La disciplina nazionale per le elezioni regionali

Fino all’approvazione della legge costituzionale numero 1 del 1999 era il parlamento a stabilire il sistema elettorale da adottare nelle regioni. A partire da quella data invece la materia è stata delegata a specifiche leggi regionali.

La normativa regionale tuttavia deve muoversi nel solco di una serie di principi stabiliti con legge della repubblica. Questi principi sono ricavabili in primo luogo dall’articolo 4 della legge 165/2004 che, tra le altre cose, prevede:

• la definizione di un sistema elettorale che incentivi maggioranze stabili;
• il divieto di mandato imperativo;
• la promozione delle pari opportunità tra donne e uomini nell’accesso alle cariche elettive.

Diverso invece è il caso delle regioni a statuto speciale, tra cui il Friuli-Venezia Giulia. Qui infatti le leggi elettorali devono rispondere, oltre che dei principi costituzionali, della disciplina prevista nei rispettivi statuti regionali.

Altre norme concorrono poi a definire un quadro nazionale di riferimento. Tra queste da ultimo si è inserito il decreto legge 190/2022 con il quale è stato stabilito che, per il solo 2023, le elezioni dovranno tenersi anche di lunedì mattina oltre che di domenica. Una norma che deroga, per un tempo limitato, quanto previsto dalla legge di stabilità 2014 (l. 147/2013, articolo 1 comma 399) che, per ragioni di spesa, aveva previsto di limitare il turno elettorale alla sola giornata di domenica.

Il sistema istituzionale e i seggi in consiglio

In ciascuna delle 4 regioni che andranno al voto il sistema istituzionale prevede l’elezione diretta del presidente, cui è riservato un posto anche in consiglio. Non è invece previsto un eventuale turno di ballottaggio, come avviene ad esempio in Toscana. Per l’elezione dei consiglieri invece, pur presentando alcune importanti differenze, questi sistemi elettorali hanno tutti una struttura simile. Si tratta in sostanza di un sistema proporzionale su base circoscrizionale che include, in forme diverse, metodi per garantire la stabilità della maggioranza ma anche un’adeguata rappresentanza delle opposizioni.

D’altronde pur trattandosi dello stesso tipo di organo, i consigli di queste regioni hanno dimensioni molto diverse e sono eletti in un diverso numero di circoscrizioni. Un aspetto che incide su elementi quali le soglie di sbarramento o l’attribuzione di premi di maggioranza.

Premi di maggioranza e tutela delle minoranze

L’attribuzione del premio di maggioranza avviene in modo diverso in queste 4 regioni.

In Lazio ad esempio 40 seggi sono attribuiti proporzionalmente, mentre i rimanenti 10 servono ad assicurare stabilità alla maggioranza. Infatti se il gruppo di liste collegate al presidente eletto non ha raggiunto il 60% gli vengono attribuiti i seggi necessari a raggiungere tale soglia, ovviamente per un massimo di 10 consiglieri. Nel caso venga raggiunta questa quota i seggi rimanenti sono attribuiti all’opposizione. Da questi calcoli inoltre è escluso il seggio attribuito per legge al candidato eletto presidente.

La conseguenza dunque è che per essere sicuri di ottenere una maggioranza assoluta, le liste collegate al presidente eletto dovrebbero almeno avvicinarsi al 40% dei voti validi.

Il sistema previsto in Lombardia invece attribuisce in maniera più certa una maggioranza alle liste vincitrici. Qui 2 seggi sono attribuiti al presidente eletto e a quello non eletto che ha ottenuto più voti. I rimanenti 78 invece sono ripartiti in questo modo:

• almeno 44 seggi (55%) se il presidente ha ottenuto meno del 40% dei voti validi;
• almeno 48 seggi (60%) se il presidente ha ottenuto il il 40% o più dei voti validi.

In ogni caso alle liste vincitrici non può essere attribuito un numero di seggi che superi il 70%.

Simile è poi il sistema adottato in Friuli- Venezia Giulia. Qui infatti le liste collegate al presidente eletto ricevono:

• almeno il 60% dei seggi se il presidente è eletto con più del 45% dei voti;
• almeno il 55% dei seggi se il presidente è eletto con il 45% dei voti o meno.

I calcoli in questo caso includono il seggio attribuito al presidente. In aggiunta sono previsti dei sistemi a tutela dell’opposizione e delle liste espressione della minoranza slovena.

