Nella riunione del consiglio dei ministri del 27 giugno infatti il governo ha stabilito di attribuire quel ruolo al generale Francesco Paolo Figliuolo. Per la nomina vera e propria tuttavia bisognerà attendere il decreto con cui, tra le altre cose, saranno assegnati i fondi per la ricostruzione.

Come è noto il generale Figliuolo è stato il secondo commissario straordinario del governo per l’emergenza Covid-19, in sostituzione di Domenico Arcuri. Una scelta compiuta dell’allora governo Draghi, un esecutivo di grande coalizione che non vedeva però tra i partiti di governo Fratelli d’Italia. Ovvero la forza politica che oggi esprime la presidente del consiglio e che in quella fase si era mostrata molto critica verso la campagna vaccinale gestita dal generale.

Questa decisione ha scatenato un acceso dibattito con critiche che sono arrivate, oltre che dai partiti di opposizione, anche da presidenti di regione di centro destra. Ci si attendeva infatti che in un’occasione come questa il ruolo di commissario fosse assegnato a Stefano Bonaccini (Partito democratico) in quanto presidente della regione più colpita.

I commissari del capo della protezione civile

In occasione di eventi calamitosi per cui il governo decide di dichiarare lo stato di emergenza la protezione civile assume un ruolo centrale, che esercita emanando specifiche ordinanze.

In questa situazione il capo della protezione civile può decidere di nominare uno o più commissari delegati all’emergenza (codice della protezione civile, art. 25 comma 7).

Nella maggior parte dei casi, fortunatamente, la dichiarazione dello stato di emergenza riguarda un territorio specifico. Per questo, di solito, il capo della protezione civile nomina commissario il presidente della regione o un dirigente della pubblica amministrazione locale.

La ratio di questa prassi è piuttosto semplice. Che si tratti di soggetti politici o di dirigenti amministrativi, sono queste le figure che conoscono meglio il territorio, le sue problematiche e le norme che lo regolano.

È bene precisare però che in alcune se pur rare occasioni non è stato nominato alcun commissario per la gestione dell’emergenza. E questo è proprio il caso della recente alluvione in Emilia-Romagna. Ciò non toglie però che un commissario del governo possa essere nominato in seguito.

I commissari del governo

Che il capo della protezione civile abbia nominato o meno un commissario per gestire le prime fasi dell’emergenza, successivamente il consiglio dei ministri può comunque nominarne un’altro, con funzioni e compiti diversi di solito precisati da norme stabilite ad hoc (L.400/1988, art.11).

Nel caso dell’emergenza Covid-19 ad esempio, l’allora capo della protezione civile Borrelli aveva inizialmente nominato commissario straordinario il segretario generale del ministero della salute (oltre che tutti i presidenti di regione). Tuttavia, con l’approvazione del decreto legge 18/2020, il ruolo di commissario straordinario è stato attribuito prima Domenico Arcuri e poi il generale Figliuolo.

Per questo tipo di commissariamenti non esistono dati sistematizzati. È difficile quindi dire in che misura e in quali casi il governo abbia deciso in precedenza di nominare un commissario nazionale anche quando la crisi aveva portata locale. Comunque è già accaduto in precedenza. Come ad esempio nel caso del sisma del 2016, quando il ruolo fu affidato a Vasco Errani, ex presidente dell’Emilia-Romagna, regione che in quel caso non era coinvolta negli eventi calamitosi.

Certo si potrebbe obiettare che in quel caso il terremoto aveva coinvolto più regioni (Marche, Umbria, Lazio e Abruzzo). Lo stato di emergenza per le recenti alluvioni invece ha riguardato quasi esclusivamente l’Emilia-Romagna. E in effetti, quando questo stesso territorio, nel 2012, si è confrontato con lo stato di emergenza seguito al sisma, l’allora governo Monti assegnò la gestione dell’emergenza proprio al presidente della regione (allora Vasco Errani) confermandogli poi il ruolo anche nelle fasi successive (prima a Errani e poi al nuovo presidente Bonaccini).

La struttura commissariale

Nondimeno il governo sembra aver scelto di motivare la sua decisione proprio in considerazione del fatto che gli interventi di ricostruzione riguarderanno più regioni. Certo è vero che dopo la dichiarazione dello stato di emergenza in Emilia-Romagna ne sono seguite altre 2 riguardanti alcuni territori fuori dalla regione. Si tratta però solo di pochi comuni della Toscana (4) e delle Marche (7), tutti confinanti con l’Emilia-Romagna.

Ad ogni modo, stando a quanto annunciato nel comunicato stampa del consiglio dei ministri (Cdm), i presidenti di regione saranno in qualche misura coinvolti. Il decreto approvato in Cdm infatti dovrebbe prevedere l’istituzione di una cabina di regia composta:

• dal commissario straordinario, che la presiede (ovvero il generale Figliuolo);
• dal capo del dipartimento casa Italia (presidenza del consiglio);
• dal capo del dipartimento della protezione civile (presidenza del consiglio);
• dai presidenti delle regioni Emilia-Romagna, Toscana e Marche;
• dal sindaco metropolitano;
• da un rappresentante delle province coinvolte;
• da un rappresentante dei comuni coinvolti.

le funzioni di quest’organo saranno certamente meglio chiarite nel testo del decreto. Al momento tuttavia risulta che si tratti principalmente di un organo di monitoraggio e di raccordo tra le funzioni commissariali e quelle ordinarie, gestite quindi dagli organi politici e amministrativi dei territori coinvolti.

È invece al commissario che sono attribuiti i poteri chiave, tra cui la programmazione delle risorse finanziarie, la gestisce la contabilità speciale e il coordinamento degli interventi di ricostruzione, di ripristino e di riparazione.

Nel corso della conferenza stampa poi, il ministro della protezione civile Nello Musumeci ha affermato che i presidenti di regione riceveranno il ruolo di sub-commissari, ma nel comunicato stampa non si fa menzione di questo. Qui infatti è indicata la possibilità che il commissario nomini dei soggetti attuatori, ma solo per un aspetto molto specifico, ovvero la ricostruzione degli edifici pubblici danneggiati.

D’altronde lo stesso Bonaccini si è detto molto scontento della situazione, pur manifestando la propria stima per la figura di Fiugliuolo con cui ha avuto modo di lavorare negli scorsi anni in qualità di presidente dell’Emilia-Romagna nonché di presidente della conferenza delle regioni.

Nei prossimi mesi comunque sarà importante analizzare gli atti legislativi che verrano pubblicati in materia. Il governo infatti sembra voler fare di questo caso un precedente non solo da un punto di vista operativo ma anche normativo. L’esecutivo quindi non si limiterà a definire le regole per affrontare la situazione attuale stabilendo invece, con un apposito disegno di legge, una nuova disciplina chiamata “stato di ricostruzione”. Ovvero una particolare condizione giuridica che potrà essere dichiarata dal consiglio dei ministri successivamente alla conclusione dello “stato di emergenza”. Quello dell’Emilia-Romagna quindi potrebbe essere il primo caso di un nuovo modello che, se verrà effettivamente approvato in questi termini, potrà essere valutato a pieno nel corso dei prossimi anni.

Foto: presidenza del consiglio

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Sono alcune delle cifre più significative sugli acquisti di beni e servizi da parte delle amministrazioni pubbliche italiane in più di due anni di pandemia.

Era il 31 gennaio 2020, infatti, quando il governo decretava lo stato di emergenza, in seguito all’accertamento dei primi due casi di Covid in Italia, una coppia di turisti cinesi che villeggiava a Roma. Un regime terminato solo 26 mesi dopo, lo scorso 31 marzo.

Proprio in virtù dello stato di emergenza, furono messe in campo una serie di iniziative eccezionali, come la creazione della struttura del commissario straordinario per l’emergenza Covid-19, diretta prima da Domenico Arcuri e poi da Francesco Paolo Figliuolo.

