Per fare fronte a questi problemi la regione da un lato si è rivolta a Guido Bertolaso, affidandogli il ruolo di consulente. Dall’altro ha provveduto a sostituire alcuni dei più importanti dirigenti politici e amministrativi del settore sanitario, rivolgendosi a Letizia Moratti per ricoprire il ruolo di assessore al welfare.

I problemi però sono riemersi la scorsa settimana, quando il sistema di prenotazione dei vaccini ha registrato forti criticità che hanno messo in seria difficoltà il programma di vaccinazione.

I responsabili politici della gestione dell’emergenza

Ad oggi i principali responsabili politici della gestione dell’emergenza in Lombardia sono il presidente Fontana, l’assessore alla protezione civile Pietro Foroni e l’assessora al welfare Letizia Moratti. A questi poi vanno aggiunti Guido Bertolaso, nominato da Fontana consulente della regione per la gestione dell’emergenza, e Davide Caparini che, in qualità di assessore al bilancio, ricopre comunque un ruolo centrale in tutti i settori di spesa della regione.

Ma anche i responsabili amministrativi sono figure importanti, primi tra tutti Giovanni Pavesi, direttore generale del welfare, e Roberto Laffi, direttore generale del territorio e della protezione civile.

Alcune di queste figure sono in carica dall'inizio della consiliatura. Altre invece sono state nominate di recente e hanno sostituito le persone in carica durante la prima fase dell'emergenza.

Cambi al vertice e nuove figure chiave del welfare lombardo

All'inizio della consiliatura al vertice politico della sanità lombarda sedeva Giulio Gallera, che già ricopriva l'incarico di assessore al welfare con la precedente giunta guidata da Roberto Maroni. Proprio con il cambio di giunta è stato nominato al vertice della direzione generale welfare Luigi Cajazzo, che fino a quel momento era stato alla guida dell'Istituto nazionale dei tumori.

È a loro che è toccato il difficile compito di affrontare i primi mesi della pandemia. Di norma la durata in carica dei vertici amministrativi è legata a quello della consiliatura. Tuttavia a giugno 2020, Cajazzo ha lasciato l'incarico di direttore generale per assumere il ruolo di vice segretario generale. Una posizione certo importante ma sicuramente esposta rispetto alla precedente, in particolare in un momento di crisi sanitaria.

I dirigenti di vertice sono nominati dalla giunta regionale, e dunque la responsabilità della scelta ricade in primo luogo sul presidente. Tuttavia è evidente che l'assessore con delega alla direzione generale oggetto della nomina è, di solito, il membro della giunta più coinvolto in questa decisione.

Si può dire quindi che siano stati Fontana e Gallera a scegliere Marco Trivelli come nuovo direttore generale al welfare.

Di lì a poco però anche il vertice politico della sanità lombarda cambia. A gennaio 2021 infatti Letizia Moratti prende il posto di Gallera come assessora al welfare, aggiungendo a questo incarico quello di vicepresidente della regione.

Probabilmente è proprio a seguito di questo cambio politico che, dopo appena un mese dall'arrivo di Moratti, Trivelli lascia il suo incarico e al suo posto viene nominato Giovanni Pavesi. Si tratta del terzo direttore generale del welfare in appena 8 mesi.

Aria Spa, una società di regione Lombardia

Nonostante i recenti cambi al vertice e i molti esponenti politici di punta impegnati nella gestione dell'emergenza, è ad altri che è stata attribuita la responsabilità per i gravi errori commessi nella campagna vaccinale. In particolare le accuse si sono concentrate su Aria Spa e hanno portato Fontana prima a rescindere il contratto e poi a chiedere le dimissioni del consiglio di amministrazione. Una decisione su cui hanno sicuramente pesato le dure critiche provenienti da esponenti anche eccellenti del centro destra nazionale e lombardo.

