I tentativi in Italia sono stati vari, ma mai nessuno è riuscito ad affrontare in maniera soddisfacente i vari aspetti della questione. Uno di questi tentativi vede protagonista il parlamento, e in maniera particolare la camera dei deputati. Introdotto nel 2017 sotto spinta dell’allora presidente Laura Boldrini, il registro dei rappresentanti di interesse ha da sempre avuto dei limiti.

Per molto tempo la sua effettiva applicazione era finita fuori dai radar, fino alla settimana scorsa. L’ufficio di presidenza ha infatti punito alcuni iscritti, applicando sanzioni e vietando loro l’accesso a Montecitorio per un anno. Qualcosa quindi sembra muoversi, ma forse è giunta l’ora di rimettere mano al registro in maniera seria, allargandolo al senato, e dandogli una struttura realmente utile per cittadini, ricercatori e attivisti.

Il registro della camera

A marzo del 2017 Montecitorio, sotto spinta dell’allora presidente Laura Boldrini, istituì ufficialmente il primo registro dei rappresentanti di interesse del parlamento italiano.

Un tentativo che avevamo già avuto modo di analizzare, e per cui avevamo sollevato numerose criticità. Con la pubblicazione per consultazione del registro, erano emerse poi le problematiche più corpose. La fruibilità per riutilizzo delle informazioni era pari a zero: i dati non erano forniti in formato aperto, ma solamente come un’unica lunga pagina web in cui schede su schede venivano messe una sopra l’altra. Non solo, i campi di risposta per registrarsi erano, e sono tutt’ora, liberi, rendendo l’utilità delle risposte molto discutibile. Solamente per fare un esempio alla domanda “soggetti che intende contattare” la maggior parte delle strutture avevano scritto “deputati”, cosa relativamente ovvia considerando che si tratta di un registro delle lobby presso la camera.

La cosa che però rendeva, e rende tutt’ora, questo tentativo molto parziale è il fatto che non coinvolgeva in nessun un modo l’altro ramo del parlamento: il senato. In un bicameralismo perfetto come il nostro, avere una regolamentazione diversa delle lobby tra camera e senato è chiaramente un contro senso.

Il problema delle relazioni, le richieste di openpolis a gennaio 2019

A gennaio di quest’anno abbiamo dedicato di nuovo spazio alla materia.

In particolare abbiamo sottolineato alcuni problemi strutturali del registro, soprattutto per quanto riguarda le relazioni di attività. Alla fine di ogni anno infatti le strutture accreditate devono presentare una relazione alla camera sulla loro attività, specificando, tra le altre cose, i parlamentari con cui hanno interloquito e gli obbiettivi che hanno raggiunto. Queste relazioni sono poi rese disponibili nelle schede delle diverse strutture, permettendo a tutti i cittadini di consultarle sul sito internet del registro. Il problema è che molte strutture, alcune di rilievo, sembravano non aver mai consegnato nessun tipo di relazione.

Non solo, era anche emerso che molte delle relazioni erano poco chiare, e contenenti informazioni vaghe, poco concrete nonché facilmente prevedibili.  Una situazione che ci aveva fatto giungere ad una sola conclusione: per fare trasparenza non basta pubblicare informazioni, se le informazioni che si pubblicano sono poco interessanti e soprattutto non riutilizzabili. 

Le sanzioni di Montecitorio

Nelle scorse settimane l’Ufficio di presidenza della camera è finalmente intervenuto sulla materia, decidendo di sanzionare le strutture ree di aver consegnato relazioni generiche e imprecise. Con quasi 6 mesi di ritardo quindi rispetto alla nostra segnalazione, anche Montecitorio si è accorta dei tanti problemi presenti, e della necessità di mettere in campo dei controlli più serrati sulle informazioni fornite.

A queste strutture sono state applicate le sanzioni del caso, e per aver violato le regole imposte dalla camera non avranno accesso, chi per l’inter legislatura chi per un anno, a Montecitorio. In questo senso quindi l’aver introdotto finalmente dei controlli rappresenta certamente un elemento positivo. A questo punto è pero necessario avviare una riflessione su una riforma dell’attuale registro della camera, con l’intento di allargarlo al senato, e soprattutto arrivare ad una regolamentazione nazionale della materia.

