Un passaggio considerato scontato, vista la maggioranza di cui gode l’esecutivo in entrambe le camere, ma comunque rilevante. Saranno infatti deputati e senatori a decidere non solo sulla fiducia iniziale, ma sulla navigazione dell’esecutivo e sul destino della XIX legislatura della storia repubblicana.

Una legislatura indubbiamente diversa dalle precedenti, inedita per numero di deputati (ridotti a 400) e di senatori (200, oltre quelli a vita). Ma differente anche nel corpo elettorale che l’ha espressa: per la prima volta il senato è stato eletto dai giovani con meno di 25 anni di età.

Che volto hanno le nuove camere rispetto a quelle precedenti? Lo approfondiamo, da oggi e nei prossimi giorni, con una serie di uscite sul tema: dalla rappresentanza di genere a quella giovanile, dal profilo degli eletti – in termini di esperienze politiche pregresse – ai precedenti in termini di assenteismo e tendenza ai cambi di gruppo.

Aspetti che abbiamo ricostruito anche nel confronto con le candidature presentate nelle elezioni politiche del 25 settembre.

Iniziamo con una panoramica delle nuove aule parlamentari nella XIX legislatura. La navigazione dell’esecutivo appena nato dipenderà molto dalla loro composizione ed evoluzione nel tempo. A maggior ragione in un parlamento con numeri ridotti, il cambio di gruppo di pochi parlamentari può cambiare completamente gli equilibri.

Anche in termini politici, la nuova legislatura si distingue da quelle immediatamente precedenti. Per la prima volta dal 2008 infatti una delle coalizioni pre-elettorali ha conseguito la maggioranza assoluta in entrambe le camere.

La composizione della camera dei deputati

Nella nuova aula da 400 seggi, la soglia per la maggioranza assoluta è fissata a quota 201. La coalizione tra Fratelli d’Italia, Lega, Forza Italia e Noi moderati la supera con ampio margine, sfiorando i 240 seggi totali.

Gli scranni della nuova camera dei deputati sono infatti così ripartiti: 118 a Fdi, 66 alla Lega, 44 a Forza Italia. Noi moderati, la “quarta gamba” del centro-destra, non aveva i numeri per formare un gruppo autonomo, ma ha costituito una componente del misto insieme al Maie (Movimento associativo italiani all’estero), con 9 deputati.

All’opposizione, sono 69 gli iscritti al gruppo Pd, 52 al M5s, 21 ad Azione-Iv. Vi sono poi altre componenti del misto. Tra queste, i 12 deputati dell’alleanza Verdi-Sinistra italiana (Avs) e i 3 di +Europa. Sempre nel gruppo misto, figurano 3 deputati delle minoranze linguistiche e altri 3 non iscritti ad alcuna componente.

Gruppi e componenti di maggioranza hanno quindi 237 seggi su 400, pari al 59,3% dell'aula al completo. Tale maggioranza assoluta garantisce al centro-destra i numeri per l'insediamento di un governo coerente con la coalizione presentata alle elezioni.

Una differenza sostanziale con quanto accaduto nel 2018, quando nessuna coalizione presentatasi alle politiche di quell'anno aveva raggiunto il 50%+1 dei seggi. Ma anche con la legislatura iniziata nel 2013. Allora la coalizione di centro-sinistra guidata da Pier Luigi Bersani aveva ottenuto la maggioranza solo alla camera, attraverso il premio di maggioranza nazionale previsto dalla legge Calderoli. Ma non al senato, dove per la stessa legge i premi erano regionali, e quindi non garantiti necessariamente alla coalizione con più voti a livello nazionale.

La novità sostanziale di questa tornata elettorale è che, per la prima volta dal 2008, la coalizione arrivata prima è maggioranza assoluta in entrambe le aule.

La composizione del senato della repubblica

I gruppi di centro-destra, con 116 senatori su 206, hanno infatti la maggioranza anche nell'altro ramo del parlamento. I 116 seggi del nuovo senato della repubblica sono così ripartiti dal lato della maggioranza: 63 a Fratelli d'Italia, 29 alla Lega, 18 a Forza Italia, 6 al gruppo "Civici d'Italia - Noi moderati - Maie".

