I dati condivisi a livello istituzionale ancora non bastano

Prima di entrare nel merito dell’analisi, è importante evidenziare subito che i dati sulle risorse territorializzate restituiscono un quadro assolutamente parziale dell’impatto del Pnrr sui territori.

Da una parte perché si limitano al livello regionale, senza l’approfondimento provinciale e comunale, che è invece essenziale per restituire i divari esistenti anche all’interno di una stessa regione. Dall’altra, in modo correlato, mancano tutte le informazioni relative ai progetti che vengono concretamente finanziati dal Pnrr nei territori. Una criticità che perdura nonostante l’ultimo rilascio di dati da parte del governo, arrivato a seguito di una nostra richiesta di accesso agli atti. Come abbiamo evidenziato in un recente articolo, su Italia Domani è infatti al momento disponibile solo un dataset aggiornato al 31 dicembre 2021, che riporta informazioni parziali e relative solo a 3 dei 5.246 progetti finanziati dal Pnrr nello scorso anno.

Nel tentativo di trovare una prospettiva più approfondita sull’impatto locale del piano, nel seguente articolo prenderemo in considerazione anche una relazione dell’associazione nazionale comuni italiani (Anci). Nel documento vengono illustrati tutti gli investimenti che hanno come soggetti attuatori i comuni e/o le città metropolitane, e il loro stato di avanzamento. Un’iniziativa di monitoraggio positiva che però evidenzia, ancora una volta, come a livello istituzionale non ci sia una sistematizzazione di questa pratica, o almeno non in modo pubblico, accessibile ed esteso a tutto il piano, come invece dovrebbe essere.

I territori e le organizzazioni titolari

Nonostante i limiti che abbiamo appena evidenziato, i dati condivisi dal ministro Franco ci danno comunque un’idea di come, e in che quantità, le risorse economiche del Pnrr si stiano distribuendo lungo la penisola.

Di questi fondi, il 45% è destinato al sud, il 33% al nord, il 17% al centro. Mentre il 5% risulta distribuito nella stessa misura tra tutte le regioni.

Con 5,9 miliardi di euro, la Sicilia è prima tra le regioni italiane, seguita da Lombardia (€5,5 mld) e Campania (€5,2 mld). Mentre gli importi minori si registrano nelle regioni settentrionali del Friuli Venezia Giulia (€0,8 mld) e Trentino Alto Adige e Valle d'Aosta, entrambe con 0,3 miliardi di euro.

Oltre ai dati sulla distribuzione a livello regionale, sempre nella stessa relazione del ministro Franco, si trovano informazioni su quali sono gli enti titolari delle misure a cui sono associate quei fondi. Cioè le organizzazioni che ne hanno la responsabilità, ma che non corrispondono necessariamente ai soggetti attuatori, che sono invece quelli chiamati a concretizzare gli interventi.

Al 23 febbraio 2022, è il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili (Mims) ad aver ripartito l'ammontare maggiore sul territorio, pari a 15,7 miliardi di euro. Segue il ministero dell'interno, che ha territorializzato €12,1 miliardi.

Da notare invece che il ministro per il sud e la coesione territoriale e quello per la pubblica amministrazione registrano le cifre più basse, rispettivamente 0,4 miliardi di euro il primo e 0,3 il secondo.

Il Pnrr per i comuni e le città metropolitane

Cercando di approfondire ulteriormente i dati a livello locale, è interessante la relazione di Anci del 7 marzo 2022, su quali investimenti del Pnrr vedono comuni e/o città metropolitane come soggetti attuatori. Cioè gli enti responsabili dell'attuazione dei progetti, perlopiù attraverso la pubblicazione di bandi tramite cui affidare appalti pubblici.

Anci inoltre classifica lo stato di attuazione di queste misure, con i seguenti criteri e risultati:

• 28 investimenti attivi, per i quali risulta già pubblicato il decreto attuativo e/o il bando;
• 4 in corso di attivazione, per cui è disponibile una bozza di decreto o è stato approvato un decreto in attesa di registrazione;
• 5 da avviare, nel senso che non sono state attivate procedure attuative note.

Le misure a cui sono associate più risorse sono "2.2 Interventi per la resilienza, la valorizzazione del territorio e l'efficienza energetica dei Comuni" e "1.1 Piano asili nido e scuole dell'infanzia e servizi di educazione e cura per la prima infanzia". Entrambi sono considerati attivi da Anci e presentano un importo rispettivamente di 6 miliardi di euro il primo e 4,6 il secondo. I fondi più limitati sono invece quelle associati a "Investimento 2.2 a) Piani urbani integrati - Superamento degli insediamenti abusivi per combattere lo sfruttamento dei lavoratori in agricoltura" - attivo con 200 milioni di euro - e "3.2 Green communities" - da avviare con 135 milioni di euro.

Per quanto questa relazione dell'Anci riporti informazioni utili e interessanti, non è che un'iniziativa isolata di monitoraggio della realizzazione del Pnrr. A oggi manca infatti, a livello istituzionale, un aggiornamento sistematico dell'avanzamento del piano passo dopo passo. Un elemento critico in termini di trasparenza, perché limita la possibilità dei cittadini non addetti ai lavori di seguire e di verificare il conseguimento di scadenze, obiettivi, misure. Mancanze che vengono colmate, almeno in parte, solo da iniziative di monitoraggio civico guidate da soggetti della società civile.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

Questo articolo rientra nel progetto di monitoraggio civico OpenPNRR, realizzato per analizzare e approfondire il piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr). Ogni lunedì pubblichiamo un nuovo articolo sulle misure previste dal piano e sullo stato di avanzamento dei lavori (vedi tutti gli articoli). Tutti i dati sono liberamente consultabili online sulla nostra piattaforma openpnrr.it, che offre anche la possibilità di attivare un monitoraggio personalizzato e ricevere notifiche ad hoc. Mettiamo inoltre a disposizione i nostri open data che possono essere riutilizzati liberamente per analisi, iniziative di data journalism o anche per semplice consultazione.

Foto: Pagina Facebook - Ministero dell'Economia e delle Finanze

L'articolo Le risorse del Pnrr nei territori, tra aggiornamenti e carenze di dati proviene da Openpolis.

