Tra queste, la più urgente riguardava certamente la revisione dei regolamenti che disciplinano l’attività di camera e senato. Un passaggio indispensabile per assicurare il corretto funzionamento delle camere anche a ranghi ridotti. Tale obiettivo però è stato raggiunto solo a metà. Alla fine di luglio infatti l’aula di palazzo Madama ha dato il via libera definitivo alla riforma del proprio regolamento. Al contrario, a Montecitorio la discussione all’interno dell’assemblea non è nemmeno iniziata.

Se da un lato questo intervento era certamente più urgente al senato (alla camera infatti il numero di deputati rimane più consistente) dall’altro questo passaggio a vuoto determina comunque delle criticità. In primo luogo, la mancata ridefinizione delle soglie numeriche comporterà una maggiore difficoltà per le forze politiche con meno esponenti eletti nel formare gruppi parlamentari autonomi. Problemi inoltre si potrebbero riscontrare anche nel lavoro delle commissioni e degli altri organi di cui si avvale la camera.

Sembra quindi che della questione dovrà farsi carico il prossimo parlamento, nonostante siano passati ormai due anni dell’entrata in vigore della riforma che ha portato al taglio dei rappresentanti. Ciò peraltro potrebbe portare a dei rallentamenti in un momento particolarmente delicato. Nei prossimi mesi infatti il parlamento sarà chiamato a un grande lavoro per approvare entro la fine dell’anno, tra le altre, la legge di bilancio e le riforme legate all’attuazione del Pnrr.

Cosa sono i correttivi e perché sono importanti

Con la riduzione del numero dei parlamentari, si sono rese necessarie una serie di riforme ulteriori per garantire la piena operatività di tutti gli organi che compongono la camera e il senato (commissioni, giunte e gruppi). Tali correttivi hanno assunto una particolare rilevanza al momento della nascita del governo giallorosso. Il completamento di queste riforme infatti era una conditio sine qua non posta dal Partito democratico per il suo appoggio al taglio dei parlamentari, fortemente voluto dal Movimento 5 stelle.

Con l’esplosione dell’emergenza Covid e la formazione della maggioranza di unità nazionale a sostegno del governo Draghi però il tema è passato in secondo piano. Tuttavia le discussioni per portare a compimento i correttivi sono proseguite. Ma di quali modifiche stiamo parlando? I correttivi necessari possono essere così riassunti:

• l’abbassamento a 18 anni della soglia d’età per il voto a palazzo Madama;
• il superamento della base regionale per l’elezione del senato;
• la riduzione da 3 a 2 delegati regionali per l’elezione del presidente della repubblica;
• la revisione dei regolamenti di camera e senato.

La prima riforma in elenco è l’unica ad essere stata completata. La legge costituzionale 1/2021 infatti ha modificato l’articolo 58 della carta, abbassando a 18 anni il diritto di voto anche per il senato. In questo caso il correttivo non è necessario al funzionamento delle camere ma è stato pensato per armonizzare gli elettorati di camera e senato, in modo da limitare la possibilità che si formino maggioranze diverse. Il secondo e il terzo correttivo invece inizialmente erano trattati congiuntamente all’interno di un’unica proposta di revisione costituzionale.

A seguito della discussione in commissione però, il passaggio sui delegati regionali è stato stralciato. Su questo punto specifico c’era l’opposizione dichiarata della Lega, favorevole invece a un maggior peso dei rappresentanti delle istituzioni sul territorio nella scelta del capo dello stato. Del resto, con l’inizio del secondo settennato al Quirinale di Sergio Mattarella avvenuto proprio quest’anno, tale correttivo risulta essere il meno urgente tra quelli individuati.

Per quanto riguarda invece il superamento della base regionale per l’elezione dei senatori, la proposta si limita a identificare le regioni come circoscrizioni elettorali. Norme più dettagliate dovranno essere oggetto della prossima legge elettorale, con l’unico limite di non poter prevedere un’unica circoscrizione che racchiuda in sé l’intero territorio nazionale. La proposta è stata approvata dalla camera lo scorso 10 maggio ma l’iter non risulta mai iniziato in senato. Dato che le leggi di revisione costituzionale richiedono una doppia deliberazione da parte di entrambe le camere, non ci sono i tempi tecnici per approvare il provvedimento prima del voto.

Per le elezioni del prossimo 25 settembre quindi il sistema elettorale sarà lo stesso del 2018, con la differenza che stavolta i senatori saranno eletti anche dai giovani di età compresa tra i 18 e i 25 anni. Inoltre nei collegi plurinominali verranno eletti meno deputati, con l’effetto di innalzare il numero di voti necessari per essere eletti. Anche oltre le soglie esplicite di sbarramento.