In questi mesi abbiamo costantemente monitorato i livelli di spesa delle amministrazioni pubbliche del paese, attraverso i dati che abbiamo messo a disposizione sull’osservatorio Bandi Covid.

Oggi, dopo un biennio estremamente complesso, possiamo delineare le principali caratteristiche dei bandi di gara, indetti con l’obiettivo di sostenere l’apparato statale e le articolazioni territoriali nella lotta alla pandemia.

Quasi un miliardo al mese

Dal 31 gennaio 2020 al 12 aprile 2022, data dell’ultimo aggiornamento dei dati presenti nell’osservatorio Bandi Covid, sono stati indetti 18.232 lotti di gara, che riportano importi pari complessivamente a 24,5 miliardi di euro, di cui 8,95 miliardi risultano a oggi formalmente aggiudicati. A indirli sono state 1.668 amministrazioni e società pubbliche italiane, che hanno svolto il ruolo di stazioni appaltanti.

È bene evidenziare che dalle somme oggetto di questo approfondimento sono stati esclusi gli accordi quadro, ossia le procedure che prevedono un affidamento diretto all’impresa, ma in seguito alla conclusione di una convenzione con una serie di aziende fornitrici.

Al netto degli accordi quadro, dunque, possiamo affermare che è stato messo a bando quasi un miliardo di euro al mese, in media, per l’acquisto di beni, materiali e servizi necessari al contrasto della pandemia.

Dalle mascherine alle vaccinazioni

Con il nostro progetto Bandi Covid abbiamo categorizzato la tipologia di fornitura, per comprendere quali fossero i beni e i servizi che venivano acquistati con più ricorrenza.

Se fino alla fine del 2020 più dell’80% degli importi banditi erano dedicati all’acquisto di mascherine e altri dispositivi di protezione individuale (dpi), questa quota è via via scesa, nonostante rappresenti ancora oggi la prima tipologia di fornitura.

Infatti più di un terzo delle somme (il 36,4%, pari a 8,91 miliardi) riguarda proprio mascherine e dpi. Mentre un quarto degli acquisti (6,3 miliardi) è stato messo a bando per la campagna vaccinale, il cui peso è andato crescendo nel tempo.

Inoltre, 3,5 miliardi (14,3% del totale) rappresentano l’ammontare complessivo dei bandi di gara dedicati ai prodotti per le analisi, come test e tamponi.

L'utilizzo quasi esclusivo delle procedure semplificate

Il 93,7% dei lotti indetti in più di due anni di emergenza sono stati assegnati attraverso procedure di gara semplificate. Parliamo di 17.090 bandi sui poco più di 18mila totali, per complessivamente 22,1 miliardi di euro.

Basti pensare che la tipologia di gran lunga più utilizzata è la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara, per importi pari a 17,4 miliardi di euro (il 71,2% del totale).

Al secondo e terzo posto tra le procedure più utilizzate vi sono l'affidamento diretto in accordo quadro (9,2%) e l'affidamento diretto (7,7%), che sommati cubano 4,1 miliardi di euro.

La centralità della struttura commissariale

Con il passare dei mesi è cresciuto vistosamente il ruolo del commissario straordinario per l'emergenza.

Se nella prima fase della pandemia la struttura allora guidata da Arcuri aveva "ereditato"  le mansioni e gli obiettivi di spesa del dipartimento di protezione civile e della Consip (organi che erano stati incaricati dal governo nelle primissime settimane dell'emergenza), nel corso del 2021 la struttura, affidata dal governo Draghi a Figliuolo, ha indetto soprattutto i bandi per l'acquisto delle dosi di vaccino, concordate con l'Unione europea.

Dei meccanismi di approvvigionamento dei vaccini e sulla necessità di una maggiore trasparenza sul tema raccontammo già un anno fa. Come vedremo, in termini economici si tratta dei lotti più importanti.

Tra le oltre 1.600 amministrazioni monitorate dal nostro osservatorio, rileviamo che il 62,5% del totale delle somme messe a bando (15,3 miliardi di euro) sono di competenza del commissario straordinario.

Subito dopo troviamo, ma in forme più residuali, tre aziende pubbliche che si occupano degli acquisti per conto delle regioni: Aria Spa per la Lombardia (923 milioni), Zero per il Veneto (913) ed Estar per la Toscana (560). Infine, il dipartimento nazionale di protezione civile e Consip hanno indetto bandi per somme pari rispettivamente a 385 e 305 milioni di euro, per avvisi emessi soprattutto nella fase iniziale dell’emergenza.

I 20 lotti più importanti (dal punto di vista economico) nell'ambito dell'emergenza Covid sono stati comunque tutti indetti dal commissario. Quello che riporta l’importo a base d’asta più alto (2,8 miliardi di euro) è stato pubblicato lo scorso novembre ed è relativo all’acquisto di dosi di vaccino da somministrare fino al giugno 2023.

Seguono altri due lotti banditi per l’acquisto di dosi di vaccino, rispettivamente di 1,1 miliardi e 930 milioni. Mentre nell’agosto 2020 erano stati messi a bando 749 milioni per l’acquisto di mascherine, successivamente aggiudicati per 237,4 milioni a Fca Italy. Tra i lotti più importanti troviamo anche sedute e banchi per le scuole, l’antivirale orale paxlovid, oltre a un lotto indetto nell'aprile 2020 per il servizio di trasporto merci e logistica.

Nelle prossime settimane proseguiremo l'analisi di quanto è stato bandito (e speso) nel corso degli ultimi due anni, con l'obiettivo di continuare a monitorare questo rilevante volume di risorse pubbliche impiegate in regime di emergenza.

Foto: Vladimir Fedotov - licenza

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Anche se in via transitoria rimarranno attivi ancora per alcuni mesi dei poteri straordinari, dal primo aprile sono cessate le attività del commissario straordinario Figliuolo, ma anche di tutte quelle task force e comitati tecnico scientifici attivati nel corso del tempo sia a livello nazionale che regionale.

La deliberazione dello stato di emergenza

Quando il 31 gennaio del 2020 il secondo governo Conte, riunito in consiglio dei ministri, ha deliberato lo stato di emergenza in relazione all’emergere dell’epidemia da Covid-19 stabilì che il provvedimento avesse una durata di 6 mesi.

Gli eventi che si sono susseguiti però hanno portato prima lo stesso governo Conte e poi il governo Draghi a prorogare lo stato di emergenza, che si è concluso solo lo scorso 31 marzo.

Dopo oltre due anni dunque è finalmente finito lo stato di emergenza. Una condizione grazie alla quale sono stati attribuiti poteri straordinari, in deroga alla normativa vigente, a molti soggetti nazionali e locali. Per fronteggiare la situazione inoltre sono stati creati in via temporanea numerosi organi, a tutti i livelli.

Certo, ad oggi, il Covid-19 non ha smesso di essere un problema molto serio. È chiaro dunque che sia le istituzioni che i cittadini dovranno tenere ancora alto il livello di allerta. Ma lo stato di emergenza non è uno strumento creato semplicemente per affrontare sfide difficili. Si tratta piuttosto un provvedimento a cui fare ricorso nei casi in cui le istituzioni si trovino di fronte a problemi che non sono in grado di affrontare con mezzi ordinari.

Dopo 26 mesi dunque si auspica che il governo e tutte le istituzioni preposte abbiano avuto il tempo di organizzarsi, in modo da poter gestire il problema, senza ricorrere allo stato di emergenza.

Un lento ritorno alla gestione ordinaria

Il ritorno alla normalità può essere complesso e proprio per questo il codice della protezione civile (articolo 26) prevede meccanismi transitori. Attraverso questa norma è dunque possibile prorogare alcune delle competenze fino a quel momento in vigore, anche se per il tempo strettamente necessario per tornare a una vera e propria gestione ordinaria.

Nello specifico il codice stabilisce che le funzioni commissariali possano essere prorogate oltre lo scadere dello stato di emergenza ma solo per la gestione degli interventi programmati e non ancora ultimati. Per un massimo di 6 mesi dalla data di conclusione dell’emergenza inoltre possono essere ancora previste deroghe ai contratti pubblici.

