature.

Franceschini è l'esponente di governo che ha fatto parte di più esecutivi. Prima come sottosegretario nel secondo governo Amato e nel secondo governo D'Alema, poi ministro dei rapporti con il parlamento del governo Letta, è stato infine 4 volte ministro della cultura (governi Renzi, Gentiloni, Conte II e Draghi).

A seguire, con 4 incarichi di governo incluso quello attuale, Vincenzo Amendola e Andrea Orlando, sempre del Pd, Teresa Bellanova e Ivan Scalfarotto, già Pd oggi Italia viva (Iv), e Maria Cecilia Guerra di Leu.

I parlamentari nell'esecutivo

Quanto a esperienza parlamentare sono 2/3 i membri dell'attuale esecutivo ad aver ricoperto o a ricoprire attualmente il ruolo di deputato o senatore. Due di questi inoltre (Brunetta e Della Vedova) sono stati anche eletti come eurodeputati.

È sempre il Movimento 5 stelle ad aver il maggior numero di ministri e sottosegretari con esperienza in un'aula parlamentare. Ma d'altra parte si tratta anche del gruppo che esprime il maggior numero di esponenti all'interno dell'esecutivo. Infatti, se si escludono gli indipendenti, il M5s è anche il gruppo ad avere più esponenti nel governo che non hanno mai ricoperto questo incarico.

Si tratta del sottosegretario alle infrastrutture Giancarlo Cancelleri e della viceministra allo sviluppo economico Alessandra Todde. Entrambi avevano ricoperto incarichi simili nel secondo governo Conte, ma mentre per Todde questo era stato il primo incarico politico, per assumere il primo incarico nazionale Cancelleri ha lasciato la posizione di consigliere regionale in Sicilia.

Se si escludono gli indipendenti, gli altri gruppi che hanno portato al governo esponenti che non hanno mai ricoperto la carica di deputato o senatore sono il Partito democratico con Alessandra Sartore (già assessore regionale al bilancio del Lazio nella giunta Zingaretti), Italia Viva con Elena Bonetti (già ministra nel secondo governo Conte) e Noi con l'Italia con Andrea Costa (già consigliere regionale in Liguria), che è anche l'unico esponente del partito all'interno dell'esecutivo.

Quanto agli esponenti di Lega, Forza Italia, Centro democratico, +Europa e Leu hanno tutti almeno un'esperienza parlamentare alle spalle.

I mandati parlamentari

C'è una significativa differenza però tra chi è al primo mandato da deputato o senatore e chi invece ha una lunga esperienza nelle aule parlamentari.

Nonostante sia alla sua prima esperienza di governo, ad esempio, Bruno Tabacci (Centro democratico) è al suo sesto mandato da deputato. Lo stesso vale per Giancarlo Giorgetti (Lega), che però al governo c'è stato già 2 volte.

Subito dietro, con 5 legislature passate alla camera, si trova anche in questo caso Dario Franceschini del Pd.

Eletti in 4 diverse legislature invece Teresa Bellanova di Italia Viva (3 alla camera e una al senato), Massimo Garavaglia della Lega (2 alla camera e 2 al senato), Marina Sereni (che però al momento non ricopre questo incarico) e Andrea Orlando come deputati Pd e Mariastella Gelmini e Mara Carfagna come deputate di Forza Italia.

L'esperienza nelle regioni e nei comuni. Il centrodestra

Ma la politica non è fatta solo di incarichi nazionali. In molti al contrario iniziano la loro carriera politica dal comune di residenza, passando poi alla regione e solo successivamente agli organi nazionali.

Certo questo percorso, un tempo abbastanza consolidato, non è più così frequente. Sono meno della metà infatti i politici oggi al governo che hanno fatto esperienza nelle amministrazioni regionali o comunali.

Come è noto la Lega è un partito con forte radicamento territoriale. Non a caso, se si escludo Centro democratico e Noi con l'Itali entrambi con un solo esponente politico al governo, si tratta dell'unica forza politica i cui esponenti di governo hanno tutti ricoperto incarichi nei comuni o nelle regioni. Degli 11 componenti della delegazione leghista al governo inoltre solo Tiziana Nisini non ha mai svolto il ruolo di consigliere comunale, iniziando direttamente la sua carriera come assessore per le pari opportunità ad Arezzo.

