Più del 90% di questi importi sono stati vinti da imprese cinesi, che hanno fornito soprattutto mascherine e altri dispositivi di protezione individuale, principalmente nei primi mesi dell’emergenza.

Durante lo scorso inverno, l’Italia è stato il primo paese europeo ad essere travolto dal Covid-19. Questo ha portato il governo a dichiarare lo stato d’emergenza già il 31 gennaio 2020, alcune settimane prima di altre nazioni europee.

Il parlamento francese, ad esempio, ha dichiarato l’emergenza sanitaria il 22 marzo, mentre in Germania la dichiarazione dello stato di emergenza, sempre a partire da marzo, è stata sancita a livello regionale.

Oltre ad essere necessario per varare le misure straordinarie che caratterizzano la vita individuale e collettiva da alcuni mesi a questa parte (distanziamento fisico, l’obbligo di indossare dispositivi di protezione, etc.), lo stato d’emergenza consente alle amministrazioni dello stato di approvvigionarsi in tempi più rapidi del materiale utile ad arginare il contagio, a curare i pazienti e, in generale, al contrasto della pandemia.

A fine gennaio, dunque, il ruolo di gestione dell’emergenza passa alla protezione civile, dipartimento che fa capo alla presidenza del consiglio dei ministri. Il 17 marzo, inoltre, il governo nomina il “Commissario straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure di contenimento e contrasto dell’emergenza epidemiologica Covid-19“. Si tratta di Domenico Arcuri, nominato a capo di una struttura che risponde direttamente al presidente del consiglio e che viene istituita anche per stipulare i maggiori contratti pubblici per la fornitura di materiale necessario per il contrasto all’epidemia. Oltre al commissario all’emergenza e alla protezione civile, alcune amministrazioni (come le regioni) possono effettuare acquisti in deroga alle norme sugli appalti pubblici.

La scelta del governo italiano è stata procedere ad acquisti massivi e senza gara d’appalto per l’approvvigionamento dei beni necessari che, soprattutto nei mesi iniziali, non poteva essere soddisfatto dalla produzione nazionale. Se è vero che il fattore rapidità durante una pandemia è fondamentale, è altrettanto importante che ci sia la massima trasparenza sugli acquisti emergenziali, proprio perché effettuati in deroga alle leggi ordinarie.

Per questo abbiamo creato un osservatorio sui bandi pubblici per il Covid-19, attraverso il quale vengono monitorati gli acquisti in emergenza da parte delle amministrazioni italiane. Al 17 novembre 2020 sono stati rilevati 9.000 lotti di gara indetti dalle pubbliche amministrazioni italiane, pari a un importo a base d’asta di 14,13 miliardi di euro, di cui 4,17 all’interno di accordi quadro. Quest’ultima procedura prevede un affidamento diretto all’impresa, ma in seguito alla conclusione di una convenzione con una serie di aziende fornitrici.

Rispetto al totale degli importi messi a bando per l’emergenza, risultano aggiudicati 5,5 miliardi di euro, di cui 740 milioni per accordi quadro. Questi ultimi li escluderemo dalla nostra analisi, perché rappresentano il perimetro contrattuale entro il quale si realizza l’aggiudicazione vera e propria. Escludendo gli accordi quadro, quindi, secondo i dati dell’osservatorio bandi Covid al 17 novembre 2020 risultano aggiudicati 4,73 miliardi di euro.

Gli acquisti all’estero nei primi mesi dell’emergenza

Come detto, nei primi mesi della pandemia l’Italia, come la maggior parte dei paesi europei, si è trovata impreparata nell’approvvigionamento dei materiali fino a pochi mesi prima considerati non necessari alla vita quotidiana.

Per questo le amministrazioni dello stato si sono rivolte anche a gruppi industriali esteri per l’acquisto di dispositivi di protezione o materiale sanitario. Nei primi mesi dell’emergenza le aziende che hanno maggiormente fornito questi beni sono state cinesi. D’altro canto il grande paese asiatico è stato il primo al mondo ad avere a che fare con il Covid-19. Con il passare del tempo il sistema di produzione italiano si è adeguato alle esigenze costrette dalla pandemia, e il rifornimento di risorse si è riequilibrato fino a sbilanciarsi nettamente sugli acquisti presso aziende operanti in Italia.