Per quanto riguarda l’ultimo correttivo infine, come già anticipato, la situazione è molto diversa tra camera e senato. Ciò significa sostanzialmente che la questione dovrà essere risolta nelle prime settimane di lavoro della prossima legislatura. Difficilmente infatti il regolamento potrà essere approvato prima del voto, alla ripresa dei lavori dell’attuale camera a settembre. In piena campagna elettorale.

Cos’è successo alla camera

A Montecitorio la discussione sul nuovo regolamento si è arenata già prima dell’inizio della discussione in assemblea. L’ultimo aggiornamento sulla questione infatti risale allo scorso 9 agosto, quando la giunta per il regolamento è tornata a riunirsi. In questa occasione il presidente Roberto Fico ha ravvisato la mancanza di accordo tra le forze politiche per portare avanti la discussione. Nemmeno su un testo base minimale, limitato alle modifiche giudicate indispensabili.

Secondo quanto riportato anche dagli organi di stampa la responsabilità dell’affossamento sarebbe da attribuire agli esponenti del Partito democratico e Liberi e uguali. Sia dal centrodestra che dal Movimento 5 stelle infatti era stata dichiarata la disponibilità a proseguire il lavoro sulle proposte in discussione. Dal canto loro, gli esponenti del centrosinistra hanno sottolineato la difficoltà di trovare un accordo, su una riforma che per la sua approvazione avrebbe richiesto la maggioranza assoluta, in un contesto come quello attuale.

La mancata revisione del regolamento però pone sul tavolo una serie di questioni. In primo luogo ci sarà una penalizzazione delle formazioni politiche più piccole che, senza la rimodulazione delle soglie numeriche, avranno maggiore difficoltà a costituire dei gruppi autonomi. Inoltre potrebbe essere necessaria una revisione del numero e delle competenze delle commissioni. Un passaggio che sarebbe necessario per garantire l’adeguata rappresentanza di tutte le componenti politiche in ogni consesso, oltre che per assicurare la loro corretta ed efficace operatività. Ne consegue che, salvo poco probabili ripensamenti, saranno i deputati eletti nella prossima legislatura a dover affrontare la questione.

Come cambia il regolamento del senato

Come detto invece, a palazzo Madama il regolamento è stato riformato. A livello quantitativo sono in totale 57 gli articoli che in qualche misura sono stati interessati dalla riforma. Un articolo è stato soppresso, 2 sono stati aggiunti mentre 54 sono quelli modificati. I commi modificati invece sono 88, 10 sono stati soppressi e 22 aggiunti per un totale di 120 interventi.

A livello di contenuti, possiamo osservare in generale un tentativo di allineare il nuovo regolamento del senato a quello della camera. Anche se il fatto che a Montecitorio non si sia pervenuti a una revisione ha impedito un coordinamento tra i due rami. Da notare inoltre che si è deciso di procedere per modifiche puntuali anziché per una rivisitazione complessiva del regolamento. Una scelta probabilmente anche motivata dalla necessità di trovare un'ampia convergenza tra le forze politiche.

L'atto approvato dall’assemblea si compone di 9 articoli. I primi due vanno sostanzialmente a modificare tutte quelle disposizioni che prevedevano quorum e soglie numeriche specifiche. In generale la modifica vede una rimodulazione di queste quote con una riduzione che mediamente è del 30%. Un valore che risulta leggermente inferiore rispetto all’effettiva decurtazione del numero dei parlamentari (-36% circa).

Altra novità rilevante da questo punto di vista riguarda certamente la fusione di alcune commissioni permanenti che passano da 14 a 10. In particolare, sono state accorpate le commissioni esteri e difesa, ambiente e lavori pubblici, industria e agricoltura e lavoro e sanità. La commissione affari costituzionali invece si occuperà anche di editoria e digitalizzazione. Inoltre, l’attività delle commissioni potrà svolgersi anche in parallelo rispetto alle sedute dell’aula salvo che in questo consesso non si tengano delle votazioni.

È stato aggiunto inoltre un comma che impone ai presidenti di commissione un coordinamento del calendario delle sedute. Ciò in modo da permettere ai senatori che appartengono a più commissioni di partecipare ai lavori.