In effetti è proprio a queste disposizioni che fa riferimento il decreto legge 24/2022 il quale, tra le altre cose, ha istituito l’Unità per il completamento della campagna vaccinale e per l’adozione di altre misure di contrasto alla pandemia. Una struttura al cui vertice è stato posto in capo il generale Tommaso Petroni, già capo dell’area logistica operativa della struttura di supporto al commissario straordinario Francesco Paolo Figliuolo. Le funzioni vicarie del generale, invece, sono state attribuite a Giovanni Leonardi, attuale segretario generale del ministero della salute.

D’altronde, come dispone la legge, si tratta di una struttura provvisoria, destinata a concludere le sue funzioni entro la fine del 2022, confluendo poi in via ordinaria proprio nel ministero della salute.

Gli organi e gli incarichi censiti

Nel corso di questi anni sono stati molti gli organi e gli incarichi istituiti ad hoc per affrontare l’emergenza. A molti altri organi già esistenti invece sono stati attribuiti nuovi compiti e poteri.

Se all’inizio dell’emergenza avevamo censito poco meno di 1.500 incarichi, con il passare del tempo questi sono diventati oltre 2mila.

La ragione di questa crescita è legata in parte alla nascita di nuove strutture e all’attribuzione di nuovi incarichi. Nella maggior parte dei casi però si è trattato dell’alternarsi delle persone a cui è stato attribuito il compito di ricoprire questi ruoli di responsabilità.

Nella gran parte dei casi poi ci riferiamo a persone il cui lavoro non cessa con la fine dello stato di emergenza. A concludersi piuttosto sono i compiti straordinari che in quell’occasione gli sono stati attribuiti. Si tratta infatti di dirigenti ministeriali, prefetti, presidenti di regione, dirigenti delle Asl e molto altro.

A livello quantitativo la maggior parte degli incarichi censiti riguarda i vertici delle aziende sanitarie locali. Organizzazioni fondamentali per la gestione pratica dell'emergenza pandemica, ma anche in generale per l'ordinario funzionamento del sistema sanitario nazionale. Per questo negli scorsi anni ci siamo occupati più volte di questi enti, e per questo continueremo a farlo anche in futuro.

Un discorso analogo, per quanto si tratti di realtà molto diverse, riguarda gli uffici territoriali del governo e in particolare i prefetti. Questi infatti hanno avuto un ruolo molto importante, in particolare nelle fasi più dure dell'emergenza.

Ma numeri notevoli sono stati registrati anche rispetto a incarichi istituiti ad hoc per affrontare l'emergenza, sia a livello nazionale (182 incarichi) che regionale (423).

A livello nazionale si è trattato di incarichi in organi come il comitato tecnico scientifico, ma anche le varie task force istituite a vario titolo e la nomina di vari soggetti attuatori nelle forze dell'ordine, nei ministeri, nelle agenzie e negli enti pubblici.

Lo stesso ragionamento vale per le regioni e le province autonome, ma moltiplicato per ognuna di queste realtà. Anche le regioni infatti hanno istituito i propri comitati tecnico scientifici e le proprie task force. Tutti i presidenti di regione inoltre sono stati nominati soggetti attuatori dal capo della protezione civile e in alcuni casi hanno a loro volta nominato dei delegati.

Ma un ruolo fondamentale è stato svolto a maggior ragione da coloro che ricoprivano e che tutt'ora ricoprono in via ordinaria incarichi di punta nel settore sanitario e di protezione civile. Nelle regioni si tratta degli assessori e dei dirigenti regionali con deleghe su queste materie. A livello nazionale della protezione civile, del ministero della sanità ma anche di istituzioni come l'istituto superiore di sanità o il consiglio superiore di sanità.

I protagonisti dello stato di emergenza

Se sono stati numerosi coloro che hanno avuto un ruolo importante nella gestione dell'emergenza, alcuni hanno ricoperto posizioni effettivamente di spicco.

Oltre ovviamente al presidente del consiglio si tratta del ministro della sanità, del segretario generale del ministero, del capo della protezione civile e del commissario straordinario.

Tra tutte le persone che hanno ricoperto questi incarichi però è da notare come solo il ministro della salute Roberto Speranza sia rimasto in carica dall'inizio alla fine dell'emergenza. Negli altri casi invece, per motivi diversi, nel corso del tempo l'incarico è stato ricoperto da due persone diverse.

In seguito alla crisi di governo di inizio 2021 infatti, alla presidenza del consiglio si sono alternati Giuseppe Conte e Mario Draghi. Un cambio di esecutivo che, sebbene non abbia implicato una sostituzione del vertice politico del ministero della salute, ha comportato cambiamenti nel vertice amministrativo.

Nella prima fase dell'emergenza infatti è stato Giuseppe Ruocco a ricoprire il ruolo di segretario generale del ministero. Raggiunta l'età per andare in pensione però, con il cambio di governo Ruocco ha lasciato il proprio incarico. Una decisione su cui comunque possono aver pesato anche gli aspri contrasti che il dirigente ha avuto nel corso degli ultimi mesi di attività con alcuni importanti esponenti della maggioranza.

Come abbiamo detto però questi non sono stati gli unici cambiamenti importanti. Al vertice della protezione civile infatti il governo Draghi ha nominato Fabrizio Curcio al posto di Angelo Borrelli, mentre il generale Figliuolo è stato preferito a Domenico Arcuri come commissario straordinario.

Una scelta quest'ultima che è stata interpretata in molti modi ma che in effetti ha segnato anche il cambio di fase nella gestione dell'emergenza. Il manager Arcuri infatti era stato scelto per gestire una grande mole di contratti pubblici affidati con procedure emergenziali di cui c'era assoluta urgenza nelle prime fasi della pandemia, per reperire tutto il materiale sanitario necessario. Il generale Figliuolo è invece un esperto di logistica e il suo principale compito è stato quello di gestire il piano di vaccinazione, visto che l'acquisto dei vaccini è stato gestito in primo luogo in ambito europeo più che nazionale.

Foto: www.governo.it - Licenza

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In questo contesto – al di là delle competenze delle regioni in tema di sanità –  il governo ha avuto un ruolo assolutamente preminente. Sono stati infatti gli esecutivi Conte II e Draghi a fare le scelte più impattanti sulla vita dei cittadini. Ma anche altri soggetti hanno avuto un ruolo di primo piano, come la protezione civile e il commissario straordinario. Molte delle scelte fatte da questi soggetti sono state prese al di fuori dei normali paletti normativi, sia in termini di vincoli di spesa che di trasparenza e rendicontazione del proprio operato.

A questo riguardo si osserva anche un ruolo marginale del parlamento. Il principale organo rappresentativo del paese infatti è riuscito a intervenire direttamente su un numero limitato di atti. In questo articolo ripercorreremo gli eventi principali e le decisioni prese in oltre due anni di pandemia.

La fase iniziale

L’Italia è stata una delle prime nazioni europee a dichiarare lo stato di emergenza. Ma, in assoluto, la prima misura assunta dal nostro paese in materia di Covid risale al 22 gennaio 2020. In questa data infatti presso il ministero della salute si è insediata la prima task force con il compito di coordinare tutti gli sforzi per evitare la diffusione dell’epidemia nel nostro paese.

Dopo 11 giorni invece è entrato in vigore il regime emergenziale vero e proprio. In queste condizioni è stato possibile derogare alle norme di legge (pur rispettando i principi generali dell’ordinamento) grazie al potere di ordinanza. Inoltre, durante questa fase, gli operatori hanno avuto la facoltà di agire con minori limitazioni riguardo ai vincoli di bilancio e trasparenza.