Nei primi mesi dell’emergenza le amministrazioni italiane si sono rivolte in egual misura ad aziende nazionali e straniere per l’acquisto di beni o servizi. Nel periodo tra il 14 aprile e il 14 maggio 2020 gli importi banditi e vinti da aziende straniere hanno superato quelli delle imprese italiane.

Il 15 aprile, infatti, vengono aggiudicati tre tra i lotti con gli importi più alti finora banditi, relativi alla fornitura di circa 671 milioni di mascherine vendute da Luokai Trade (Yongjia) Co. Ltd e Wenzhou Light Industrial Products Arts & Crafts Import Export Co. Ltd. Entrambe le aziende sono cinesi e si aggiudicano complessivamente circa 974 milioni di euro.

Dal mese di maggio in poi è diminuito notevolmente il peso delle imprese estere rispetto a quelle italiane. Tanto che dal 1 giugno al 17 novembre le aziende straniere sono passate da 1,63 a 1,71 miliardi di importi vinti, dimostrando un incremento molto modesto, a dimostrazione di un certo recupero del sistema di produzione italiano.

Alle aziende estere vanno pochi lotti ma per importi maggiori

Su 9.000 lotti di gara monitorati, 3.042 sono quelli dichiarati aggiudicati e non inclusi in accordi quadro. La gran parte di questi (2.609) sono stati vinti da imprese con sede in Italia. Il paese estero con aziende più ricorrenti è la Cina (29), seguito da Hong Kong (14) e Germania (13). L'85% dei lotti aggiudicati è stato vinto da imprese italiane, con le aziende straniere vincitrici del 2,73%, e il restante 11,47% dei lotti dichiarati aggiudicati ma nei confronti dei quali non è stata comunicata l'azienda o le aziende vincitrici.

Gli equilibri tra aziende nazionali e straniere cambiano se consideriamo gli importi relativi a quei lotti. In questo caso la percentuale appannaggio delle imprese nazionali scende al 60,1%, con le straniere che si sono aggiudicate il 36,3% degli importi in palio. Il 3,6% degli importi aggiudicati ha vincitori non noti.

La differenza di bilanciamento tra italiane e straniere in base e lotti e importi si spiega nel fatto che le imprese nazionali hanno vinto numerosi lotti, per forniture molto diversificate tra loro e anche per importi modesti, che abbassano il dato medio. Al contrario della Cina, che si è aggiudicata poche forniture (di dispositivi di protezione) ma dal peso specifico molto rilevante.

Con 1,57 miliardi vinti per 29 lotti, le imprese cinesi presentano un valore medio vinto per lotto di 54,3 milioni di euro. Le imprese italiane, che si sono aggiudicate in totale 2,84 miliardi per 2.609 lotti, hanno un valore medio più di cinquanta volte inferiore: 1,08 milioni di euro. Dopo la Cina, i paesi di provenienza delle aziende che hanno valori medi di aggiudicazione più alti sono la Corea del Sud (14,5 milioni), Stati Uniti d'America (14,4) e Austria (4,15). In tutti e tre i casi sono due i lotti vinti dalle aziende di ogni singolo paese.

Da dove provengono le aziende straniere che si sono aggiudicate bandi in Italia

Dal 31 gennaio, giorno in cui il governo ha dichiarato lo stato di emergenza, al 17 novembre, data dell'ultimo aggiornamento dell'osservatorio sui bandi Covid, le aziende con sede in paesi diversi dall'Italia si sono aggiudicate lotti per un totale di 1,71 miliardi di euro, sul totale dei 4,73 miliardi dichiarati aggiudicati (il 36,25%). Lotti per importi pari a 172,7 milioni (il 3,65%) risultano aggiudicati ma non sono indicati i vincitori. Non sappiamo insomma qual è la nazionalità dell'azienda o delle aziende vincitrici.

Degli importi assegnati alle aziende non italiane, 1,68 miliardi (98,02%) sono stati vinti da aziende provenienti da paesi extra-UE - situati in Asia e nord America, oltre a Svizzera, Regno Unito e Norvegia - e 33,8 milioni (1,98%) da imprese con sede in nazioni dell'Unione europea.