E in effetti Aria è un'impresa privata, che tuttavia è partecipata al 100% dalla regione Lombardia. Aria Spa è stata creata nel 2019 dall'attuale giunta regionale unendo a Lombardia Informatica altre società partecipate della regione. La proposta di legge con cui è avvenuta la fusione è stata presentata prima in giunta e poi in consiglio regionale da Fontana di concerto con l'assessore al bilancio Davide Caparini, considerato da molti il vero ideatore della società.

I membri del consiglio di amministrazione di Aria cui Fontana, dopo questa vicenda, ha chiesto le dimissioni, sono stati tutti nominati dall'attuale giunta regionale, come anche il segretario generale, l'unico rimasto in carica. È vero che Aria ha ereditato il consiglio di amministrazione di Lombardia Informatica e che due componenti attuali sono stati in origine nominati dalla giunta Maroni. Tuttavia si tratta sempre di una giunta di centro destra, con alla guida un presidente leghista. Inoltre anche Rovera e Ganci, dopo la prima nomina da parte di Maroni, sono poi stati confermati dalla giunta Fontana.

Ma il problema non è solo di un società magari creata male e al cui vertice sono forse state nominate le persone sbagliate. Infatti è sempre la giunta regionale che il 24 febbraio scorso ha deciso di assegnare ad Aria Spa la gestione del sistema informatico per la prenotazione dei vaccini, nonostante l'opzione di appoggiarsi a Poste Italiane, che dovrebbe concretizzarsi in questi giorni, fosse già allora disponibile anche se non nei tempi strettissimi richiesti dalla regione.

L'offerta economica proposta da Aria dunque era decisamente consistente tant'è che di recente la stessa Moratti ha affermato che il costo del servizio debba essere rivisto al ribasso.

Le dimissioni di un Cda non risolvono i problemi di fondo

Lo stretto intreccio tra politica, dirigenti amministrativi e consiglio di amministrazione di Aria inoltre non sembra aver giovato a una chiara comprensione di quello che l'azienda partecipata poteva offrire alla regione in termini di costi, efficienza ed efficacia della propria azione.

È interessante notare infatti come la delibera di giunta che ha approvato la decisione di affidare ad Aria la gestione del sistema di prenotazione dei vaccini, sia stata firmata da Fabrizio De Vecchi, direttore centrale degli Affari istituzionali della regione.

De Vecchi, oltre a ricoprire un ruolo importante nella dirigenza della regione, fino a poco prima di firmare la delibera sedeva anche nel consiglio di amministrazione di Aria. Certo si trattava di un incarico che ricopriva proprio in quanto dirigente della regione e per il quale non era retribuito.

Resta il fatto però che sono stati i vertici politici che hanno nominato i dirigenti di Aria, insieme ai vertici amministrativi regionali che hanno partecipato alla dirigenza della società, a decidere che l'opzione migliore fosse assegnare alla partecipata dalla regione un compito così importante.

Scaricare, il giorno dopo il fallimento, tutta la responsabilità sul consiglio di amministrazione di Aria, come fosse un soggetto terzo che non si è dimostrato all'altezza, sembra dunque un modo per sfuggire a una responsabilità più generale.

Peraltro al momento non risulta che verranno sostituiti i vertici operativi della società. Quanto al Cda di Aria era comunque in scadenza e inoltre è rimasto al suo posto il direttore generale Gubian, assumendo in aggiunta il ruolo di amministratore unico.

Foto Credit: Attilio Fontana - Facebook

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L’emergenza è stata gestita in buona parte dalla macchina amministrativa della regione ma l’impulso politico è arrivato in particolare dal presidente Fontana e dall’assessore al welfare Gallera. Due politici in totale continuità con la politica regionale degli ultimi anni.

L’emergenza covid-19 ha inoltre messo in luce il ruolo fondamentale delle regioni nel nostro assetto istituzionale, evidenziandone alcuni limiti tra cui quello della trasparenza. Un problema che nel caso della Lombardia è emerso in particolare nella ricerca di atti ufficiali della regione, come quelli di nomina dell’unità di crisi, che non risultano reperibili sui siti istituzionali.