A differenza della camera dei deputati, al senato Noi moderati, quarta gamba del centro-destra, ha formato un gruppo autonomo. Ciò grazie all'apporto di un senatore eletto con il Maie e soprattutto di alcuni esponenti di Fratelli d'Italia. Tra questi Giorgio Salvitti, vicepresidente del nuovo gruppo "Civici d'Italia - Noi moderati - Maie" e dirigente nazionale del partito guidato da Giorgia Meloni.

Le altre forze in parlamento sono Pd (38 seggi), M5s (28), Azione-Iv (9), il gruppo misto e quello per le autonomie. Il misto è composto da 7 membri: 3 sono senatori a vita (Mario Monti, Renzo Piano e Liliana Segre) e 4 sono eletti con il centro-sinistra, in particolare per l'alleanza Verdi-Sinistra italiana.

Sono 7 anche i seggi del gruppo per le autonomie, composto da forze politiche locali (Svp-Patt, Campobase e Sud chiama nord) e da 2 senatori a vita: Elena Cattaneo e l'ex presidente della repubblica Giorgio Napolitano. L'ultimo dei 6 senatori a vita, Carlo Rubbia, non ha aderito ad alcun gruppo.

La maggioranza di centro-destra nell'aula è quindi del 56%. Una quota più che sufficiente per l'insediamento dell'esecutivo. Ma che andrà verificata nella prosecuzione della legislatura, soprattutto per la tenuta della maggioranza nella quotidianità dei voti d'aula.

Equilibri da verificare nel corso della legislatura

La riduzione dei parlamentari, specie al senato, pone infatti un forte limite alla funzionalità dell'aula, come segnalato in approfondimenti precedenti. A fronte di una maggioranza che in termini assoluti supera di 12 senatori il 50%+1 dei componenti, il rischio di "andare sotto" appare più concreto per una serie di motivi.

Oltre al ruolo del presidente del senato, che per prassi (come l'omologo della camera) non vota, la presenza di 9 senatori nell'esecutivo riduce il margine effettivo della maggioranza in termini assoluti. Il vantaggio potrebbe assottigliarsi ulteriormente con le future nomine dei sottosegretari, se diversi di questi saranno senatori. Come rilevato in passato, infatti, ministri e sottosegretari non sono molto presenti nei lavori delle aule, essendo impegnati nell'attività quotidiana dell'esecutivo.

Nell'immediato, il gap con i seggi delle minoranze può rendere più tranquilla la navigazione dell'esecutivo. Pd, M5s, Azione-Iv, Avs e autonomie - oltre a non esprimere un'opposizione unitaria - valgono insieme 86 seggi al senato. In ogni caso, per la nuova maggioranza sarà cruciale assicurarsi che numeri sulla carta solidi si traducano in presenze effettive nelle aule parlamentari.

La nuova maggioranza e i quorum "sensibili"

Un tema ricorrente della campagna elettorale è stata la possibilità che la coalizione di centro-destra raggiungesse una maggioranza tale da superare anche i quorum rafforzati previsti a garanzia degli equilibri costituzionali.

Parliamo in particolare delle riforme della costituzione senza necessità di approvazione popolare tramite referendum e dell'elezione di giudici costituzionali e membri del Csm. Il centro-destra uscito dalle urne però risulta al di sotto dei quorum previsti.

Per le modifiche alla carta fondamentale, è la stessa costituzione a prescrivere una soglia dei 2/3 in ciascuno dei voti finali di camera e senato. Sotto questa quota, l'approvazione a maggioranza assoluta può non bastare: un quinto dei membri di una camera, 500mila elettori o 5 consigli regionali possono chiedere entro 3 mesi un voto popolare sulla riforma.

Con 353 seggi su 606 totali (351 se si escludono i presidenti delle camere), al centro-destra mancano circa 50 parlamentari per la soglia dei 2/3. E - sebbene più vicino - risulta comunque al di sotto anche di quelle per eleggere i giudici costituzionali e i membri del Csm spettanti al parlamento in seduta comune.

