Un passaggio considerato scontato, vista la maggioranza di cui gode l’esecutivo in entrambe le camere, ma comunque rilevante. Saranno infatti deputati e senatori a decidere non solo sulla fiducia iniziale, ma sulla navigazione dell’esecutivo e sul destino della XIX legislatura della storia repubblicana.

Una legislatura indubbiamente diversa dalle precedenti, inedita per numero di deputati (ridotti a 400) e di senatori (200, oltre quelli a vita). Ma differente anche nel corpo elettorale che l’ha espressa: per la prima volta il senato è stato eletto dai giovani con meno di 25 anni di età.

Che volto hanno le nuove camere rispetto a quelle precedenti? Lo approfondiamo, da oggi e nei prossimi giorni, con una serie di uscite sul tema: dalla rappresentanza di genere a quella giovanile, dal profilo degli eletti – in termini di esperienze politiche pregresse – ai precedenti in termini di assenteismo e tendenza ai cambi di gruppo.

Aspetti che abbiamo ricostruito anche nel confronto con le candidature presentate nelle elezioni politiche del 25 settembre.

Iniziamo con una panoramica delle nuove aule parlamentari nella XIX legislatura. La navigazione dell’esecutivo appena nato dipenderà molto dalla loro composizione ed evoluzione nel tempo. A maggior ragione in un parlamento con numeri ridotti, il cambio di gruppo di pochi parlamentari può cambiare completamente gli equilibri.

Anche in termini politici, la nuova legislatura si distingue da quelle immediatamente precedenti. Per la prima volta dal 2008 infatti una delle coalizioni pre-elettorali ha conseguito la maggioranza assoluta in entrambe le camere.

La composizione della camera dei deputati

Nella nuova aula da 400 seggi, la soglia per la maggioranza assoluta è fissata a quota 201. La coalizione tra Fratelli d’Italia, Lega, Forza Italia e Noi moderati la supera con ampio margine, sfiorando i 240 seggi totali.

Gli scranni della nuova camera dei deputati sono infatti così ripartiti: 118 a Fdi, 66 alla Lega, 44 a Forza Italia. Noi moderati, la “quarta gamba” del centro-destra, non aveva i numeri per formare un gruppo autonomo, ma ha costituito una componente del misto insieme al Maie (Movimento associativo italiani all’estero), con 9 deputati.

All’opposizione, sono 69 gli iscritti al gruppo Pd, 52 al M5s, 21 ad Azione-Iv. Vi sono poi altre componenti del misto. Tra queste, i 12 deputati dell’alleanza Verdi-Sinistra italiana (Avs) e i 3 di +Europa. Sempre nel gruppo misto, figurano 3 deputati delle minoranze linguistiche e altri 3 non iscritti ad alcuna componente.

Gruppi e componenti di maggioranza hanno quindi 237 seggi su 400, pari al 59,3% dell'aula al completo. Tale maggioranza assoluta garantisce al centro-destra i numeri per l'insediamento di un governo coerente con la coalizione presentata alle elezioni.

Una differenza sostanziale con quanto accaduto nel 2018, quando nessuna coalizione presentatasi alle politiche di quell'anno aveva raggiunto il 50%+1 dei seggi. Ma anche con la legislatura iniziata nel 2013. Allora la coalizione di centro-sinistra guidata da Pier Luigi Bersani aveva ottenuto la maggioranza solo alla camera, attraverso il premio di maggioranza nazionale previsto dalla legge Calderoli. Ma non al senato, dove per la stessa legge i premi erano regionali, e quindi non garantiti necessariamente alla coalizione con più voti a livello nazionale.

La novità sostanziale di questa tornata elettorale è che, per la prima volta dal 2008, la coalizione arrivata prima è maggioranza assoluta in entrambe le aule.

La composizione del senato della repubblica

I gruppi di centro-destra, con 116 senatori su 206, hanno infatti la maggioranza anche nell'altro ramo del parlamento. I 116 seggi del nuovo senato della repubblica sono così ripartiti dal lato della maggioranza: 63 a Fratelli d'Italia, 29 alla Lega, 18 a Forza Italia, 6 al gruppo "Civici d'Italia - Noi moderati - Maie".

A differenza della camera dei deputati, al senato Noi moderati, quarta gamba del centro-destra, ha formato un gruppo autonomo. Ciò grazie all'apporto di un senatore eletto con il Maie e soprattutto di alcuni esponenti di Fratelli d'Italia. Tra questi Giorgio Salvitti, vicepresidente del nuovo gruppo "Civici d'Italia - Noi moderati - Maie" e dirigente nazionale del partito guidato da Giorgia Meloni.

Le altre forze in parlamento sono Pd (38 seggi), M5s (28), Azione-Iv (9), il gruppo misto e quello per le autonomie. Il misto è composto da 7 membri: 3 sono senatori a vita (Mario Monti, Renzo Piano e Liliana Segre) e 4 sono eletti con il centro-sinistra, in particolare per l'alleanza Verdi-Sinistra italiana.

Sono 7 anche i seggi del gruppo per le autonomie, composto da forze politiche locali (Svp-Patt, Campobase e Sud chiama nord) e da 2 senatori a vita: Elena Cattaneo e l'ex presidente della repubblica Giorgio Napolitano. L'ultimo dei 6 senatori a vita, Carlo Rubbia, non ha aderito ad alcun gruppo.

La maggioranza di centro-destra nell'aula è quindi del 56%. Una quota più che sufficiente per l'insediamento dell'esecutivo. Ma che andrà verificata nella prosecuzione della legislatura, soprattutto per la tenuta della maggioranza nella quotidianità dei voti d'aula.

Equilibri da verificare nel corso della legislatura

La riduzione dei parlamentari, specie al senato, pone infatti un forte limite alla funzionalità dell'aula, come segnalato in approfondimenti precedenti. A fronte di una maggioranza che in termini assoluti supera di 12 senatori il 50%+1 dei componenti, il rischio di "andare sotto" appare più concreto per una serie di motivi.

Oltre al ruolo del presidente del senato, che per prassi (come l'omologo della camera) non vota, la presenza di 9 senatori nell'esecutivo riduce il margine effettivo della maggioranza in termini assoluti. Il vantaggio potrebbe assottigliarsi ulteriormente con le future nomine dei sottosegretari, se diversi di questi saranno senatori. Come rilevato in passato, infatti, ministri e sottosegretari non sono molto presenti nei lavori delle aule, essendo impegnati nell'attività quotidiana dell'esecutivo.

Nell'immediato, il gap con i seggi delle minoranze può rendere più tranquilla la navigazione dell'esecutivo. Pd, M5s, Azione-Iv, Avs e autonomie - oltre a non esprimere un'opposizione unitaria - valgono insieme 86 seggi al senato. In ogni caso, per la nuova maggioranza sarà cruciale assicurarsi che numeri sulla carta solidi si traducano in presenze effettive nelle aule parlamentari.

La nuova maggioranza e i quorum "sensibili"

Un tema ricorrente della campagna elettorale è stata la possibilità che la coalizione di centro-destra raggiungesse una maggioranza tale da superare anche i quorum rafforzati previsti a garanzia degli equilibri costituzionali.

Parliamo in particolare delle riforme della costituzione senza necessità di approvazione popolare tramite referendum e dell'elezione di giudici costituzionali e membri del Csm. Il centro-destra uscito dalle urne però risulta al di sotto dei quorum previsti.

Per le modifiche alla carta fondamentale, è la stessa costituzione a prescrivere una soglia dei 2/3 in ciascuno dei voti finali di camera e senato. Sotto questa quota, l'approvazione a maggioranza assoluta può non bastare: un quinto dei membri di una camera, 500mila elettori o 5 consigli regionali possono chiedere entro 3 mesi un voto popolare sulla riforma.

Con 353 seggi su 606 totali (351 se si escludono i presidenti delle camere), al centro-destra mancano circa 50 parlamentari per la soglia dei 2/3. E - sebbene più vicino - risulta comunque al di sotto anche di quelle per eleggere i giudici costituzionali e i membri del Csm spettanti al parlamento in seduta comune.

A camere riunite, il centro-destra esprime infatti il 58% dei parlamentari. Da soli, non bastano per eleggere i giudici della corte costituzionale scelti dal parlamento. La legge costituzionale (2/1967, art. 3) prevede infatti la maggioranza dei 2/3 dei componenti (nei primi 2 voti) e dei tre quinti a partire dal terzo scrutinio.

E non sono sufficienti per l'elezione del Csm, per cui la legge prevede i tre quinti dei componenti nei primi 2 voti e i tre quinti dei votanti dal terzo scrutinio.

Con l'attuale distribuzione per gruppi, e in caso di presenze compatte delle minoranze in aula, sarebbe quindi necessaria una qualche forma di accordo tra la maggioranza e almeno una parte dell'opposzione per queste scelte di garanzia.

Un confronto tra voti ricevuti e seggi nelle aule

Da notare come rispetto ai risultati elettorali delle singole liste, i gruppi di maggioranza appaiano premiati in termini di consistenza parlamentare.

Un effetto della parte maggioritaria del sistema elettorale, ma anche della riduzione nel numero di parlamentari, che innalza di fatto la soglia implicita per accedere in parlamento.

In questo senso è interessante osservare come la divisione dei collegi uninominali tra partiti alleati, frutto di accordi precedenti il voto, abbia inciso nettamente sulla composizione finale di camera e senato.

Nel centro-sinistra, ad esempio, le liste alleate del Pd che non hanno raggiunto lo sbarramento del 3% previsto nella parte proporzionale, eleggono alcuni parlamentari nei collegi uninominali. Nello specifico 2 deputati di +Europa (Benedetto Della Vedova e Riccardo Magi), che insieme a Luca Pastorino - eletto come indipendente nel centro-sinistra - hanno formato una componente nel misto. E uno dei promotori di Impegno civico (Bruno Tabacci, che ha aderito al gruppo Pd della camera). Lo stesso vale per Noi moderati nel centro-destra, che ha 10 parlamentari eletti nell'uninominale.

Si tratta del risultato di accordi pre-elettorali tra le forze politiche incentivati dalla legge elettorale. Le forze maggiori della coalizione beneficiano - nella parte proporzionale - dei voti delle liste che, pur non raggiungendo il 3% dei voti, abbiano ottenuto almeno l'1%. In forza di questa previsione, i piccoli partiti possono negoziare candidature nei collegi uninominali considerati più sicuri.

In alcuni casi, una lista minore può conseguire seggi uninominali in forza di un accordo pre-elettorale, pur non avendo contribuito al risultato della coalizione nella parte proporzionale. È il caso di Impegno civico e Noi moderati, rimaste di poco sotto la soglia dell'1%.

L'impatto dei collegi uninominali negli equilibri di maggioranza

L'effetto dei patti pre-elettorali è ancora più visibile negli equilibri interni al centro-destra. L'accordo di ripartizione dei collegi uninominali - pubblicato da Ansa a fine luglio - era basato sui sondaggi precedenti le elezioni, che attribuivano alla Lega circa il doppio dei consensi successivamente ricevuti. Uno squilibrio che ha pesato sui seggi del terzo partito della coalizione, Forza Italia.

Per questo motivo la Lega, con circa il 9% dei voti, ha un peso del 15,7% nel nuovo parlamento. Più di Forza Italia, che con un consenso simile ottiene circa il 10% dei seggi e del M5s (15,4% dei voti e 13,2% dei seggi). Garantendosi una forza parlamentare non distante da quella del Pd (17,7%), che nelle urne ha ricevuto il 19% dei voti.

Ciò significa che nelle aule di nuova elezione, come rivendicato nella prima dichiarazione dopo il voto dal segretario Matteo Salvini, la Lega può contare su quasi 100 parlamentari. A dispetto di un risultato elettorale considerato non esaltante dagli stessi esponenti leghisti, si tratta di una forza sulla carta in grado di orientare gli equilibri dell'intera legislatura.

Foto: Camera dei deputati

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strutture di prima accoglienza o di accoglienza straordinaria censite tra 2018 e 2019. Attraverso delle richieste di accesso agli atti rivolte al ministero dell’interno e a una sentenza del Tar siamo finalmente riusciti a ottenere i dati su tutti i centri di accoglienza attivi al 31/12/2018 e al 31/12/2019. Grazie a questi dati sono ora disponibili per la prima volta informazioni sulla localizzazione, la capienza, le presenze, il prezzo giornaliero e molto altro di tutti i centri di accoglienza nel primo anno di attività del decreto sicurezza. Dati che ora mettiamo a disposizione di tutti, decisori nazionali e locali, ricercatori, giornalisti, e più in generale società civile e cittadini, in formato aperto. In modo che chiunque possa analizzarli e trarre conclusioni fondate su elementi concreti e verificabili. Vai al glossario.