Per farsi un’idea dell’immenso capitale a disposizione basti pensare al grandissimo numero di musei presenti. Secondo i dati Istat relativi al 2019 infatti sono 4.880 i musei e gli istituti similari presenti in maniera capillare su tutto il territorio nazionale. Circa un comune su tre ospita almeno un museo, un’area archeologica e/o un monumento. Un patrimonio dal valore inestimabile, che non solo offre alle persone l’opportunità di accrescere la propria conoscenza e cultura anche fuori da scuole e università, ma che contribuisce in maniera significativa anche all’economia del nostro paese.

Purtroppo questo settore, più di altri, è stato duramente colpito dalla pandemia, che ha imposto per diversi periodi la chiusura dei luoghi dedicati alla cultura. Oltre ad aver modificato le modalità con cui le persone accedono all’arte, usufruendo sempre più delle nuove tecnologie. Una transizione che tuttavia la maggior parte dei musei e degli attrattori culturali non era preparata a gestire.

Per rilanciare questo settore strategico sono stati inseriti specifici investimenti all’interno del piano nazionale di ripresa e resistenza (Pnrr). Si tratta di una cifra pari al 2,44% delle risorse complessive, considerando anche il fondo complementare e gli altri fondi strutturali europei destinati al nostro paese.

Tra gli interventi più significativi che saranno finanziati con queste risorse vi saranno la digitalizzazione del patrimonio artistico e la rimozione delle barriere architettoniche, per permettere alle persone con disabilità di accedere ai luoghi d’arte e di cultura. Un diritto che spesso ancora oggi non viene garantito. Massicci investimenti saranno poi fatti per valorizzare le bellezze paesaggistiche, il patrimonio rurale e i piccoli borghi, i giardini e le ville storiche, oltre che per la messa in sicurezza antisismica degli edifici di culto.

Cosa dice il Pnrr a proposito di cultura

Nel corso di un’audizione parlamentare del gennaio 2021 il presidente di Istat Giancarlo Blangiardo ha evidenziato come il Covid abbia riscritto le modalità di fruizione dell’arte. Il pubblico infatti ha reindirizzato le proprie scelte in base sia alla prossimità territoriale, che all’offerta digitale messa a disposizione. Tuttavia su questo fronte, Blangiardo sottolinea che solo il 30% dei musei risulta aver completato la catalogazione digitale del proprio patrimonio.

Un altro ostacolo che limita notevolmente il potenziale attrattivo del settore riguarda inoltre la presenza di barriere architettoniche, tuttora molto impattanti. In base a quanto riportato in audizione infatti quasi una struttura su tre non dispone di spazi o strutture per i visitatori disabili (bagni attrezzati, rampe, elevatori). Inoltre il 44,7% dei musei e degli istituti similari non prevede dei servizi specifici di assistenza o supporto alla fruizione dedicati agli utenti con ridotta capacità motoria o sensoriale (come ad esempio percorsi tattili e materiali informativi per ipovedenti e non vedenti).

Queste criticità sono state recepite nel Pnrr che prevede interventi specifici su tali aspetti.

Le principali linee di azione dedicate alla cultura sono contenute nella terza componente della missione 1, ovvero “Turismo e Cultura 4.0”. Attraverso gli interventi raccolti in questa componente si punta a:

• incrementare il livello di attrattività modernizzando le infrastrutture materiali e immateriali del patrimonio storico-artistico;
• migliorare la fruibilità e l’accessibilità attraverso investimenti in digitalizzazione e rimozione delle barriere architettoniche;
• rigenerare i piccoli borghi attraverso la promozione di attività culturali e la valorizzazione di parchi e giardini storici;
• migliorare la sicurezza sismica e la conservazione dei luoghi di culto e assicurare il ricovero delle opere d’arte coinvolte in eventi meteorologici avversi;
• sostenere la ripresa dell’industria culturale e artistica.

Tutti questi interventi seguiranno un approccio di sostenibilità ambientale. Si punterà infatti a innalzare l’efficienza energetica degli edifici. Oltre che a rinnovare le pratiche di gestione degli eventi turistici e culturali in una logica di riduzione dell’impatto ambientale.

Gli interventi finanziati

Gli investimenti previsti per la cultura nell’ambito del Pnrr ammontano nel complesso a 4,28 miliardi di euro. A queste risorse si aggiungono 1,46 miliardi provenienti dal fondo complementare. La maggior parte di questi investimenti vedrà, logicamente, la regia del ministero della cultura (Mic) guidato da Dario Franceschini (Partito democratico). Grazie ad un documento messo a disposizione dal ministero è possibile conoscere più nel dettaglio quali sono gli investimenti previsti. Questi possono essere ricondotti a 10 distinte voci di spesa.

La più significativa riguarda gli investimenti relativi al “Piano strategico dei grandi attrattori culturali” (1,46 miliardi). Seguono gli investimenti volti a valorizzare i piccoli borghi (oltre 1 miliardo) e quelli per la messa in sicurezza in chiave antisismica dei luoghi di culto.

Il primo investimento è l’unico tra quelli legati alla cultura che sarà finanziato con le risorse del fondo complementare. Quindi non tramite i prestiti e le sovvenzioni stanziate dall’Ue. Il piano prevede il finanziamento di 14 interventi volti a recuperare complessi di elevato valore storico ed architettonico in stato di abbandono o bisognosi di radicali azioni di restauro. Molti di questi interventi avverranno in ambito urbano e riguarderanno importanti città come Torino, Milano, Venezia, Roma, Napoli e Palermo.

Tra gli altri interventi invece quello più significativo riguarda la valorizzazione del patrimonio culturale e paesaggistico delle aree interne. Ciò con l’obiettivo di rilanciare l’attrattività anche in chiave turistica dei borghi storici. Un’altra voce molto significativa riguarda poi gli investimenti per il Recovery art conversation project e gli interventi di messa in sicurezza antisismica di chiese, campanili e torri.

Sono previsti anche interventi di restauro sulle chiese del fondo edifici di culto (Fec) e la creazione del centro di controllo per il monitoraggio dei beni culturali. Oltre alla creazione di 5 depositi per il ricovero temporaneo di opere d’arte da proteggere in caso di calamità naturali. Tre di questi saranno ricavati dalla riconversione di ex centrali nucleari: a Bosco Marengo (Al), Caorso (Pc) e Sessa Aurunca (Ce).