A camere riunite, il centro-destra esprime infatti il 58% dei parlamentari. Da soli, non bastano per eleggere i giudici della corte costituzionale scelti dal parlamento. La legge costituzionale (2/1967, art. 3) prevede infatti la maggioranza dei 2/3 dei componenti (nei primi 2 voti) e dei tre quinti a partire dal terzo scrutinio.

E non sono sufficienti per l'elezione del Csm, per cui la legge prevede i tre quinti dei componenti nei primi 2 voti e i tre quinti dei votanti dal terzo scrutinio.

Con l'attuale distribuzione per gruppi, e in caso di presenze compatte delle minoranze in aula, sarebbe quindi necessaria una qualche forma di accordo tra la maggioranza e almeno una parte dell'opposzione per queste scelte di garanzia.

Un confronto tra voti ricevuti e seggi nelle aule

Da notare come rispetto ai risultati elettorali delle singole liste, i gruppi di maggioranza appaiano premiati in termini di consistenza parlamentare.

Un effetto della parte maggioritaria del sistema elettorale, ma anche della riduzione nel numero di parlamentari, che innalza di fatto la soglia implicita per accedere in parlamento.

In questo senso è interessante osservare come la divisione dei collegi uninominali tra partiti alleati, frutto di accordi precedenti il voto, abbia inciso nettamente sulla composizione finale di camera e senato.

Nel centro-sinistra, ad esempio, le liste alleate del Pd che non hanno raggiunto lo sbarramento del 3% previsto nella parte proporzionale, eleggono alcuni parlamentari nei collegi uninominali. Nello specifico 2 deputati di +Europa (Benedetto Della Vedova e Riccardo Magi), che insieme a Luca Pastorino - eletto come indipendente nel centro-sinistra - hanno formato una componente nel misto. E uno dei promotori di Impegno civico (Bruno Tabacci, che ha aderito al gruppo Pd della camera). Lo stesso vale per Noi moderati nel centro-destra, che ha 10 parlamentari eletti nell'uninominale.

Si tratta del risultato di accordi pre-elettorali tra le forze politiche incentivati dalla legge elettorale. Le forze maggiori della coalizione beneficiano - nella parte proporzionale - dei voti delle liste che, pur non raggiungendo il 3% dei voti, abbiano ottenuto almeno l'1%. In forza di questa previsione, i piccoli partiti possono negoziare candidature nei collegi uninominali considerati più sicuri.

In alcuni casi, una lista minore può conseguire seggi uninominali in forza di un accordo pre-elettorale, pur non avendo contribuito al risultato della coalizione nella parte proporzionale. È il caso di Impegno civico e Noi moderati, rimaste di poco sotto la soglia dell'1%.

L'impatto dei collegi uninominali negli equilibri di maggioranza

L'effetto dei patti pre-elettorali è ancora più visibile negli equilibri interni al centro-destra. L'accordo di ripartizione dei collegi uninominali - pubblicato da Ansa a fine luglio - era basato sui sondaggi precedenti le elezioni, che attribuivano alla Lega circa il doppio dei consensi successivamente ricevuti. Uno squilibrio che ha pesato sui seggi del terzo partito della coalizione, Forza Italia.

Per questo motivo la Lega, con circa il 9% dei voti, ha un peso del 15,7% nel nuovo parlamento. Più di Forza Italia, che con un consenso simile ottiene circa il 10% dei seggi e del M5s (15,4% dei voti e 13,2% dei seggi). Garantendosi una forza parlamentare non distante da quella del Pd (17,7%), che nelle urne ha ricevuto il 19% dei voti.

Ciò significa che nelle aule di nuova elezione, come rivendicato nella prima dichiarazione dopo il voto dal segretario Matteo Salvini, la Lega può contare su quasi 100 parlamentari. A dispetto di un risultato elettorale considerato non esaltante dagli stessi esponenti leghisti, si tratta di una forza sulla carta in grado di orientare gli equilibri dell'intera legislatura.