Oltre a lei altri 7 leghisti al governo hanno fatto parte di una giunta comunale e tra questi anche Giorgetti e Garavaglia rispettivamente sindaci di Cazzago Brabbia e Marcallo Con Casone. Garavaglia inoltre è stato anche assessore regionale della Lombardia.

Per Forza Italia sono 5 su gli esponenti che hanno ricoperto incarichi in regioni e comuni. Si tratta in particolare di Renato Brunetta, Mara Carfagna, Mariastella Gelmini, Francesco Battistoni e Gilberto Pichetto Fratin. Tutti e 5 hanno ricoperto almeno una volta il ruolo di consigliere comunale. Battistoni inoltre è stato 2 volte sindaco di Proceno oltre che consigliere regionale in Lazio. Fratin invece ha ricoperto 2 volte la carica di consigliere regionale in Piemonte prima di diventare vicepresidente della stessa regione. Quanto a Carfagna e Gelmini sono state entrambe consigliere regionali, la prima in Campania la seconda in Lombardia.

L'esperienza nelle regioni e nei comuni. Centrosinistra e M5s

Dopo la Lega è il Pd ad avere più esponenti di governo che hanno ricoperto incarichi in queste istituzioni (7 su 9). A parte Marina Sereni che è stata sia consigliera che assessora in Umbria gli altri esponenti Pd hanno però ricoperto incarichi in un solo organo: o in consiglio o in giunta di un comune o di una regione. Come accennato Alessandra Sartore è stata 2 volte assessora in Lazio, Caterina Bini invece è stata eletta per 2 consiliature in Toscana mentre Guerini è stato 2 volte sindaco di Lodi. Dario Franceschini, Andrea Orlando e Vincenzo Amendola infine hanno tutti iniziato la propria carriera come consiglieri comunali, rispettivamente a Ferrara, La Spezia e Napoli.

Pochi invece gli esponenti di governo del Movimento 5 stelle con esperienze politiche locali. Come accennato infatti Cancelleri ha ricoperto l'incarico di consigliere regionale in Sicilia, regione dove si era candidato presidente. Patuanelli invece, prima di essere eletto al senato, ha svolto un mandato come consigliere comunale a Trieste.

Infine vale la pena menzionare il caso di Centro Democratico. Bruno Tabacci, unico esponente di governo di questo partito, ha infatti ricoperto incarichi in ognuno di questi organi. Prima come consigliere comunale di 2 diversi comuni lombardi, poi come assessore a Milano e infine come consigliere, vicepresidente e presidente della regione Lombardia.

Foto Credit: governo.it - Licenza

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In alcuni casi è previsto che le persone incaricate rimangano al loro posto solo per la durata del governo che le ha nominate, secondo il principio dello spoils system. Si tratta in particolare dei segretari generali e dei capi dipartimento dei ministeri.

A parte questi casi particolari però una caratteristica del potere di nomina è il fatto che i suoi effetti perdurano, o possono perdurare, oltre il mandato del governo stesso. Attraverso il potere di nomina infatti il presidente del consiglio e i ministri definiscono gradualmente chi andrà a ricoprire le più alte cariche pubbliche, assumendo poteri per nulla trascurabili.

Quante nomine nei primi 6 mesi

Nei primi 6 mesi di mandato il governo Draghi si è trovato spesso a deliberare nomine di dirigenti pubblici, di aziende partecipate o di agenzie.

E questo senza contare le nomine che non riguardano l’assunzione di un incarico ma la promozione a un grado più elevato nelle carriere diplomatiche, militari e prefettizie.

Oltre a questo comunque le varie nomine possono avere livelli molto diversi di importanza. Ben differente è infatti la nomina del segretario generale di un ministero da quella, comunque importante, di un prefetto o di un commissario straordinario.