Complessivamente, gli atti adottati sotto questo regime sono stati oltre 900 per una media di circa 35 al mese. Da questo punto di vista i primi mesi sono stati i più concitati. Sia perché erano ancora poche le informazioni disponibili a proposito del virus. Sia perché c’era bisogno di organizzare la struttura incaricata di coordinare le attività. Nel periodo compreso tra febbraio e aprile 2020 infatti sono stati oltre 230 gli atti pubblicati dai diversi soggetti coinvolti.

Contestualmente alla dichiarazione dello stato di emergenza il governo ha attribuito il potere di ordinanza alla protezione civile allora guidata da Angelo Borrelli. La prima presa da questo ente per contenere la diffusione del virus è stata la numero 630 del 3 febbraio 2020. L'atto stabiliva due cose, la prima delle quali era l'istituzione di un comitato tecnico scientifico con il compito di coordinare tutti gli interventi. In secondo luogo venivano elencate le leggi a cui era possibile derogare per la realizzazione delle attività richieste.

Altri atti della protezione civile hanno poi conferito l’incarico di soggetti attuatori a diversi organi. Tra questi i presidenti delle regioni e l’allora segretario generale di Consip, Cristiano Cannarsa. Una scelta non indifferente perché ha permesso a Consip di agire fuori dagli abituali paletti normativi, ma soprattutto perché è stata riconosciuta un’apposita contabilità speciale per svolgere queste mansioni. Due elementi che messi insieme hanno conferito molto potere, senza i meccanismi di controllo previsti in via ordinaria.

Il 4 marzo poi la stessa protezione civile ha diramato le misure operative per la gestione dell’emergenza. Il testo prevedeva la catena di comando e controllo, il flusso delle comunicazioni e le procedure da attivare in relazione al diffondersi del virus. Un documento che mirava a coordinare quindi le attività al livello nazionale, regionale, provinciale e comunale.

Pochi giorni dopo, il 9 marzo, il presidente del consiglio Giuseppe Conte ha annunciato l’inizio del lockdown.

Il commissario straordinario e le prime misure economiche

Contestualmente allo stop di tutte le attività il governo Conte II ha dovuto iniziare a predisporre una serie di misure finalizzate a mitigare gli effetti negativi dell’emergenza sull’economia. Il primo atto in questo senso è stato il decreto Cura Italia.

Attraverso questa norma è stata istituita anche la figura del commissario straordinario individuato in Domenico Arcuri, amministratore delegato di Invitalia, il cui compito era quello di gestire la riconversione del sistema industriale italiano. L’articolo 5 del decreto infatti ha previsto per il commissario la possibilità di erogare finanziamenti (anche a fondo perduto) alle imprese produttrici di dispositivi di protezione individuale e medi­cali. Anche questa struttura, così come Consip, ha avuto ampio margine di manovra nell’utilizzo di fondi pubblici.

A questo primo intervento del valore di 25 miliardi di euro ne sono seguiti altri che hanno mosso complessivamente, secondo le stime del ministero dell’economia, oltre 200 miliardi di euro. Si tratta del decreto rilancio (155 miliardi), del decreto agosto (25 miliardi) e dei 4 decreti ristori (18 miliardi in totale).

Tali interventi, realizzati attraverso un incremento del debito pubblico, sono stati possibili per due motivi. Da un lato la sospensione a livello europeo del patto di stabilità. Dall’altro il ricorso a svariati scostamenti di bilancio. L’articolo 81 della costituzione infatti prevede l’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio statale. L'articolo 6 della legge 243/2012 però consente lo scostamento temporaneo del saldo strutturale in caso di eventi eccezionali.

Il ricorso all’indebitamento però deve essere autorizzato dalle Camere, a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. Gli scostamenti di bilancio autorizzati dall’inizio dell’emergenza sono stati 7. La prima richiesta è stata presentata il 5 marzo del 2020 mentre l’ultima il 22 aprile del 2021.

L'arrivo del governo Draghi

I primi mesi del 2021 si sono aperti con il passaggio dall’esecutivo Conte II a Draghi. Un cambiamento che ha portato a delle significative evoluzioni nella gestione della pandemia.

Tra le più importanti vi è certamente la decisione di sostituire 2 figure chiave. Ovvero il capo della protezione civile Angelo Borrelli con Fabrizio Curcio (che aveva già ricoperto questo incarico dal 2015 al 2017). Questa scelta è stata interpretata da molti come la volontà di un ruolo più incisivo nella gestione dell'emergenza da parte della struttura.

Un altro cambiamento importante è stato la sostituzione del commissario straordinario, con l’arrivo del generale Francesco Paolo Figliuolo. Al momento della nomina, Figliuolo ricopriva il ruolo di comandante logistico dell'esercito. Un profilo quindi molto diverso da quello di Arcuri, più funzionale a una gestione centralizzata del piano di vaccinazione, piuttosto che agli acquisti e ai bandi pubblici.

Per quanto riguarda il sostegno a cittadini e imprese il nuovo esecutivo ha seguito l’esempio del suo predecessore erogando fondi a titolo di “ristoro” per le chiusure imposte dal virus. Ciò è avvenuto attraverso i decreti legge sostegni e sostegni bis emanati rispettivamente il 22 marzo e il 25 maggio. Da notare a tal proposito che in questo periodo il governo stava finalizzando il dossier relativo al piano nazionale di ripresa e resilienza.

Un’altra decisione molto rilevante assunta dal governo nei suoi primi mesi di vita è stata lo sblocco dei licenziamenti entrato in vigore lo scorso 30 giugno. Una misura che ha certamente avuto un impatto diretto sulla vita di cittadini e imprese ma anche dal profondo valore simbolico. La scelta infatti è stata assunta a seguito della ripresa delle attività produttive.

Un'altra tappa molto importante è stata l’adozione della certificazione verde (il cosiddetto green pass). Questo strumento digitale è stato introdotto per la prima volta tramite il decreto legge 52/2021 e poi definito in maniera più puntuale da un dpcm del 17 giugno. Con il Dl 105/2021 poi il green pass è stato reso obbligatorio per una serie di attività tra cui l’ingresso nei ristoranti, cinema, teatri e musei, oltre che nei centri per l’attività sportiva al chiuso. Successivamente il Dl 122/2021 ha introdotto l’obbligatorietà del green pass per tutti i dipendenti del mondo della scuola e della sanità. Dopo soli pochi giorni tuttavia, l’obbligo è stato esteso a tutti gli ambiti lavorativi con il decreto 127/2021.

Con il decreto legge 172/2021 è stato infine introdotto il cosiddetto “green pass rafforzato”. La misura entrata in vigore lo scorso 6 dicembre ha ridotto la validità del certificato da 12 a 9 mesi, inoltre ha disposto che sia utilizzabile solo da chi si è vaccinato o è guarito dalla malattia. Tale obbligo valeva per accedere a spettacoli e manifestazioni sportive, ristoranti al chiuso, feste e discoteche, oltre che manifestazioni pubbliche. Infine il Dl 221/2021 ha disposto la riduzione della validità del green pass vaccinale da 9 a 6 mesi.

Lo scorso 24 marzo il governo ha emanato un nuovo decreto legge, il 24/2022 che di fatto delinea una transizione in vista dell’uscita dallo stato di emergenza. Tra le misure più significative del provvedimento vi sono la fine del sistema delle zone colorate, il graduale superamento del green pass e delle quarantene precauzionali.

Rientreranno progressivamente nell'ordinario inoltre i poteri attribuiti al capo della protezione civile. Sarà infine istituita un'apposita unità per il completamento della campagna vaccinale e per l’adozione di altre misure di contrasto alla pandemia, in sostituzione della struttura commissariale. Dall’1 gennaio 2023 poi sarà il ministero della salute ad assumere tali funzioni.

Le proroghe allo stato di emergenza

Una delle critiche più insistenti mosse ad entrambi gli esecutivi è stata quella relativa alla continua proroga dello stato di emergenza. Questa scelta è stata sempre particolarmente avversata dalle forze politiche di volta in volta all'opposizione. E proprio per questo motivo le critiche sono state più forti, su questo fronte, durante l'esperienza del governo giallorosso. Prima cioè che si formasse in parlamento la coalizione di unità nazionale.