Foto: Camera dei deputati

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Nella seduta n.2 del 20 maggio 2021 è stato approvato all’unanimità l’avvio da parte della commissione di un’indagine conoscitiva sulla natura, cause e sviluppi recenti del fenomeno dei discorsi d’odio, con particolare attenzione alle evoluzioni della normativa europea in materia, e a giugno 2022 l’indagine è stata conclusa.

Nel documento conclusivo, sono identificate due sfide principali a riguardo. Da una parte, introdurre una definizione chiara e trasparente di “hate speech”, anche da un punto di vista normativo. Dall’altra, un intervento specifico nell’ambito dell’odio online.

Il documento esplora prima di tutto il problema della definizione, per poi passare in rassegna gli strumenti già esistenti per contrastare i discorsi d’odio, a livello internazionale, europeo e italiano, e il contesto normativo. Entrando nel merito degli specifici gruppi bersagli dei discorsi d’odio, analizzando le loro peculiarità, e soffermandosi anche sul problema delle piattaforme digitali.

Delimitare la nozione di “hate speech”

Il primo problema individuato dalla commissione è la mancanza di una definizione giuridica univoca, sia in Italia che in Ue, del fenomeno dell’hate speech. Il principale ostacolo, quando si cerca di definire i discorsi d’odio, è che la libertà di opinione è un diritto fondamentale all’interno di una democrazia.

A differenza del costituzionalismo liberale statunitense però il costituzionalismo europeo riconosce la categoria dell’abuso di diritto. In diverse istanze infatti l’uguaglianza, la dignità, l’onore e la reputazione sono stati affermati come diritti che di fatto possono limitare la libertà di espressione di un altro.

Caratteristica fondamentale dei discorsi d’odio è infatti che essi sono pericolosi. Oltre a ferire le persone contro cui sono diretti, fungono da valvola di sfogo per pulsioni antisociali che possono dilagare. Anche se tutelare la libertà di esprimere dissenso, disagio e malcontento rimane cruciale.

Come illustra il documento conclusivo, l’hate speech va inteso come più di una semplice contrapposizione tra due diritti – il diritto di libera espressione da un lato e quello alla dignità dall’altro. Esso può essere più efficacemente compreso come uno stesso diritto, esercitato da due soggetti, la cui espressione in uno può limitare l’altro. Difatti l’odio calpesta la libertà di espressione della vittima, sino anche a impedirle di denunciare il reato subito, per vergogna, timore, paura di non incontrare supporto – come dimostrato anche dal fenomeno dell’under-reporting, ovvero il fatto che i reati denunciati sono di entità nettamente inferiore rispetto a quelli compiuti.

L’odio online e le sue peculiarità

Il documento si sofferma anche sulle modalità di diffusione dell’odio, e in particolare su quelle digitali – anche se è importante sottolineare che l’hate speech è caratteristico anche dei media tradizionali.

Online, l’odio rimane attivo più a lungo, si presenta in diversi formati ed è facilitato dalla generale percezione di anonimato e impunità. Inoltre è transnazionale, il che rende più complesso individuare i meccanismi legali idonei per combatterlo. Gli algoritmi poi distorcono ulteriormente le notizie, creando dei veri e propri filtri cognitivi. Oltre al fatto che la comunicazione digitale è più veloce, e che genera effetti a catena.

A questo si aggiunge il fatto che le piattaforme esercitano ormai un enorme potere che non è solo sociale, ma anche economico, politico e tecnologico. Sono capaci di orientare il dibattito pubblico, come fossero un organo politico.

Al momento, lo strumento principale in questo senso è il codice di condotta dell’Ue, del 2016. A livello nazionale, l’Agcom ha introdotto un analogo regolamento su segnalazione e moderazione di contenuti d’odio.

Ma è necessario un ulteriore intervento normativo specifico. La commissione straordinaria propone in questo senso l’introduzione di un regolamento sui servizi digitali (Dsa) che possa in futuro costituire una base normativa comune per tutti i paesi membri, oltre che, per l’Italia, di un osservatorio nazionale permanente sui discorsi d’odio e i crimini d’odio. Sostenendo inoltre la necessità di promuovere una regolamentazione internazionale sull’anonimato.