Sono state introdotte anche alcune novità per cercare di velocizzare l’iter legislativo. Una delle più rilevanti riguarda la soppressione dell’articolo 78 comma 6 che richiedeva l'approvazione anche in assemblea degli emendamenti ai disegni di conversione dei decreti legge già licenziati in commissione. Tale passaggio non è necessario invece alla camera e più in generale per tutti gli altri disegni di legge.

Viene poi istituito anche per palazzo Madama il comitato per la legislazione. Si tratta di un organo chiamato ad esprimere pareri sulla qualità delle proposte di legge in discussione. Tale organo era già presente alla camera anche se con compiti leggermente diversi.

Le norme sui gruppi parlamentari

La riforma del regolamento del senato prevede novità anche per quanto riguarda la composizione dei gruppi parlamentari. Innanzitutto, la soglia minima di aderenti per costituire una formazione autonoma passa da 10 a 6. Questo però solo a inizio legislatura, mentre è di 9 senatori per i gruppi che nascono in corso d’opera. Resta inoltre il vincolo di poter costituire formazioni che siano rappresentative di liste che si sono presentate alle elezioni. Anche se i casi di Italia viva, Costituzione, ambiente e lavoro e Insieme per il futuro dimostrano come questo vincolo sia facilmente aggirabile. Sono introdotti inoltre alcuni accorgimenti per cercare di scoraggiare i cambi di gruppo. Che tuttavia restano possibili e del tutto legittimi.

Tra le innovazioni più rilevanti, l’introduzione dello status di “senatore non iscritto a gruppi parlamentari”, finora riservata ai senatori a vita. Questa condizione avrà delle conseguenze significative per i senatori. In primo luogo sembrerebbe che per essi non sia prevista una rappresentanza all’interno di alcuni consessi. Come ad esempio le riunioni riservate ai capigruppo (anche se viene fatto obbligo di tenerne conto). Da ricordare inoltre che ai gruppi parlamentari sono assegnate alcune risorse economiche finalizzate all’espletamento delle loro attività. Tali fondi evidentemente non sarebbero accessibili per i senatori non iscritti a gruppi.

D’altra parte però, i senatori che abbandonano il proprio gruppo non acquisiscono immediatamente lo status di “non iscritto”. Essi infatti hanno 3 giorni di tempo per comunicare una nuova appartenenza. Tuttavia, il cambio di gruppo avrà comunque delle conseguenze. Dal punto di vista degli incarichi ricoperti, un senatore che decida di cambiare gruppo decadrebbe da componente del consiglio di presidenza, della giunta per il regolamento o della giunta per le elezioni e le immunità parlamentari. La perdita del ruolo però non scatterebbe se il senatore coinvolto venisse espulso, oppure nel caso in cui il gruppo di appartenenza si sciolga o si fonda con altre formazioni.

Sono previsti anche ulteriori disincentivi di natura economica. Questi però vanno a impattare più sui gruppi che non sui singoli senatori. Come già detto infatti ad ogni gruppo parlamentare sono affidate delle risorse provenienti dal bilancio del senato. Tali risorse si compongono di una parte fissa uguale per tutti e una che varia proporzionalmente in base alla consistenza numerica del gruppo.

La novità introdotta - di difficile interpretazione - apparentemente andrebbe a tutelare quelle formazioni che perdono aderenti. In questo caso infatti la diminuzione della quota dovuta alla riduzione della consistenza numerica del gruppo sarebbe meno che proporzionale. D’altra parte invece l’attribuzione di nuove risorse al gruppo di approdo sarebbe ancor più limitata.

Foto: Facebook - Roberto Fico

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Tutto questo in un periodo storico in cui il tema della trasparenza appare sempre più centrale. Non a caso in questa stessa fase sono state approvate numerose leggi per aumentare gli obblighi di comunicazione e rendicontazione economica sia per i partiti che per gli eletti. Molte operazioni che a vario modo hanno cercato di rendere più comprensibile il flusso di denaro, in entrata ed in uscita, intorno alla politica.

Ma queste operazioni sono state fallimentari. Le attuali norme obbligano il sistema politico a comunicare una serie di informazioni, ma i modi e le tempistiche in cui vengono fornite rendono tutti questi tentativi inutili. Dai rendiconti delle spese elettorali dei parlamentari, alle loro dichiarazioni patrimoniali, passando per i bilanci dei partiti: tante le nozioni che in teoria vengono rese disponibili, ma che in pratica non aiutano il monitoraggio della materia. Risolvere il problema sarebbe facile, e costerebbe anche poco.

Il contesto, la rendicontazione di partiti e parlamentari

Prima di entrare nella specificità dei problemi, capiamo un po’ meglio quali sono gli attuali obblighi di trasparenza sul tema dei soldi alla politica.