Questa scelta tuttavia è sempre stata giustificata con il bisogno di mantenere la piena operatività delle strutture straordinarie create per la gestione dell'emergenza. Dalla protezione civile al commissario straordinario.

La prima proroga è avvenuta con il Dl 83/2020 che ha posticipato la fine dal 31 luglio al 15 ottobre 2020. Successivamente è intervenuto il Dl 125/2020 che ha prorogato lo stato di emergenza fino al 31 gennaio 2021. Tra gli ultimi atti presi dal governo Conte II prima della sua caduta vi è stato poi il Dl 2/2021 che ha disposto una nuova proroga dello stato di emergenza fino al 30 aprile.

Due ulteriori proroghe sono state decise anche dal governo Draghi. La prima con il Dl 105/2021 che ha spostato la fine dell'emergenza al 31 dicembre. Successivamente il decreto legge 221/2021 ha predisposto lo stop al 31 marzo 2022.

Il ruolo del parlamento

Un dato che emerge da questo excursus riguarda lo scarso coinvolgimento delle camere nella gestione dell’emergenza. Salvo infatti il ruolo imprescindibile del parlamento nella conversione dei decreti legge, nella maggior parte dei casi gli atti con cui sono state prese decisioni sono di tipo amministrativo. Questi sono esentati quindi da quel doppio controllo di legittimità che parlamento e presidente della repubblica svolgono sugli degli atti aventi forza di legge.

A partire dal 31 gennaio 2020 infatti gli “atti Covid” emanati a livello nazionale sono stati oltre 900. Di questi la maggior parte è costituita da ordinanze (335). Sono stati 108 invece i decreti ministeriali e interministeriali mentre le leggi approvate sono state 32. In 31 casi si è trattato di conversione di decreti legge. La sola eccezione è rappresentata dall’istituzione della giornata nazionale in memoria delle vittime dell'epidemia di coronavirus, introdotta dalla legge 35/2021. Da precisare in questo caso che nel periodo considerato il parlamento ha approvato anche altre norme (ad esempio le leggi di bilancio per il 2021 e il 2022). Queste però non sono attribuibili in via esclusiva o comunque prioritaria alla gestione dell'emergenza Covid.

A livello quantitativo il parlamento ha quindi contribuito a meno del 3,5% degli atti Covid varati. I soggetti maggiormente coinvolti sono stati invece il ministero della salute (367 atti pubblicati), la protezione civile (123), il governo nel suo complesso (65) e il ministero dell’interno (58). A questi si aggiungono la presidenza del consiglio dei ministri (51) e la struttura commissariale (50). Solo dopo arriva il parlamento.

Al di là del processo legislativo, il coinvolgimento delle camere nella gestione dell’emergenza è avvenuto sostanzialmente attraverso la presentazione di relazioni periodiche da parte degli esecutivi. Complessivamente le comunicazioni rese in aula dal governo a partire dalla dichiarazione dello stato di emergenza sono state 77, di cui 62 durante il governo Conte II e 17 durante il governo Draghi.

Si può quindi affermare che entrambi i governi non si sono sottratti al confronto con le aule. Tuttavia non pare che questo confronto abbia avuto un’incidenza significativa sulle decisioni da prendere. Spesso infatti, al termine di tali comunicazioni, le camere hanno presentato degli atti di indirizzo politico come mozioni, risoluzioni o ordini del giorno.

Con questi atti solitamente il parlamento può impegnare il governo ad adottare un determinato atteggiamento. Tuttavia spesso non è stato dato seguito a queste indicazioni. Peraltro, nella maggior parte dei casi, la mozione approvata era quella sottoscritta dalla stessa maggioranza. Di conseguenza spesso si limitava a riprendere i principi enunciati dal rappresentante del governo presente di volta in volta in aula.

Foto: palazzo Chigi - Licenza

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19,1

miliardi di euro è l’ammontare complessivo degli oltre 15mila lotti indetti per l’acquisto di beni e servizi utili al contrasto della pandemia da Covid-19, dal 31 gennaio 2020 al 14 settembre 2021. Si tratta di somme messe a bando da oltre 1.300 amministrazioni pubbliche italiane, che escludono tuttavia gli accordi quadro, vale a dire quegli accordi che prevedono un affidamento diretto all’impresa, in seguito alla conclusione di una convenzione con una serie di imprese fornitrici.  Vai all’articolo.

8,82

i miliardi di euro complessivamente messi a bando per l’acquisto di mascherine e altri dispositivi di protezione individuale. Questo tipo di fornitura rimane maggioritaria se analizziamo le tipologie di acquisto effettuato nei mesi dell’emergenza. Tuttavia, con il passare del tempo il suo peso rispetto al totale è sceso: se lo scorso gennaio l’acquisto di mascherine e dpi rappresentava il 60% di quanto messo a bando, oggi questa quota è scesa al 46%. Sono invece salite le percentuali di altre tipologie di acquisti, come quelli utili alla campagna vaccinale. Vai al grafico.

57,3%

è la percentuale di importi relativi a bandi indetti dalla struttura del commissario straordinario per l’emergenza Francesco Paolo Figliuolo. In termini assoluti, su 19,1 miliardi messi a bando, 8,9 sono stati indetti dalla struttura commissariale, che risulta di gran lunga la prima nella classifica delle stazioni appaltanti per l’acquisto di beni e servizi necessari alla lotta contro la pandemia. Vai al grafico.

86,9%

di tutti gli importi banditi nell’emergenza sanitaria sono stati messi a gara attraverso procedure di assegnazione semplificate, ossia procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando (68,1%), affidamento diretto in adesione ad accordo quadro (10,4%) e affidamento diretto (8,3%). Parliamo di 16,6 miliardi su 19,1 totali. Solo il 7,4% degli importi è stato indetto attraverso procedure aperte. Le procedure semplificate sono sollecitate dalla normativa quando è in corso lo stato di emergenza, con l’obiettivo di velocizzare i tempi. Tuttavia, è importante equilibrare l’esigenza di rapidità nelle procedure con la trasparenza dei processi. Vai al grafico.

2,8

miliardi di euro sono stati messi in palio per bandi dedicati alla campagna vaccinale, dall’inizio dell’emergenza al 14 settembre scorso. 2,48 miliardi (l’88,4%) sono stati banditi per l’acquisto delle quattro tipologie di vaccino attualmente somministrate e i rimanenti 325 milioni per beni e servizi strumentali alla campagna vaccinale, come l’acquisto di aghi e siringhe, i costi di trasporto e logistica dei vaccini o le campagne di sensibilizzazione. Il principale lotto di gara aperto nell’ambito della campagna vaccinale è stato pubblicato il 16 dicembre 2020, con un importo a base d’asta di 1,12 miliardi di euro, necessari all’acquisto di circa 78 milioni di dosi di vaccino anti-Covid. Vai alla tabella.

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A metà settembre, inoltre, erano stati messi a bando 2,8 miliardi di euro per la campagna vaccinale.

Sono alcune delle cifre più significative dell’ultimo aggiornamento dei dati del nostro osservatorio bandi Covid, attraverso cui vengono monitorati gli acquisti a partire dall’inizio dell’emergenza sanitaria, decretata a fine gennaio 2020.

Gli importi oggetto di questo approfondimento rappresentano le somme complessive, ad esclusione però degli accordi quadro, vale a dire quegli accordi che prevedono un affidamento diretto all’impresa, in seguito alla conclusione di una convenzione con una serie di imprese fornitrici.

Rispetto ai dati rilevati nella scorsa primavera, vengono confermate le tendenze registrate fin dall’inizio dell’emergenza: i beni più acquistati rimangono mascherine e dispositivi di protezione individuale (dpi) – sebbene la crescita degli acquisti abbia subito un forte rallentamento rispetto al passato – mentre la stazione appaltante a indire le somme maggiori resta la struttura del commissario straordinario per l’emergenza Francesco Paolo Figliuolo. La modalità di approvvigionamento più utilizzata, inoltre, continua a essere la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara. Com’è prevedibile, infine, cresce sensibilmente il peso economico delle vaccinazioni.