Infatti le liste non collegate al presidente eletto devono ottenere almeno il 40% dei seggi, incluso il seggio riservato al candidato presidente non eletto che ha ottenuto più voti. Inoltre, nel caso in cui le liste espressione della minoranza slovena non abbiano attenuto neanche un seggio, è previsto uno specifico meccanismo volto ad attribuirgliene almeno uno. A patto che siano raggiunte determinate condizioni.

Infine in Molise la legge elettorale stabilisce che alle liste collegate al presidente eletto siano assegnati tra 12 e 14 seggi. I rimanenti (tra 8 e 6) spettano all’opposizione.

È da notare tuttavia che, stando a quanto affermato da un dossier del senato, non avendo previsto una soglia minima affinché le liste vincitrici ottengano il premio di maggioranza questa legge elettorale è esposta al rischio di essere dichiarata incostituzionale. Su questo stesso punto infatti si è concentrata la sentenza (1/2014) con cui la corte costituzionale ha dichiarato la parziale illegittimità della legge Calderoli (il cosiddetto porcellum).

L’equilibrio di genere nelle leggi regionali

Come anticipato la legge 165/2004 stabilisce alcuni principi a cui le leggi elettorali delle regioni a statuto ordinario devono conformarsi. Tra questi la promozione delle pari opportunità tra generi. Oltre a stabilire il principio però la disposizione elenca anche alcuni criteri cui le regioni devono attenersi a seconda del sistema elettorale scelto: proporzionale con espressione di preferenze, proporzionale senza espressione di preferenze o uninominale.

Le 3 regioni a statuto ordinario che andranno al voto nel 2023 prevedono tutte un sistema proporzionale con preferenza ed è dunque al primo criterio che devono attenersi.

Come è ovvio dunque le leggi regionali del Lazio, della Lombardia e del Molise si sono conformate a questo principio, con una differenza. La regione Lazio infatti ha previsto che le liste debbano necessariamente essere composte in modo che ciascun genere sia espresso per il 50%. In caso di numero dispari è ammessa una sola unità di scarto.

Per il Friuli-Venezia Giulia invece il discorso è differente. La regione infatti non deve conformarsi a una norma nazionale, ma solo al suo statuto, le cui modifiche sono state approvate con legge costituzionale (2/2001). Proprio questa modifica ha introdotto nello statuto il principio di “equilibrio della rappresentanza dei sessi”, ma in modo del tutto generico.

La legge regionale invece ricalca in buona parte la disciplina prevista per le regioni a statuto ordinario, ma non completamente. Anche qui infatti le liste devono essere composte in modo che il genere più rappresentato non superi il 60% delle candidature. In questo caso però non è richiesta la doppia preferenza di genere (legge regionale 17/2007). E in effetti in questa regione la legge elettorale prevede un’unica preferenza che l’elettore può attribuire indifferentemente a una candidata o a un candidato (l.r. 28/2007).

Foto: ministero dell’interno

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Anche se in via transitoria rimarranno attivi ancora per alcuni mesi dei poteri straordinari, dal primo aprile sono cessate le attività del commissario straordinario Figliuolo, ma anche di tutte quelle task force e comitati tecnico scientifici attivati nel corso del tempo sia a livello nazionale che regionale.

La deliberazione dello stato di emergenza

Quando il 31 gennaio del 2020 il secondo governo Conte, riunito in consiglio dei ministri, ha deliberato lo stato di emergenza in relazione all’emergere dell’epidemia da Covid-19 stabilì che il provvedimento avesse una durata di 6 mesi.

Gli eventi che si sono susseguiti però hanno portato prima lo stesso governo Conte e poi il governo Draghi a prorogare lo stato di emergenza, che si è concluso solo lo scorso 31 marzo.

Dopo oltre due anni dunque è finalmente finito lo stato di emergenza. Una condizione grazie alla quale sono stati attribuiti poteri straordinari, in deroga alla normativa vigente, a molti soggetti nazionali e locali. Per fronteggiare la situazione inoltre sono stati creati in via temporanea numerosi organi, a tutti i livelli.

Certo, ad oggi, il Covid-19 non ha smesso di essere un problema molto serio. È chiaro dunque che sia le istituzioni che i cittadini dovranno tenere ancora alto il livello di allerta. Ma lo stato di emergenza non è uno strumento creato semplicemente per affrontare sfide difficili. Si tratta piuttosto un provvedimento a cui fare ricorso nei casi in cui le istituzioni si trovino di fronte a problemi che non sono in grado di affrontare con mezzi ordinari.