Ciò nonostante, con ognuna di queste decisioni, il governo definisce per gli anni avvenire quali persone rappresenteranno lo stato nel suo agire pubblico.

I mesi in cui il governo ha effettuato meno nomine sono stati febbraio, giugno e agosto. D'altronde a febbraio il consiglio dei ministri (Cdm) è stato in buona parte impegnato nella nomina dei sottosegretari (non considerati in questa analisi) e agosto è notoriamente un mese in cui tutte le attività tendono a rallentare. Nel mese di giugno invece il Cdm è stato sentito in merito alla proposta del presidente Mario Draghi di promuovere 23 consiglieri a presidente di sezione della corte dei conti. Tuttavia in questo caso non si è tenuto conto di queste nomine trattandosi di promozioni di grado e non di assegnazioni di incarichi. A marzo e maggio infine il consiglio dei ministri ha provveduto a nominare circa 30 persone al mese.

Proposta, approvazione e avvio di procedure di nomina

Le forme attraverso cui il consiglio dei ministri può provvedere a una nuova nomina o a una conferma sono varie. La prima è quella della proposta. La decisione dunque sta in capo al consiglio dei ministri ma la proposta viene da un ministro o dal presidente del consiglio. Per questa ragione, a meno di una contrarietà specifica da parte del consiglio dei ministri, la responsabilità politica della decisione può essere attribuita al ministro proponente.

In altri casi la nomina può essere decisa congiuntamente tra più ministri. In questi casi, che nel corso degli ultimi mesi si sono verificati giusto un paio di volte, è stato considerato a fini statistici, solo il primo ministro indicato nel comunicato stampa del consiglio dei ministri. Si tratta ad esempio della nomina del comandante generale del corpo delle capitanerie di porto. In questo caso infatti la legge prevede che la nomina sia effettuata di concerto tra il ministro della difesa e quello delle infrastrutture e dei trasporti (Cdm n. 29).

Una situazione diversa invece è quando il consiglio dei ministri si limita, sempre su proposta di un ministro o del presidente del consiglio, ad approvare una decisione presa da altri. È ad esempio il caso della nomina del direttore generale di Banca d'Italia (Cdm n.6) o del vicedirettore (Cdm n.12). La decisione in questo caso è presa dal consiglio superiore dell'istituto, ma spetta comunque al Cdm approvare la decisione.

Infine un'ultima modalità attraverso cui il consiglio dei ministri ha voce in capitolo su una nomina è quello dell'avvio di procedura di nomina e della successiva, eventuale, conferma. I direttori delle agenzie fiscali ad esempio sono nominati su proposta del ministro dell'economia. Perché la procedura giunga a termine tuttavia è necessario il parere della conferenza unificata stato-regioni-autonomie locali (Cdm n. 14 e 19).

I ministri proponenti

Il ministro che in assoluto propone più nomine è quello dell'interno. Luciana Lamorgese infatti nel corso di questi mesi ha proposto la nomina di ben 43 funzionari. Per la maggior parte si è trattato di movimenti di prefetti (28) al vertice di uno o di un altro ufficio territoriale del governo.

Al secondo posto il ministro dell'economia Franco. Le nomine da lui proposte hanno spesso riguardato direttori di agenzie, commissari straordinari per il rientro dal disavanzo sanitario ma anche membri del consiglio di amministrazione Rai.

Al terzo posto il presidente del consiglio, con nomine di tipo vario che vanno dai componenti della commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), ai vertici di Banca d'Italia fino ai membri del consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (Cnel) e diversi commissari straordinari.

Per gli altri ministri, nel corso di questi mesi, si è trattato di nominare principalmente i vertici amministrativi dei propri dicasteri, anche se non solo. Si veda ad esempio la nomina del commissario straordinario dell’agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro, da parte del ministro del lavoro Orlando. O della nomina del presidente dell’ente nazionale per l’aviazione civile, da parte del ministro per le infrastrutture e la mobilità sostenibili Giovannini.