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il numero di richieste di finanziamento che ogni paese può presentare in un anno. Il meccanismo del Ngeu prevede che le verifiche sullo stato di avanzamento del Pnrr avvengano su base semestrale. Ciò significa che ogni stato può richiedere al massimo due finanziamenti l’anno. Per questo è fondamentale il rispetto del cronoprogramma. Da notare comunque che nei casi in cui alcuni milestone o target risultino impossibili da raggiungere per condizioni oggettive, i governi nazionali hanno la possibilità di presentare una versione rivista dei rispettivi Pnrr. Vai al glossario.

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le scadenze di “rilevanza europea” da conseguire nel terzo trimestre 2022. Considerate complessivamente, le scadenze previste per il terzo trimestre dell’anno sono 30. Solo 4 però saranno oggetto delle verifiche Ue. Ce ne sono però almeno altre 11 (di cui 10 relative al fondo complementare) che, per la loro importanza, abbiamo scelto di monitorare ugualmente. Si tratta di milestone che coprono diversi temi: infrastrutture, transizione ecologica, inclusione sociale, impresa e lavoro, digitalizzazione. Vai all’articolo.

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le milestone del terzo trimestre 2022 già completate. Si tratta dell’approvazione della strategia di investimento del fondo per i piani urbani integrati e della definizione di una serie di progetti negli ambiti territoriali sociali. Sono legati al fondo complementare, invece, 2 interventi considerabili a buon punto. Da un lato, la pubblicazione dei bandi di gara per progetti di rigenerazione urbana delle aree colpite da sisma. Dall’altro, l’assegnazione delle risorse per il rinnovo del materiale rotabile. La quasi totalità delle scadenze risulta comunque in corso. Vai al grafico.

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le scadenze europee che risultano in ritardo, al 10 agosto 2022. In base al nostro monitoraggio, l’esecutivo sembrerebbe aver lasciato per strada alcune scadenze relative ai semestri scorsi che, almeno formalmente, non possono ritenersi completate al 100%. Per fare un esempio, mancano ancora i decreti ministeriali di competenza del Mite relativi alla strategia nazionale per l’economia circolare e al programma per la gestione dei rifiuti. Nonostante questi provvedimenti siano stati annunciati, non sembrano ancora essere stati pubblicati in gazzetta ufficiale. A queste scadenze se ne aggiungono ben 16 di rilevanza italiana oggetto del nostro monitoraggio. Di queste, 8 sono associate al fondo complementare e 8 al Pnrr.  Vai all’articolo.

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A queste 4 si aggiungono 26 scadenze tra quelle del fondo complementare e quelle del Pnrr di rilevanza italiana, entrambe escluse dai controlli della commissione. Senza dimenticare gli interventi in ritardo, sia europei che italiani, che andavano completati in trimestri precedenti. In ogni caso va sottolineato che l’arco temporale luglio-settembre è il meno carico di impegni di tutto il 2022.

Se il numero di scadenze da raggiungere non è quindi così sfidante di per sé, grandi incertezze sull’attuazione futura del Pnrr derivano dalla fase politica in corso. Dopo la caduta del governo Draghi e la prospettiva di andare a elezioni legislative il 25 settembre, l’esecutivo è attualmente in carica solo per il disbrigo degli affari correnti. Una condizione che potrebbe limitarne le attività, comprese quelle legate alla realizzazione del Pnrr. Anche se questa rientra esplicitamente nel perimetro definito dal governo per la gestione dei prossimi mesi.

Dopo le elezioni poi un nuovo governo – che non è per niente scontato si formi senza ostacoli e in tempi brevi – si troverebbe a dover affrontare in corsa il conseguimento delle scadenze del quarto trimestre, le più numerose del 2022. Per arrivare alla fine dell’anno nelle condizioni di richiedere la terza tranche di finanziamenti a Bruxelles. Per non parlare poi – andando anche oltre il perimetro del Pnrr – dei numerosi e fondamentali impegni che l’esecutivo sarà tenuto a svolgere all’inizio della sua attività. Primo su tutti, la legge di bilancio da votare entro la fine dell’anno.

Il monitoraggio delle scadenze del terzo trimestre

Tornando agli interventi da conseguire, sono in totale 30 quelli previsti tra luglio e settembre. Come abbiamo appena visto, solo 4 sono scadenze europee, mentre 26 di rilevanza italiana.

Il monitoraggio sulle scadenze di rilevanza italiana da parte del governo presenta molte lacune. Non è facile reperire informazioni a riguardo, la comunicazione è scarsa e c’è meno attenzione a completare questi interventi nei tempi. Questo perché non sono sottoposti al controllo della commissione europea e quindi non sono essenziali per la ricezione dei fondi.

Tuttavia si tratta di interventi importanti, soprattutto nel caso del fondo complementare, alimentato da risorse statali sulle quali ci si aspetterebbe una maggiore e non minore attenzione. Ci auspichiamo in futuro più trasparenza e più dati da parte del governo su questo fronte, così come su tutto il percorso di attuazione del Pnrr.

I temi e lo stato di attuazione degli interventi

Oltre alla suddivisione già descritta tra europee e italiane, va sottolineato che che le 15 scadenze sono tutte classificate come milestone, cioè obiettivi qualitativi. E riguardano – esclusivamente o in parte – i seguenti temi: infrastrutture (9 interventi), transizione ecologica (6), inclusione sociale (2), impresa e lavoro (1), digitalizzazione (1).

Sull'attuazione di queste milestone, come si evince dal grafico, sono già 2 quelle completate. Si tratta dell'approvazione della strategia di investimento del fondo per i piani urbani integrati e della definizione di una serie di progetti negli ambiti territoriali sociali. Entrambe sono associate a misure del Pnrr e sono rispettivamente di rilevanza europea la prima e di rilevanza italiana la seconda.

Sono legati al fondo complementare, invece, i 2 interventi considerabili a buon punto. Da un lato, la pubblicazione dei bandi di gara per progetti di rigenerazione delle aree colpite da sisma. Dall'altro, l'assegnazione delle risorse per il rinnovo del materiale rotabile.

La quasi totalità delle scadenze risulta comunque in corso. Un dato assolutamente in linea con il cronoprogramma, che prevede ancora 2 mesi di tempo per completare tutti gli interventi previsti.

Le scadenze in ritardo

Tuttavia, come accennato in precedenza, l'esecutivo non è chiamato a completare solo le milestone previste da qui alla fine di settembre. È fondamentale infatti ricordare che sono ancora in sospeso, e quindi in ritardo, una serie di interventi che andavano conseguiti nei trimestri passati.

Questi interventi andavano completati nel secondo trimestre, cioè entro il 30 giugno 2022. I motivi del loro ritardo sono perlopiù da ricercare nella mancata pubblicazione in gazzetta ufficiale dei decreti a essi associati. Un passaggio tuttavia necessario alla loro entrata in vigore e quindi alla formalizzazione del loro conseguimento. Nonostante ciò - come abbiamo raccontato in un articolo precedente - l'Italia ha già inviato a Bruxelles la richiesta per ricevere la seconda tranche di finanziamento. Insieme alla documentazione che dovrebbe dimostrare il raggiungimento di tutte le scadenze. Ora non resta che attendere la valutazione della commissione europea a riguardo.

Infine, alle 5 milestone Ue si aggiungono ben 17 scadenze di rilevanza italiana in ritardo, oggetto del nostro monitoraggio. Di queste, 9 sono associate al fondo complementare e 8 al Pnrr.

L'impatto della crisi di governo

Come abbiamo anticipato all'inizio di questo articolo, l'attuale fase politica rischia di impattare duramente sulla realizzazione del piano nazionale di ripresa e resilienza. Il governo è ora in carica solo per il disbrigo degli affari correnti. Questo implica un limitato margine di manovra, rispetto per esempio all'esame di nuovi disegni di legge o all'approvazione di decreti legislativi. Tuttavia, nel caso delle dimissioni del governo Draghi, il presidente della repubblica Mattarella ha sottinteso un perimetro piuttosto ampio per l'operatività dell'esecutivo. Ciò al fine di contrastare gli effetti della crisi economica, la recrudescenza del coronavirus e anche di portare a compimento le scadenze relative al Pnrr.

Il raggio d'azione del nuovo esecutivo

Ma al di là di quello che l'esecutivo riuscirà a portare a termine da qui fino alla fine della sua attività, l'incognita maggiore sulla realizzazione del piano resta legata all'approccio che avrà il nuovo governo. Il quale innanzitutto si troverebbe, subito dopo l'insediamento, a dover gestire almeno le 51 scadenze europee previste tra ottobre e dicembre 2022. Il mancato conseguimento di questi interventi nei tempi stabiliti, implicherebbe infatti l'esito negativo della verifica della commissione europea e quindi l'impossibilità per il nostro paese di ricevere la terza tranche di fondi.

Inoltre, l'altro gravoso impegno che il neo esecutivo si troverà ad affrontare nell'immediato sarà la legge di bilancio, che ha forti implicazione per il Pnrr ma non solo.

Infine, al di là degli impegni del Pnrr già definiti e in corso, va ricordato che il nuovo esecutivo potrà proporre a Bruxelles una serie di modifiche all'agenda stabilita dal governo Draghi. Un'operazione che rischia di causare ulteriori ritardi e criticità, ma non di stravolgere completamente il piano. Almeno su alcuni temi specifici su cui l'Ue ha posto già in origine dei limiti precisi al raggio di azione degli esecutivi.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: Flickr Slices of Light

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L’iniziativa del nostro paese ha anticipato di un giorno la fine del secondo trimestre del 2022. Anche se la verifica da parte dell’Ue è semestrale infatti, il governo italiano ha previsto il conseguimento di determinate milestone e target per ogni trimestre dell’anno, fino al 2026. Dal 1 aprile al 30 giugno 2022 erano 38 le scadenze europee – sottoposte al controllo delle istituzioni Ue – da completare. Ma nonostante la richiesta già inviata dal governo a Bruxelles, il 30 giugno risultavano ancora 5 interventi da conseguire, in base ai dati disponibili e reperiti sia attraverso la nostra attività di monitoraggio, sia sulla piattaforma del governo Italia domani.

Le scadenze europee

Sono in totale 527 gli interventi di rilevanza europea da mettere in atto tra il 2021 e il 2026 nell’ambito del Pnrr. Di questi, 100 sono da completare entro il 2022 e, in particolare, 38 erano previsti per questo secondo trimestre (dal 1 aprile al 30 giugno 2022).

In 3 casi, si tratta dell’entrata in vigore di decreti ministeriali che non risultano ancora pubblicati in gazzetta ufficiale (Gu) e che quindi non si possono considerare in vigore. Sono in particolare i decreti di adozione della strategia nazionale per l’economia circolare, del programma nazionale di gestione dei rifiuti e due su semplificazione e mobilità nel settore della ricerca e sviluppo – in quest’ultimo caso risulta pubblicato il decreto sulla semplificazione ma non quello sulla mobilità.

È in ritardo anche l’entrata in vigore dell’atto nazionale che assegna i finanziamenti necessari a sostenere progetti di notevole rilevanza per lo sviluppo produttivo e tecnologico del paese. In questo caso, è stato pubblicato il decreto che delibera l’erogazione delle risorse necessarie, ma non l’atto nazionale in gazzetta ufficiale.

Per quanto riguarda la produzione di elettrolizzatori invece, il decreto pubblicato e citato anche da Italia domani fa riferimento in realtà solo all’erogazione delle risorse e non all’aggiudicazione degli appalti, come richiesto invece dalla scadenza.

La politica degli annunci

L’Italia ha quindi avviato il processo per ricevere il secondo finanziamento, quando ancora questi interventi erano formalmente incompleti. Un’evidenza piuttosto singolare, considerando che quando i paesi inviano la domanda di fondi alla commissione, devono allegare la documentazione necessaria a verificare che tutti gli interventi previsti siano stati effettivamente realizzati.