Sono le imprese cinesi ad aver vinto la stragrande maggioranza degli importi per l'emergenza Covid: 1,57 miliardi di euro, pari al 91,7% del totale vinto da aziende non italiane. Segue un altro paese asiatico, la Corea del Sud, con 29 milioni, e poi gli Stati Uniti d'America (28,8) e Hong Kong (25,1). In quinta posizione il primo paese europeo, la Germania, nazione alla quale appartengono imprese che si sono aggiudicate 25 milioni di euro.

Quali beni hanno venduto le aziende straniere in Italia

Degli 86 lotti vinti esclusivamente da aziende straniere, ben 67 hanno riguardato la fornitura di mascherine o altri dispositivi di protezione individuale. In termini di importi, parliamo di 1,69 miliardi di euro sui 1,71 totali: il 98,43%.

La maggioranza delle imprese non italiane che si sono aggiudicate lotti di gara nell'emergenza Covid ha fornito mascherine e/o altri dispositivi di protezione. Fanno eccezione le aziende francesi, che hanno venduto principalmente materiale per terapia intensiva, rianimazione e farmaci (il 64,52% delle  forniture) e le coreane, che hanno vinto per lo più lotti relativi a prodotti o servizi di analisi (il 52,5%), come tamponi o test. Tutte le aziende straniere vincitrici si sono aggiudicate almeno un lotto per mascherine, ad eccezione dell'irlandese Aspen Pharma, che ha fornito medicinali all'azienda sanitaria locale di Sassari.

Le aziende italiane parte di gruppi multinazionali

Nell'analisi del peso delle forniture delle imprese estere negli approvvigionamenti dell'emergenza sono state considerate le nazioni all'interno delle quali è stata registrata l'impresa che si è aggiudicata il lotto.

Ci sono tuttavia molte aziende, considerate italiane perché titolari di partita iva italiana e con sede legale nel paese, che fanno chiaramente riferimento a brand di società multinazionali.

È il caso, ad esempio, di FCA Italy Spa - soggetto di diritto italiano ma di proprietà al 100% del colosso delle automobili Fiat Chrysler Automobiles N.V.,  società di diritto olandese - cui è stato affidato dal Commissario straordinario per l'emergenza Covid-19 un lotto da 237,4 milioni di euro, il terzo più importante per importo tra quelli censiti finora, per una fornitura di mascherine da settembre 2020 a settembre 2021.

Altri esempi sono rappresentati dalla Abbott, multinazionale della farmaceutica fondata negli Stati Uniti a fine ottocento, che con le sue imprese italiane Abbott Srl e Abbott Rapid Diagnostics Srl si è aggiudicata in questi mesi 33 lotti (pari a importi per 50,5 milioni), dalla Roche Diagnostics Spa, della multinazionale di origine svizzera Hoffmann-La Roche (30 lotti aggiudicati, pari a 10,4 milioni, oltre a due vinti insieme a un'altra azienda italiana, per importi totali di 254.000 euro), dalla Lohmann & Rauscher Srl, divisione italiana di una multinazionale austro-tedesca, cui sono stati aggiudicati complessivi 5,7 milioni di euro per 5 lotti.

Le forniture per l'arredamento scolastico

Il 24 luglio scorso il Commissario straordinario per l'emergenza ha emanato un bando per l'acquisto e la distribuzione di banchi scolastici e sedute attrezzate sull'intero territorio nazionale. Il bando è diviso in due lotti: uno, con un importo a base d'asta di 460 milioni di euro, riguarda l'approvvigionamento di banchi e sedute tradizionali; l'altro, con un importo di 150 milioni di euro, concerne l'acquisto di banchi e sedute di tipo innovativo.

La questione ha animato non poco il dibattito pubblico in Italia nel corso dell'estate, per via delle misure di distanziamento fisico necessarie alla riapertura delle scuole, prevista tradizionalmente a settembre.

I due lotti sono stati aggiudicati lo scorso 12 agosto. Quello dall'importo di 460 milioni, di cui non sappiamo però l'importo finale di aggiudicazione, è stato vinto dalla francese HMY Financiere, dalla svedese Kinnarps Ab, dalla tedesca Vereinigte Spezialmóbelfabriken GmbH & Co. e dalle italiane GAM Gonzagarredi Montessori Srl, Estel Group Srl, Principle Italy Spa e Aurora Group Srl.