Inoltre è da tenere presente che contrariamente a quanto succede per i prefetti, le nomine disposte dal ministro degli esteri al vertice delle ambasciate non passano dal consiglio dei ministri. Tuttavia per accedere a queste posizioni è necessario raggiungere specifici livelli all'interno della carriera diplomatica e la decisione è sottoposta a delibera del Cdm. Nel corso di questi mesi il ministro degli esteri ha sottoposto al governo la promozione di 22 diplomatici al grado di ministro plenipotenziario e 3 a quello di ambasciatore.

Tipi di incarichi

Come abbiamo visto la nomina di un prefetto è un evento piuttosto frequente nel consiglio dei ministri. Nei primi mesi di un governo però, a causa del meccanismo dello spoils system, sono inevitabilmente gli incarichi nei ministeri ad essere quelli oggetto di più frequenti deliberazioni.

Si tratta in particolare di 28 incarichi di vertice, tra cui 21 capi dipartimento e 7 segretari generali. I rimanenti 10 incarichi riguardano posizioni dirigenziali comunque importanti all'interno dei ministeri.

Quindici invece le nomine dei vertici di agenzie, enti pubblici o autorità amministrative indipendenti. Strutture queste, classificate insieme per semplicità, ma in realtà molto diverse, sia per materia di competenza che per natura giuridica e poteri.

Si tratta in particolare dei direttori di 9 agenzie, oltre che dei vertici di Banca d'Italia, della Consob e di altri enti e istituti. Anche il termine "agenzia" però può indicare enti che si occupano di temi molto diversi. Dalle agenzie fiscali, all'agenzia per la cybersicurezza fino all'agenzia nazionale per i giovani.

Nomine e disparità di genere

Purtroppo, come era facile aspettarsi, anche in questo caso la maggioranza delle nomine ha visto come protagonisti degli uomini e solo una minoranza di donne.

A parte la Rai infatti, in tutte le altre categorie si tratta di una minoranza. Inoltre è da tenere presente che il governo nomina solo 2 membri del consiglio di amministrazione della televisione pubblica.

A parte questo caso particolare poi sono gli incarichi da commissario straordinario quelli su cui si è registrata una maggiore equità di genere (40% di donne). Anche se è vero che per quanto riguarda gli incarichi nei ministeri (36,8%) se si limita l'analisi agli incarichi di vertice il dato sale al 42,9%.

Nessuna donna invece nei vertici dei vigili del fuoco e negli organi giurisdizionali (giustizia amministrativa, contabile e avvocatura di stato). Lo stesso si sarebbe registrato anche per i vertici delle forze armate e dell'intelligence se negli scorsi mesi Elisabetta Belloni non fosse stata nominata a capo del dipartimento delle informazioni per la sicurezza (prima donna a ricoprire questo incarico).

Foto Credit: presidenza del consiglio dei ministri

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Dopo 4 mesi dall’approvazione del decreto sono finalmente stati approvati i nuovi regolamenti organizzativi dei ministeri, alcuni dei quali a pochi giorni dalla scadenza prevista per legge. Che i ministeri siano pienamente operativi è ovviamente molto importante, a maggior ragione visto che alcuni di questi avranno un ruolo chiave nella gestione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr).

La riforma dei ministeri e i decreti attuativi

Con il decreto 22/2021 il governo ha riordinato nomi e attribuzioni di diversi ministeri. La novità fu annunciata prima ancora del voto di fiducia del nuovo governo quando Mario Draghi, uscito dal colloquio con il presidente della repubblica, lesse alla stampa la lista dei ministri.

E in effetti una delle ragioni che ha reso se non altro urgente l’emanazione di questa norma è legata alla decisione di nominare Massimo Garavaglia (Lega) ministro del turismo. Infatti, alla nascita del nuovo governo la materia del turismo era attribuita al ministero dei beni culturali (Mibact). Di conseguenza Garavaglia è stato inizialmente nominato ministro senza portafoglio, annunciando contestualmente la nascita di questo nuovo dicastero.