Lo stato dell'arte

Come detto, salvo il piano strategico sui grandi attrattori culturali, tutti gli altri investimenti dedicati alla cultura saranno finanziati con risorse europee. Questo significa che per la loro realizzazione è necessario rispettare una serie di rigide scadenze temporali. Si tratta di una delle condizioni essenziali affinché le istituzioni Ue non blocchino l’erogazione di fondi a favore del nostro paese.

Gli adempimenti di competenza del ministero della cultura sono in totale 17, di cui 7 milestone e 10 target. Proprio i prossimi mesi rappresenteranno per il Mic un periodo particolarmente intenso. Entro giugno 2022 infatti dovranno essere conseguite 5 milestone. Tali scadenze prevedono la pubblicazione di altrettanti bandi e la relativa selezione delle proposte vincitrici.

Nello specifico le misure interessate sono:

1. Efficientamento energetico di cinema, teatri e musei (300 milioni);
2. Valorizzazione di parchi e giardini storici (290 milioni);
3. Attrattività dei borghi (finanziamento di 250 progetti, 480 milioni);
4. Tutela e valorizzazione dell’architettura e del paesaggio rurale;
5. Interventi di sicurezza sismica.

Grazie alle informazioni messe a disposizione dal centro studi della camera è possibile tracciare un quadro complessivo sullo stato dell’arte. Per quanto riguarda i primi due investimenti i fondi non saranno interamente assegnati dal Mic ma ci sarà un intervento del ministero dell’economia.

Per quanto riguarda l’efficientamento energetico, la parte di competenza del Mic è legata ai finanziamenti per cinema e teatri. Su questo lo scorso 22 dicembre è stato pubblicato un apposito bando, chiuso il 18 marzo, di cui si attendono gli esiti. Il Mef invece gestirà le risorse destinate ai musei statali. In questo caso, in base a quanto dichiarato dal ministro Daniele Franco, la direzione generale musei del dicastero si sta occupando della selezione dei progetti da finanziare.

La stessa impostazione è stata adottata anche per gli investimenti su parchi e giardini storici. Anche in questo caso infatti una parte delle risorse (pari a 190 milioni) saranno assegnate dal Mic con un bando pubblico, che si è chiuso lo scorso 15 marzo. Le risorse rimanenti (100 milioni) saranno invece distribuite dal Mef a importanti parchi statali. In base a quanto dichiarato sarebbero allo studio le proposte pervenute da 5 diversi enti tra cui la Reggia di Caserta, il Real bosco di Capodimonte e Villa Favorita ad Ercolano.

Sempre entro giugno il Mic dovrà pubblicare un altro decreto con cui saranno selezionati 250 progetti che saranno finanziati nell’ambito del piano nazionale per l’attrattività dei borghi. Anche in questo caso il bando relativo si è concluso recentemente e si attende quindi di conoscerne gli esiti nelle prossime settimane.

Vi sono infine altri due bandi di cui si dovrebbero conoscere gli esiti entro la fine del secondo semestre 2022. Si tratta di quello relativo all'assegnazione di risorse per la tutela e valorizzazione dell’architettura e del paesaggio rurale e di quello per gli interventi di sicurezza sismica dei luoghi di culto. In entrambi i casi tuttavia sono ancora “in fase di adozione” i decreti ministeriali che prevedono l’assegnazione delle risorse. Solo successivamente quindi si procederà alla pubblicazione dei bandi e alla selezione delle proposte vincitrici. I tempi quindi in questi ultimi 2 casi appaiono molto stretti.

Il nostro osservatorio sul Pnrr

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Foto: Unsplash Elena Popova - licenza

L'articolo Gli investimenti del Pnrr per la cultura proviene da Openpolis.

Molti ministri hanno in effetti pubblicato in tutto o in parte i nominativi dei loro collaboratori. Dopo quasi 5 mesi dalla nascita del nuovo governo però mancano all’appello ancora alcune informazioni, oppure sono presenti ma non nelle pagine previste a questo scopo. Per ricostruire la situazione è quindi necessario analizzare a fondo i siti istituzionali, ricostruendo i dati a partire da documenti pubblicati per finalità diverse.

Gli uffici di diretta collaborazione

Gli uffici di diretta collaborazione sono organi particolari il cui compito è quello di aiutare il ministro nella sua attività di indirizzo politico amministrativo. Si tratta dunque dei luoghi dove la volontà politica del ministro incontra competenze tecniche specifiche necessarie in vari ambiti della sua attività. Dal rapporto con l’apparato burocratico amministrativo, all’approfondimento di temi con profili altamente tecnici, fino alle relazioni internazionali e alla comunicazione istituzionale del ministro.

Per questo è fondamentale che tra il ministro e i vertici di questi uffici intercorra un solido rapporto di fiducia. Non a caso la durata di questi incarichi è legata alla permanenza del titolare del dicastero. Dal momento del giuramento di un nuovo ministro infatti è previsto che il loro mandato cessi entro un mese se non esplicitamente confermato.

Il decreto legislativo 33/2013 stabilisce gli obblighi di trasparenza delle pubbliche amministrazioni. Tra le varie disposizioni la norma prevede che nella sezione amministrazione trasparente dei siti istituzionali siano pubblicate inoformazioni sull’articolazione degli uffici nonché sui nomi dei dirigenti responsabili degli uffici stessi (art. 13).

In questo quadro dunque rientrano anche i capi degli uffici di diretta collaborazione. Ad oggi però non tutte le informazioni sono state pubblicate nelle sezioni dedicate dei siti istituzionali. Inoltre talvolta i dati presenti risultano contraddittori o comunque poco chiari.

Le informazioni sugli uffici di diretta collaborazione dei ministri con portafoglio

Tendenzialmente le informazioni sugli uffici di diretta collaborazione dei ministri con portafoglio sono state aggiornate.

Una situazione poco chiara tuttavia riguarda il ministero dell’economia. In questo caso le informazioni risultano complete e in aggiunta sono anche presenti gli atti di nomina. Solo che in alcuni casi questi si riferiscono al 2021, mettendo in evidenza che il dirigente è stato nominato dal nuovo ministro Franco. In altri invece l’atto di nomina risale ancora al periodo del secondo governo Conte. Essendo passati oltre 4 mesi si assume che queste persone, nominate da Gualtieri, siano state poi confermate da Franco. Ma il sito potrebbe anche semplicemente non essere stato aggiornato.