L’attribuzione delle competenze alle regioni nella fase uno

Dall’inizio dell’emergenza Coronavirus il nostro paese è stato messo alla prova da molti punti di vista. Anche il nostro sistema politico e costituzionale ha vissuto e sta vivendo una prova senza precedenti.

La gestione del potere e i centri di responsabilità sono cambiati con l’evolversi della situazione e continuano a cambiare adesso mano a mano che entriamo nella fase 2. Così come cambia il ruolo dei vari attori coinvolti.  Sul piano nazionale la catena di comando si è sviluppata orizzontalmente coinvolgendo la protezione civile, l’istituto superiore di sanità e vari organi politici attraverso l’istituzione di task force e unità di crisi.

I centri di comando però sono stati distribuiti anche verticalmente riconoscendo un ampio ruolo alle regioni. Questo tuttavia è avvenuto nel contesto di un regionalismo differenziato in cui troppo spesso non sono chiari i limiti tra le competenze regionali e quelle nazionali. Tema che si pone in particolare nelle materie di competenza concorrente tra stato e regioni, come la sanità e la protezione civile. Un problema strutturale che però emerge con ancora più forza in un momento di crisi come quello che stiamo attraversando.

L’attribuzione di un ruolo importante alle regioni non è stata una scelta obbligata. Nei primi giorni dell’emergenza infatti i partiti di centrodestra, ma anche forze di maggioranza come Italia viva, avevano caldeggiato l’ipotesi di nominare un super commissario con poteri straordinari per coordinare l’emergenza su tutto il territorio nazionale. Certo le regioni avevano un ruolo importante già in partenza, essendo loro la gestione della sanità. Ma la scelta, a livello nazionale, è stata quella di non comprimerlo.

Una scelta diventata definitiva quando è stata esclusa l’ipotesi del super commissario, ma che aveva preso le mosse già da alcuni giorni con la nomina dei presidenti di regione quali soggetti attuatori della protezione civile per l’emergenza Covid-19. Una decisione che da un lato ha reso meno chiara la catena di comando, creando incertezza sulle competenze attribuite ai vari soggetti, ma che dall’altro ha sicuramente garantito alle regioni un ampio margine di manovra. Il ruolo di soggetto attuatore infatti permette ai presidenti di regione di agire in deroga alla normativa (Ordinanza del capo della protezione civile 630/2020). In questo modo si è voluto dar spazio a organi, come quelli regionali, più adatti a governare l’emergenza alla luce delle specificità territoriali.

Le figure chiave nella gestione dell’emergenza

Il ruolo più importante durante tutto il corso dell’emergenza è stato ovviamente quello svolto da Attilio Fontana. Sia in qualità di presidente della regione che, a maggior ragione, come soggetto attuatore. Il 16 marzo Fontana, rivendicando anche in questo modo un certo grado di autonomia, ha inoltre deciso di nominare Guido Bertolaso come consulente. Un nome importante, che sicuramente ha inciso a livello mediatico, ma che, almeno da un punto di vista formale, ha ricoperto un ruolo meramente consultivo. Lo stesso Bertolaso in effetti, pur rivendicando il suo contributo nella costruzione dell’ospedale fiera, ha in qualche modo preso le distanze dalla gestione complessiva dell’epidemia nella regione.

Per completare il quadro dei ruoli politici bisogno poi considerate in particolare due assessori. Una posizione certamente importante è stata ricoperta da Pietro Foroni, assessore con delega alla protezione civile, con un radicato percorso nelle amministrazioni locali lombarde come sindaco, presidente della provincia di Lodi e consigliere regionale. Ancora più decisivo è da considerare il ruolo di Giulio Gallera. Assessore regionale alla sanità dal 2016 già con la giunta Maroni, che in precedenza aveva ricoperto anche il ruolo di consigliere regionale oltre che di consigliere comunale e assessore a Milano.