Il primo marzo dunque il governo ha emanato il nuovo decreto, convertito poi in legge a fine aprile. Ma dopo questi passaggi inizia il secondo tempo delle leggi. Ovvero il momento in cui devono essere approvati i decreti attuativi, firmati i decreti di nomina dei vertici delle nuove strutture, trasferito il personale tra i diversi uffici. Il decreto infatti prevede, tra le altre cose, che vengano approvati i nuovi regolamenti organizzativi di 6 ministeri:

• ministero del turismo;
• ministero della cultura;
• ministero della transizione ecologica;
• ministero dello sviluppo economico;
• ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili;
• ministero del lavoro.

Il decreto tuttavia incide in maniera rilevante solo sulle attribuzioni dei primi 4 tra questi ministeri e in particolare su quello del turismo (di nuova istituzione) e su quello della transizione ecologica.

Dopo 4 mesi però alcuni decreti attuativi devono ancora essere approvati. Altri invece sono stati approvati all’ultimo momento e comunque in ritardo rispetto alla scadenza originaria prevista per il 30 giugno e poi rimandata al 31 luglio con un successivo provvedimento (Dl 92/2021 art. 2). Ad oggi comunque tutti i nuovi regolamenti organizzativi dei ministeri coinvolti risultano approvati anche se solo uno risulta pubblicato sulla gazzetta ufficiale (stando ai dati forniti dall’ufficio per il programma di governo).

Tra i provvedimenti attuativi mancanti invece particolarmente rilevante risulta, rispetto a questo tema, quello che prevede l’individuazione delle risorse umane da trasferire dal ministero dello sviluppo economico a quello della transizione ecologica.

I ministeri e le competenze sul turismo

A partire dal 1993, quando un referendum abrogò la legge istitutiva del ministero del turismo e dello spettacolo (L. 617/1959), le competenze in materia di turismo sono passate frequentemente da un ministero a un altro. Inizialmente, dopo l’abrogazione della legge, le competenze furono attribuite alla presidenza del consiglio (Dl 495/1993).

Quando nel 1999 fu varato il decreto legislativo con cui sono state riordinate le attribuzioni dei ministeri (D.lgs 300/1999) la materia passò invece sotto la competenza del ministero delle attività produttive, per poi tornare alla presidenza del consiglio nel 2006 (Dl 181/2006).

Nel 2013 poi il turismo venne per la prima volta attribuito al ministero dei beni culturali (L. 71/2013) dove rimase fino al 2018. Con la nascita del primo governo Conte infatti la materia fu posta sotto la competenza del ministero delle politiche agricole (Dl 86/2018) allora guidato da Gian Marco Centinaio, della Lega.

L’anno successivo, con il ritorno al governo del Partito democratico (Pd) e di Dario Franceschini al ministero dei beni culturali, il turismo tornò di competenza del Mibac (Dl 104/2019). Infine, come abbiamo visto, il governo Draghi ha istituito il ministero del turismo affidandolo alla guida di Massimo Garavaglia, della Lega.

Nel 2021 dunque per la prima volta è nato un ministero che si occupa esclusivamente di turismo. Il decreto ha previsto per quest’organo una struttura composta da un segretario generale e 3 direzioni generali. Il regolamento organizzativo, approvato lo scorso maggio ha poi precisato le funzioni di ciascuna di queste direzioni:

• direzione generale degli affari generali e delle risorse umane;
• direzione generale della programmazione e delle politiche per il turismo;
• direzione generale della valorizzazione e della promozione turistica.

Tuttavia, mentre la nomina del segretario generale (Lorenzo Quinzi) del nuovo ministero è avvenuta già a marzo, ad oggi mancano ancora gli atti di nomina dei 3 direttori generali. O almeno così risulta dalla pagina web del ministero, che a tutt’oggi non ha un sito proprio e continua invece ad appoggiarsi a quello del ministero della cultura.

In questo momento storico più che mai il turismo è considerato un elemento chiave. Sia a causa della sua importanza per la ripresa economica, sia per le complesse precauzioni necessarie a contenere l’epidemia da Covid-19. Eppure ad oggi il ministero del turismo non risulta pienamente operativo.