Chi acquista cosa

Dal 31 gennaio 2020 al 14 settembre 2021 sono stati indetti bandi per complessivi 19,1 miliardi di euro, al netto degli accordi quadro. Analizzando gli ambiti di spesa notiamo che la crescita o il rallentamento delle tendenze in determinati tipi di forniture dipendono dalla fase in cui si trova l’emergenza pandemica.

Per esempio, nonostante la percentuale degli importi indetti per l’acquisto di mascherine e dpi continui ad essere maggioritaria, a gennaio era il 60% degli importi totali, mentre oggi rappresenta il 46%.

Al contrario, nel marzo scorso la campagna vaccinale cubava il 6,3% delle spese totali per l’emergenza, oggi si attesta al 14,6%.

Finora sono stati aperti bandi per circa 8,8 miliardi di euro con lo scopo di acquistare mascherine. Questi lotti sono stati indetti soprattutto nella prima fase dell'emergenza pandemica. Basti pensare che da maggio a settembre sono stati registrati importi per meno di 200 milioni.

2,9 miliardi (il 15,4% del totale) sono stati messi a gara per prodotti o servizi per l'analisi, come test e tamponi. Una cifra simile (2,8 miliardi) è la somma complessiva dei lotti dedicati alla campagna vaccinale.

Struttura commissariale e procedure semplificate

In estate è cresciuto il peso della struttura del commissario straordinario per l'emergenza Covid-19 Francesco Paolo Figliuolo.

Più della metà degli importi messi a gara dall'inizio della pandemia, infatti, sono stati aperti dal commissario per l'emergenza.

Il commissario straordinario per l’emergenza ha indetto bandi per importi complessivi pari a 8,9 miliardi di euro, di cui 3,9 risultano aggiudicati alla metà di settembre 2021.

Delle oltre 1.300 amministrazioni pubbliche che monitoriamo attraverso l’osservatorio bandi Covid, quelle ad aver aperto lotti per importi di maggiore rilevanza sono Aria spa, Azienda Zero e Estar (le centrali di committenza e acquisti rispettivamente delle regioni Lombardia, Veneto e Toscana), oltre al dipartimento nazionale di protezione civile e Consip spa.

Per quanto riguarda invece le modalità di indizione dei lotti, come accade fin dall'inizio dell'emergenza, quella più adottata rimane la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara. In generale, se sommiamo questo tipo di scelta del contraente agli affidamenti diretti, rileviamo che l'86,9% dei bandi indetti per l'emergenza Covid viene aperto con procedure semplificate.

Queste modalità vengono avvantaggiate dalla normativa quando è in corso lo stato di emergenza, con l'obiettivo di velocizzare i tempi, considerando la rapidità con cui è necessario approvvigionarsi di materiale e servizi utili al contrasto della pandemia.

Tuttavia, è importante equilibrare l'esigenza di rapidità nelle procedure con la trasparenza delle stesse, considerando che parliamo di miliardi di euro provenienti dalle casse pubbliche.

Oltre alle procedure negoziate senza la previa pubblicazione del bando di gara, le modalità di acquisto più ricorrenti sono l'affidamento diretto in accordo quadro e l'affidamento diretto.

Il 68,1% degli importi messi a gara nell'emergenza Covid sono stati banditi attraverso procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando. Parliamo di 13 miliardi di euro banditi in poco più di 19 mesi di emergenza sanitaria. Seguono gli affidamenti diretti in adesione ad accordo quadro (il 10,42%, pari a 2 miliardi di euro) e gli affidamenti diretti (8,33% del totale, corrispondenti a 1,6 miliardi).

Solo il 7,4% degli importi (1,4 miliardi) è stato indetto attraverso procedure aperte.

2,8 miliardi per la campagna vaccinale

Dall'inizio della pandemia sono stati indetti lotti di gara dedicati alla campagna vaccinale per complessivi 2,8 miliardi. Di questi 2,48 miliardi (l'88,4%) sono stati banditi per l'acquisto delle quattro tipologie di vaccino attualmente somministrate e i rimanenti 325 milioni per beni e servizi strumentali alla campagna vaccinale, come l'acquisto di aghi e siringhe, i costi di trasporto e logistica dei vaccini o le campagne di sensibilizzazione.

La quasi totalità delle somme messe a bando per la campagna vaccinale (96,8%) è stata indetta dalla struttura del commissario Figliuolo. Anche altre amministrazioni pubbliche, soprattutto espressione di enti regionali, hanno acquistato in questo ambito ma in misura del tutto residuale.

Basti pensare che, fatta eccezione per il commissario, la stazione appaltante che ha indetto bandi con importi maggiori è la Soresa spa, società strumentale della regione Campania, che ha indetto un lotto per l'acquisto di dosi di vaccino per un importo pari a "soli" 55,5 milioni di euro.

Il principale lotto di gara aperto nell'ambito della campagna vaccinale è stato pubblicato il 16 dicembre 2020, con un importo a base d'asta di 1,12 miliardi di euro, necessari all'acquisto di circa 78 milioni di dosi di vaccino anti-Covid.

Segue un altro bando, del 17 aprile scorso, da 435 milioni per l'approvvigionamento di più di 18 milioni di dosi e uno del 31 dicembre 2021, sempre indetto dalla struttura commissariale per l'acquisto delle dosi, con un importo pari a 392 milioni di euro. Se escludiamo la spesa per i vaccini, il lotto più importante è del 15 giugno scorso, relativo ad un affidamento diretto per 150 milioni di euro, dedicati al servizio di custodia e trasporto dei vaccini in ambito nazionale.

Foto credit: Braňo - licenza

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Si tratta di cifre considerevoli, per bandi delle amministrazioni pubbliche in regime di emergenza (proclamato il 31 gennaio 2020), avviati per lo più attraverso procedure semplificate (con l’obiettivo di accorciare i tempi delle forniture) e dalla struttura del Commissario straordinario per l’emergenza Covid-19, come abbiamo visto nei nostri precedenti approfondimenti sul tema.

La discontinuità marcata da Figliuolo

Negli ultimi giorni il commissario straordinario Francesco Paolo Figliuolo ha reso pubblici i pagamenti effettuati negli ultimi due trimestri dalla struttura che presiede. Andando ad analizzare il rendiconto, tuttavia, scopriamo che non si tratta dei pagamenti per le forniture acquistate dal commissario nel primo semestre del 2021, ma solo a partire dal 1 marzo, ossia il giorno in cui Figliuolo ha ufficialmente sostituito il predecessore Domenico Arcuri.

Nonostante le strutture commissariali non debbano garantire per natura (anche giuridica) una continuità amministrativa in senso stretto, è chiaro che Figliuolo abbia voluto marcare una linea con la precedente gestione, iniziando a rendicontare i pagamenti solo a partire dal giorno in cui si è insediato. D’altro canto, le parole pronunciate dal generale nel corso di un’audizione alla Camera nel giugno scorso erano state eloquenti.

Nella medesima occasione lo stesso commissario ha riferito di una ricognizione dei contratti operanti, oltre 200, per cui risultano impegni assunti dalla gestione Arcuri, per importi pari a circa 2,2 miliardi di euro: “Sono state avviate diverse azioni volte a esplorare ogni margine di rinegoziazione degli impegni assunti ovvero, ove possibile, a risolvere consensualmente i contratti già stipulati”, ha dichiarato.

I pagamenti nel primo semestre dell’anno

“Nonostante oggi non sia stato ancora effettuato un formale passaggio di consegne con la precedente gestione”, ha detto Figliuolo audito in commissione bilancio “si è provveduto al pagamento di importi pari a oltre 1,6 miliardi di euro”, per lo più riferiti a impegni di spesa assunti dalla gestione Arcuri.