Dove dobbiamo andare da qui

Come abbiamo avuto modo di raccontare più volte in passato l’attuale registro ha molti limiti. Se la presidenza della camera ha finalmente intenzione di monitorare sul suo effettivo rispetto, è forse l’occasione buona per rimettere mano al suo funzionamento. Qui alcuni punti su cui lavorare:

1. Informazioni richieste in fase di registrazione – Diventa necessario introdurre delle domande in fase di registrazione che realmente contribuiscano alla comprensione della materia. Non più campi liberi, ma percorsi guidati e soprattutto domande dirette. Ad oggi una delle domande a cui bisogna rispondere è “soggetti che intende contattare”, a cui la maggior parte degli iscritti ha scritto “i deputati” o “tutti i parlamentari”, informazioni abbastanza inutili;
2. Registro degli incontri dei parlamentari – Nei pochi casi in cui sono state inserite informazioni sulle persone incontrate, si ha comunque un quadro fortemente parziale della situazione. È necessario introdurre, per ogni singolo deputato, un calendario degli incontri svolti con gli iscritti al registro. Calendario che deve indicare la data dell’incontro, l’argomento trattato, e le persone presenti. Solo così è possibile ricostruire eventuali nessi tra incontri avvenuti, e decisioni prese dall’aula;
3. Investimento economico in lobbying delle strutture – Un’altra informazione determinante che manca per la comprensione della materia è l’investimento economico delle singole strutture in attività di lobbying, con attenzione particolare alle attività presso la camera. Avere a disposizione il budget specifico permetterà di quantificare meglio la portata del fenomeno, e soprattutto intercettare le strategie economiche dei diversi attori coinvolti;
4. Controlli sulle informazioni inserite – Semplicemente scorrendo il registro dei portatori di interesse molte informazioni appaiono poco verosimili. Tra queste, il fatto che alcune delle più grandi società di lobbying italiane dichiarino relazioni annuali per un solo cliente. La verifica dei dati comunicati deve essere stringente, per fare emergere, come nel caso delle sanzioni appena applicate della camera, informazioni false e poco realistiche;
5. Dati riutilizzabili – La fruizione del registro è molto limitata. L’impostazione del sito online non permette di consultare i dati inseriti dalle singole strutture in maniera rapida. Piuttosto che avere una singola pagina con tutte le informazioni, le schede delle singole entità accreditate andrebbero organizzate, e rese disponibili, in formato aperto. Bisogna fornire ai cittadini, attivisti e ricercati dati riutilizzabili.

Se la presidenza di Montecitorio vuole muoversi verso un effettivo rispetto regolamento, è forse lecito farlo introducendo regole più stringenti, e una struttura di controllo più condivisibile.

Foto credit: Twitter Roberto Fico

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Uno dei problemi attualmente presenti è la mancanza di una legge nazionale che normi la materia in maniera onnicomprensiva. Questa mancanza fa si che la regolamentazione dei portatori di interesse sia nelle mani della buona volontà di singoli amministratori e politici. Ad oggi le iniziative prese in Italia sono poco efficaci, non coordinate e oggettivamente confuse.

Il tentativo introdotto alla camera dei deputati

A marzo del 2017 Montecitorio, sotto spinta dell’allora presidente Laura Boldrini, istituì ufficialmente il primo registro dei rappresentanti di interesse del parlamento italiano.

Un tentativo che avevamo già avuto modo di analizzare, e per cui avevamo sollevato numerose criticità. Con la pubblicazione per consultazione del registro, erano emerse poi le problematiche più corpose. La fruibilità per riutilizzo delle informazioni era pari a zero: i dati non erano forniti in formato aperto, ma solamente come un’unica lunga pagina web in cui schede su schede venivano messe una sopra l’altra. Non solo, i campi di risposta per registrarsi erano, e sono tutt’ora, liberi, rendendo l’utilità delle risposte molto discutibile. Solamente per fare un esempio alla domanda “soggetti che intende contattare” la maggior parte delle strutture avevano scritto “deputati”, cosa relativamente ovvia considerando che si tratta di un registro delle lobby presso la camera.