Quanto al ministero dei beni culturali, il nuovo regolamento organizzativo si è limitato su questo tema a modificarne il nome, diventato ministero della cultura (Mic), e a rimuovere dalla lista delle sue direzioni generali quella relativa al turismo.

Un nuovo dipartimento per il ministero della transizione ecologica

Un altro ministero interessato in modo importante dalla riforma è stato quello dell’ambiente, rinominato per l’occasione ministero della transizione ecologica (Mite) e affidato da Mario Draghi alla guida di Roberto Cingolani.

Per il perseguimento degli obiettivi esplicitati con la nuova denominazione, il decreto ha stabilito che il numero di dipartimenti previsto per questo ministero passi da 2 a 3. Una misura necessaria per permettere al ministero di gestire le nuove attribuzioni affidategli, tra le quali la “definizione degli obiettivi e delle linee di politica energetica e mineraria nazionale”.

Si tratta di competenze che fino a quel momento erano attribuite al ministero dello sviluppo economico (Mise). Di conseguenza il decreto ha provveduto anche a ridurre il numero di direzioni generali previste per questo ministero, da 11 a 9. Ad oggi tuttavia i nuovi regolamenti organizzativi di questi due ministeri non sono ancora stati pubblicati in gazzetta ufficiale e non è stato possibile dunque analizzarli nel dettaglio. Infatti entrambi gli atti sono stati adottati lo scorso 29 luglio, due giorni prima della scadenza prevista per legge.

Quantomeno in questo caso è stato previsto che in attesa dell’approvazione del regolamento del Mite, venisse istituito presso il ministero della transizione ecologica il dipartimento per l’energia e il clima dove far confluire due direzioni generali del ministero dello sviluppo economico e una del ministero dell’ambiente:

• direzione generale per l’approvvigionamento, l’efficienza e la competitività energetica (Mise);
• direzione generale per le infrastrutture e la sicurezza dei sistemi energetici e geominerari (Mise);
• direzione generale per il clima, l’energia e l’aria (ministero dell’ambiente).

Certo questa previsione ha reso più rapido il trasferimento di competenze. Anche sul sito del Mise infatti sono indicate ancora le due direzioni generali in via di trasferimento, ma è specificato come queste siano già in avvalimento al ministero della transizione ecologica. Ciò peraltro ha permesso di procedere già alla nomina del nuovo capo del dipartimento per l’energia e il clima.

Probabilmente con l’obiettivo di procedere in maniera rapida e senza stravolgimenti la scelta del ministro Cingolani è ricaduta per questo compito proprio su Rosaria Fausta Romano, già direttrice generale per l’approvvigionamento, l’efficienza e la competitività energetica presso il Mise.

Nuove direzioni generali per il ministero dello sviluppo economico

Visto che il decreto 22/2021 prevedeva che il numero di direzioni generali del Mise passasse da 11 a 9, compatibilmente con il trasferimento di competenze al ministero della transizione ecologica, ci si attendeva che il nuovo regolamento organizzativo si limitasse a rimuovere dalla lista le 2 direzioni generali passate sotto la competenza del dipartimento per l'energia e il clima del Mite.

Un comunicato stampa tuttavia ha specificato che nella nuova organizzazione del ministero dello sviluppo economico saranno previste due nuove direzioni generali dedicate a:

• riconversione industriale e grandi filiere produttive;
• innovazione e piccole e medie imprese.

Tuttavia visto che il numero massimo delle direzioni generali resta comunque pari a 9, è ovvio che il nuovo regolamento non potrà limitarsi ad aggiungere queste due nuove strutture. È dunque da attendersi una più generale riorganizzazione delle competenze attribuite alle varie direzioni generali. Riorganizzazione che tuttavia, non è stata chiarita nel comunicato stampa del ministero. Per conoscere le novità nel dettaglio dunque bisognerà attendere che i regolamenti organizzativi, oltre ad essere stati adottati, vengano anche resi pubblici.

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Fare in modo che tutti possano avere accesso un vaccino non è solo un tema di equità ma anche di salute pubblica. Se il virus continuerà a circolare nei paesi a basso reddito, aumenteranno le probabilità che si sviluppino delle mutazioni che potranno rendere potenzialmente inefficaci i vaccini oggi disponibili.