Ai ruoli politici vanno poi affiancati i vertici amministrativi della regione. Si tratta in particolare del segretario generale Antonello Turturiello, del direttore generale al welfare Luigi Cajazzo e del direttore generale della direzione territorio e protezione civile Roberto Laffi.

Ricostruire la catena di comando regionale in un quadro di scarsa trasparenza

Oltre ad attribuire al presidente di regione il ruolo di soggetto attuatore, la protezione civile ha anche chiesto a ciascuna regione di istituire un'unità di crisi e di prevedere la partecipazione del referente sanitario regionale, anello di congiunzione con la struttura nazionale.

In effetti il 12 marzo con un decreto del segretario generale la regione ha formalizzato un'unità di crisi in realtà già operativa da alcuni giorni e una task force. Un provvedimento amministrativo quindi, piuttosto che una delibera di giunta, che tuttavia non risulta reperibile sul sito della regione. Per cercare di superare questo problema ci siamo quindi rivolti direttamente agli uffici dell'amministrazione regionale chiedendo via e-mail sia copia dell'atto sia di sapere chi fosse stato individuato come referente sanitario regionale.

Gli uffici del segretario generale ci hanno in effetti risposto, cosa tutt'altro che scontata e per cui li ringraziamo, inviandoci copia dell'atto in questione. Nell'atto tuttavia non è indicato chi sia il referente sanitario regionale, e la mail non risponde su questo punto. Grazie a questo scambio siamo quindi riusciti a ricostruire la composizione dell'unità di crisi e della task force, ma non a individuare il referente sanitario regionale. Un limite piuttosto importante visto che l'individuazione di questa figura all'interno dell'unità di crisi è una delle poche richieste esplicite fatte dalla protezione civile nazionale al fine di sviluppare un efficace sistema di coordinamento.

Se da un lato diamo atto agli uffici del segretario generale della loro disponibilità, dall'altro dobbiamo sottolineare come un atto di questa importanza dovrebbe poter essere reperito con facilità sui siti istituzionali. Un problema di trasparenza quindi che nel corso di questa ricostruzione è emerso in varie occasioni.

L'unità di crisi regionale lombarda

La prima caratteristica che emerge guardando la composizione dell'unità di crisi della Lombardia riguarda la sua numerosità.

È chiaro che un organo composto da oltre 150 persone non può essere un centro operativo, o quantomeno non può essere la sede in cui vengono prese le decisioni. Nelle altre regioni questo organo di solito non supera le 10 persone. In ogni caso guardano alla sua composizione emerge come i suoi membri appartengano a tre diverse categorie.

La maggior parte dei componenti sono personale interno dell'amministrazione regionale (90) provenienti in particolare dalla direzione generale welfare ma anche dalla direzione generale territorio e protezione civile e da altri dipartimenti regionali.

Sono 49 invece i dipendenti di aziende partecipate della regione. Si tratta in particolare di Aria Spa, azienda con proprietario unico regione Lombardia, in cui sono di recente confluite diverse partecipate della regione, e che tra i suoi compiti svolge quello cruciale di centrale unica di acquisto.

Solo 15 invece i membri che vengono dal mondo della sanità in senso proprio, che si tratti di aziende sanitarie di vario tipo o di istituti di ricerca a carattere scientifico. Tra queste realtà risultano particolarmente rappresentante l'Agenzia di tutela della salute della città metropolitana di Milano, l'ospedale Sacco e l'istituto di ricerca a carattere scientifico Ca' Granda. Quest'ultimo coinvolto insieme alla regione anche nella costruzione dell'ospedale fiera.

Tra questi è inoltre da segnalare la presenza di Alberto Zoli membro, oltre che dell'Unità di crisi regionale, anche del Comitato tecnico-scientifico Covid istituito dalla protezione civile nazionale.