I due dicasteri con meno incarichi di questo tipo risultano essere quello degli esteri e quello del turismo. Per quest'ultimo in particolare manca all'appello il consigliere diplomatico. Tuttavia non si tratta di una figura prevista in modo tassativo dal regolamento ed è il ministro a decidere se nominarne uno. Certo vista la proiezione estera di un ministero che si occupa di turismo appare strano che il ministro Garavaglia abbia deciso di non avvalersi di questa possibilità. È da tener presente tuttavia che si tratta di un nuovo ministero, il cui regolamento è stato approvato solo di recente e che ancora risulta privo di un sito istituzionale di riferimento.

Quanto al ministero degli esteri e della cooperazione internazionale (Maeci) invece la ragione per cui sono pochi gli incarichi di questo tipo è legata al suo regolamento. Il Maeci infatti ha una struttura particolare che non prevede la presenza di alcune figure tipiche negli altri uffici di diretta collaborazione, come il consigliere diplomatico (per ovvie ragioni), il capo dell'ufficio stampa o il portavoce.

È comunque da segnalare come anche in questo caso sia facile cadere in errore. Sul sito del Maeci infatti sono presenti due pagine riferite all'ufficio di gabinetto. In una sono ancora indicati Ettore Sequi e la sua vice Laganà. Sequi tuttavia a inizio maggio è stato nominato da Di Maio segretario generale del ministero ed è ovvio quindi che la pagina non è stata aggiornata. In un'altra pagina invece l'incarico di capo di gabinetto è correttamente assegnato a Sebastiano Cardi che in precedenza ricopriva il ruolo di direttore generale per gli affari politici e la sicurezza.

È interessante notare peraltro che il vice capo di gabinetto Luca Gori in precedenza aveva ricoperto l'incarico di vice direttore degli affari politici proprio quando al vertice di quella direzione generale sedeva Cardi.

Le informazioni sugli uffici di diretta collaborazione dei ministri senza portafoglio

Se per i ministri con portafoglio sono state evidenziate alcune situazioni poco chiare o in evoluzione, decisamente più confusa è la situazione negli uffici dei ministri senza portafoglio.

Mentre ogni ministro ha un proprio sito web ufficiale, nel caso dei ministri senza portafoglio questi fanno tutti capo al sito della presidenza del consiglio. Certo in molti casi sono stati creati dei siti riferiti al singolo ministro, ma gli obblighi di pubblicazione nella sezione amministrazione trasparente rimandano comunque all'indirizzo web del governo dove dovrebbero essere indicati i dati di tutti i vertici politici e amministrativi della presidenza del consiglio, inclusi i ministri senza portafoglio e i loro uffici.

A distanza di 4 mesi dalla nascita del governo questa sezione del sito istituzionale risulta però in buona parte ancora vuota.

La prima parte, relativa agli uffici del presidente del consiglio, è infatti solo una porzione di testo che non rimanda ad alcuna pagina. Nella seconda sezione invece sono indicati gli uffici di diretta collaborazione di diversi ministri e sottosegretari ma mancano all'appello gli uffici della ministra per la disabilità Erika Stefani e quelli della ministra per il sud Mara Carfagna.

Tuttavia, solo con successive ricerche è stato possibile recuperare almeno alcune informazioni relative agli uffici di diretta collaborazione del presidente Draghi e delle ministre Carfagna e Stefani.

Per quanto riguarda il presidente del consiglio le informazioni sono state acquisite tramite un documento relativo alle retribuzioni dei dirigenti. Un file dunque pubblicato per finalità diverse.

Per le due ministre invece è stato possibile trovare i dati sui loro rispettivi siti (ministro per il sud e ministro per la disabilità). Si tratta però in questi casi di siti creati più per scopi comunicativi che non come veri e propri portali istituzionali. Ne è prova il fatto che in entrambi i casi cliccando su "amministrazione trasparente" si viene rinviati alla corrispondente sezione del sito della presidenza del consiglio che, come abbiamo visto, non riporta queste informazioni come dovrebbe.

Inoltre anche per quanto riguarda gli uffici per cui le informazioni sono rese disponibili, in alcuni casi queste non sembrano complete. Il decreto del presidente del consiglio (Dpcm) 1 ottobre 2012 (art. 6) stabilisce una struttura comune di base per gli uffici di diretta collaborazione dei ministri senza portafoglio, che prevede:

• ufficio di gabinetto;
• settore legislativo;
• segreteria particolare;
• ufficio stampa.

In alcuni casi però non risultano presenti tutte queste figure. Si tratta in particolare degli uffici di diretta collaborazione del ministro della funzione pubblica Brunetta, dove non risulta un capo dell'ufficio legislativo, e della ministra delle politiche giovanili Dadone, dove sono indicati solo i vertici dell'ufficio di gabinetto.

In altri casi, comunque, si trovano figure aggiuntive rispetto a quanto previsto dal Dpcm del 2012, come ad esempio quella del consigliere diplomatico. È dunque probabile che i provvedimenti organizzativi con cui, alla nascita del governo Draghi, sono stati istituiti questi uffici abbiano previsto delle differenze rispetto al quadro delineato nel 2012.

Tuttavia il fatto che da un lato non siano resi disponibili questi documenti e dall'altro le informazioni siano fornite in modo non lineare, lascia dei dubbi sul livello di completezza dei dati messi a disposizione.

Trasparenza vuol dire anche semplicità di accesso alle informazioni

Dunque come abbiamo visto ad oggi è comunque possibile reperire informazioni su tutti gli uffici di diretta collaborazione, sebbene con un certo grado di incertezza rispetto alla correttezza e alla completezza dei dati raccolti.

Resta tuttavia da evidenziare come la legge non preveda solo l'obbligo di pubblicazione. Allegato al testo infatti è incluso anche uno schema che prevede che queste informazioni debbano essere pubblicate nella sezione "amministrazione trasparente" - "organi di indirizzo politico amministrativo" - "articolazione degli uffici".