Viene quindi da chiedersi se il governo abbia effettivamente completato tutte le scadenze, senza condividere dati aggiornati a riguardo ma solo proclamandone il raggiungimento. Oppure se quelle 5 milestone siano realmente in ritardo e quindi, in tal caso, l’Italia avrebbe inviato una richiesta di fondi a Bruxelles senza avere i requisiti per farlo. Su questo punto chiaramente è necessario attendere la valutazione da parte della commissione europea. Anche se, come abbiamo spiegato in un recente approfondimento, il processo di verifica Ue sull’attuazione dei Pnrr si conclude in realtà con una decisione che sembra più politica, in capo al voto dei commissari, che tecnica.

Le scadenze italiane: il fondo complementare

Un’altra questione da affrontare in merito alla fine del trimestre riguarda le scadenze italiane. Cioè milestone e target che seguono lo stesso cronoprogramma trimestrale delle scadenze europee, ma che non sono sottoposte al controllo delle istituzioni Ue.

Parliamo innanzitutto del fondo complementare (Pnc), cioè di quelle risorse aggiuntive – 30,6 miliardi di euro in totale – che il governo italiano ha deciso di affiancare ai fondi provenienti da Bruxelles. Sia per facilitare l’attuazione di alcune misure del Pnrr, sia per finanziare eventuali interventi inizialmente non previsti.

Trattandosi di soldi dello stato, i dati sull’attuazione delle misure e delle scadenze previste dal Pnc dovrebbero essere chiari e accessibili. Almeno quanto quelli sul Pnrr che, come abbiamo avuto modo di raccontare più volte, rivelano comunque numerose criticità e mancanze. Invece, le scadenze del fondo complementare sono ancora più difficili da monitorare di quelle del Pnrr. Questo probabilmente perché gli interventi previsti dal Pnc non sono oggetto di verifica da parte delle istituzioni Ue. Di conseguenza, il governo ha ancora meno interesse a produrre documentazione a riguardo.

Il monitoraggio del Pnc

Sono in totale 298 i target e i milestone previsti dal fondo complementare al Pnrr. Di queste, grazie al nostro progetto OpenPNRR, siamo in grado di monitorarne 163, poco più della metà. Come per i target e milestone europei, abbiamo verificato il completamento delle scadenze previste dal Pnc per il secondo trimestre 2022 e il quadro riscontrato è tutt’altro che positivo.

La maggior parte degli interventi pianificati risulta quindi in ritardo, almeno alla data di fine del trimestre.

Essendo risorse nazionali, il governo può decidere di gestirle con maggiore autonomia rispetto a quelle del Pnrr. E questo probabilmente spiega il perché di una maggiore flessibilità sul cronoprogramma definito. Tant’è che alcune scadenze del fondo complementare sono in ritardo anche da trimestri già trascorsi. In particolare una che andava completata entro il 31 dicembre 2021 e tre entro il 31 marzo 2022.

Le scadenze italiane: tappe intermedie alle scadenze europee

Sono scadenze di rilevanza italiana anche quegli interventi minori del Pnrr, che il governo ha inserito come tappe intermedie per completare quelli più ampi di rilevanza europea.

Per fare un esempio, prima abbiamo parlato della scadenza Ue relativa ai decreti su semplificazione e mobilità nel settore della ricerca e sviluppo, prevista per il secondo trimestre 2022. Propedeutiche al conseguimento di questa milestone europea ce ne sono due italiane: una per l’approvazione del decreto su semplificazione, prevista e completata nel quarto trimestre del 2021; e una per il decreto su mobilità, che era da conseguire entro il primo trimestre del 2022, ma che a oggi risulta ancora in ritardo.

Anche su queste scadenze valgono le stesse dinamiche descritte prima per il fondo complementare: la comunicazione del governo è carente, è difficile monitorarne l’attuazione e molti di questi target e milestone sono in ritardo. Anche in questo caso infatti si tratta di interventi che non vengono verificati dalla commissione europea.

Il monitoraggio delle scadenze italiane per il Pnrr

Vista l’enorme quantità di scadenze di rilevanza italiana (621), abbiamo scelto di monitorarne solo quelle (99) che riteniamo più rilevanti ai fini dell’attuazione del Pnrr.

Si tratta in particolare dell’approvazione di: un accordo quadro tra stato e regioni per distribuire i centri di facilitazione digitale sul territorio, il piano per la tipizzazione del patrimonio culturale e la pubblicazione di un bando di concorso per l’assunzione di insegnanti di qualità.

A queste si aggiungono, come abbiamo visto prima per il Pnc, 4 scadenze in ritardo dal 31 dicembre 2021 e 3 dal 31 marzo 2022.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Fonte: Facebook – Palazzo Chigi – Presidenza del Consiglio dei Ministri

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Per questo già da novembre abbiamo iniziato a pubblicare o aggiornare contenuti relativi al presidente della repubblica, primo tra tutti il rapporto “Tutti gli uomini del Quirinale 2022“. Oltre a questo però ci siamo anche occupati dell’ultimo discorso di fine anno di Mattarella e abbiamo aggiornato i nostri glossari sulla presidenza della repubblica.

Per fornire una sintesi di questo lavoro abbiamo raccolto alcuni dei principali numeri sul Quirinale, sia in chiave storica che di attualità. Un modo per fornire una chiave interpretativa alle scelte che saranno compiute nei prossimi giorni che, comunque vada, rappresenteranno un passaggio cruciale della storia repubblicana.

12

i presidenti della repubblica in carica dal 1948 a oggi considerando anche il capo provvisorio dello stato Enrico De Nicola. Considerando invece solo i presidenti eletti dopo il ’48 sono stati 11 i capi dello stato ma 12 le elezioni. Nel 2013 infatti Giorgio Napolitano è stato il primo presidente della repubblica eletto per un secondo mandato. Questo secondo incarico comunque ha avuto durata breve e nel 2015 Napolitano ha rassegnato le dimissioni.

5

i presidenti della repubblica che hanno sciolto anticipatamente le camere. Il primo è stato il presidente Leone nel 1972, dopo la caduta del primo governo Andreotti. Poi sempre Leone nel 1976 (quinto governo Moro). Pertini sciolse anticipatamente le camere 2 volte nel 1979 (quarto governo Andreotti) e nel1983 (quinto governo Fanfani). A Cossiga capitò una sola volta nel 1987 dopo la caduta del sesto governo Fanfani. Scalfaro poi sciolse le camere nel 1994 (governo Ciampi) e nel 1996 (governo Dini). L’ultimo presidente ad aver sciolto le camere infine è stato Napolitano. Prima nel 2008, quando con la caduta del secondo governo Prodi la legislatura venne interrotta dopo appena 2 anni. Poi nel 2012 (governo Monti) anche se in realtà mancavano ormai pochi mesi alla fine naturale della legislatura.

67

i governi italiani dalla nascita della repubblica (64 se si contano solo quelli nati dopo il varo della costituzione). È il presidente della repubblica a nominare il presidente del consiglio e su proposta di questo i ministri. Si tratta tuttavia di un potere complesso che il capo dello stato esercita in concorso con altri organi dello stato. In ogni caso dato l'alto numero di governi ciascun presidente della repubblica si è trovato in molte occasioni a nominare nuovi presidenti del consiglio.

5

i senatori a vita di nomina presidenziale che possono essere in carica allo stesso momento. L'articolo 59 della costituzione è stato riformato solo nel 2020. Fino a questo momento infatti presentava una formulazione ambigua. Quasi tutti i presidenti avevano interpretato la norma nel senso che è stato ora adottato, ma sia Pertini che Cossiga avevano adottato un'interpretazione estensiva secondo cui ciascun presidente poteva nominare fino a 5 senatori, indipendentemente dal numero in quel momento in carica.

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i giudici della corte costituzionale nominati dal presidente della repubblica, ovvero 5 su 15. Si tratta di una potere cruciale e di equilibrio tra il potere politico e quello giudiziario. Ed è proprio in questi termini infatti che è stato spesso esercitato dai presidenti della repubblica. In molti casi infatti sembra che le scelte del Quirinale, oltre alla valutazione del profilo del giudice, abbiano riguardato anche la ricerca di un equilibrio all'interno della corte. Forse proprio per questo la maggioranza dei presidenti della corte costituzionale sono stati nominati giudici della consulta proprio dal presidente della repubblica.

1.009

i “grandi elettori” chiamati a scegliere il capo dello stato. In base all’articolo 83 della costituzione il presidente della repubblica deve essere eletto dal parlamento in seduta comune a cui si aggiungono 3 delegati per ogni regione (salvo la Val d’Aosta che ha un solo rappresentante). In attesa che trovi applicazione la riforma costituzionale approvata nel 2020 che prevede una riduzione del numero dei parlamentari, l’assemblea che elegge il presidente della repubblica si compone quindi ad oggi di 1.009 membri: 630 deputati, 321 senatori (inclusi i senatori a vita, attualmente 6) e 58 delegati regionali. Per l'elezione del successore di Sergio Mattarella i "grandi elettori" sono 1.008 dato che un seggio della camera è attualmente vacante.

2 su 12

i presidenti della repubblica eletti con la maggioranza dei 2/3. Secondo il dettato costituzionale nei primi 3 scrutini è necessaria la maggioranza “qualificata” dei 2/3 per eleggere il capo dello stato. Se non si riesce a trovare un accordo su un nome condiviso, a partire dal quarto scrutinio il quorum si abbassa e diventa sufficiente la maggioranza assoluta. Dal 1949 a oggi solo 2 presidenti (Cossiga nel 1985 e Ciampi nel 1999) sono stati eletti entro le prime 3 votazioni. Quattro invece sono stati eletti al quarto scrutinio (Einaudi nel 1949, Gronchi nel 1955, Napolitano nel 2013 e Mattarella nel 2015). L’elezione più complicata in assoluto fu quella di Giovanni Leone nel 1971, per cui furono necessarie ben 23 votazioni.

4

i presidenti della repubblica eletti con meno del 60% dei consensi. Fatta eccezione per Enrico De Nicola (eletto capo provvisorio dello stato nell’ambito dell’assemblea costituente), ad oggi, il presidente della repubblica eletto con il più ampio consenso è stato Sandro Pertini, con 832 voti sui 995 presenti e votanti (83,6%). Seguono Giovanni Gronchi (79%) e Francesco Cossiga (76,8%). Sergio Mattarella invece è stato eletto con il 66,8% dei voti, settimo per percentuale di consenso. Quattro sono stati i presidenti della repubblica eletti con meno del 60% dei consensi. Si tratta di Luigi Einaudi (59,4%), Giorgio Napolitano nel 2006 (54,3%), Antonio Segni (52,6%) e Giovanni Leone (52%).

234

i “grandi elettori” espressione del Movimento 5 stelle. Data l’attuale composizione del parlamento e l’appartenenza politica dei delegati regionali, la forza più rappresentata durante le votazioni per l’elezione del capo dello stato sarà il Movimento 5 stelle con 234 esponenti. Seguono la Lega (212), il Partito democratico (154), Forza Italia (135), gruppo misto (116) e Fratelli d’Italia (63). Dati questi numeri né il centrodestra né il centrosinistra nelle loro attuali composizioni avrebbero la forza per eleggere da soli il prossimo capo dello stato. A meno di accordi trasversali quindi potrebbero risultare decisivi i voti degli appartenenti agli schieramenti politici “minori”.

45

i grandi elettori espressione di Italia viva. Dato che i voti necessari per eleggere il prossimo capo dello stato sono 505, l’ago della bilancia potrebbe essere rappresentato da Italia viva. Qualora infatti la formazione di Matteo Renzi decidesse di votare insieme al centrodestra questo sarebbe vicinissimo a raggiungere il quorum. Nell’interpretare questi dati tuttavia bisogna tenere presenti alcuni elementi. In primo luogo non è detto che tutti i grandi elettori rispettino le indicazioni provenienti dai rispettivi partiti. Questo in virtù del voto segreto che potrebbe favorire la formazione di maggioranze trasversali. Un altro fattore che d considerare è l’emergenza coronavirus che potrebbe impedire a diversi esponenti di partecipare alle votazioni.

11 su 12

i presidenti della repubblica che sono stati parlamentari prima di essere eletti al Quirinale, così come quelli che hanno ricoperto almeno un incarico di governo. Nel primo caso l’unica eccezione è quella di Ciampi. Nel secondo caso invece si tratta di Pertini.

5

i presidenti della repubblica che hanno ricoperto l'incarico di presidente della camera prima di essere eletti al Quirinale. Si tratta di Gronchi, Leone, Pertini, Scalfaro e Napolitano. Quanto alla seconda carica dello stato, solo un presidente del senato è stato fin'ora eletto alla presidenza della repubblica, Francesco Cossiga.