La cosa che però rendeva, e rende tutt’ora, questo tentativo molto parziale è il fatto che non coinvolgeva in nessun un modo l’altro ramo del parlamento: il senato. In un bicameralismo perfetto come il nostro, avere una regolamentazione diversa delle lobby tra camera e senato è chiaramente un contro senso.

A che punto è il registro oggi

Sono passati quasi 2 anni dall’istituzione del registro, ma diciamo che i passi fatti in avanti sono stati pochi. Dal marzo del 2017 sono oltre 200 le strutture che si sono accreditate, ma la fruizione delle informazioni che le riguarda è ancora molto basso. Le schede delle singole strutture continuano a non essere pubblicate in formato riutilizzabile, e questo non permette un’analisi semplice e diretta del fenomeno. Un’analisi che sarebbe fondamentale per inquadrare meglio la realtà dei fatti, e poter suggerire, in vista di una futura legge in materia, soluzioni più precise e puntuali.

Un’altra problematica riguarda la verifica delle informazioni che vengono pubblicate, e soprattutto l’applicazione di eventuali sanzioni in caso di inadempienza da parte delle strutture coinvolte. Un esempio su tutti è quello dell’annuale relazione sull’attività dei portatori di interesse.

Chi controlla le relazioni di fine anno?

Alla fine di ogni anno le strutture accreditate devono presentare una relazione alla camera sulla loro attività, specificando, tra le altre cose, i parlamentari con cui hanno interloquito e gli obiettivi che hanno raggiunto. Queste relazioni sono poi rese disponibili nelle schede delle diverse strutture, permettendo a tutti i cittadini di consultarle sul sito internet del registro. Il problema è che molte strutture, alcune di rilievo, sembrano non aver mai consegnato nessun tipo di relazione. Soltanto per fare degli esempi, per realtà come Cattaneo&Zanetto o la Comin&Partners, due delle società di lobbying più grandi in Italia, non sono rese disponibili le relazioni sull’attività del 2017. Non sono state consegnate o è la camera che non le ha pubblicate?

E ancora, quando le relazioni di fine anno sono presenti, appare emergere lo stesso problema evidenziato nella compilazione delle schede di registrazione: risposte vaghe e a volte poco concrete. Nella relazione sulle attività del 2017 consegnata da ENI, per citare un caso rilevante, alla domanda pertinente ai contatti effettivamente posti in essere nello svolgere le proprie attività nell’anno appena trascorso viene data la risposta: “Nel corso del 2017 sono stati posti in essere contatti con Deputati appartenenti ai diversi gruppi parlamentari, principalmente delle Commissioni Attività Produttive e Ambiente“. Informazione obiettivamente poco utile, e facilmente prevedibile. 

Discorso analogo per la domanda sugli obiettivi perseguiti nello svolgimento delle attività: “Obiettivo primario dell’attività di rappresentanza di interessi presso la Camera dei Deputati è stata l’illustrazione della posizione dell’Azienda sui temi di principale interesse, connessi al business aziendale, e che sono stati oggetto dell’attività parlamentare, sia essa di tipo legislativo, consultivo su atti del Governo, o di sindacato ispettivo. Tra i temi di interesse, si segnalano, in particolare quelli relativi alle politiche energetiche e ambientali”. Ancora una volta una risposta che chiunque avrebbe potuto dare, non essendoci nessun riferimento ad attività specifiche.

Questi esempi sono molto ricorrenti, e per correttezza ne citiamo altri per dimostrare quanto il caso non sia isolato o circoscritto a specifiche strutture: British american tobacco, Leonardo Spa, Philip Morris, Unipol e tanti altri.