Richiedere che le informazioni siano fornite in modo tempestivo, puntuale e secondo questa struttura non è solo un formalismo. Anche se raramente sono sottoposti all'attenzione mediatica i titolari di questi uffici ricoprono posizioni di grande responsabilità ai vertici dello stato.

Per questo riteniamo che queste informazioni debbano essere fornite in modo chiaro e semplice, senza costringere il cittadino a complesse ricerche su tutte le pagine dei siti, istituzionali e non.

Peraltro anche se è importante che tutte queste informazioni siano fornite in modo trasparente è particolarmente significativo che le più difficili da reperire siano proprio quelle relative ai collaboratori del presidente del consiglio. Per di più in una fase storica in cui, in vitù del peso politico di Draghi, la figura del presidente ha assunto una centralità ancora più marcata rispetto al solito.

Foto Credit: governo.it - Licenza

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Il fenomeno comunque ha diverse chiavi di lettura. Casi più estremi in cui i dirigenti riescono a mantenere per molto tempo la propria posizione, nonostante i ripetuti cambi di governo, possono indicare un potere preponderante di alcuni funzionari pubblici. Allo stesso tempo però un ricambio sistematico, legato alla nascita di nuovi governi, può essere espressione di un’eccessiva subalternità dei vertici amministrativi al potere politico.

I vertici amministrativi dei ministeri

Se al vertice dei ministeri siedono dei politici (ministri e sottosegretari) cui spetta l’attività di indirizzo politico, la responsabilità amministrativa ricade invece su dei dirigenti di carriera del ministero. Tra queste figure di vertice sono particolarmente importanti quelle di congiunzione tra la struttura burocratica e quella politica, ovvero i segretari generali e i capi dipartimento.

Alcuni ministeri hanno al proprio vertice un segretario generale e sono poi organizzati per direzioni generali. In questo caso è il segretario generale a fare da anello di congiunzione tra i vertici amministrativi e quelli politici.

Altri ministeri invece hanno più dipartimenti, ognuno dei quali è poi organizzato in direzioni generali, come strutture di secondo livello. In questo caso il rapporto con i vertici politici viene gestito da ciascun capo dipartimento.

Ed è proprio ai capi dipartimento e ai segretari generali dei ministeri a cui si applica il meccanismo dello spoils system previsto dal decreto legislativo 165/2001.

Trascorsi 3 mesi dal giuramento di un nuovo governo dunque, i segretari generali e i capi dipartimento, dovrebbero cessare dal loro incarico se non esplicitamente confermati.

A oltre 110 giorni dal voto di fiducia al governo Draghi possiamo quindi avere un'idea abbastanza chiara di chi è rimasto al vertice e chi è invece stato sostituito in queste posizioni chiave.

Un primo dato che emerge è che i capi dipartimento sono risultati più stabili rispetto ai segretari generali.

Degli 8 segretari generali invece solo 3 sono stati confermati. Quattro sono nuovi nel loro incarico mentre 1 (ministero del lavoro) è ancora vacante. Come vedremo però il fatto che un segretario generale (o anche un capo dipartimento) abbia lasciato il proprio incarico non è necessariamente legato a un ridimensionamento della sua posizione.

Ministeri di continuità. I segretari generali

I ministeri che hanno mantenuto gli stessi dirigenti di vertice sono: cultura, difesa, università e ricerca, politiche agricole ed economia e finanze.

I primi 3 hanno al loro vertice un segretario generale. Il ministero della cultura e quello della difesa inoltre non hanno cambiato ministro nel passaggio dal secondo governo Conte al governo Draghi (rispettivamente Franceschini e Guerini entrambi del Partito democratico). Non stupisce quindi che si sia optato per una scelta di continuità.

Al ministero dell'università invece è arrivata una nuova ministra: Maria Cristina Messa. Si tratta però in questo caso di un ministero molto giovane. La sua istituzione infatti si deve al decreto 1/2020 che ha scorporato il vecchio ministero dell'istruzione dell'università e della ricerca. Un provvedimento approvato solo un anno e mezzo fa. Dal momento dell'approvazione del decreto all'effettiva entrata in funzione della nuova struttura inoltre è trascorso molto tempo. Più di quanto è stato necessario per il ministero dell'istruzione, che ha in buona parte ereditato la struttura amministrativa precedente. Forse anche per questo si è scelto di lasciar proseguire alla segretaria generale Maria Letizia Melina l'opera di messa a regime della nuova struttura.

Ministeri di continuità. I capi dipartimento

Il ministero dell'economia e delle finanze e quello delle politiche agricole invece sono i due dicasteri strutturati in dipartimenti in cui sono rimasti in carica tutti i capi di dipartimento. In entrambi i casi i ministri hanno assunto questo particolare incarico per la prima volta con la nascita del governo Draghi ma venendo da esperienze molto diverse.

Il ministro delle politiche agricole Stefano Patuanelli è un politico del Movimento 5 stelle e non è alla sua prima esperienza di governo. Nel precedente esecutivo infatti era comunque ministro, anche se in un dicastero diverso, quello dello sviluppo economico.

Il ministro dell'economia Daniele Franco invece è un tecnico, fortemente voluto dal presidente del consiglio Draghi. Anche se il suo ultimo incarico prima di diventare ministro è stato quello di direttore generale della banca d'Italia, Franco ha avuto una lunga carriera al ministero dell'economia, ricoprendo l'incarico di ragioniere generale dello stato dal 2013 al 2019. Il ministero di via XX settembre dunque è una struttura che conosce molto bene, così come i suoi dirigenti.

Continuità e volti nuovi

In tre ministeri organizzati attraverso dipartimenti si trova invece una situazione ibrida, in cui alcuni capi dipartimento sono finora rimasti al loro posto mentre altri sono stati sostituiti. Si tratta dei ministeri della giustizia, dell'interno e dell'istruzione.

Al ministero dell'istruzione 1 dei 2 vertici amministrativi è stato nominato in quell'incarico per la prima volta dal nuovo ministro Patrizio Bianchi. Tuttavia in questo caso non si tratta di una sostituzione. Infatti il precedente capo del dipartimento per il sistema educativo aveva lasciato il proprio incarico a dicembre 2020, quando era ancora in carica il secondo governo Conte.