2

i presidenti della repubblica che hanno ricoperto l'incarico di governatore della Banca d'Italia prima di essere eletti al Quirinale. Già il primo capo dello stato eletto dal parlamento aveva ricoperto il ruolo di governatore della Banca d'Italia, Luigi Einaudi. A 51 anni di distanza poi un altro ex governatore, Ciampi, è salito al colle. Entrambi comunque avevano anche ricoperto incarichi di governo.

0

le donne che ad oggi hanno ricoperto l'incarico di presidente della repubblica. A oltre 70 anni dal varo della costituzione in molti sostengono che sia arrivato il momento per interrompere questa prassi.

73 anni

l'età media dei presidenti della repubblica al momento dell'elezione. Il presidente più giovane al momento dell'entrata in carica è stato Francesco Cossiga, a soli 57 anni. Il più anziano ad essere stato eletto invece è stato Giorgio Napolitano, che all'inizio del suo secondo mandato aveva 88 anni. Invece se si considera solo il primo incarico il presidente più anziano è stato Pertini, eletto a 81 anni. Per quanto autorevoli possano essere alcune delle figure indicate nel dibattito pubblico come possibili candidati al Quirinale la questione anagrafica deve dunque far riflettere rispetto alla possibilità che l'età avanzata li induca a concludere il mandato prima del termine di 7 anni previsto dalla costituzione.

La scelta del parlamento su chi andrà a ricoprire il ruolo di capo dello stato si baserà certamente su una valutazione di tipo politico, che tuttavia dovrà tenere in considerazione le esperienze pregresse dei profili individuati. Nel corso della storia repubblicana sono state elette alla presidenza della repubblica personalità anche molto diverse tra loro. Guardando ai precedenti però è possibile individuare varie caratteristiche comuni nei percorsi politici di chi è stato eletto al colle. Informazioni utili per interpretare le scelte compiute fin ora, che tuttavia non sono in alcun modo vincolanti.

Foto Credit: Quirinale

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Quella del capo dello stato infatti è una figura fondamentale nell’ordinamento italiano. Questo perché non solo l’inquilino del Quirinale costituisce un architrave imprescindibile per il funzionamento delle istituzioni ma anche perché rappresenta un punto di rifermento fondamentale in un momento di grave crisi del sistema partitico.

Sono molte le competenze che la costituzione italiana attribuisce al presidente della repubblica. Un ruolo delicato a cui, specie negli ultimi anni, cittadini e addetti ai lavori hanno guardato con sempre maggiore attenzione.

Tra le sue prerogative principali vi è certamente quella di nominare il presidente del consiglio dei ministri e, su proposta di quest’ultimo, i ministri (articolo 92 costituzione). Inoltre ha il potere di promulgare le leggi. Può sciogliere le camere e indire nuove elezioni (articoli 87 e 88). Presiede infine due organi rilevanti come il consiglio superiore della magistratura (Csm) e il consiglio supremo di difesa.

Tali poteri sono stati esercitati in maniera diversa dai presidenti che si sono succeduti negli anni e che hanno contribuito così a definire la prassi costituzionale di questo incarico. Sette anni infatti sono un tempo lungo, nel corso del quale ciascun presidente ha contribuito a un capitolo della nostra storia politica. Nel caso degli anni trascorsi da Mattarella al Quirinale però è da segnalare come il contesto politico – e non solo – sia profondamente mutato diverse volte.

Gli anni del centrosinistra

Durante il mandato di Mattarella si sono succeduti 5 diversi esecutivi. La transizione tra un governo e l’altro non è sempre stata semplice da gestire. Ciò con una sola eccezione: il passaggio dal governo Renzi a quello Gentiloni alla conclusione della XVII legislatura.

Nel dicembre del 2016 infatti, a seguito della vittoria del “no” al referendum sulla riforma costituzionale che il suo governo aveva promosso, Matteo Renzi rassegnò le proprie dimissioni.

Al suo posto a palazzo Chigi si insediò l’ex ministro degli esteri che proseguì il lavoro in continuità con il suo predecessore. Sostenuto peraltro dalla stessa maggioranza. Il governo Gentiloni guidò quindi il paese fino alla conclusione naturale della legislatura nel 2018.

Partiti e movimenti populisti al governo

A seguito delle elezioni politiche, gli schieramenti tradizionali di centrodestra e centrosinistra non ottennero la maggioranza. Ciò anche in virtù del grande risultato ottenuto dal Movimento 5 stelle che divenne la principale forza presente in parlamento. Anche i pentastellati tuttavia da soli non avevano i numeri per formare un governo.

Si aprirono quindi delle trattative tra i 3 partiti che avevano ottenuto il maggior numero di seggi (Lega, M5s e Partito democratico) per tentare di formare un governo di compromesso. Una fase che durò per diversi mesi senza esiti. In quei giorni il presidente della repubblica mostrò una certa insofferenza per le difficoltà di dialogo tra gli schieramenti. Tra le opzioni sul tavolo, qualora la situazione non si fosse sbloccata, Mattarella annunciò anche quella di formare un “governo di servizio” che traghettasse il paese fino a nuove elezioni.

Alla fine Lega e Movimento 5 stelle trovarono un accordo e siglarono il cosiddetto “contratto di governo”. Tuttavia le difficoltà non finirono qui. Un altro ostacolo alla nascita del nuovo esecutivo infatti furono le posizioni fortemente euroscettiche che, in particolare la Lega ma anche il Movimento 5 stelle, avevano manifestato all’epoca.

Posizioni mal sopportate da Mattarella e che in particolare portarono al diniego sulla nomina di Paolo Savona, come ministro dell’economia. L’ex accademico infatti aveva più volte evocato l’uscita dell’Italia dall’euro. Una posizione inaccettabile per il capo dello stato che temeva effetti negativi sull’economia italiana. Tale decisione però non mancò di destare forti polemiche. Tanto che i leader delle due forze politiche, Luigi Di Maio e Matteo Salvini, arrivarono addirittura a chiedere la messa in stato d’accusa di Mattarella.

Tali polemiche però rientrarono e l’impasse fu superato. Alla fine al dicastero di via XX settembre andò un altro esponente gradito alla Lega, Giovanni Tria. Grazie a questo accordo poté finalmente nascere il governo Conte, a 70 giorni di distanza dalla consultazione elettorale.

Il governo giallorosso e l’esplosione della pandemia

Mattarella fu poi costretto a intervenire nuovamente nell’estate del 2019. Forte del risultato particolarmente positivo alle elezioni europee, il leader della Lega Matteo Salvini decise di far cadere il governo con l’obiettivo di andare a elezioni anticipate e capitalizzare così il proprio consenso. Tuttavia Mattarella prima di sciogliere le camere volle provare a percorrere la via delle consultazioni per capire se ci fosse la possibilità di formare una maggioranza diversa.

Possibilità che si concretizzò grazie al Partito democratico, a Liberi e uguali e alla neonata formazione di Matteo Renzi Italia viva. Queste tre forze politiche si sostituirono alla Lega a fianco del Movimento 5 stelle permettendo così la nascita del governo Conte II. La vita del paese, politica e non solo, però fu stravolta pochi mesi dopo dell’esplosione della pandemia. Così come accaduto all’estero, anche in Italia della gestione dell’emergenza si è fatto carico essenzialmente il governo.

Ma anche il presidente della repubblica in questa situazione ha esercitato un ruolo importante. Svolgendo infatti il proprio incarico di garante dell’unità nazionale Mattarella ha cercato di rassicurare gli italiani in un momento di grande difficoltà. Celebre il fuori onda nel discorso di fine anno del 2020 in cui Mattarella ricordava di non aver avuto la possibilità di andare dal parrucchiere.

Ma il capo dello stato ha svolto il proprio ruolo anche nelle cerimonie ufficiali presenziando alla commemorazioni dei cittadini deceduti al municipio di Codogno. Molto significative inoltre le celebrazioni all’altare della patria in occasione della festa della repubblica. Con un’immagine, quella di Mattarella che in solitudine depone una corona d’alloro, particolarmente significativa.

Draghi, il coronavirus e il Pnrr

Un altro passaggio particolarmente delicato è stato quello che all’inizio del 2021 ha portato alla nascita del governo Draghi. In questo caso fu Matteo Renzi a togliere l’appoggio all’esecutivo. Come abbiamo raccontato, senza il sostegno di Italia viva infatti la maggioranza giallorossa difficilmente avrebbe avuto i numeri per andare avanti. Così, dopo un tentativo di formare un nuovo gruppo centrista, Conte decise di rassegnare le dimissioni.

Anche in questo caso ci sono state alcune forze politiche, in particolare Lega e Fratelli d’Italia, che avevano chiesto di andare al voto. Ma di nuovo Mattarella ha cercato prima di trovare una soluzione parlamentare alla crisi. Ciò anche alla luce delle situazione difficile che stava attraversando il paese in quei giorni, in cui doveva iniziare la campagna vaccinale e c’era la necessità di lavorare sulla definizione del piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr).

Dapprima Mattarella ha conferito un mandato esplorativo al presidente della camera Roberto Fico. Fallito questo esperimento, il capo dello stato si è rivolto a Mario Draghi.

Altre emergenze

L’emergenza coronavirus non è stato l’unico evento traumatico che ha caratterizzato la storia del nostro paese durante il mandato di Mattarella. In tali occasioni il capo dello stato ha sempre fatto sentire la sua presenza. Solo per citare alcuni esempi, nel 2016 il presidente della repubblica si recò a Malpensa per rendere omaggio alle salme degli italiani uccisi durante l’attentato estremista di Nizza.

Poche settimane dopo invece si recò nelle zone del centro Italia colpite dal terremoto, visitando e partecipando alle esequie delle vittime ad Amatrice, Accumuli e Arquata del Tronto. Da segnalare anche l’incontro con i familiari di Giulio Regeni. Occasione in cui il presidente della repubblica auspicò il massimo impegno da parte di tutti i soggetti coinvolti per appurare la verità su cosa accadde al giovane ricercatore italiano ucciso in Egitto.

Nel 2017 invece volle incontrare personalmente una delegazione dei soccorritori che intervennero a Rigopiano in Abruzzo. Dove una slavina travolse una struttura alberghiera causando la morte di 29 persone. Nell’agosto dello stesso anno si è poi recato sull’isola d’Ischia, anche in questo caso per far visita alle popolazioni terremotate.

Il 2018 invece si caratterizzò per la tragedia del crollo del ponte Morandi di Genova in cui persero la vita 43 persone. Anche in questo caso Mattarella volle essere in prima fila durante la celebrazione delle esequie.

Lo scandalo delle nomine del Csm

Nel corso del suo mandato Mattarella, in quanto presidente del consiglio superiore della magistratura, ha anche dovuto fronteggiare lo scandalo legato alle nomine e ai concorsi truccati.

Secondo le indagini degli inquirenti infatti le varie correnti interne al Csm avevano elaborato un sistema attraverso il quale spartirsi le cariche più prestigiose. Tale inchiesta peraltro portò alla radiazione dalla magistratura di Luca Palamara (ex presidente dell’Associazione nazionale magistrati) ma sono molti altri i giudici tuttora sottoposti a procedura disciplinare.

Dopo queste rivelazioni in molti chiesero al capo dello stato di sciogliere l’organo. Le polemiche seguite a questi fatti costrinsero il Quirinale a diramare una nota con la quale si specificava che, in base al dettato costituzionale, il presidente non può sciogliere il Csm in via discrezionale ma solo nel momento in cui risulti impossibile il suo funzionamento (come ad esempio in caso di mancanza del numero legale).

Mattarella inoltre evidenziò che uno scioglimento avrebbe comportato l’elezione di un nuovo consiglio con le vecchie modalità che erano state contestate dalle forze politiche, oltre a bloccare i procedimenti disciplinari in corso. Allo stesso tempo ribadì in più occasioni la necessità di provvedere rapidamente ad una riforma dell’organo. Compito che spetta al parlamento.

Il mandato di Sergio Mattarella in numeri

Come abbiamo visto quindi il settennato di Sergio Mattarella che sta ormai per concludersi si è caratterizzato per una serie di eventi particolarmente significativi che hanno segnato la storia del nostro paese.