Dopo 26 mesi dunque si auspica che il governo e tutte le istituzioni preposte abbiano avuto il tempo di organizzarsi, in modo da poter gestire il problema, senza ricorrere allo stato di emergenza.

Un lento ritorno alla gestione ordinaria

Il ritorno alla normalità può essere complesso e proprio per questo il codice della protezione civile (articolo 26) prevede meccanismi transitori. Attraverso questa norma è dunque possibile prorogare alcune delle competenze fino a quel momento in vigore, anche se per il tempo strettamente necessario per tornare a una vera e propria gestione ordinaria.

Nello specifico il codice stabilisce che le funzioni commissariali possano essere prorogate oltre lo scadere dello stato di emergenza ma solo per la gestione degli interventi programmati e non ancora ultimati. Per un massimo di 6 mesi dalla data di conclusione dell’emergenza inoltre possono essere ancora previste deroghe ai contratti pubblici.

In effetti è proprio a queste disposizioni che fa riferimento il decreto legge 24/2022 il quale, tra le altre cose, ha istituito l’Unità per il completamento della campagna vaccinale e per l’adozione di altre misure di contrasto alla pandemia. Una struttura al cui vertice è stato posto in capo il generale Tommaso Petroni, già capo dell’area logistica operativa della struttura di supporto al commissario straordinario Francesco Paolo Figliuolo. Le funzioni vicarie del generale, invece, sono state attribuite a Giovanni Leonardi, attuale segretario generale del ministero della salute.

D’altronde, come dispone la legge, si tratta di una struttura provvisoria, destinata a concludere le sue funzioni entro la fine del 2022, confluendo poi in via ordinaria proprio nel ministero della salute.

Gli organi e gli incarichi censiti

Nel corso di questi anni sono stati molti gli organi e gli incarichi istituiti ad hoc per affrontare l’emergenza. A molti altri organi già esistenti invece sono stati attribuiti nuovi compiti e poteri.

Se all’inizio dell’emergenza avevamo censito poco meno di 1.500 incarichi, con il passare del tempo questi sono diventati oltre 2mila.

La ragione di questa crescita è legata in parte alla nascita di nuove strutture e all’attribuzione di nuovi incarichi. Nella maggior parte dei casi però si è trattato dell’alternarsi delle persone a cui è stato attribuito il compito di ricoprire questi ruoli di responsabilità.

Nella gran parte dei casi poi ci riferiamo a persone il cui lavoro non cessa con la fine dello stato di emergenza. A concludersi piuttosto sono i compiti straordinari che in quell’occasione gli sono stati attribuiti. Si tratta infatti di dirigenti ministeriali, prefetti, presidenti di regione, dirigenti delle Asl e molto altro.

A livello quantitativo la maggior parte degli incarichi censiti riguarda i vertici delle aziende sanitarie locali. Organizzazioni fondamentali per la gestione pratica dell'emergenza pandemica, ma anche in generale per l'ordinario funzionamento del sistema sanitario nazionale. Per questo negli scorsi anni ci siamo occupati più volte di questi enti, e per questo continueremo a farlo anche in futuro.

Un discorso analogo, per quanto si tratti di realtà molto diverse, riguarda gli uffici territoriali del governo e in particolare i prefetti. Questi infatti hanno avuto un ruolo molto importante, in particolare nelle fasi più dure dell'emergenza.

Ma numeri notevoli sono stati registrati anche rispetto a incarichi istituiti ad hoc per affrontare l'emergenza, sia a livello nazionale (182 incarichi) che regionale (423).

A livello nazionale si è trattato di incarichi in organi come il comitato tecnico scientifico, ma anche le varie task force istituite a vario titolo e la nomina di vari soggetti attuatori nelle forze dell'ordine, nei ministeri, nelle agenzie e negli enti pubblici.

Lo stesso ragionamento vale per le regioni e le province autonome, ma moltiplicato per ognuna di queste realtà. Anche le regioni infatti hanno istituito i propri comitati tecnico scientifici e le proprie task force. Tutti i presidenti di regione inoltre sono stati nominati soggetti attuatori dal capo della protezione civile e in alcuni casi hanno a loro volta nominato dei delegati.

Ma un ruolo fondamentale è stato svolto a maggior ragione da coloro che ricoprivano e che tutt'ora ricoprono in via ordinaria incarichi di punta nel settore sanitario e di protezione civile. Nelle regioni si tratta degli assessori e dei dirigenti regionali con deleghe su queste materie. A livello nazionale della protezione civile, del ministero della sanità ma anche di istituzioni come l'istituto superiore di sanità o il consiglio superiore di sanità.