Perché tutto questo rappresenta un problema

I casi citati sono solo degli esempi, e non sono assolutamente una critica alle strutture accreditate, ma piuttosto all’istituzione che dovrebbe monitorare sul registro: la camera dei deputati. La questione è la stessa che sollevammo nel 2017. Per fare trasparenza non basta pubblicare informazioni, se le informazioni che si pubblicano sono poco interessanti e soprattutto non riutilizzabili. 

Le criticità dell’attuale registro per la trasparenza della camera dei deputati sono evidenti. A questo punto ci viene da chiedere ai presidenti Fico e Casellati quali siano le intenzioni di camera e senato sul tema. Si cercherà di lavorare su una vera regolamentazione delle lobby?

La questione riguarda anche il governo Conte. La maggioranza giallo-verde ha intenzione di presentare una legge che miri a normare l’attività dei portatori di interesse nel nostro paese? La regolamentazione del legittimo lavoro dei portatori di interesse non può rimanere nelle mani di singole iniziative politiche, il rischio così è quello di trovare soluzioni estemporanee e limitate.

Foto credit: Twitter ufficiale Maria Alberti Casellati

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Quindi, nonostante le quote di genere inserite dalla legge elettorale avessero molti limiti, il cammino verso un parlamento più paritario, almeno sotto questo punto di vista, continua.

È importante ricordare però che aumentare il numero di donne nelle istituzioni, non vuole necessariamente dire migliorare il loro peso politico. Un parametro che da anni monitoriamo è quello dei ruoli chiave, le cosiddette key position. Quante donne detengono posizioni di potere nelle istituzioni? Nella scorsa legislatura il 19,23% dei ruoli chiave alla camera, e il 25,58% di quelli al senato erano in mano a donne.

Ora, con la nascita del nuovo parlamento, le carte sono ancora tutte da dare: dai capigruppo alle presidenze di commissione. Sicuramente però l'elezione dei presidenti di aula è stato il primo appuntamento importante.

Dopo Grasso e Boldrini, l'equilibrio uomo-donna tra le due presidenze di aula è stato mantenuto anche nella XVIII legislatura. Per la terza volta nella nostra storia una donna è presidente di aula per 2 legislature di seguito. I precedenti risalgono al periodo tra il 1979 e il 1992, quando Nilde Iotti fu presidente della camera per ben 3 legislatura di fila.

Anche al livello mondiale le donne che guidano il ramo legislativo non sono tantissime. A gennaio del 2017 erano il 19,1%, in crescita da anni, ma ancora lontano da una vera e propria parità di genere. Questo dato include sia le camera basse come Montecitorio, in cui le donne presidente erano 37 (ora 36 considerando che Laura Boldrini ha concluso il suo incarico), che quelle alte come Palazzo Madama, in cui le donne presidente, con l'elezione di Maria Elisabetta Alberti Casellati, sono diventate 17.

Su 278 rami parlamentari quindi, solamente 53 sono guidati da donne. Un dato comunque in rialzo se si considera che nel 2005 la percentuale era ferma all'8,3%. Tra il 2015 e il 2017, ultimi due anni di rilevazione, la percentuale è passata dal 15,8 al 19,1, continuando il trend positivo dell'ultimo decennio. Come analizzato dall'Unione interparlamentare, la crescita di questo dato procede in maniera più sostenuta rispetto a quello più generale del numero totale di donne nei parlamenti del mondo.

Nei prossimi giorni, e nelle prossime settimane, il parlamento dovrà eleggere una serie di figure centrali per la distribuzione del potere sia alla camera che al senato. Come abbiamo avuto modo di vedere nel nostro approfondimento Indice di produttività parlamentare 2017, a dare le carte nel nostro parlamento sono in pochi. L'avere o meno un ruolo chiave influisce pesantemente sulla possibilità di avere un peso nel processo legislativo di camera e senato.

Dai capigruppo di aula alle presidenze di commissione, è ora importante monitorare se il record di donne nel parlamento italiano sarà pareggiato da un altrettanto alto numero di donne con key position.