Volendo analizzare l’attività del presidente della repubblica da un punto di vista statistico possiamo osservare che gli interventi pubblici svolti da Mattarella nel corso del suo mandato, in base al diario tenuto dal Quirinale, sono stati oltre 3.800.

L’attività del capo dello stato poi può essere suddivisa tra visite all’estero (48) e incontri con alti rappresentanti di stato o di istituzioni internazionali (235). A queste si aggiungono incontri con esponenti del governo, alti dirigenti pubblici e leader di partito (108). Da segnalare inoltre gli interventi in qualità di presidente del Csm (22). Mattarella infine ha presieduto in 9 occasioni il consiglio supremo di difesa.

Per quanto riguarda l’attività diplomatica sono da ricordare le visite negli Stati Uniti e al contingente militare italiano in Libano nel 2016. L'anno successivo invece si è recato sia in Russia che in Cina. Significativa poi la visita in Armenia del 2018. Mentre nel 2019 da segnalare una visita in Germania e di nuovo negli Stati Uniti. Nel 2020 infine la visita nello stato di Israele e poi anche in Francia e Germania.

Sono stati molti inoltre gli incontri diplomatici avvenuti al Quirinale. Tra questi da ricordare i faccia a faccia con il presidente russo Putin (2019 e 2021), con Donald Trump (2017) e quello con Xi Jinping (2019). Ha incontrato poi in più di un’occasione i rappresentanti di Israele (2015 e 2018) e Palestina (2015, 2018 e 2021).

Particolarmente significativa poi, dal punto di vista delle relazioni internazionali, è stata la presidenza italiana del G20 che si è tenuta proprio quest’anno. In questa sede Mattarella ha avuto l'opportunità di incontrare diversi leader mondiali tra cui il nuovo presidente degli Stati Uniti Joe Baiden e quello del Brasile Jair Bolsonaro.

Un simbolo di tenuta per il paese

Attraverso il mandato di Sergio Mattarella abbiamo rivissuto gli ultimi sette anni di storia del nostro paese. Anni contraddistinti, come abbiamo visto, da momenti molto difficili ma anche da momenti in cui il nostro paese ha dimostrato di saper reagire di fronte alle difficoltà.

Certamente l’ultimo anno e mezzo caratterizzato dalla pandemia è stato uno spartiacque. In questo senso il presidente della repubblica ha rappresentato un punto di riferimento per molti italiani. Il successore di Mattarella avrà davanti a sé quindi un compito non semplice. Dovrà gestire le forze politiche, alcune delle quali tutt'ora ambiscono al voto anticipato. Inoltre, insieme al governo, sarà chiamato ad affrontare l'emergenza Covid che appare tutt'altro che conclusa, oltre alla delicatissima sfida del Pnrr.

Per questi motivi nei prossimi capitoli approfondiremo alcuni aspetti legati alla figura del capo dello stato. Non solo le modalità di elezione ma anche i profili di coloro che finora hanno ricoperto un ruolo tanto importante quanto delicato.

photo credits: Quirinale

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Cos’è successo nell’ultimo mese

La novità più importante è il commissariamento per infiltrazioni di Marano di Napoli, deliberato dal consiglio dei ministri dello scorso 17 giugno. Era accaduto già in passato, sempre in base all’art. 143 del testo unico degli enti locali.

Più precisamente il comune era già stato sciolto per questo motivo nel 1991, nel 2004 (decreto successivamente annullato dai giudici amministrativi) e nel 2016. Si tratta del quinto commissariamento per mafia del 2021.

Gli altri scioglimenti deliberati nell’ultimo mese, in base al testo unico degli enti locali e alla normativa delle regioni a statuto speciale, hanno riguardato 17 comuni.

Tali scioglimenti sono causati prevalentemente da ragioni politiche, in linea con la tendenza rilevata l’anno passato. In alcuni casi la crisi politica della maggioranza in consiglio comunale è stata conseguenza anche delle inchieste della magistratura.

Il consiglio comunale di Foggia è stato sciolto dopo le dimissioni del sindaco, in seguito al coinvolgimento in un’inchiesta della magistratura che ha riguardato anche alcuni consiglieri e dipendenti. Sono tuttora in corso gli accertamenti della commissione d’accesso per la verifica di eventuali infiltrazioni della criminalità nell’ente locale.

A Nocera Terinese (Catanzaro) si è verificata l’impossibilità di surroga dovuta alle dimissioni di numerosi consiglieri. A seguito dell’inchiesta “Alibante” della direzione distrettuale antimafia, è stata avviata la procedura di accesso per verificare l’esistenza di infiltrazioni della ‘ndrangheta nell’ente locale.

Dimissionari anche i sindaci di Lona Lases (Trento), Cambiago (Milano) e Opera (Milano): nell’ultimo caso le dimissioni del sindaco fanno seguito ad un provvedimento limitativo della libertà adottato dai magistrati.

Le dimissioni contestuali della maggioranza dei consiglieri si sono verificate a San Tammaro (Caserta), Itri (Latina), Solopaca (Benevento), Genazzano (Roma), Lesa (Novara), Serrara Fontana (Napoli), Lauro e Forino (Avellino), Bagnoli Irpino (Avellino). In quest’ultimo caso lo scioglimento fa seguito ad un’inchiesta della magistratura sull'ente.

Si è verificato il decesso dei sindaci di Nogaredo (Trento) e Merlino (Lodi), dove consiglio e giunta rimangono in carica fino al prossimo turno elettorale.

Si segnala infine che presso il comune di Trabia (Palermo), sciolto nel 2019 per la mancata approvazione del bilancio, è stata nominata la commissione straordinaria di liquidazione in seguito al ricorso alle procedure di risanamento finanziario. La stessa procedura ha riguardato anche altri quattro comuni attualmente sciolti. In particolare Crucoli (Crotone, commissariato per infiltrazioni mafiose nel 2018), Maniace (Catania, commissariato per infiltrazioni mafiose nel 2020), Santa Domenica Vittoria (Messina, sciolto a maggio per dimissioni dei consiglieri) e Decollatura (Catanzaro, sciolto l’anno scorso per dimissioni del sindaco).

Gli enti locali attualmente sciolti

Sono 205 i comuni attualmente sciolti. A questi si aggiungono le unioni dei comuni Valle del Giovenzano e Terre d'Acqua, le aziende sanitarie calabresi commissariate per infiltrazioni mafiose oppure ai sensi della legge n. 60 del 2019 e della legge n. 181 del 2020, nonché le altre aziende sanitarie commissariate a vario titolo in diverse regioni italiane.

Dei 205 comuni sciolti, 41 (ovvero il 20% del totale) sono stati commissariati per infiltrazioni criminali. Con un impatto che varia molto all'interno del paese. In Calabria la metà dei comuni sciolti, cioè 15 su 30, è stato commissariato per mafia. In Puglia sono 6 su 15 (40%), in Sicilia 13 su 33 (39,4%), in Campania 5 su 26 (19,2%). In Basilicata ci sono 4 scioglimenti in corso, di cui uno per mafia, mentre in Valle d'Aosta sono 2 gli scioglimenti in corso, di cui uno - Saint-Pierre - sciolto per infiltrazioni oltre un anno fa (10 febbraio 2020).

Continua a crescere il numero degli enti locali sciolti

Con l’approvazione della legge 58/2021 sono state rinviate all'autunno (15 settembre - 15 ottobre) le elezioni previste per questa primavera, con la conseguente proroga delle amministrazioni in carica, sia di quelle elettive, sia di quelle a gestione commissariale.

Per questo motivo il numero degli scioglimenti in corso, esattamente come avvenuto nel 2020, è destinato ad aumentare progressivamente fino all'autunno.

Proprio come nel 2020, in cui all'inizio dell'anno i comuni sciolti erano meno di 160, cresciuti fino ai 273 di settembre, anche nel 2021 la curva è quindi destinata a salire fino all'autunno. Quando, tra settembre e ottobre, andranno al voto circa 1340 comuni. Un dato ancora provvisorio, perché si aggiungeranno quelli sciolti entro il termine ultimo del 27 luglio prossimo.

Anche in Sicilia, a seguito dell’ulteriore rinvio delle elezioni degli organi degli enti di area vasta, prosegue la gestione commissariale delle città metropolitane di Messina, Palermo e Catania e dei liberi consorzi municipali di Trapani, Siracusa, Ragusa, Enna, Caltanissetta, Agrigento.

I casi di infiltrazione negli enti locali campani

Lo scioglimento di Marano di Napoli riaccende l'attenzione sul rischio di condizionamento da parte della camorra delle amministrazioni locali. Con questo commissariamento, salgono a 356 i commissariamenti per infiltrazioni dal 1991 ad oggi.

Dal 1991 si sono registrati in Campania 112 commissariamenti di enti locali per infiltrazioni della criminalità organizzata (10 dei quali annullati dai giudici amministrativi), tra cui due aziende sanitarie locali. La maggior parte dei commissariamenti si sono verificati nella città metropolitana di Napoli (61 casi), seguita dalle province di Caserta (37), Salerno (8), Avellino (5), Benevento (1). In 41 casi la procedura di accesso si è conclusa con l’archiviazione.

In trent'anni i comuni campani commissariati sono stati 76, per un totale di 110 decreti di commissariamento. Sono stati 10 quelli successivamente annullati, tutti precedenti al 2009. È in questo quadro che va inserito anche il caso di Marano di Napoli, commissariato per infiltrazioni per la quarta volta nella sua storia, dopo gli scioglimenti del 1991, 2004 (questo annullato dai giudici amministrativi) e 2016.

Una periodicità che non riguarda solo questo comune, ma anche molti altri soprattutto nel territorio compreso tra la città metropolitana di Napoli e la provincia di Caserta.

Sono 26 i comuni campani sciolti più volte per infiltrazioni criminali. Oltre a Marano, sono stati sciolti 3 volte San Gennaro Vesuviano e Arzano (Napoli), oltre a 4 comuni della provincia di Caserta: San Cipriano d'Aversa, Grazzanise, Casapesenna e Casal di Principe. Altri 19 comuni sono stati commissariati per camorra 2 volte: 10 nella città metropolitana di Napoli, 5 nella provincia di Caserta, 2 rispettivamente nei territori di Salerno e Avellino.

Si tratta di un dato, quello dei pluricommissariamenti nel tempo, assolutamente da non sottovalutare. Come abbiamo avuto modo di raccontare nell'ultimo aggiornamento, è uno dei fattori che più spesso rappresentano una criticità nel ripristino della legalità dell'ente.

I commissariamenti per infiltrazioni mafiose e gli accessi in corso

Oltre al commissariamento di Marano di Napoli, il consiglio dei ministri a giugno ha deliberato la proroga del commissariamento per altri sei mesi di 3 comuni. Il 4 giugno è stato prorogato il commissariamento di Amantea (Cosenza), il 10 quello di Sant’Antimo (Napoli) e il 17 quello di Saint-Pierre (Aosta).

Attualmente sono 42 gli enti locali sottoposti a una gestione straordinaria (41 comuni e 1 azienda sanitaria), situati tutti nelle regioni meridionali, con l’eccezione di Saint Pierre (Aosta). Nelle prossime elezioni amministrative dell’autunno, saranno rinnovati gli organi rappresentativi di 20 comuni che escono dal commissariamento per infiltrazioni della criminalità organizzata.

Nell’ultimo mese è stata istituita una commissione di accesso presso il comune di Castellammare di Stabia (Napoli). Si tratta della modalità con cui viene accertata la presenza di infiltrazioni in base al Tuel. Questo ente era stato oggetto negli ultimi anni di diverse interrogazioni parlamentari.

Gli organi di stampa hanno dato notizia dell’avvio della procedura di accesso in due altri comuni in provincia di Catanzaro.

Salgono così a 13 le procedure di accesso in corso, alcune delle quali peraltro avviate nel 2019, come nel caso di Paterno Calabro (Cosenza) e Melfi (Potenza). Per quest'ultimo comune, la relazione del Governo per il 2020 sulle commissioni straordinarie dà notizia di provvedimenti di sospensione di dipendenti e di interventi correttivi proposti dal prefetto all’amministrazione comunale, senza peraltro che sia stato ancora definita la conclusione del procedimento di accesso.

Le altre commissioni di accesso sono state istituite a Barrafranca (Enna: il comune era già stato sciolto nell’agosto 2020 in seguito alle dimissioni della maggioranza dei consiglieri), San Giuseppe Jato (Palermo, anch'esso sciolto per dimissioni del sindaco, della giunta e della maggioranza dei consiglieri), Villaricca (Napoli; questo comune era stato già sciolto nel 1994 per infiltrazioni della camorra), Calatabiano (Catania), Rosarno (Reggio Calabria), Foggia, Ostuni (Brindisi), Bolognetta (Palermo).