I protagonisti dello stato di emergenza

Se sono stati numerosi coloro che hanno avuto un ruolo importante nella gestione dell'emergenza, alcuni hanno ricoperto posizioni effettivamente di spicco.

Oltre ovviamente al presidente del consiglio si tratta del ministro della sanità, del segretario generale del ministero, del capo della protezione civile e del commissario straordinario.

Tra tutte le persone che hanno ricoperto questi incarichi però è da notare come solo il ministro della salute Roberto Speranza sia rimasto in carica dall'inizio alla fine dell'emergenza. Negli altri casi invece, per motivi diversi, nel corso del tempo l'incarico è stato ricoperto da due persone diverse.

In seguito alla crisi di governo di inizio 2021 infatti, alla presidenza del consiglio si sono alternati Giuseppe Conte e Mario Draghi. Un cambio di esecutivo che, sebbene non abbia implicato una sostituzione del vertice politico del ministero della salute, ha comportato cambiamenti nel vertice amministrativo.

Nella prima fase dell'emergenza infatti è stato Giuseppe Ruocco a ricoprire il ruolo di segretario generale del ministero. Raggiunta l'età per andare in pensione però, con il cambio di governo Ruocco ha lasciato il proprio incarico. Una decisione su cui comunque possono aver pesato anche gli aspri contrasti che il dirigente ha avuto nel corso degli ultimi mesi di attività con alcuni importanti esponenti della maggioranza.

Come abbiamo detto però questi non sono stati gli unici cambiamenti importanti. Al vertice della protezione civile infatti il governo Draghi ha nominato Fabrizio Curcio al posto di Angelo Borrelli, mentre il generale Figliuolo è stato preferito a Domenico Arcuri come commissario straordinario.

Una scelta quest'ultima che è stata interpretata in molti modi ma che in effetti ha segnato anche il cambio di fase nella gestione dell'emergenza. Il manager Arcuri infatti era stato scelto per gestire una grande mole di contratti pubblici affidati con procedure emergenziali di cui c'era assoluta urgenza nelle prime fasi della pandemia, per reperire tutto il materiale sanitario necessario. Il generale Figliuolo è invece un esperto di logistica e il suo principale compito è stato quello di gestire il piano di vaccinazione, visto che l'acquisto dei vaccini è stato gestito in primo luogo in ambito europeo più che nazionale.

Foto: www.governo.it - Licenza

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Dopo quasi due mesi tutte le regioni andate al voto hanno finalmente formalizzato la composizione delle nuove giunte, o almeno quasi. La Puglia è stata l’ultima regione a compiere questo passo anche se in realtà manca ancora un tassello a completare la squadra. Il presidente Emiliano ha infatti conservato per se le deleghe al welfare in attesa di capire se il movimento 5 stelle deciderà di entrare in maggioranza.

La nuova geografia politica delle regioni italiane

Delle 7 regioni andate al voto in 4 casi sono stati confermati i governatori uscenti. Due del centro sinistra: Emiliano (Pd) in Puglia e De Luca (Pd) in Campania. Due del centro destra: Toti (Cambiamo!) in Liguria e Zaia (Lega) in Veneto. Quest’ultimo è al suo terzo incarico da presidente.

In Toscana invece Giani (Pd) è al suo primo incarico da presidente ma è stata confermata la maggioranza uscente di centrosinistra. Anche in Valle d’Aosta il nuovo presidente, Erik Lavevaz, è dello stesso partito del presidente uscente (Union Valdôtaine) e governa in coalizione con partiti di centro sinistra.

Dunque è solo il presidente delle Marche Francesco Acquaroli (Fratelli d’Italia) a rappresentare una reale novità per la sua regione.

Le giunte dei presidenti riconfermati

Tra le regioni in cui è stato confermato il presidente uscente il Veneto è quella che ha confermato anche il maggior numero di assessori.

Dei 9 componenti della giunta (incluso il presidente) solo 1 non faceva parte della squadra nella scorsa consiliatura, Francesco Calzavara (attuazione del programma), ma era comunque un componente del consiglio regionale eletto nella lista Zaia.

Anche in Liguria sono state molte le conferme (6 su 8) e due i nuovi ingressi. Il vice presidente Alessandro Piana, della Lega, nella scorsa consiliatura era presidente del consiglio regionale. Simona Ferro, assessore alle pari opportunità di Fratelli d'Italia, è invece alla sua prima esperienza politica.