Come raccogliere dati e monitorare?

Come evidenzia la commissione, i discorsi d’odio costituiscono una sfida per la statistica ufficiale. In primis proprio per via della difficoltà di definizione e per la complessità del fenomeno. In questo senso l’indagine conoscitiva ha portato alla conclusione che è necessario definire e implementare una metodologia comune e un coordinamento a livello europeo per la raccolta dati e il monitoraggio.

Da un punto di vista giuridico, ci sono i dati sui procedimenti penali sui crimini d’odio. Tuttavia, siccome al momento non è riconosciuta come aggravante la discriminazione basata sul sesso, sul genere, sull’identità e sull’orientamento, i dati di questo genere sono disponibili ma solo per le vittime di crimini di matrice razzista o xenofoba.

Dal 2010 al 2018 è aumentato soprattutto il numero di procedimenti per discriminazione, odio o violenza basate su pregiudizio etnico, razziale, nazionale o religioso, passati da 65 a 98. Anche i casi di apologia del fascismo, seppure meno numerosi, sono aumentati molto significativamente, passando in questo stesso lasso di tempo da 11 a 25.

Per quanto riguarda invece l’aggravante per atti di discriminazione per motivi razziali, etnici, nazionali o religiosi, il picco è stato raggiunto nel 2015, quando sono stati registrato 282 casi. La cifra è poi andata gradualmente diminuendo, ma il 2020 ha rappresentato un incremento rispetto all’anno precedente (+16 casi).

Oltre a questi dati, rilevati dalle autorità giudiziarie, Istat fa anche misurazioni relative agli stereotipi, alla percezione dei ruoli sociali e alla consapevolezza della discriminazione - per tutte le categorie considerate vulnerabili: donne, popolazione Lgbt, stranieri, immigrati e comunità rom e sinti. Oltre a registrare l'adozione di misure per garantire una maggiore diversità nell'ambiente lavorativo.

L’ambito di diversità rispetto a cui più aziende adottano misure è quello relativo alla disabilità: se ne occupa circa il 16% delle aziende, più di 1 grande azienda su 5. Seguono le misure per la parità di genere (13%) e per la diversità di età (10%). Agli ultimi posti invece le differenze di cittadinanza, nazionalità o etnia e appartenenza religiosa, su cui meno del 10% delle aziende implementa misure.

Nel contesto dell'indagine conoscitiva, Istat vuole inoltre avviare nel 2022 una indagine pilota sulle discriminazioni da realizzare poi nel corso del 2023, per stabilire l'adeguatezza degli aspetti tecnici di misurazione dei fenomeni discriminatori.

Insomma 'indagine conoscitiva ha portato alla conclusione che sul tema dei discorsi d'odio sono ancora necessari degli interventi, anche a livello normativo. Come abbiamo recentemente raccontato riguardo alle leggi che espandono i diritti individuali, manca però meno di un anno alla fine della legislatura attuale e quindi il tempo a disposizione è ridotto.

Il sostegno della Commissione europea alla produzione di questa pubblicazione non costituisce un'approvazione del contenuto, che riflette esclusivamente il punto di vista degli autori, e la Commissione non può essere ritenuta responsabile per l'uso che può essere fatto delle informazioni ivi contenute.

Foto: Senato - licenza

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La costituzione di questo nuovo organo era stata deliberata più di un anno e mezzo fa, il 30 ottobre 2019, quando il senato approvò una mozione che vedeva proprio la senatrice a vita come prima firmataria. All’epoca l’atto passò con 151 voti favorevoli e l’astensione di 98 senatori del centrodestra.

I compiti della commissione saranno quelli di proporre ed esaminare preventivamente le proposte di legge in tema di istigazione all’odio e alla violenza e, in casi specifici, procedere direttamente alla loro approvazione. La commissione è inoltre chiamata a sollecitare l’attuazione delle leggi e delle convenzioni relative ai fenomeni di intolleranza. Infine dovrà anche promuovere iniziative e campagne di sensibilizzazione sia a livello nazionale che internazionale.