Al ministero della giustizia, la nuova ministra Cartabia ha confermato 3 capi dipartimento su 4 (organizzazione giudiziaria, giustizia minorile e amministrazione penitenziaria). Maria Casola, precedentemente a capo del dipartimento affari di giustizia, ha invece lasciato il proprio incarico a maggio e, ad oggi, la posizione risulta ricoperta da un reggente.

Ancora poco chiara la situazione al ministero dell'interno

Infine al ministero dell'Interno sono 3 su 5 i capi dipartimento che, a quanto sembra, sono rimasti al proprio posto. Su questo punto però non è semplice avere certezze. Infatti nonostante siano trascorsi ormai oltre tre mesi dall'entrata in carica del nuovo governo, non si ha traccia degli atti con cui questi dirigenti dovrebbero essere confermati. Sul sito del ministero però risultano ancora i loro nomi e nulla lascia intendere che cambieranno.

D'altronde la ministra dell'interno è sempre Luciana Lamorgese e con lei hanno lavorato nel corso del precedente governo. Discorso che tuttavia può essere applicato anche a Elisabetta Belgiorno che invece ha lasciato il proprio incarico di capo del dipartimento per le politiche del personale dopo essere stata per molti anni al vertice del ministero, in precedenza come capo del dipartimento per gli affari interni e territoriali.

Per quanto riguarda invece il capo della polizia (dipartimento pubblica sicurezza) la situazione è molto diversa. Franco Gabrielli infatti ha lasciato questo incarico per andare a ricoprire un ruolo molto importante, ovvero quello di sottosegretario con delega ai servizi di intelligence (autorità delegata).

Nuovi vertici nei ministeri. I segretari generali

In 7 ministeri invece è stato completamente cambiato il vertice. In alcuni di questi tuttavia il cambiamento ha riguardato solo il segretario generale e comunque in varie occasioni si è trattato di situazioni particolari.

I due casi in cui il cambio di segretario generale sembra aver assunto caratteri più politici riguardano un ministero affidato al centrodestra e uno affidato al centrosinistra.

Il vertice politico del ministero dello sviluppo economico infatti ha cambiato colore politico passando dal pentastellato Patuanelli a Giancarlo Giorgetti, della Lega. Inoltre è utile segnalare che Benedetto Mineo, ovvero il segretario generale nominato da Giorgetti, era stato nominato direttore generale dell'agenzia delle dogane dal ministro dell'economia Giovanni Tria durante l'esperienza del primo governo Conte di cui Giorgetti ha fatto parte. Vari quotidiani inoltre hanno fatto notare come Mineo sia stato a lungo molto vicino all'ex presidente di centrodestra della regione Sicilia, Totò Cuffaro.

Un altro caso interessante invece è quello che ha riguardato il cambio del segretario generale del ministero della salute, in particolare in una fase storica come questa. Giovanni Leonardi infatti ha preso il posto che Giuseppe Ruocco ricopriva dal 2017. Una posizione che aveva mantenuto nonostante la richiesta pubblica di dimissioni espressa lo scorso anno dal viceministro Pierpaolo Sileri (Movimento 5 stelle). Sileri, come il ministro Speranza (Liberi e uguali), ha mantenuto l'incarico con il cambio di governo. La decisione di sostituire Ruocco dunque sembra tutta maturata in seno all'alleanza giallo rossa.

Nuovi incarichi per Tangorra e Belloni

Diversa invece la situazione dei segretari generali del lavoro e degli esteri, che sono andati a ricoprire altri incarichi importanti. Elisabetta Belloni, segretaria generale del ministero degli esteri è stata nominata capo del dipartimento di informazioni per la sicurezza della repubblica, ovvero il vertice dell'intelligence italiana. Al suo posto l'ambasciatore Ettore Sequi.

Raffaele Tangorra invece ha lasciato l'incarico di segretario generale del ministero del lavoro per diventare commissario di Anpal (agenzia nazionale politiche attive lavoro). In questo caso non si può parlare proprio di una promozione. L'incarico di segretario generale è, almeno formalmente, più importante di quello al vertice di un'agenzia come l'Anpal. In ogni caso il ministro Orlando gli ha affidato un compito importante e particolarmente esposto all'attenzione mediatica.

Il ministero del turismo poi è un caso a parte visto che è stato creato a inizio anno proprio dal governo Draghi, il nuovo segretario generale Lorenzo Quinzi quindi è il primo a ricoprire questo ruolo. Certo il turismo prima di assumere rilevanza di ministero era una direzione generale del ministero della cultura. Un'altra possibilità quindi sarebbe potuta essere quella di nominare la titolare della direzione generale turismo Flaminia Santarelli. Un percorso che tuttavia il ministro Massimo Garavaglia (Lega) ha deciso di non percorrere.

Nuovi vertici nei ministeri. I capi dipartimento

Il ministero della transizione ecologica e quello delle infrastrutture e della mobilità sostenibili sono i due dicasteri che hanno cambiato tutti i capi dipartimento. Si tratta anche in questo caso di strutture che hanno, almeno in parte, modificato di recente la propria struttura, oltre che il nome.

Al ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili il ministro Giovannini ha nominato tre nuovi capi dipartimento. In un caso tuttavia si tratta di un dipartimento nuovo, figlio della riforma del ministero voluta dal secondo governo Conte.

Situazione simile per il ministero della transizione ecologica dove sono nuovi due capi dipartimento mentre un terzo risulta vacante visto che il dipartimento è ancora in allestimento.

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Alcune sono organizzazioni vicine alla sinistra, come ad esempio Italiani europei o il Forum disuguaglianze e diversità, altre sono vicine a Forza Italia, come Free foundation di Renato Brunetta, altre ancora sono sostanzialmente trasversali, come Aspen institute e la fondazione Italia-Usa.

Se da un lato analizzare i think tank è utile a capire i processi di selezione della classe politica dall’altro ci aiuta a mettere a fuoco come alcune figure, pur non essendo iscritte ad alcun partito, siano tutt’altro che estranee al mondo politico.

I membri di think tank in consiglio dei ministri

Venerdì 12 febbraio il presidente del consiglio Mario Draghi ha giurato al Quirinale insieme ai ministri e al sottosegretario alla presidenza del consiglio Garofoli.