La legge per la pubblicità della situazione patrimoniale di titolari di cariche elettive e di cariche direttive risale al 1982. In particolare stabilisce che i parlamentari (tra gli altri) sono tenuti a consegnare alla camera di appartenenza la dichiarazione patrimoniale, la dichiarazione dei redditi e i contributi ricevuti per la campagna elettorale. Nella XVI Legislatura – anche grazie alla campagna di sensibilizzazione di openpolis – gli uffici di presidenza di camera e senato hanno istituito un sistema di pubblicazione volontaria sul web delle dichiarazioni per i parlamentari che davano il consenso. Pubblicazione che dal febbraio del 2014 è diventata obbligatoria. Il tutto poi che per il “decreto trasparenza” (dlgs 14 marzo 2013 n.22), deve essere in formato aperto, per facilitarne il riutilizzo.

Per quanto riguarda i partiti le ultime modifiche in termini di trasparenza sono state apportate con la legge anticorruzione del governo Conte I, approvata a fine 2018. Sul tema dei contributi è previsto per i partiti l’obbligo di annotare – entro il mese successivo a quello della percezione – in un apposito registro, per ogni contributo ricevuto, l’identità dell’erogante, l’entità del contributo e la data dell’erogazione. I medesimi dati devono essere riportati nel rendiconto del partito e contestualmente pubblicati sul relativo sito internet. Bilanci che vanno resi disponibile online entro il 15 luglio di ogni anno.

Perché queste informazioni sono inutilizzabili

Se in teoria il quadro delle norme nel nostro paese potrebbe sembrare avanzato, in realtà è ben lontano dell’esserlo. Per capire lo stato dell’arte può essere utile entrare nel caso specifico, facendo esempi concreti di che cosa si ha a che fare quando si analizza questa materia.

In un sistema che si sta muovendo sempre più nella direzione del finanziamento privato, il tema dei contributi ricevuti dagli eletti sta crescendo in importanza. Appare evidente però che non vengano utilizzati, quando c’è l’obbligo di pubblicazione, formati che rendano i dati pienamente accessibili, consultabili e riutilizzabili. Al contrario, si tratta per lo più di documenti scritti a mano, poi scansionati e infine inseriti in formato pdf (con il risultato che alcune parti sono illeggibili).

Qui per esempio quanto comunicato dal deputato Emanuele Fiano sul sito di Montecitorio nella sezione dedicata ai contributi ricevuti. Al di la di quanto riportato nel documento, sembra essere fuori dal tempo la qualità della documentazione fornita. Non solo si è in completa mancanza di dati riutilizzabili, come prescritto dalla legge, ma quanto reso disponibile non è assolutamente leggibile. È difficile sostenere che un membro del parlamento non abbia la capacità, nonché i mezzi, per fornire queste informazioni in un formato migliore. Al tempo stesso nessuno all’interno delle istituzioni si prende la responsabilità di verificare, e quindi condannare, tali comportamenti.

I casi sono numerosi, e coinvolgono politici di tutti gli schieramenti in parlamento. Perché pure nei casi in cui le parole e i numeri sono leggibili, sono scritti a mano, e sta quindi alla libera interpretazione del cittadino comprendere la grafia del parlamentare di turno. Qui per esempio la documentazione ufficiale consegnata dal senatore Casini riguardo le spese sostenute in campagna elettorale. Ancora una volta sembra irreale che nel 2019 la soluzione scelta dalle istituzioni per comunicare questa tipologia di nozioni sia la seguente.

Un’altra questione ricorrente è quella delle pecette, situazioni in cui la documentazione viene consegnata e, leggibile o meno che sia, alcune parti vengono coperte intenzionalmente. Fino alla scorsa legislatura l’obbligo di pubblicità per le donazioni ricevute era per qualsiasi somma superiore ai 5.000 euro (attualmente abbassata a 500). La maggior parte delle informazioni riguardanti i donatori vengono però coperte dagli eletti con delle pecette. Un conto è cancellare aspetti sensibili, un altro è rendere la presentazione del documento inutile.

Riportiamo due casi, ma se ne potrebbero anche citare altri, delle onorevoli Meloni e Boschi. Quest’ultima tra l’altro, oltre a coprire la maggior parte del testo, cancella a penna l’importo ricevuto e ne riscrive uno più basso a mano. Coprendo così tanti elementi “l’obbligo di pubblicità” per le donazioni superiori ad una determinata cifra di fatto sparisce, diventando uguale alle comunicazioni sulle piccole donazioni.