Per questo era grande l’attesa nei confronti del global health summit, un evento co-organizzato dall’Italia, in quanto presidente di turno del G20, e dalla commissione europea proprio per condividere le esperienze acquisite nel corso di questi difficili mesi di pandemia ed elaborare strategie globali per affrontare le prossime. Un evento che tuttavia non ha maturato posizioni innovative e di rottura rispetto alla gestione precedente in tema di liberalizzazione dei brevetti sui vaccini.

A che punto è il Covax, il piano di vaccinazione globale

I vaccini, come è noto, sono l’unico strumento che ci potrà permettere di uscire dalla pandemia. Affinché ciò avvenga però occorre che a vaccinarsi non siano solo le popolazioni dei paesi più ricchi. Proprio per questo ad aprile 2020 è stato creato il piano di vaccinazione globale noto come Covax, uno dei pilastri del più vasto acceleratore Act-A.

La richiesta iniziale di Act-A era quella di raccogliere finanziamenti per 38,1 miliardi di dollari, poi ridotti a 33,2. In ogni caso ad oggi ne sono stati stanziati solo 14,6, ovvero il 44%.

Certo se si guarda a come i fondi sono distribuiti tra i vari pilatri del programma Act-A quello riguardante i vaccini è sicuramente il più finanziato sia in termini generali, sia rispetto agli obiettivi iniziali. Tuttavia anche il rafforzamento dei sistemi sanitari, la fornitura di sistemi diagnostici nonché di terapie per le persone già malate sono aspetti che non possono essere sottovalutati.

I dati riguardano i fondi stanziati e probabilmente nelle prossime settimane si assisterà ad un aumento degli importi. Nel corso del global health summit che si è tenuto a Roma il 21 maggio infatti molti paesi hanno annunciato nuovi contributi. Tra questi l'Italia che si è impegnata a stanziare nel progetto altri 300 milioni di dollari.

Una cifra ben distante da quella messa in capo dagli stati e dalle organizzazioni private che più si sono impegnate su questo fronte, ma comunque alta se si considera che a oggi risulta che l'Italia abbia contribuito al progetto Act-A per appena 115 milioni.

Le attese per il global health summit

Il programma Act-A tuttavia non rappresenta la risposta a tutti i problemi. Per quanto riguarda i vaccini ad esempio il Covax si propone di distribuire dosi in modo da garantire una copertura vaccinale al 20% delle popolazioni dei paesi destinatari del programma. E questo a patto che siano raggiunti gli obiettivi di finanziamento. Infatti uno dei principali limiti di Act-A sta nella natura volontaristica dei contributi concessi dagli stati e dalle organizzazioni private.

Ma oltre ai temi di natura economica il problema più grave, come si è visto chiaramente in questi mesi, sta in una capacità produttiva che per quanto ampia resta comunque del tutto insufficiente a garantire l'accesso ai vaccini a tutta la popolazione mondiale. Covax, seppur pienamente finanziato, si scontrerebbe comunque con l’insufficiente produzione di dosi. Proprio per questo negli ultimi mesi si sono alzate molte voci sostenendo la necessita di sospendere i brevetti sui vaccini in modo da ampliarne il più possibile la produzione.

Ad ottobre 2020, India e Sud Africa hanno proposto all’Organizzazione mondiale del commercio (Omc) l’adozione di un waiver temporaneo dei diritti di proprietà intellettuale su vaccini, terapie e diagnostica Covid-19, previsto dagli stessi accordi istitutivi dell’Omc in caso di "circostanze eccezionali".

La proposta ha raccolto l’adesione di più di 100 paesi membri del Omc, pricipalmente a besso e medio reddito e qualche settimana fa, seppur con qualche distinguo, anche del presidente degli Stati Uniti Joe Biden.

Durante il Global health summit, anche alcuni paesi europei come Spagna, Francia e Italia si sono mostrati aperti all'iniziativa anche se senza quella determinazione che molti di aspettavano.