Nonostante ancora debbano essere nominati i sottosegretari sono già molti i componenti del consiglio dei ministri membri di think tank e fondazioni politiche.

Non è certamente una novità che membri di think tank politici facciano parte del governo. Abbiamo analizzato questo fenomeno sia nel primo che nel secondo governo Conte. In effetti se si considerano complessivamente le 14 organizzazioni che hanno membri nel governo Draghi, emerge come personalità associate e questi think tank abbiano fatto parte di praticamente tutti i governi degli ultimi 20 anni.

Trattandosi di un governo che può essere definito come di unità nazionale, l'area politica e culturale di queste organizzazioni è molto eterogenea.

L'Associazione Rousseau, di cui per un periodo è stato membro il ministro Patuanelli, è strettamente legata al Movimento 5 stelle.

Realtà come Italiani europei, Democrazia Europa società, Transizione ecologica Solidale, Meridione Italia e il Forum disuguaglianze e diversità sono invece più legate al mondo della sinistra.

Siamo Voce libera e Free foundation sono organizzazioni create da due dei ministri di Forza Italia, rispettivamente Mara Carfagna e Renato Brunetta. Non risultano però esponenti legati a nessuno dei più importanti think tank di centro-destra, né a organizzazioni vicine alla Lega.

Infine organizzazioni come la fondazione Leonardo (fondazione della Leonardo Spa), la fondazione Italia-Usa e Aspen Institute hanno una composizione più trasversale. Tra i loro membri si trovano politici di diversi schieramenti ma, al contrario di altre organizzazioni, qui ricoprono ruoli importanti anche accademici, dirigenti pubblici e imprenditori.

La galassia di centro-sinistra, i tecnici ed Italiani europei

Italiani europei è sicuramente uno dei think tank più importanti nell'ambito del centro sinistra. Suoi esponenti hanno fatto parte di tutti i governi di quest'area politica a partire dal primo governo Prodi fino al secondo governo Conte.

Due di questi governi sono stati presieduti proprio da Massimo D'Alema che di Italiani europei è ideatore e presidente.

Non mancano tuttavia persone non iscritte a partiti e che nella loro esperienza politica sono stati spesso definiti "tecnici". È il caso di Francesco Profumo, Marta Dassù e Andrea Ricciardi, che sono stati componenti del governo Monti. Ma anche di Roberto Garofoli, ex magistrato, che oggi ricopre il ruolo cruciale di sottosegretario alla presidenza del consiglio con funzioni di segretario del consiglio dei ministri.

Considerare per questo Garofoli una figura di sinistra sarebbe però una semplificazione. Infatti sempre in questa legislatura ha svolto anche l'incarico di capo di gabinetto del ministro dell'economia del primo governo Conte, Giovanni Tria.

In ogni caso è interessante come in Italiani europei si incontrino figure con profili come quello di Garofoli con esponenti politici di primo piano, come i segretari di due diversi partiti della sinistra, Nicola Zingaretti (Partito democratico) e Roberto Speranza, che oltre ad aver mantenuto l'incarico di ministro della salute è a tutt'oggi il leader di Articolo-1.

Giovannini i think tank e il mondo politico

Dopo aver ricoperto il ruolo di chief statistician presso l'Ocse, Giovannini è stato nominato presidente dell'Istat dal quarto governo Berlusconi.

In seguito, oltre ad essere scelto nel gruppo di saggi selezionato dal presidente della repubblica Napolitano, è stato nominato ministro del lavoro e delle politiche sociali del governo Letta, un esecutivo di larghe intese.

Dopo questa esperienza Giovannini è stato tra i fondatori dell'Alleanza per lo sviluppo sostenibile (Asvis) di cui è portavoce. Come dice il nome stesso Asvis è un alleanza, che include tra i suoi aderenti realtà anche molto diverse. Vi si trovano molte Ong, cooperative e sindacati ma anche l'associazionismo d'impresa, come Confindustria e Confartigianato. Ci sono poi fondazioni bancarie ma anche associazioni culturali e politiche.

Una vasta rete di relazioni dunque a cui va aggiunta quella derivante dalla partecipazione di Giovannini ad altri 4 think tank politici.

Intanto la Scuola di politiche, presieduta dallo Erico Letta, che lo aveva voluto ministro del lavoro del suo governo. Altri tre membri della Scuola di politiche hanno fatto parte di quello stesso governo, Emma Bonino, Marta Dassù e Maria Chiara Carrozza.

Poi il Forum disuguaglianze e diversità di Fabrizio Barca. Esponenti di questa organizzazione hanno fatto parte sia del governo Letta, Marco Rossi Doria, che del governo Monti, Francesco Profumo e lo stesso Barca.

Giovannini è stato poi membro di Human Foundation di cui hanno fatto parte anche Marta Dassù e Carlo Calenda.

Infine l'associazione Meridione Italia - Merita. Un'associazione legata come abbiamo visto alla galassia di sinistra che ha avuto suoi esponenti nei governi Monti,  Letta, Gentiloni e nel secondo governo Conte.

Aspen Institute e le fondazioni economico-istituzionali

Come abbiamo visto sono tre le organizzazioni legate al mondo economico-istituzionale con esponenti nel governo Draghi.

Roberto Cingolani, ministro dell'ambiente, fa parte della fondazione Leonardo. Federico D'Incà (M5s), ministro per i rapporti con il parlamento, fa parte della fondazione Italia-Usa. Mentre Daniele Franco, ministro dell'economia, è membro di Aspen Institute.

Aspen in particolare, oltre ad aver avuto suoi membri in moltissimi governi, ha avuto suoi esponenti in tutti i governi tecnici o di unità nazionale che ci sono stati dal 1993 ad oggi.

Del governo Ciampi facevano parte Sabino Cassese, Antonio Patuelli e Paolo Savona poi tornato al governo con il primo esecutivo Conte.

Giulio Tremonti che al momento è presidente di Aspen è stata una figura centrale dei governi Berlusconi. Insieme a lui anche Franco Frattini, che inoltre ha fatto parte del primo governo Dini.

Marta Dassù che al momento è direttrice di Aspenia, la rivista di Aspen, come abbiamo visto ha fatto parte sia del governo Letta che del governo Monti, insieme a Francesco Profumo e Lorenzo Ornaghi.