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Come si svolge la votazione

Ogni camera elegge il proprio presidente tra uno dei suoi membri: solo un senatore può diventare presidente del senato e solo un deputato può essere eletto presidente della camera. Il voto per eleggere coloro che presiederanno i due rami del parlamento avviene a scrutinio segreto. Sia a Montecitorio che a Palazzo Madama i parlamentari votano in una cabina posta sotto la presidenza, e poi depositano la scheda nell’urna. Qui finiscono le analogie tra le due camere: l’iter per eleggere i presidenti è infatti radicalmente diverso.

Al senato diventa presidente chi, nella prima votazione, riceve il voto della maggioranza assoluta dei membri. Se nessuno raggiunge questa soglia il quorum si abbassa nelle successive votazioni. In caso di stallo, la quarta votazione è sempre decisiva: si va al ballottaggio tra i due candidati più votati e vince quello che riceve un voto in più dell’altro.

L’elezione è invece più complessa alla camera, dove sono previsti dei quorum iniziali molto più alti.

Ma la vera differenza alla camera la fa l’assenza del ballottaggio: le votazioni per eleggere il presidente possono anche andare avanti all’infinito se non emerge un candidato con la maggioranza assoluta dei voti. In un parlamento come quello attuale, non essendoci uno schieramento autosufficiente, significa che servono degli accordi tra le forze politiche. Per questa ragione alcuni commentatori hanno dedotto che la maggioranza che si realizzerà sulle presidenze delle camere anticiperà una possibile coalizione di governo. Ma è necessariamente così?

Può essere un’anticipazione della maggioranza di governo?

Chi assimila l’elezione dei presidenti alla composizione dei governi probabilmente ragiona in base alla logica maggioritaria della seconda repubblica. Dal 1994 in effetti le due cariche sono spesso rientrate di fatto nella distribuzione degli incarichi tra le forze politiche componenti la maggioranza di governo. Ad esempio la presidenza della camera tra 2001 e 2013 è sempre stata ricoperta dal capo di un partito minore della maggioranza (in particolare tra quelli che non esprimevano il presidente del consiglio). È quello che è successo con Casini nel 2001 (leader del Ccd e poi dell’Udc), con Bertinotti nel 2006 (segretario del Prc) e con Fini (An-Pdl) nel 2008. In tanti casi l’elezione è stata frutto di un vero e proprio scontro tra i due schieramenti politici, soprattutto quando i numeri erano più precari.

In realtà questa dinamica è proprio quello che si voleva evitare con la previsione dei quorum rafforzati. I presidenti di camera e senato sono i garanti del processo legislativo, ed è necessario che abbiano la legittimazione dell’intero parlamento. Storicamente è vero che i presidenti delle camere sono quasi sempre stati esponenti di un partito di maggioranza, se si esclude il periodo tra 1976 e il 1992 in cui la presidenza di Montecitorio per prassi andava all’opposizione. Ma questo non significa che sulla loro elezione non si realizzasse spesso la convergenza di un arco di forze più ampio della sola maggioranza.

Cosa indicano i precedenti

Due dati mostrano chiaramente che in passato l’elezione dei presidenti avveniva in una logica più consensuale. In primo luogo il numero di scrutini necessari per eleggere il presidente, cresciuto in entrambi i rami dalla fine degli anni ’80. Fino al 1987 infatti i presidenti delle aule sono sempre stati eletti alla prima votazione, anche se va detto che a Montecitorio solo dal 1971 il regolamento prevede il quorum dei 2/3.

La decisione di innalzare il quorum era dettata proprio dalla volontà di trovare accordi ancora più ampi tra le forze in parlamento. Infatti anche nei 15 anni successivi (1972-1987) è sempre stato comunque sufficiente un solo voto in entrambi i rami. Questa consuetudine si è interrotta con l’elezione di Giovanni Malagodi (Pli), diventato presidente del senato al terzo scrutinio, il 22 aprile 1987.

Un altro dato che racconta come l'elezione dei presidenti fosse una scelta maggiormente consensuale prima della seconda repubblica è la percentuale di voti raccolti dai presidenti eletti tra il 1948 e il 2013.