I lavori di questa commissione proseguiranno in parte quanto fatto dalla commissione "Jo Cox" sull'intolleranza, la xenofobia, il razzismo e i fenomeni di odio che era stata istituita nella scorsa legislatura alla camera.

Il ruolo delle commissioni nel parlamento italiano

Abbiamo brevemente elencato quelli che saranno i compiti affidati al nuovo organo presieduto dalla senatrice Liliana Segre ma qual è il reale impatto delle commissioni sull'attività del parlamento? In realtà le commissioni hanno un ruolo estremamente importante. È qui infatti che si concentra il cuore del processo legislativo.

In base ai loro regolamenti, camera e senato sono entrambi dotati di 14 commissioni permanenti a cui è affidato l'approfondimento di specifici temi (affari costituzionali, ambiente, scuola, lavoro ecc.). Accanto a queste commissioni tuttavia le camere possono istituirne anche altre, generalmente definite come speciali o straordinarie.

L’articolo 24 del regolamento di palazzo Madama dispone che questi organi possono essere formati in qualsiasi momento nel corso della legislatura e che devono essere composti in modo tale da rispecchiare il peso dei gruppi parlamentari. La commissione presieduta da Liliana Segre è formata in totale da 25 senatori di cui circa un quarto appartenenti al Movimento 5 stelle.

Relativamente ai poteri di queste commissioni, l’articolo 35 stabilisce che il presidente del senato può assegnare singoli disegni di legge alle commissioni speciali in sede deliberante. Questa fattispecie prevede la possibilità per la commissione di dibattere e approvare un testo senza la necessità di coinvolgere l’aula in nessun modo. Ciò vuol dire che l’iter legislativo si può completare esclusivamente in questa sede.

Nel corso della XVIII legislatura in senato sono state istituite tre commissioni speciali. Oltre a quella presieduta dalla senatrice Segre, ci sono infatti anche la commissione speciale sugli atti urgenti del governo (attiva tra l'aprile e il giugno 2018) e la commissione straordinaria sui diritti umani (creata per la prima volta nella XIV legislatura e tutt'ora attiva).

Dalla "commissione Jo Cox" alla commissione Segre

Come abbiamo detto, questa commissione prosegue idealmente i lavori di quella che era stata istituita nella precedente legislatura alla camera e che era stata intitolata a Joe Cox. Una giovane rappresentante della camera dei comuni britannica uccisa nel 2017 alla vigilia del referendum popolare sulla Brexit.

L’omicidio della parlamentare, già ex campaigner per Oxfam e Save The Children, impegnata non solo nella campagna per far rimanere il Regno Unito nell’Unione Europea, ma anche su temi quale il sostegno ai diritti dei rifugiati, per i giudici fu a tutti gli effetti un crimine d’odio.

La Commissione di ricerca sui fenomeni sull’intolleranza, la xenofobia, il razzismo e i fenomeni di odio è stato il primo organismo nato a livello di camera e senato per occuparsi specificatamente di questo tema. Anche se altri organi dedicati ai diritti umani sono tuttora attivi in parlamento.

La commissioni parlamentari operanti in tema di diritti umani

In un anno di lavoro, la "commissione Joe Cox" si è riunita 13 volte consultando 31 soggetti. La relazione finale, pubblicata nel luglio 2017, rappresenta un contributo importante nel dibattito su questi temi mostrando chiaramente come i crimini ed il linguaggio d’odio poggino su un sostrato diffuso di stereotipia. Un fenomeno che è amplificato dalle interazioni digitali e dall’accelerazione della diffusione delle informazioni senza possibilità di verifica.

Per questo la commissione tra le sue raccomandazioni ha menzionato anche la necessità di esigere l'autoregolazione delle piattaforme al fine di rimuovere l’hate speech online.

Un tema, quello delle false informazioni e dei discorsi d’odio, emerso in tutta la sua gravità anche nel contesto pandemico, con l’accusa rivolta ai migranti di essere portatori del virus, ma anche con il dilagare delle fake news in ambito sanitario. Prima rispetto alle caratteristiche del Covid e successivamente rispetto al tema dei vaccini.

Foto credit: Quirinale - Licenza

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