Cosa ha portato ai recenti commissariamenti per mafia

Nel precedente aggiornamento avevamo parlato della proroga del periodo di gestione straordinaria del comune di Scanzano Jonico (Matera).

Le relazioni allegate ai decreti presidenziali analizzano il lavoro avviato dai commissari per il ripristino della legalità, le iniziative assunte e i fattori posti alla base la proroga del periodo di commissariamento.

La relazione del prefetto di Matera su Scanzano Jonico, nel sottolineare la forte capacità della malavita locale di condizionare l’attività dell’ente locale (un dipendente del comune è stato recentemente accusato di associazione mafiosa e altri gravi reati per aver favorito imprese legate alla ‘ndrangheta) evidenzia la necessità di portare a termine le azioni avviate dalla commissione straordinaria, con particolare riferimento ai provvedimenti di contrasto dell’abusivismo edilizio, in materia urbanistica e di realizzazione del programma di opere pubbliche.

È stata inoltre presentata la relazione del governo sull’attività delle 54 commissioni cui è stata affidata nel 2020 la gestione straordinaria degli enti sciolti per infiltrazione di tipo mafioso. Questo documento fornisce un quadro generale delle irregolarità ed inefficienze verificate negli enti locali interessati, in particolare nel settore degli appalti pubblici e dell’urbanistica, con inevitabili riflessi negativi anche sulla situazione finanziaria. Il 30% di essi versa infatti in condizioni di deficit finanziario (a fronte di un dato a livello nazionale del 5%).

Una specifica situazione è dedicata alle misure di ripristino della legalità nelle due aziende sanitarie calabresi commissariate nel 2019 per infiltrazioni della ‘ndrangheta (riorganizzazione dell’apparato amministrativo, reclutamento di nuovo personale, revisione delle procedure di appalto e acquisti, miglior utilizzo del patrimonio immobiliare, risanamento finanziario etc.).

Le recenti decisioni dei giudici amministrativi

Il Tar del Lazio ha respinto il ricorso contro il decreto di commissariamento del maggio 2020 del comune di Maniace (Catania). I giudici hanno confermato la validità degli elementi acquisiti dalla relazione della commissione di accesso. Sia riguardo ai collegamenti tra amministratori ed esponenti di Cosa nostra, sia alle irregolarità nella gestione amministrativa, cui è contestato l'accesso ai fondi europei destinati all'agricoltura ed all'allevamento di bestiame da parte di soggetti legati alla criminalità organizzata locale.

Il Tar Lazio ha anche giudicato inadeguati gli argomenti proposti dalla difesa per contestare la legittimità del decreto di commissariamento del dicembre 2019 del comune di Scanzano Jonico (Matera), di cui, come abbiamo detto, è stata disposta la proroga. La sentenza si sofferma in particolare su due vicende che sembrano indicare il ruolo degli interessi della criminalità organizzata sull'attività amministrativa.

In primo luogo, l’appalto del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani, per cui la ditta incaricata sarebbe stata costretta a piegarsi alle richieste dei clan locali, per poi mantenere l’appalto per un lungo periodo, nonostante la contestazione di inadempienze e dello stato di insolvenza. In secondo luogo l’affidamento in gestione, senza le necessarie autorizzazioni e a titolo gratuito, di uno stabilimento balneare pubblico.

Il Tar Lazio ha respinto infine il ricorso, da parte degli ex amministratori comunali, contro il decreto di commissariamento del giugno 2019 di San Cipirello (Palermo). Ponendo in evidenza, da un lato, il ruolo delle famiglie locali nella campagna elettorale e, dall’altro, le irregolarità nella gestione degli appalti volti a favorire imprese legate alla criminalità organizzata.

Il Tar Sicilia ha considerato legittimo il comportamento dell’amministrazione, in tema di accesso alle relazioni delle commissioni prefettizie di verifica delle infiltrazioni mafiose. La prefettura aveva consentito la visione delle sole parti della relazione di interesse del soggetto richiedente (si trattava di un dipendente del comune che era stato licenziato in seguito al provvedimento di scioglimento dell’ente locale). Il giudice amministrativo sottolinea che la scelta della prefettura è volta a tutelare la riservatezza dei terzi ed il regolare svolgimento dei procedimenti penali pendenti, garantendo comunque la difesa del richiedente (sede Catania, n. 1632/2021).

Si segnala che il Consiglio per la giustizia amministrativa per la Sicilia (sentenza n. 497/2021) ha definitivamente confermato la legittimità dello scioglimento del comune di Catenanuova (Messina), deliberato dalla regione Sicilia nel 2020, dopo che il consiglio comunale aveva perso la metà dei consiglieri che si erano dimessi dall’incarico, senza possibilità di essere sostituiti.

Analogamente, il Tar Sicilia (sez. Catania, n. 1617/2021) ha confermato la legittimità del decreto di scioglimento del comune di Rosolini dello scorso marzo, in quanto la disciplina della legge regionale sul quorum necessario per la sfiducia del sindaco prevale su quella prevista dallo statuto comunale.

ll Consiglio di stato (sez. III, n. 4545/2021), riformando la precedente sentenza del Tar Campania (sentenza n. 3228/2021) ha invece annullato lo scioglimento marzo 2021 del comune di Camposano (Napoli). Il massimo organo amministrativo ha ribadito che la surroga dei consiglieri dimissionari può avvenire anche in sede di seconda convocazione, quando la prima convocazione sia in astratto possibile. Ciò anche al fine di evitare che consiglieri di minoranza possano sommare impropriamente le proprie dimissioni a quelle di consiglieri di maggioranza non motivate dalla volontà di sciogliere l’ente locale.

Respinti infine dal Tar Umbria (ordinanze n. 77/2021 e n. 87/2021) i ricorsi cautelari contro lo scioglimento dello scorso aprile del comune di Spoleto (Perugia).

Attraverso ricorsi e sentenze, nel corso degli anni la giurisprudenza, in particolare quella amministrativa, ha chiarito molti ambiti di incertezza nella normativa sui commissariamenti per mafia e stabilito anche modalità di applicazione concreta. Per tenere traccia di questo lavoro, abbiamo raccolto un'analisi delle sentenze e delle decisioni di Tar e consiglio di stato che hanno permesso di capire concretamente cosa significa infiltrazione criminale negli enti locali. Una ricognizione, costantemente aggiornata, delle sentenze e decisioni di Tar e Consiglio di stato.

Le interrogazioni ed interpellanze parlamentari sui comuni sciolti

Dall'analisi degli atti di sindacato ispettivo rivolti dai parlamentari al governo possono emergere ulteriori informazioni su commissariamenti e scioglimenti.

Il sottosegretario agli interni ha risposto in commissione ad un'interrogazione su un grave episodio di inneggiamento della criminalità organizzata avvenuto al consiglio comune di Padova, ribadendo le condizioni previste dalla legge per lo scioglimento di un ente locale.

Nell’ultimo mese sono state presentate interrogazioni sulle irregolarità nella gestione amministrativa dei comuni di Cercola (Napoli) e Nettuno (Roma) e nelle procedure di concorso dell’azienda sanitaria 1 di Napoli (già oggetto di un procedimento di accesso, concluso con l’archiviazione nel dicembre 2020).

Si segnala infine che nella seduta della camera del 15 giugno scorsonumerosi interventi hanno avuto ad oggetto un grave episodio di intimidazione ai danni di un parlamentare in relazione alla denuncia di voto di scambio avvenuta a Casteldaccia (Palermo), già oggetto in passato di diversi atti di sindacato ispettivo.

Questo articolo è parte dell’osservatorio sui comuni e gli altri enti sciolti e commissariati, curato da openpolis in collaborazione con Giulio Marotta.

Foto: comune di Marano di Napoli

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Che cos’è il Foia

Durante lo scorso anno, la pandemia ha mostrato quanto le nostre società dipendano da dati e informazioni per prendere decisioni e garantire un dibattito pubblico consapevole. È così diventata evidente l’importanza dei dati e della loro diffusione. Solo un accesso libero a queste informazioni consente infatti ai cittadini di formarsi un’opinione autonoma e di poter valutare con consapevolezza le politiche pubbliche, in tutti i campi. In estrema sintesi, la circolazione di queste informazioni è la premessa per una società democratica funzionante.

È su questo principio che negli ultimi anni il diritto di accesso alle informazioni pubbliche si è affermato nei maggiori paesi del mondo occidentale, con forme e modalità diverse. Capofila di queste esperienze è stato il Freedom of information act statunitense, una legge che consente di richiedere alla pubblica amministrazione dati e informazioni in possesso dell’amministrazione ma non ancora rese pubbliche. Introdotta negli anni ’60, è stata successivamente adattata all’evoluzione tecnologica: è degli anni ’90 l’estensione ai documenti elettronici.

L’Italia è arrivata solo di recente al concetto alla base del Foia, ovvero garantire a chiunque la possibilità di accedere alle informazioni in possesso della Pa senza dover dimostrare un interesse specifico che non sia quello di cittadino informato. Nei primi anni ’90 venne introdotto il diritto di accesso documentale (legge n. 241 del 1990), ma questo consente la richiesta solo a chi ha un “interesse concreto, attuale e diretto” rispetto al contenuto degli atti (ad esempio un’azienda che chiede di vedere la documentazione relativa alla gara d’appalto in cui ha partecipato). È invece del 2013 (art. 5 comma 1, decreto legislativo n. 33 del 2013) l’accesso civico semplice. Questo decreto legislativo ha stabilito una serie di informazioni che ogni Pa deve pubblicare tassativamente sul proprio sito (nella sezione amministrazione trasparente); l’accesso civico semplice consente al cittadino di richiedere il rispetto di questi obblighi di pubblicazione.

La svolta è avvenuta nel 2016, con l’introduzione del diritto di accesso generalizzato (meglio noto come Foia). Il decreto legislativo n. 97/2016 consente infatti a “chiunque” di richiedere alla pubblica amministrazione dati, documenti e informazioni già esistenti (ulteriori rispetto a quelli per i quali già vige un obbligo di pubblicazione), senza dover dimostrare l’esistenza di un interesse attuale e concreto né di motivare la propria richiesta.

Uno strumento recente che ha bisogno di attecchire

Si tratta di quindi di uno strumento totalmente nuovo per il nostro ordinamento, a cui come tale servirà del tempo per attecchire. Il perché è facile da comprendere. Una previsione del genere rappresenta un vero e proprio cambio di paradigma per l’amministrazione pubblica italiana e, nello specifico, per gli uffici destinatari delle domande di Foia.

Il processo di adattamento, finora, non è stato infatti esente da contraddizioni. Nella pratica è emerso come siano ancora frequenti interpretazioni restrittive sulla portata dell’istituto, che si traducono in un depotenziamento rispetto a quanto previsto dalle norme. A questa tendenza ha sopperito la giurisprudenza amministrativa, che con una serie di sentenze – da noi raccolte e commentate in un manuale ad hoc, aggiornato mensilmente – ha ribadito le prerogative del richiedente, quelle dell’amministrazione, e chiarito meglio i contorni di quanto previsto dalle norme.

Le sentenze dei giudici amministrativi sono quindi il primo riferimento necessario per comprendere l’effettiva portata del Foia e la sua progressiva affermazione nel nostro ordinamento. Allo stesso tempo, però, le sentenze tendono a far emergere soprattutto i casi “patologici”, quelli in cui la relazione tra richiedente e amministrazione pubblica raggiunge una conflittualità tale da configurare un ricorso amministrativo.

Per questo motivo è importante anche analizzare le prassi seguite dalle amministrazioni. Sono queste a dirci in concreto come lo strumento normativo venga effettivamente interpretato e calato nella realtà quotidiana. Il punto di partenza è l’analisi dei registri degli accessi, ovvero i registri in cui ciascuna amministrazione elenca le richieste ricevute.