Di queste 154 persone tuttavia il 74,7% svolgono, nelle rispettive organizzazioni, ruoli non dirigenziali. Solo il 25,3% invece svolge incarichi dirigenziali di vertice o meno.

Più che istituire una cabina di regia o un centro di elaborazione di proposte da sottoporre poi agli organi decisionali, l'unità di crisi sembra invece identificare, molto nel dettaglio, all'interno della struttura amministrativa regionale le persone adibite a occuparsi dell'emergenza.

Non a caso vi rientrano il segretario generale con un ruolo di supervisione, il direttore generale welfare come coordinatore e il direttore generale territorio e protezione civile.

Le altre strutture create ad hoc

Con lo stesso atto, oltre all'unità di crisi, è stata istituita anche la task force covid-19 della Lombardia. Un'organizzazione più piccola, composta da 16 persone, istituita direttamente sotto la direzione generale welfare. Una struttura del tutto integrata in questa direzione, anche questa coordinata dal direttore generale Cajazzo e composta da personale per lo più dirigenziale della direzione stessa, oltre che da 4 professionisti del settore sanitario.

Il 7 aprile poi è stato istituito un altro organo sempre nell'alveo della direzione generale welfare: il comitato tecnico scientifico. Una struttura relativamente piccola, 26 componenti, composta in questo caso esclusivamente da persone con competenze medico scientifiche, di cui 4 già membri dell'unità di crisi.

Purtroppo anche in questo caso l'atto istitutivo e di nomina dei componenti non risulta reperibile sui siti istituzionali. Fortunatamente però è stato riportato integralmente da un sito di informazione locale (Lecco news).

La direzione regionale welfare sembra quindi il punto centrale di tutto il sistema. Sotto di essa sono stati istituiti sia la task force che il comitato tecnico scientifico. Il suo direttore generale coordina la task force e l'unità di crisi di cui sono membri diversi altri dirigenti.

Il potere di nomina del presidente della regione

Come abbiamo visto le strutte create ad hoc per la gestione della crisi sanitaria in Lombardia hanno in buona parte ricalcato la gerarchia amministrativa interna della regione. In questo quadro in effetti pare addirittura più rilevante il livello amministrativo piuttosto che quello politico.

Tuttavia se questo è avvenuto non può essere stato altro che per decisione della politica. Va in questa direzione, ad esempio, la scelta della legge regionale di protezione civile di mantenere interna la gestione del servizio e di non affidarlo a un'agenzia regionale, come altre regioni hanno fatto.

È stato inoltre il presidente Fontana, assieme alla giunta e quindi in primo luogo ai due assessori di riferimento, a nominare alla direzione generale territorio e protezione civile Roberto Laffi e alla direzione generale welfare Cajazza. Entrambi infatti ricoprivano incarichi differenti prima dell'elezione di Fontana a presidente della regione.

Senza contare poi i vertici delle aziende sanitarie locali, che in Lombardia prendono il nome di agenzie di tutela della salute (Ats) e di aziende socio sanitarie territoriali (Asst). I direttori generali di queste strutture infatti sono tutti nominati con delibera di giunta e quindi sotto la responsabilità politica del presidente della regione. I direttori amministrativi, sanitari e sociosanitari sono invece nominati a loro volta dai direttori generali. Non si tratta quindi di nomine fatte direttamente dalla giunta regionale, anche se è difficile immaginare che queste avvengano senza che ci sia un qualche tipo di condivisione.

La nomina dei vertici amministrativi è un atto di alta amministrazione e in quanto tale lascia ampi margini di discrezionalità a chi ha il compito di nominare. Tutte le nomine di vertice nelle Ats e nelle Asst sono state fatte a partire da inizio 2019. Dunque Fontana e la sua giunta hanno una responsabilità diretta, nel bene e nel male, nella scelta dei vertici della sanità lombarda.

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