Durante la scorsa legislatura con il progetto Patrimoni trasparenti avevano denunciato i tanti problemi con l’attuale sistema di rendicontazione per deputati e senatori. Incongruenze su cui nessuno verificava, tra cui l’alto numero di parlamentari, ben 266, che dichiarava di non aver avuto spese né contributi di nessun tipo per la campagna elettorale: fatto poco verosimile. Con l’attuale legislatura nulla è cambiato, e la finta trasparenza sul tema continua.

La situazione per i partiti

Gli obblighi di trasparenza per i partiti ormai sono molto ampi. Oltre a bilanci e rendiconti, sui siti internet delle strutture deve essere pubblicato l’elenco dei donatori che hanno elargito complessivamente una cifra superiore ai 500 euro su base annua. I documenti nel caso dei partiti sono più facilmente rintracciabili, ma il problema, ancora una volta, riguarda il modo in cui vengono messi a disposizione.

Ogni partito adotta dei modelli di bilancio differenti, rendendo a volte complicato il confronto tra i diversi documenti. Ma questa sembra essere la complicazione minore, visto che i documenti vengono rilasciati in formati non riutilizzabili, con i dati non facilmente estraibili, se non manualmente. Qui per esempio una parte del bilancio 2018 della Lega.

Il problema riguarda anche l’elenco dei donatori. Tutti i partiti hanno predisposto una sezione sul proprio sito in cui è possibile navigare l’elenco dei donatori. Ancora una volta però si tratta di lunghi elenchi pubblicati in formato pdf. Il punto è che comunicare questi elementi non basta per fare trasparenza. Bisogna fornire i dati in formati aperti, così da poterli analizzare e confrontare, senza dover intervenire manualmente. Questo per esempio è l’elenco pubblicato dal Partito democratico per le donazioni ricevute nel 2019.

Cambiare le cose costa poco, ma non c’è volontà politica

Anche la commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici pubblica l’elenco delle erogazioni ai partiti e ai movimenti politici iscritti nel registro nazionale. Si tratta di un utile punto di riferimento, che aggrega in un unico posto tutti i dati a disposizione: le strutture coinvolte dalla normativa, i diversi donatori e l’importo in questione.

Le informazioni però, pubblicate così, non sono riutilizzabili, se non intervenendo manualmente. La commissione di garanzia stessa ha più volte lanciato l’allarme sulle poche risorse a disposizione per svolgere il proprio lavoro di vigilanza. Il fatto stesso che all’organo predisposto non vengano forniti i mezzi per fare il proprio lavoro, dimostra che la trasparenza su questo ambito sia un bluff.

È necessaria quindi l’introduzione di uno strumento unico e centralizzato per l’inserimento dei dati di bilancio per i partiti e, nel caso delle donazioni, anche per i membri del parlamento. Questo permetterebbe una più facile raccolta dati da parte degli organi predisposti, e soprattutto rappresenterebbe una vera azione di trasparenza verso i cittadini. La creazione di tale strumento ha un costo bassissimo, trattandosi di qualcosa facilmente realizzabile, e permetterebbe di risolvere 3 questioni centrali:

• l’uniformità dei modelli e dei documenti di bilancio condivisi;
• la necessità di avere un quadro unico per la condivisione dei dati sulle donazioni;
• la creazione di un sistema che permetta a cittadini, giornalisti, attivisti e ricercatori di avere realmente accesso alla base dati in formato aperto.

Perché tutto ciò è un problema

Come già abbiamo avuto modo di raccontare l’abolizione del finanziamento pubblico ai partiti ha di fatto moltiplicato il numero di soggetti coinvolti. Non solo, questa transizione ha dato una nuova centralità al finanziamento privato, che ad oggi può rappresentare una grande opportunità per partiti e movimenti politici. L’assenza completa di un sistema centralizzato e adatto ai nostri tempi per condividere tutte queste informazioni non è accettabile.

Tutto ciò è un rischio perché non permette un reale monitoraggio del tema. Un monitoraggio necessario perché l’unico modo per accertarsi che il finanziamento privato non diventi una via per illeciti, e un mezzo per interferire sui processi democratici del paese. Non avere reali dati a disposizione sul tema dei soldi alla politica rende il sistema più vulnerabili.

Questa pubblicazione è stata prodotta nell’ambito del progetto ESVEI, co-finanziato da Open Society Institute in cooperazione con OSIFE/Open Society Foundations, e promosso da OBC Transeuropa.

Foto credit: Camera dei Deputati

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