Infine il governo Draghi, con il suo ministro dell'economia Daniele Franco che come abbiamo visto è membro di Aspen.

Foto Credit: Asvis - Facebook

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Per via della sua composizione, il nuovo governo è stato definito tecnico-politico. Tuttavia, analizzando gli incarichi passati e presenti dei ministri cosiddetti “tecnici”, emerge come in larga parte si tratti di personalità che hanno già avuto a che fare con la politica.

La composizione del governo

La squadra di governo è formata da 24 ministri, incluso il sottosegretario di stato alla presidenza del consiglio. 15 di loro sono diretta espressione dei partiti che sostengono l’esecutivo.

A queste figure tecniche Draghi ha assegnato ministeri di peso. Basti pensare che ben 7 sono ministeri con portafoglio e solo 1 senza portafoglio, all’innovazione tecnologica e transizione digitale.

Inoltre, la programmazione degli ingenti fondi europei legati al Recovery plan sarà affidata per lo più ad alcuni di questi ministeri, in particolare dell’economia e delle transizioni ecologica e digitale.

Politica, imprese, think tank: i rapporti dei ministri tecnici

Il ministero dell'economia e delle finanze (mef), uno dei più importanti in questi mesi di crisi, è stato assegnato a Daniele Franco, che conosce molto bene gli uffici di via XX settembre, avendo ricoperto la carica di ragioniere generale dello stato dal 2013 al 2019, nominato per la prima volta dall'allora ministro dell'economia Fabrizio Saccomanni (governo Letta) e poi confermato da Pier Carlo Padoan (governi Renzi e Gentiloni) e Giovanni Tria (governo Conte I). Dal 2019 è in Banca d'Italia, con il ruolo prima di vice direttore generale e poi di direttore generale, incarico che ricopre attualmente. È inoltre presidente dell'Istituto per la vigilanza delle assicurazioni (Ivass), fa parte del comitato esecutivo del think tank Aspen Institute Italia (presieduto dal suo precedessore Giulio Tremonti), e del comitato direttivo dell'istituto affari internazionali (Iai), di cui fanno parte anche diversi ex ministri come Amendola, Pinotti, Mogherini, Padoan e Frattini.

Al direttivo di Iai appartiene anche il nuovo ministro delle infrastrutture e dei trasporti Enrico Giovannini. Non si tratta del primo incarico di governo per lui: per circa 10 mesi fu ministro del lavoro e delle politiche sociali nel governo Letta, tra il 2013 e il 2014. Non rappresenta quindi una figura così distante dalla politica.

È infatti anche membro del board scientifico di "Scuola di politiche" (presidente Enrico Letta), dell'assemblea del Forum disuguaglianze e diversità (coordinato tra gli altri dall'ex ministro Fabrizio Barca) e dell'associazione Merita Meridione - Italia. È infine portavoce dell'alleanza italiana per lo sviluppo sostenibile (Asvis).

Roberto Cingolani è il nuovo titolare dell'ambiente, dicastero che cambierà il suo nome con "ministero per la transizione ecologica". Già direttore scientifico dell'Istituto italiano di tecnologia (Iit), è nel comitato scientifico della Fondazione Leonardo, il think tank della Leonardo Finmeccanica Spa, società detenuta a maggioranza dal ministero dell'economia. Dal 2019 è anche consigliere nel board della multinazionale Illycaffè Spa.

Sebbene sia stato inserito nella squadra dei tecnici del governo Draghi, il neo ministro dell'istruzione Patrizio Bianchi ha già avuto direttamente a che fare con la politica. Dal 2010 al 2020, infatti, è stato assessore regionale a scuola, università e formazione dell'Emilia Romagna con il centrosinistra, nominato prima da Vasco Errani e poi dall'attuale governatore Stefano Bonaccini.

Tre giorni prima di giurare al Quirinale, è stato nominato nel consiglio d'amministrazione del Consiglio nazionale delle ricerche (Cnr). L'ultimo atto di Gaetano Manfredi, poche ore prima di terminare il suo incarico da ministro dell'università.

La nuova Guardasigilli è Marta Cartabia, dal 2014 al settembre scorso giudice della corte costituzionale, nominata dall'allora presidente della repubblica Giorgio Napolitano. Ha condiviso lo scranno alla corte con l'attuale capo dello stato Sergio Mattarella, diventando la prima donna presidente della corte costituzionale.

Tra i ministri confermati rispetto al governo Conte II c'è Luciana Lamorgese all'interno. Se è vero che all'inizio dell'esecutivo giallo-rosso era considerata una ministra tecnica, è altrettanto rilevante che nell'ultimo anno e mezzo abbia ricoperto il delicato ruolo di titolare del Viminale in un governo del tutto politico. L'ex prefetta di Venezia e Milano, inoltre, era già stata al ministero dell'interno come capo di gabinetto, nominata dai ministri Angelino Alfano e Domenico Minniti, entrambi appartenenti a esecutivi di centrosinistra.

Il ministero dell'università sarà invece presieduto da Maria Cristina Messa, già rettrice dell'Università Bicocca dal 2013 al 2019. Messa è anche vice presidente del cda della Fondazione orchestra sinfonica di Milano e consigliera della Bracco Imaging Spa, azienda sanitaria che si occupa di apparecchiature biomedicali.

Al manager Vittorio Colao è stato affidato il ministero senza portafoglio per l'innovazione tecnologica e la transizione digitale. Nei mesi della pandemia il governo Conte II ha nominato Colao a capo del "Comitato di esperti in materia economica e sociale per la ripresa - Covid19", la cosiddetta task force per la ripresa economica voluta dall'allora presidente del consiglio Conte, di cui facevano parte peraltro anche Giovannini e Cingolani. Colao è un manager di lungo corso, con ruoli apicali in Vodafone e Rcs media group, oltre che con consulenze per banche d'affari come la Morgan Stanley.

Infine il delicato ruolo di sottosegretario alla presidenza del consiglio è andato a Roberto Garofoli, già nominato capo di gabinetto al ministero dell'economia dall'allora ministro Giovanni Tria (governo Conte I) e membro del think tank Italianieuropei, presieduto da Massimo D'Alema, e di cui fa parte anche il ministro della salute Roberto Speranza.

Foto: Marta Cartabia - foto credit governo italiano

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