Alla camera, anche prima della riforma regolamentare, poteva succedere che il presidente fosse sostenuto da quasi tutta l'aula, come avvenuto nel 1963 con l'elezione di Brunetto Bucciarelli Ducci (Dc). Il deputato democristiano diventò presidente con 546 voti su 587 (il 93%) e con l'appoggio del principale partito di opposizione (Pci). Una scelta bipartisan che fu giustificata in virtù della sua autorevolezza:

La logica consensuale nell'elezione del presidente di Montecitorio divenne in seguito vera e propria prassi con la scelta di affidare la presidenza ad un esponente del Pci. Dapprima con l'elezione di Pietro Ingrao nel 1976 (80% dei voti), di Nilde Iotti nelle tre volte successive (1979, 1983, 1987) e in seguito di Giorgio Napolitano (1992 con il 63%). Questa è stata l'ultima volta in cui un presidente della camera è stato eletto con oltre il 60% dei voti. Dal 1994 la quota di consenso raccolto è sostanzialmente coincisa con la sola coalizione di maggioranza.

Il passaggio dalla logica consensuale a quella maggioritaria è ancora più visibile al senato.

Nel 1987 Palazzo Madama elesse Spadolini (Pri) con il 78% dei voti, poi rieletto nel 1992 con il 59%. Ma nel 1994, con l'inizio della seconda repubblica, si consuma uno scontro senza precedenti. Il centrodestra, vincitore delle prime elezioni con il maggioritario, propone il nome Carlo Luigi Scognamiglio Pasini (Udc-Fi), mentre le opposizioni premono per un nuovo mandato a Spadolini come figura di garanzia. Per la prima volta nella storia repubblicana si arriva al ballottaggio, dove il candidato della maggioranza di governo prevale con un solo voto di scarto sull'avversario (162 a 161). Da allora l'elezione dei presidenti diventa parte delle dinamiche del sistema maggioritario.

Nell'attuale scenario tripolare è finito il tempo in cui le cariche apicali dei due rami del parlamento potevano rientrare negli accordi interni a una sola coalizione. Prova ne è stata la scorsa elezione (2013) dei presidenti di camera e senato, Boldrini e Grasso. Questa è avvenuta in una logica pienamente da seconda repubblica: il vertice del senato al partito maggiore (Pd) e quello della camera all'alleato minore della coalizione (Sel). Assetto coerente con un successivo governo di centrosinistra, come era avvenuto nei due decenni precedenti. Ma, come è noto, il tentativo di formare un governo di minoranza guidato da Pier Luigi Bersani è naufragato, aprendo la strada alle larghe intese tra Pd, Pdl e centristi.

Governi fragili, presidenti delle camere stabili

Il precedente del 2013 apre un'altra riflessione: attenzione a considerare l'elezione dei presidenti delle camere come l'anticipo di una maggioranza di governo. Può succedere che lo schema di elezione dei vertici delle due camere sia radicalmente differente da quello per la formazione dell'esecutivo, come avvenuto nella scorsa legislatura.

Oppure può accadere che i governi e la maggioranza politica in parlamento cambino in corso di legislatura, mentre le presidenze delle camere restano le stesse. Nel panorama politico italiano infatti, all'elevata variabilità degli esecutivi si contrappone la stabilità delle due presidenze, che durano generalmente per l'intera legislatura (nella prima repubblica uno stesso presidente veniva rieletto anche per più legislature consecutive).

La previsione di una carica così stabile è dovuta al ruolo di garanzia che i due presidenti ricoprono nel nostro sistema parlamentare. Sono i primi ad essere consultati dal presidente della repubblica in caso di crisi di governo. Una funzione così delicata che richiede autonomia dal circuito fiduciario maggioranza-opposizione (tanto è vero che per prassi non votano i provvedimenti). Proprio per questo è importante che siano persone che godono di autorevolezza presso tutte le forze politiche, a prescindere dalla maggioranza che si formerà sulla loro elezione.

Foto credit: Flickr Palazzo Chigi - Licenza

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