Quante amministrazioni pubblicano e aggiornano i registri degli accessi

Per comprendere come viene attuato il Foia dobbiamo capire quante richieste vengono processate, quante ricevono risposta positiva o negativa e soprattutto con quali tempi. La premessa per ricostruirlo è un registro degli accessi ben compilato e aggiornato, come raccomandato dalle linee guida dell’Autorità nazionale anticorruzione e da diverse circolari del ministro della Pa (2/2017 e 1/2019)

Quante più informazioni sono presenti nel registro, maggiore è la possibilità di capire come sta reagendo ogni amministrazione al nuovo istituto. Informazioni minime, ovviamente, sono quelle che indicano l’esito della richiesta, la data di presentazione e di risposta. Nei casi più virtuosi sono inseriti anche dati ulteriori, come la tipologia di richiedente (per capire se il Foia arriva da un cittadino, un giornalista, un’associazione etc.)  e l’esito delle richieste di riesame o dei ricorsi al giudice amministrativo.

Considerando il governo nazionale e gli enti territoriali, le agenzie e le autorità indipendenti, in media oltre 8 amministrazioni su 10 pubblicano un proprio registro. Con delle eccezioni: la pubblicazione è più frequente nel governo nazionale e nelle regioni e meno ricorrente negli enti locali e negli altri comparti esaminati.

A livello di ministeri e presidenza del consiglio, il Miur non ha ancora pubblicato il registro, mentre quello del ministero dell'interno risulta tuttora in costruzione. Tra le amministrazioni regionali l'unica a non aver ancora pubblicato è il Molise, mentre tra i 20 comuni capoluogo di regione non lo pubblicano Trento, Bolzano e Palermo.

Le 3 agenzie per cui il registro non è reperibile nella sezione "amministrazione trasparente" sono quella per la cooperazione, quella per le erogazioni in agricoltura (Agea) e l'agenzia nazionale turismo (Ait). Quest'ultima pubblica il registro per l’accesso documentale (previsto dalla legge 241 del 1990) ma non quello per gli accessi Foia. Sono 4 le autorità garanti che non hanno istituito il registro. Si tratta di si tratta degli istituti di vigilanza sui fondi pensione (Covip) e sulle assicurazioni (Ivass) e dei garanti per l’infanzia e per la privacy.

I formati di pubblicazione

Un altro aspetto essenziale è dato dai formati di pubblicazione dei registri degli accessi. Se le informazioni sono pubblicate in open data, con formati aperti, sono più facili da consultare e analizzare. E solo questo rende possibile valutare in modo sistematico la concreta attuazione del Foia.

Le regioni italiane, che come abbiamo visto sono il comparto della Pa che più spesso si è dotato di un registro degli accessi, prevalgono anche nella pubblicazione in formati tabellari, come xls, ods e csv. In 13 casi rilasciano i dati in un formato già pensato per un riutilizzo. Solo 6 regioni, meno del 30% del totale, pubblicano i dati esclusivamente in pdf. Anche tra i ministeri questa consapevolezza è abbastanza diffusa, la metà pubblica i dati in xls o ods.

Per tutti gli altri enti invece invece è molto più frequente la pubblicazione in pdf, un formato spesso non agevole da riportare in open data. Tra i comuni capoluogo sfiora il 48% delle amministrazioni, il 46% tra le autorità indipendenti. Mentre è più contenuto tra le agenzie nazionali (39%).

Quante richieste arrivano alle diverse amministrazioni

Preso atto che ancora tante amministrazioni non pubblicano il registro (13 tra quelle considerate) e ancora di più sono quelle che lo fanno in formati non elaborabili, per tutte le altre possiamo iniziare a verificare alcuni dati.

In primo luogo: qual è la mole di richieste Foia ricevute nel triennio 2017-19? Sono quasi 7.000 le richieste arrivate alle amministrazioni prese in esame. Sono arrivate poco meno di duemila richieste ciascuno a ministeri, regioni e ai comuni considerati (un campione composto dalle città maggiori che pubblicano i dati, ovvero Roma, Milano, Napoli, Torino, Firenze, Bari).

Pur con tutte le cautele (come descritto in nota i dati non sono disponibili per tutte le amministrazioni allo stesso modo, e anche quelle che pubblicano il registro non sempre pubblicano tutti gli anni) emerge una tendenza molto interessante. I soggetti principali delle richieste, anche prevedibilmente, sono le istituzioni con un ruolo più politico: il governo nazionale, con tutti i suoi ministeri e i tanti ambiti di attività svolti, ha certamente un ruolo predominante. E per questo è l'istituzione (o meglio, l'insieme di istituzioni) cui i cittadini rivolgono più spesso le proprie richieste di accesso generalizzato a dati e documenti della Pa.

Nel governo nazionale, è la presidenza del consiglio del consiglio a ricevere più Foia: 574 nell'intero periodo. Il secondo è il ministero dei beni culturali, con 229 richieste, seguito dallo sviluppo economico (221) e dalla difesa (202). Tutti gli altri ministeri per cui il dato è disponibile hanno ricevuto meno di 200 richieste Foia ciascuno.

Lo strumento è di largo uso anche verso regioni e province autonome, con 1.810 richieste nel triennio. La Campania è la prima destinataria (414 richieste), seguita da Lombardia (229) e Piemonte (157 domande solo nel periodo tra 2017 e 2018). Il dato sulle 6 città maggiori, con 1.780 Foia totali, segnala come il comune resti ancora il primo punto di riferimento per il cittadino nell'interlocuzione con la Pa. Con profonde differenze interne però, che indicano che lo strumento Foia è attecchito in modo diverso nel paese. Roma, con 992 domande nel triennio, spicca come il comune più spesso destinatario di richieste Foia. Una attenzione che è cresciuta enormemente soprattutto nell'ultimo periodo.

Anche la seconda e la terza città italiana, Milano e Napoli, con rispettivamente 394 e 193 richieste, risultano spesso destinatari di Foia. Al contrario, Bari ha ricevuto solo 10 richieste nel triennio. Indice che lo strumento non ha ancora attecchito in modo omogeneo sul territorio nazionale.

Appare infine inferiore, ma comunque significativo, il ricorso al Foia verso enti puramente amministrativi, come le agenzie nazionali. Queste, che costituiscono il braccio operativo della Pa, hanno ricevuto 1.207 richieste. In massima parte indirizzate all'agenzia dell'entrate (615) e a quella delle dogane (540). Numeri che, presi singolarmente, superano quelli dei ministeri e delle regioni. Residuale il ricorso verso altre agenzie: 33 richieste all'agenzia dei beni confiscati alla criminalità organizzata, 17 a quella per l'Italia digitale, solo una a quella per la coesione territoriale. Numeri residuali per le autorità indipendenti: Anac è la più esposta (61 richieste nel triennio), seguita dall'Agcm (garante concorrenza e mercato, con 37 domande), dall'Anvur (valutazione del sistema universitario, 33) e dalla Banca d'Italia (30).

Gli esiti delle richieste

Prendendo in esame i 4 comparti della Pa che ricevono più Foia, ovvero governo, regioni, comuni e agenzie, come sono andate le domande?

L'esito prevalente è positivo: in 2/3 dei casi la richiesta viene accolta pienamente, con un rilascio di tutte le informazioni richieste. A queste si aggiunge un ulteriore 12,7% di accoglimenti parziali. Si tratta di Foia che hanno come esito il rilascio di una parte di dati e documenti e un rifiuto su altri. I dinieghi completi rappresentano un altro 13% dei casi.

Quasi una richiesta su 10 segue un percorso ancora diverso, che abbiamo classificato alla voce "altro". Si tratta soprattutto dei casi in cui il cittadino ha scritto all'amministrazione sbagliata, e questa la reindirizza verso un'altra (molto frequente a livello ministeriale). Oppure di richieste formulate come Foia che in realtà sono accessi documentali, e come tali saranno trattati dall'amministrazione (un caso questo ricorrente nelle domande rivolte alle agenzie, e in particolare a quella delle entrate).

Da segnalare che i 2 livelli più vicini al cittadino, quelli il cui vertice è espressione di un diretto mandato elettivo, sono anche quelli che danno più spesso risposte positive. L'85,3% delle richieste Foia rivolte alle regioni è stato accolto pienamente, e un ulteriore 3,8% parzialmente. Tra le città campione, la quota sale rispettivamente all'86,5% e al 4,7%.

A livello governativo, la quota di richieste totalmente accolte scende al 51,3%, dato che però sale al 64% se si escludono quelle reindirizzate o riqualificate. Tra le agenzie nazionali, viene accolto completamente solo il 20% dei Foia; qui è maggioritaria la percentuale dei parzialmente accolti (quasi 1 richiesta su 2, il 47%).

I tempi di risposta

Ultimo aspetto fondamentale sono i tempi di risposta garantiti dall'amministrazione. Il primo riferimento da tenere presente è la norma che ha introdotto il Foia nel nostro paese (ovvero il decreto legislativo 97/2016). Questo prescrive una scadenza di 30 giorni alle amministrazioni interpellate, salvo termini più ampi in caso di presenza di controinteressati e di parere del garante della privacy.

In media, tutte le amministrazioni che hanno ricevuto più Foia tendono a rispettare tali scadenze. Nessuna, sempre stando ai dati medi, supera i 30 giorni. A livello ministeriale, servono circa 25 giorni (un dato in sensibile crescita rispetto ai 23 del 2018). Le regioni vedono invece un miglioramento, passando dai 27,2 giorni del 2018 ai 22,6 del 2019. Le città campione, nel periodo considerato, sono rimaste stabili su poco meno di 25 giorni. Con 19,5 giorni nel 2018 e 16,1 nel 2019, le agenzie sono l'unico comparto a stare al di sotto dei 20 giorni.

Ovviamente si tratta di medie che si prestano a una forte variabilità. Tra le regioni ad esempio, nel 2019, si va dai 46 giorni medi della Basilicata ai meno di 20 di Toscana, Friuli-Venezia Giulia, Abruzzo, Liguria, Campania, Valle d'Aosta e Calabria. E anche lo stesso dato medio lucano del 2019 è innalzato da una sola richiesta sulle 12 ricevute in quell'anno.

Considerazioni finali

Sintetizzando, l'analisi fa emergere alcune tendenze. Regioni e ministeri sono le istituzioni che pubblicano più spesso i registri degli accessi, la premessa per poter svolgere analisi sul Foia. Enti amministrativi, come agenzie e autorità, sembrano essere meno sollecite su questa raccomandazione di Anac e del ministro della Pa.

Anche tra chi pubblica, comunque, restano forti differenze nei formati e nelle informazioni oggetto di pubblicazione. In questo senso, sarebbe opportuno un adeguamento delle amministrazioni alla circolare n. 1/2019 del ministro Bongiorno, che definisce uno standard comune per quanto riguarda sia i dati da pubblicare che il supporto informatico. In modo da consentire un monitoraggio efficace e costante.

Finché non sarà adottato uno standard comune, l'analisi dell'impatto del Foia sul nostro ordinamento non potrà che essere parziale. Ma i dati elaborati suggeriscono alcune tendenze. Primo, si tratta di uno strumento di grande potenzialità già molto utilizzato per ministeri e regioni, oltre ad alcune città maggiori e per alcune agenzie fiscali (su tutte quelle di entrate e dogane). Secondo, l'esito è più favorevole nei livelli di governo più vicini al cittadino, regioni e comuni. Mentre sono più frequenti rigetti e accoglimenti parziali tra i ministeri e le agenzie. Terzo, i tempi di risposta sono fortemente variabili, ma complessivamente la Pa italiana mostra di riuscire a stare entro i 30 giorni prescritti dalla legge.

Tutti questi dati fanno riferimento ad una fase precedente a quella che stiamo vivendo, non ancora segnata dall'emergenza Covid. Un dramma che ha anche aumentato la consapevolezza sull'importanza dei dati nei processi decisionali. Sarà interessante capire, nelle analisi dei prossimi mesi, se questa consapevolezza si sarà tradotta in un maggior ricorso al Foia.

Foto credit: PxHere - Licenza

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5

donne capo di governo nei 27 paesi membri dell’Unione euopea, ossia Kaja Kallas (Estonia), Angela Merkel (Germania), Mette Frederiksen (Danimarca), Sanna Mirella Marin (Finlandia) e Ingrida Imonyt (Lituania). Per quanto il numero sia aumentato, la quota rimane residuale. Pari al 20,4% nel 2004 e salita solo al 22% nel 2021.   Vai al grafico.

19

paesi europei su 27 hanno almeno una donna a capo dello stato o che ricopre un ruolo chiave all’interno del governo (ministro dell’economia, degli esteri, degli interni e della sanità). Il ministro dell’interno è la key position maggiormente ricoperta da donne negli attuali esecutivi Ue, considerando anche la commissione europea e il Regno Unito. Per una quota del 34,5% sul totale. Vai al grafico.