Certo è vero che in materie tecnologicamente così complesse la liberalizzazione dei vaccini non è sufficiente a mettere le aziende farmaceutici nelle condizioni realizzare il prodotto in modo appropriato. Per questo l'altro passaggio necessario è quello del trasferimento tecnologico in particolare verso le molte aziende del sud del mondo che già partecipano a parti rilevanti della complessa catena di produzione necessaria a realizzare i vaccini.

Lo strumento messo in campo dall'Oms per affrontare questo tema è noto come C-Tap (Covid-19 Technology Access Pool), ma anche in questo caso si tratta di uno strumento cui i vari soggetti partecipano in modo volontario. È del tutto evidente quindi che le aziende farmaceutiche non hanno alcuna ragione di partecipare in modo volontario.

Ecco perché sarebbe così importante un accordo multilaterale per liberalizzare i brevetti e insistere attraverso tutti gli strumenti politici e legali a disposizione affinché le società avviino rapidamente il processo di trasferimento tecnologico.

I deludenti risultati del vertice

I risultati del global health summit tuttavia hanno deluso chi auspicava un cambio di rotta delle politiche globali in tema di liberalizzazione dei brevetti. La carta di Roma, annunciata come un grande successo dalla presidente della commissione europea Ursula von der Leyen e dal presidente del consiglio Draghi, ha riconosciuto che l'immunizzazione dal Covid-19 debba essere considerata un bene pubblico globale. Tuttavia nessuna sostanziale novità è stata messa in campo sul tema dei brevetti. D'altronde era apparso chiaro già da tempo come sia la cancelliera tedesca Merkel sia la presidente della commissione von der Leyen, fossero contrarie a una soluzione di questo tipo.

Neppure gli Stati Uniti, nonostante le posizioni espresse precedentemente, hanno ritenuto fosse il momento o il contesto per porre la questione all'ordine del giorno. E forse anche per questo al vertice non ha partecipato Biden, ma la vicepresidente Kamala Harris, che non ha menzionato il tema.

Certo la carta di Roma include importanti dichiarazioni di principio tra cui l'impegno ad aumentare in modo significativo la capacità produttiva. Tuttavia ribadendo la volontarietà dei meccanismi di condivisione di brevetti e tecnologie non c'è alcuna sicurezza sulla sua concreta attuazione. Il global health summit insomma ha sottolineato i problemi legati all’accesso ai vaccini a livello globale e ha annunciato nuovi impegni per affrontare la pandemia, ma nella scia dell'approccio adottato fino a questo momento, dimostratosi in questi mesi del tutto insufficiente.

Peraltro anche sul carattere dell'evento, definito dai più come multilaterale, sarebbe utile aprire una discussione. Intanto perché il G20 è comunque un forum ristretto di paesi, ben distante da un approccio propriamente multilaterale previsto ad esempio nell'assemblea dell'Oms, cui partecipano tutti gli stati membri. Inoltre nonostante la carta di Roma riaffermi il ruolo centrale dell'Oms, molti degli interventi hanno insistito sulla possibilità di sviluppare nuovi forum e strutture multinazionali per affrontare i vari temi sul tavolo. Un approccio che mina alle basi il senso di organizzazioni come l'Oms la cui utilità dovrebbe apparire a tutti evidente oggi più che mai.

Iniziato un percorso appare difficile che questo possa essere modificato in termini sostanziali in breve termine. In ogni caso un'ultima occasione per affrontare il tema in modo innovativo, forse, si manifesterà proprio nei prossimi giorni. A fine maggio infatti si terrà a Londra la ministeriale del commercio del G7, dove all'ordine del giorno è posata proprio la riforma del Omc.

Se anche in questo caso si deciderà di mantenere l'impostazione attuale sarà difficile sostenere che si sia fatto realmente tesoro delle le lezioni apprese nel corso di questi anni di pandemia. Ma oltre agli effetti che da queste decisioni scaturiranno nel prossimo futuro, appare preoccupante come la comunità internazionale non si stia dotando di strutture e approcci innovative per affrontare possibili future epidemie.

Foto Credit: www.governo.it

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