In realtà dalla nostra analisi dei pagamenti pubblicati risultano importi complessivi per 1,2 miliardi di euro, per pagamenti effettuati dal 10 marzo al 28 giugno scorsi. 761,4 milioni di euro è la somma liquidata per l’acquisto di mascherine e altri dispositivi di protezione, 228,3 milioni sono stati pagati per prodotti per l’analisi (come test e tamponi), 151,9 milioni per strumenti per la terapia intensiva e farmaci utili al contrasto del virus.

È doveroso sottolineare che parliamo di somme effettivamente liquidate dal commissario straordinario alle imprese fornitrici, e non di cifre messe a bando o importi di aggiudicazione, di cui ci occupiamo solitamente attraverso i dati dell’osservatorio sui bandi Covid.

Il 63,16% degli importi pagati da quando Figliuolo è commissario è stato liquidato per l'acquisto di mascherine e altri tipi di disposizione individuale. Il 18,9% delle somme, circa 228 milioni, è stata invece pagata per prodotti o servizi di analisi (come test e tamponi).

Seguono pagamenti per attrezzature per la terapia intensiva, la rianimazione o i farmaci (12,6%), per infrastrutture e arredi (1,59%) e trasporto o movimentazione (1,23%).

Nei primi mesi del 2021 è stata FCA Italy, società del gruppo Stellantis, a incassare le somme maggiori per forniture relative all’emergenza sanitaria: 102,47 milioni di euro, parte di un contratto stipulato con la struttura commissariale e che prevede la fornitura di mascherine dal settembre 2020 al settembre 2021, per complessivi 237,4 milioni.

Macron Spa, invece, è stata pagata per 99,5 milioni, un corrispettivo parziale rispetto ai numerosi lotti di gara che l’azienda di abbigliamento sportivo ha vinto per la fornitura di dispositivi di protezione come tute, camici e mascherine. Sempre tute e camici ha fornito la Tessiture Pietro Radici Spa, per importi bandi aggiudicati pari a 182,9 milioni di euro e incassi, nei mesi considerati, pari a 85,7 milioni.

Una trasparenza a metà

Al di là degli elenchi sui pagamenti pubblicati qualche giorno fa, continuano ad esserci criticità che impediscono una compiuta trasparenza della gestione commissariale e, più in generale, delle amministrazioni pubbliche nell'emergenza sanitaria. La struttura di Figliuolo, infatti, ha confermato l'utilizzo la piattaforma di rendicontazione delle spese, lanciata da Arcuri lo scorso autunno.

Come abbiamo già affermato a novembre, il portale continua a presentare diverse criticità: innanzitutto i dati presenti sulla piattaforma non sono scaricabili, rendendo impossibile analisi più approfondite. In secondo luogo vengono riportati solo gli importi relativi ai contratti firmati, ma non ai bandi di gara e alle modalità di assegnazione degli approvvigionamenti.

Risultano infatti 330 contratti firmati (di cui 86 sottoscritti da protezione civile e consip prima della nomina di Arcuri, 215 quando era commissario quest'ultimo e 39 da quando lo è Figliuolo), per importi pari a 4,21 miliardi di euro, dei quali 250 nel periodo di protezione civile e consip, 3,55 miliardi nei mesi in cui a capo della struttura c'era Arcuri e i restanti 412 milioni da quando il commissario è Figliuolo.

Sulla piattaforma non figurano però tra i contratti firmati bandi per le vaccinazioni, come il più importante dal punto di vista di economico, dall'importo di 1,13 miliardi di euro, che riguarda l'acquisto di 78 milioni di dosi di vaccino anti-Covid. Inoltre, continuano a latitare le informazioni di dettaglio sulle aziende vincitrici, come il codice fiscale o la partita iva, che permetterebbero analisi dei dati più complete.

Senza contare che il portale della struttura governativa pubblica solo le spese del commissario, ma non gli acquisti per l'emergenza di tutte le altre amministrazioni pubbliche, che necessiterebbero ugualmente di maggiore trasparenza.

A oltre un anno e mezzo dall'inizio dell'emergenza, insomma, c'è ancora molto da fare. La pubblicazione accessibile e in formato riutilizzabile dei dati è infatti l'unico strumento a disposizione per valutare come le autorità pubbliche stanno gestendo l'emergenza sanitaria dal punto di vista economico.

Un aspetto fondamentale, viste le cifre in ballo e l'importanza del tema per il paese, che dovrebbe interessare le istituzioni a tutti i livelli, per un reale e auspicabile controllo dal basso dell'operato della politica e dei decisori pubblici.

Foto credit: governo italiano

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16,2

i miliardi di euro messi a bando dal 31 gennaio 2020 al 30 aprile 2021. Si tratta di tutte le somme bandite dalle amministrazioni pubbliche italiane per l’approvvigionamento di beni, materiali e servizi utili a fronteggiare l’emergenza Covid-19. Da questi importi sono esclusi gli accordi quadro, ossia le procedure che prevedono un affidamento diretto all’impresa, ma in seguito alla conclusione di una convenzione con una serie di aziende fornitrici. Vai all’articolo.

8,6

i miliardi di euro in palio per bandi dedicati all’approvvigionamento di mascherine e altri dispositivi di protezione individuale (di cui 4,4 miliardi risultano aggiudicati). Parliamo del 53,3% del totale degli importi. Dopo mascherine e dpi le somme maggiori messe a bando dalle amministrazioni nell’emergenza sanitaria sono dedicate a prodotti per analisi (come test e tamponi), vaccinazioni, infrastrutture, arredi e attrezzature scolastiche. Vai al grafico.

1.420.694.425

gli euro messi a bando nel settore delle vaccinazioni dall’11 giugno 2020 (quando è stato aperto un lotto per la prima sperimentazione clinica in Italia) al 30 aprile 2021. La maggioranza di questi importi sono dedicati all’acquisto delle dosi di vaccino, ma altri bandi sono stati indetti per attività connesse alla campagna vaccinale, come il trasporto o la refrigerazione delle dosi, l’allestimento dei centri o l’attività di comunicazione istituzionale. Vai ai bandi sulle vaccinazioni.

547,9

milioni di euro è la somma degli importi banditi nell’ambito dell’emergenza Covid-19 nel solo mese di aprile, relativi a 369 lotti aperti da 156 diverse amministrazioni pubbliche. L’80,6% di queste somme sono state messe a bando per le vaccinazioni. Importi di minore entità sono stati banditi anche per prodotti e servizi utili alle analisi (28,8 milioni), mascherine e dpi (18,1) e forniture per la terapia intensiva (12,3). Vai all’articolo.

441,6

i milioni di euro messi a bando per le vaccinazioni nel mese di aprile. La quasi totalità, vale a dire 435 milioni, rappresentano la cifra riportata in lotto pubblicato dal commissario straordinario per l’emergenza Covid-19 il 17 aprile, per l’acquisto di 18,5 milioni di dosi addizionali di vaccino anti Covid, a seguito degli accordi sottoscritti dalla commissione europea per conto degli stati membri. Nel mese di aprile le amministrazioni pubbliche hanno indetto complessivamente 31 bandi sulle vaccinazioni. Vai all’articolo.

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Nel mese di aprile, inoltre, è stato messo a bando quasi mezzo miliardo di euro per le dosi di vaccino, oltre che per l’allestimento degli hub per la somministrazione, la logistica e il trasporto connesso alla campagna vaccinale.

Sono alcune delle cifre significative sull’ultimo aggiornamento dell’osservatorio bandi Covid, attraverso il quale monitoriamo gli acquisti effettuati per le forniture dall’inizio della crisi sanitaria.

È bene evidenziare che dalle somme sopra citate sono stati esclusi gli accordi quadro, ossia le procedure che prevedono un affidamento diretto all’impresa, ma in seguito alla conclusione di una convenzione con una serie di aziende fornitrici.