1976

anno in cui una donna diventa per la prima volta ministra. Si tratta di Tina Anselmi, ministra del lavoro e previdenza sociale nel governo Andreotti III. Dal 1976 in poi ci sono stati 5 governi su 34 senza alcuna ministra. Solo l’esecutivo Renzi al giorno dell’insediamento aveva raggiunto un’effettiva parità, con il 50% di donne tra i ministri. Una percentuale che tuttavia è variata nel corso dei tre anni di governo, in seguito alla sostituzione delle due ministre Federica Mogherini e Federica Guidi, con Paolo Gentiloni e Carlo Calenda. Vai all’articolo.

34,8%

la quota di donne ministre nel governo Draghi, ossia 8 su 27. Tra i ministri senza portafoglio il 62,5% dei ruoli è ricoperto da donne, mentre il 37,5% da uomini. Per quanto riguarda, invece, i ministri con portafoglio il 20% sono donne, contro l’80% dei ministri uomini. Tra le ministre con portafoglio troviamo Luciana Lamorgese (ministra dell’interno), Marta Cartabia (ministra della giustizia) e Maria Cristina Messa (ministra dell’università e ricerca). Considerando i sottosegretari, la quota di donne sale sino al 47%, mentre i sottosegretari uomini sono il 52,5% nominati dal governo Draghi. In totale, quindi, all’interno dell’esecutivo del nuovo governo il 43% dei ruoli è ricoperto da donne, mentre il 57% da uomini. Vai al grafico.

33,9%

le donne che svolgono la funzione di presidente di commissione parlamentare. Tale quota mostra un notevole miglioramento rispetto alla precedente legislatura, dove la quota di donne presidenti di commissione era pari al 12,1%. Inoltre, l’attuale composizione è nettamente superiore anche alla media delle ultime cinque legislature, ossia 14,9% donne presidenti dal 2001 a oggi. Vai al grafico.

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Torniamo a parlare di Foia, l’istituto che in Italia dal 2016 ha introdotto il diritto di accesso generalizzato agli atti della pubblica amministrazione nel nostro ordinamento. In questi mesi abbiamo approfondito soprattutto gli aspetti “quantitativi” della questione: dal numero di richieste di accesso presentate, accolte e respinte dalle amministrazioni, ai tempi di risposta fino all’analisi della giurisprudenza.

Oggi ce ne occupiamo dal punto di vista dei cittadini e delle associazioni che presentano un Foia. L’istituto ha aperto sicuramente una serie di opportunità nell’accesso agli atti, ma è interessante anche capire quali siano gli ostacoli e le difficoltà nell’utilizzo di questo strumento.

Abbiamo fatto alcune domande a Giulia Crescini, avvocato e consulente giuridica. Si occupa di diritto sui temi dell’immigrazione e della protezione internazionale e collabora con Asgi, Associazione per gli Studi Giuridici, proprio su questi temi. In questa veste si è occupata di diverse richieste Foia, e quindi le abbiamo chiesto come funziona – nella sua esperienza concreta – il diritto di accesso in Italia.

Quante e quali sono le richieste che hai seguito in questi anni?

Abbiamo presentato sia come associazione sia come singoli avvocati alcune decine di richieste di accesso civico, soprattutto quando i dati che richiedevamo avevano una incidenza rispetto alle materie di cui ci occupiamo, diritto dell’immigrazione e asilo e protezione internazionale. I ministeri cui abbiamo fatto le nostre richieste sono stati quello degli affari esteri, quello dell’interno e quello delle infrastrutture e dei trasporti. Le richieste di accesso civico hanno riguardato vari aspetti, come l’utilizzo dei fondi pubblici per le operazioni di controllo del transito dei migranti dalla Libia all’Italia. Ci siamo concentrati sulle richieste di accesso per le operazioni di soccorso in mare e quindi su quale fosse il coinvolgimento dell’Italia in queste operazioni di soccorso. Ci siamo poi interessati di accordi bilaterali, ovvero il diritto di conoscere gli accordi che l’Italia firma con stati terzi. E poi – come singoli avvocati – dei dati che riguardano il sistema di accoglienza dei cittadini stranieri, e in particolare dei richiedenti asilo, in collaborazione con openpolis e ActionAid.

Tante richieste diverse rivolte a una pluralità di soggetti, quindi avete maturato un’esperienza molto estesa rispetto al Foia. Che idea vi siete fatti dell’utilizzo dello strumento, in quali casi funziona, quali sono invece gli aspetti critici o da migliorare?

Quando abbiamo iniziato a utilizzare il Foia (indicativamente a fine 2017) abbiamo trovato una disponibilità maggiore da parte della pubblica amministrazione, che è si è limitata nel tempo per una serie di ragioni.

Da un lato, ci è sembrato che in alcuni casi la pubblica amministrazione abbia paura di questo strumento, opponendo dei rifiuti poi rivelatisi immotivati. In alcuni casi, a fronte di una prima richiesta cui ci era stato opposto un rigetto, poi siamo riusciti ad ottenere quei documenti in via giudiziaria e si sono rivelati documenti del tutto neutri. Quindi c’è sicuramente una ritrosia da parte della pubblica amministrazione ad incentivare questo strumento.

Dall’altro lato, le richieste di accesso civico sono tanto più efficaci quanto più il cittadino è a conoscenza di cosa può richiedere, in modo puntuale. Non possiamo chiedere alla Pa di inviarci una quantità elevata di documenti o che sia l’amministrazione a fare le ricerche al posto del cittadino. La richiesta Foia è più verosimile che venga accettata se la domanda è specifica, se il cittadino sa esattamente quello che richiede.

L’ultima questione riguarda la specificità dello strumento. Quando chiediamo accesso a delle informazioni, la richiesta è molto semplice da inviare ma è sottoposta a dei limiti. Rispetto al passato, il cittadino ha un diritto sicuramente potenziato di avere accesso ai documenti, ai dati, alle informazioni anche che non lo riguardano direttamente. Ad esempio, parlando delle operazioni di soccorso, io posso chiedere chi era coinvolto anche se non ero personalmente a bordo di una barca. E questo è un passo enorme. Tuttavia ci sono limiti. Limiti assoluti, come il segreto di stato. Oppure relativi, quando la Pa non ammette accesso a quel dato perché la conoscenza potrebbe mettere in pericolo un interesse fondamentale dello stato (difesa, ordine pubblico, sicurezza.)

Nella vostra esperienza quante volte è stato sollevato questo tipo di eccezione?

Nei casi che seguiamo, i limiti relativi sono stati sollevati con sempre più frequenza. In particolare quelli collegati alla difesa, oppure alle relazioni internazionali con altri stati. La legge richiede che in questi casi il ministero motivi puntualmente le ragioni per cui il cittadino non deve avere conoscenza di quei dati e perché in un bilanciamento degli interessi debba prevalere quello delle relazioni internazionali. Il pregiudizio deve essere concreto e direttamente collegabile all’ostensione di quei dati.

Questi limiti spesso sono utilizzati in modo troppo blando, e vanno a togliere di contenuto e di significato tutto l’istituto dell’accesso civico. Ad esempio, in un caso avevo richiesto l’accesso ai provvedimenti con cui l’Italia spendeva delle risorse provenienti dall’Ue da impiegare in Libia. Mi è stato detto che non potevano fornirci questi provvedimenti (in cui venivano quantificati i costi per motovedette, radar, etc.) perché questo avrebbe posto in pericolo le relazioni internazionali con la Libia.

Solo che poi queste informazioni sono state progressivamente pubblicate, nel corso dei mesi successivi, sul sito della polizia di stato, perché si è aperta una procedura di aggiudicazione con bandi di gara. Quindi in quel caso dov’era il pericolo?

Un’esperienza che testimonia una ritrosia nel rilascio di documenti tramite Foia, quando poi una successiva pubblicazione smentisce di fatto le ragioni dell’eccezione sollevata.

Esatto, a questo si unisce probabilmente il fatto che in passato quando abbiamo avuto conoscenza del modo in cui il ministero dell’interno utilizzava i soldi del fondo Africa in Libia, in particolare per le motovedette, abbiamo presentato un ricorso di fronte al giudice amministrativo per contestare la legittimità nell’utilizzo di questi fondi. Ci è venuto anche il sospetto che forse questo rigetto fosse motivato dalla necessità o volontà di non darci uno strumento fondamentale per contestare la legittimità. Perché il Foia rende possibile un controllo tempestivo che è molto più difficile in caso di pubblicazione successiva sui siti istituzionali.

Prima sollevavi un aspetto emerso anche nelle analisi di questi mesi dell’osservatorio: quanto più una richiesta è specifica quanto più è probabile venga accolta. Questo ci ricollega alle possibili difficoltà, dal punto di vista di un cittadino, nel presentare una richiesta Foia. Secondo voi che queste domande le presentate abitualmente, quali sono gli ostacoli più frequenti per un cittadino?

Premetto che il procedimento è piuttosto semplice, o almeno formalmente semplice. Nel senso che basta inviare una richiesta all’amministrazione competente e spesso questa ha sul suo sito un modulo ad hoc. La prima questione è capire a quale pubblica amministrazione indirizzare la richiesta, e potrebbe non essere molto semplice. Tuttavia la legge ci dice anche che una amministrazione non può rigettare una richiesta perché il cittadino ha sbagliato referente; è in carico all’amministrazione destinataria reindirizzarla a quella competente.

Un altro aspetto che pone criticità è circostanziare la richiesta. Molto spesso infatti non si sa di cosa sia effettivamente in possesso la Pa, perciò diventa particolarmente difficile andare a richiedere un documento specifico.

Poi c’è una questione di procedimento amministrativo. È vero che lo strumento è accessibile a tutti i cittadini, ma allo stesso va tenuto presente che è un procedimento scandito da termini perentori. Se oggi faccio la richiesta la Pa ha 30 giorni per rispondere. Se non risponde o risponde negativamente, ho altri 30 giorni per fare una richiesta di riesame. E anche questa scadenza è perentoria: se non mi attivo entro i termini, decade anche il diritto a una risposta e dovrò ricominciare da capo il procedimento.

Quindi un possibile ostacolo non è tanto nella presentazione ma nella capacità di seguire tutto l’iter successivo. Nell’analisi di vari registri di accesso in effetti emerge come le richieste andate a buon fine – oltre ad aver dietro ovviamente una preparazione specifica su quanto si richiede – siano state in molti casi presentate da soggetti strutturati per seguire il processo amministrativo. Per cui nella pratica è molto più facile che riescano ad utilizzarlo organizzazioni piuttosto che il singolo cittadino.

Sì, e a questo aspetto si legano altre due questioni. La prima riguarda il linguaggio utilizzato dalla Pa quando risponde a una richiesta. A mio parere serve una preparazione tecnica per leggere queste risposte, soprattutto quelle di rigetto. Come abbiamo visto, la risposta non dovrebbe mai essere “secca”, sono pochissimi i casi in cui una Pa può limitarsi a dire solo no. Nella maggioranza dei casi motiverà spiegando perché il diritto del cittadino è recessivo rispetto ad altri interessi, quindi ovviamente la risposta va letta anche avendo una conoscenza approfondita rispetto alla giurisprudenza delle ultime sentenze, perché i giudici si stanno pronunciando moltissimo sulla legittimità e sulla completezza delle risposte che la Pa fornisce alle richieste di accesso

Una seconda questione è legata a una interpretazione, a nostro avviso molto errata, dell’interesse del cittadino che fa la richiesta di accesso civico. La legge è molto chiara nel dire che il cittadino ha un interesse all’accesso civico per il solo fatto di richiedere quei documenti; e questa è la grande differenza con l’accesso agli atti. Invece alcuni giudici hanno richiesto un interesse superiore, un interesse pubblico ulteriore rispetto a quello riconducibile al singolo cittadino. In questo modo, l’accesso civico sembrerebbe qualcosa che può essere richiesto solo da enti o associazioni.

Con questa interpretazione restrittiva della legge, di fatto lo strumento viene quindi depotenziato.

Assolutamente, verrebbe limitato irragionevolmente. Di recente, fortunatamente, si è pronunciato anche il consiglio di stato in modo molto preciso. Ora però è necessario anche incentivare la presentazione di richieste anche da parte di singoli cittadini, in modo da non avallare nessuna interpretazione restrittiva.

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