In Campania sono il 63,6% i membri di giunta confermati (7 su 11). Tra i nuovi ingressi Mario Morcone e Nicola Caputo. Il primo ha avuto una lunga carriera prefettizia che lo ha portato tra le altre cose svolgere il ruolo di capo di gabinetto del ministero dell'interno oltre che di capo del dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione. Morcone inoltre, pur non avendo esperienza in regione, è stato commissario straordinario del comune di Roma e candidato sindaco di Napoli per il Partito democratico. Nicola Caputo invece è stato in consiglio regionale tra il 2005 e il 2015 e più recentemente parlamentare europeo. Due invece gli assessori senza una precedete esperienza politica.

In Puglia gli assessori confermati sono stati solo 3, almeno per il momento. A questi si aggiunge Donato Pentassuglia che aveva ricoperto il ruolo di assessore nell'ultimo anno di mandato di Nichi Vendola. Cinque invece gli assessori che non avevano esperienza in giunta. Anna Maurodinoia (Trasporti - Pd), era presente in consiglio nella scorsa consiliatura. Massimo Bray, già ministro dei beni culturali nel governo Letta, è alla sua prima esperienza in regione, come anche Alessandro Delli Noci che porta invece un esperienza amministrativa come vicesindaco e assessore del comune di Lecce. Due infine gli assessori senza una precedente esperienza politica: Pietro Luigi Lopalco, epidemiologo, e Anna Grazia Maraschio, già consigliera di parità della regione Puglia.

Nuovi ingressi e volti noti

In Valle d'Aosta, dove il presidente non è eletto direttamente dai cittadini, i componenti di giunta con esperienza in quest'organo sono 3, ma solo uno in continuità con la giunta precedente. Tra gli altri 3 avevano avuto precedenti esperienze in consiglio regionale e 2 sono alla loro prima esperienza politica

In Toscana il nuovo presidente è Eugenio Giani, che nella passata consiliatura ricopriva l'incarico di presidente del consiglio regionale. Giani ha confermato solo due assessori della Giunta precedente guidata da Enrico Rossi: Stefano Ciuoffo e Stefania Saccardi, riconfermata vice presidente. Per il resto, come peraltro lo stesso Giani, tutti gli assessori avevano precedentemente ricoperto un incarico in consiglio regionale.

Infine nelle Marche, unica regione in cui si è registrato un vero e proprio cambio politico, né gli assessori né il presidente hanno esperienza in giunta regionale. Solo 3 componenti di giunta inoltre hanno maturato esperienza in consiglio regionale ed è interessante notare come solo uno di questi, Mirco Carloni, svolgesse questo incarico nell'ultima consiliatura. Lo stesso presidente Acquaroli, prima di essere eletto, svolgeva il proprio mandato come deputato mentre era stato consigliere regionale tra il 2010 e il 2014. Gli altri componenti della giunta comunque hanno tutti esperienza politica come deputati, senatori, consiglieri comunali o sindaci.

Le deleghe alla sanità

La sanità rappresenta la competenza più importante attribuita dalla costituzione alle regioni. Una competenza che in un momento di crisi sanitaria come quello che stiamo vivendo diventa ancora più cruciale.

In questo contesto in 2 regioni, Campania e Liguria, i presidenti hanno deciso di mantenere per sé deleghe così impegnative ed esposte politicamente. De Luca in realtà ha attribuito ad Ettore Cinque, assessore al bilancio, anche la delega al finanziamento del sistema sanitario regionale, che tuttavia è solo una parte delle competenze di un assessore alla sanità.

In atri 2 casi invece la scelta è ricaduta su degli assessori tecnici. Emiliano, in Puglia, aveva annunciato già prima delle elezioni che il ruolo sarebbe stato ricoperto da Pietro Luigi Lopalco, epidemiologo di fama, chiamato a marzo dal presidente a guidare il coordinamento regionale emergenze epidemiologiche della regione.

Anche in Valle d'Aosta è stato nominato un medico a ricoprire l'incarico, Roberto Alessandro Barmasse. In questo caso si tratta di un dirigente medico locale e dunque una personalità che dovrebbe conoscere bene la struttura e il funzionamento del sistema sanitario regionale.

In Toscana, nelle Marche e in Veneto infine si è optato per una nomina politica. Da notare peraltro che solo in Veneto è stata confermata l'assessore alla sanità uscente, Manuela Lanzarin.

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