Anche con l’aggiornamento dei bandi indetti ad aprile si riscontrano le tendenze che abbiamo analizzato in questi mesi: i beni più acquistati rimangono le mascherine, la stazione appaltante più attiva è la struttura commissariale e la modalità di approvvigionamento maggiormente utilizzata è la procedura negoziata senza previa pubblicazione.

Cresce il peso delle vaccinazioni

Nonostante la percentuale degli importi indetti per le vaccinazioni sia ancora minoritaria rispetto ad altri tipi di fornitura, ad aprile assistiamo a un incremento della spesa per l’acquisto di dosi. In un solo mese, si passa infatti da 977 milioni a 1,42 miliardi di euro.

Le somme indette per le vaccinazioni rappresentano l’8,8% del totale. Fino al 30 marzo erano il 6,3%.

Dei circa 16,2 miliardi di euro messi a bando a partire dal 31 gennaio 2020, poco più della metà (il 53,3%) sono dedicati all'acquisto di mascherine e altri dispositivi di protezione individuale. Parliamo di 8,6 miliardi di euro, di cui 4,4 risultati già aggiudicati. Il 13,6% degli importi riguarda prodotti e servizi utili alle analisi, come per esempio i tamponi necessari all'individuazione del virus.

Come detto, cresce rispetto al passato il peso delle vaccinazioni, che per la prima volta superano le categorie relative alle infrastrutture e arredi scolastici, oltre che a quelle riguardanti la terapia intensiva e i farmaci.

Stazioni appaltanti e procedure nella pandemia

Con il passare dei mesi il ruolo del commissario straordinario per l'emergenza Covid-19 (prima Domenico Arcuri e oggi Francesco Paolo Figliuolo) è andato via via crescendo.

Tanto che oggi più della metà degli importi messi a bando dall'inizio della pandemia sono stati indetti dalla struttura commissariale.

Un peso probabilmente destinato a crescere ancora, considerando che il Commissario è anche la stazione appaltante che si occupa dell'approvvigionamento di quasi tutte le dosi di vaccino, come vedremo in seguito.

Tra i soggetti che hanno indetto più lotti troviamo anche le tre società regionali che si occupano degli acquisti in Lombardia, Veneto e Toscana, oltre al dipartimento per la protezione civile della presidenza del consiglio dei ministri e la società pubblica Consip Spa. Ma, come è evidente dal grafico, il commissario straordinario resta nettamente la prima stazione appaltante.

Per quanto riguarda le procedure, invece, dall'inizio della pandemia, quella più frequentemente adottata è la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara, disciplinata dall'articolo 63 del codice degli appalti.

Seguono gli affidamenti diretti (in adesione ad accordo quadro e non). Se sommiamo gli importi assegnati con questi tre tipi di procedure rileviamo che l'86,01% del totale delle somme nell'emergenza Covid è stato aggiudicato attraverso procedure semplificate.

Il monitoraggio delle procedure di assegnazione di un bando è importante perché attraverso di esso si può comprendere quanto quanto è trasparente il processo decisionale.

Infatti, se in una situazione emergenziale come quella in cui ci troviamo da oltre un anno è importante assicurare la rapidità degli acquisti per velocizzare l'azione pubblica e arginare la pandemia, d'altro canto è doveroso assicurare un'adeguata trasparenza nelle procedure di acquisto di beni e servizi, trattandosi di cifre considerevoli e di soldi pubblici.

Cos'è successo ad aprile

Dal 31 marzo al 30 aprile, periodo cui si riferisce l'ultimo aggiornamento dei dati sull'osservatorio sui bandi Covid, sono stati indetti 369 lotti da 156 diverse amministrazioni pubbliche del paese per importi complessivi pari a 547,9 milioni di euro. L'80,6% di queste somme sono state messe a bando per le vaccinazioni.

La quasi totalità di queste somme (435 milioni su 441,6) fa parte di un lotto indetto dal commissario straordinario lo scorso 17 aprile per l'acquisto di 18,5 milioni di dosi addizionali di vaccino anti Covid, a seguito degli accordi sottoscritti dalla commissione europea per conto degli stati membri. Nel mese di aprile le amministrazioni pubbliche hanno indetto 31 bandi sulle vaccinazioni. Non solo per l'acquisto di dosi ma anche per attività connesse, come l'allestimento dei centri vaccinali o il trasporto dei medicinali.

Oltre al commissario straordinario, le stazioni appaltanti che hanno aperto i bandi con i maggiori importi sono la centrale di committenza regionale pugliese, oltre ad aziende sanitarie in Sardegna, Lombardia e Campania. Tutte però con importi inferiori al milione di euro.

Per quanto riguarda gli altri ambiti dell'emergenza pandemica, nel mese di aprile sono stati messi a bando anche 28,8 milioni per prodotti e servizi utili alle analisi (come test e tamponi) e 18,1 milioni per mascherine e altri dispositivi di protezione individuale.

Foto credit: visita istituzionale in un hub vaccinale di Genova - governo italiano

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15,6

miliardi di euro rappresentano la somma degli importi a base d’asta messi a bando per l’acquisto di beni e servizi nell’emergenza Covid, dal 31 gennaio 2020 all’8 aprile 2021. Da questi importi sono esclusi gli accordi quadro, vale a dire le procedure che prevedono un affidamento diretto all’impresa, ma in seguito alla conclusione di una convenzione con una serie di aziende fornitrici. Dei 15,6 miliardi messi a bando, 5,7 risultano aggiudicati. Vai all’articolo.

8,6

i miliardi di euro banditi per l’approvvigionamento di mascherine e altri dispositivi di protezione individuale (dpi). Di questi, all’8 aprile 2021 sono stati aggiudicati importi pari a 4,4 miliardi di euro. Gli importi per mascherine e dpi rappresentano il 55% del totale, seguiti dalle forniture di prodotti o servizi per l’analisi, come tamponi e test (13,6%) e da attrezzature per la terapia intensiva e la rianimazione (8,8%). L’approvvigionamento legato alle vaccinazioni è il 6,3% del totale. Vai al grafico.

977,4

è l’ammontare degli importi a base d’asta per l’acquisto di beni e servizi dedicati alle vaccinazioni contro il Covid-19. Si tratta di risorse relative a 117 lotti pubblicati tra l’11 giugno 2020 e il 29 marzo 2021. La stragrande maggioranza di questi (il 98,9%) è stata indetta dal Commissario straordinario per l’emergenza. Nel 98,1% dei casi si tratta di bandi assegnati attraverso la procedura negoziata senza previa pubblicazione. Vai all’articolo.

864,1

i milioni di euro messi a bando finora per l’acquisto delle 4 tipologie di vaccino attualmente autorizzate dalle autorità europee. L’approvvigionamento delle dosi vaccinali rappresenta la spesa principale nel settore vaccinazioni, ma non l’unica. Infatti, sono stati indetti altri bandi per forniture strumentali alle vaccinazioni, come servizi logistici di movimentazione e magazzinaggio (70,6 milioni di euro), aghi e siringhe (21) e padiglioni temporanei per la somministrazione dei vaccini, un bando di 8,6 milioni aperto dall’ex commissario straordinario Arcuri e successivamente revocato dal suo successore Figliuolo. Vai al grafico.

392,2

milioni di euro rappresentano la base d’asta per il lotto sull’acquisto dei vaccini più importante, relativo alla fornitura di 21,3 milioni di dosi. Seguono altri tre lotti, rispettivamente da 216 milioni di euro per 26,6 milioni di dosi, 184 milioni per 80 milioni di dosi e 71 milioni per 40,2 milioni di dosi. Non è possibile con certezza ricondurre i bandi alle 4 tipologie di vaccino attualmente somministrate in Italia, perché da un lato non sono state pubblicate le aggiudicazioni e dall’altro le autorità europee non hanno ancora reso pubblici i contratti stipulati con le cordate farmaceutiche. Vai alla tabella.

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