Il lotto relativo alle sedute innovative, per importi a base d'asta pari a 150 milioni, è stato aggiudicato alla francese HMY Financiere, alla svedese Kinnarps Ab, alla tedesca Vereinigte Spezialmóbelfabriken GmbH & Co., alla portoghese Nautilus SA e alle italiane Gonzagarredi Montessori Srl, Quadrifoglio Sistemi d'Arredo Spa, Mobilferro Srl, Beton e Aurora Group Srl. Anche in questo caso, tuttavia, ad oggi non conosciamo gli importi finali di aggiudicazione.

Nonostante fossero note le nazionalità di provenienza delle aziende vincitrici, questi due lotti non hanno preso parte alla nostra analisi, perché in base all'ultimo aggiornamento non erano ancora noti gli importi di aggiudicazione, nella banca dati nazionale dei contratti pubblici dell'Autorità anticorruzione italiana, la principale fonte dei dati dell'osservatorio sui bandi Covid di openpolis.

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I contenuti di questa articolo sono realizzati a partire da Osservatorio bandi Covid, la nostra piattaforma sul monitoraggio nell'emergenza coronavirus. La fonte dei dati è principalmente l'Autorità anticorruzione italiana, tramite la Banca Dati Nazionale Contratti Pubblici (BDNCP). I dati possono essere liberamente navigati, scaricati e utilizzati per analisi, finalizzate al data journalism o alla consultazione. Lo scopo è aumentare la conoscenza sulla gestione delle risorse pubbliche.

Foto credit: Ambasciata della Repubblica Popolare Cinese in Italia

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Dell’incremento della capacità ospedaliera e delle necessarie forniture sanitarie si è da subito occupata – in raccordo fra il governo nazionale e le regioni – la protezione civile, alla cui guida vi è Angelo Borrelli.

Un suo decreto del 2 marzo ha nominato l’amministratore delegato di Consip, Cristiano Cannarsa, soggetto attuatore. Fra le misure contenute nel decreto CuraItalia del 17 marzo, il governo ha nominato l’amministratore delegato di Invitalia Domenico Arcuri come commissario straordinario per l’emergenza Covid-19.

Per una completa trasparenza sui dati

Il 31 marzo gli uffici del commissario Arcuri hanno pubblicato online la Mappa dei materiali distribuiti alle Regioni, iniziativa significativa che lo stesso Arcuri si è impegnato a migliorare inserendo anche tutti i dati sugli acquisti, con dettaglio su fornitori, quantità, sconti e modalità di ingaggio.

Se lo sforzo è da apprezzare, il rischio che a dichiarazioni molto promettenti seguano rilasci di dati insufficienti o scarsamente riutilizzabili è sempre molto concreto.

La piattaforma appena pubblicata è un segnale importante, ma non si può non rilevare come i dati della “Mappa” possono essere esplorati ma non scaricati. Quindi non sono effettivamente pubblici, perché non possono essere riusati da chiunque voglia farlo, se non con costi e tempi insostenibili.

Se fosse questa la modalità di rilascio anche dei dati su acquisiti e contratti pubblici, significherebbe non rendere davvero possibile alcun riutilizzo, analisi o approfondimento. In questo senso, ci sentiamo di ribaltare il ragionamento del commissario Arcuri quando dice

A nostro avviso, va invertito l’ordine: prima pubblicare i dati, in formato aperto e scaricabile, e poi gli applicativi web che ne consentono l’esplorazione. Mentre rilasciare solo questi ultimi non sarebbe fare vera trasparenza. Una volta definita questa modalità, il principio vale per tutte le informazioni in possesso dei soggetti che stanno gestendo la crisi in corso.

Per questo, come openpolis, rivolgiamo questa lettera aperta ai commissari che si stanno occupando dell’emergenza Covid-19.

Una fase nuova, in cui vigilare è ancora più necessario

Affrontare l’emergenza coronavirus ha significato mettere in campo strumenti normativi del tutto nuovi, o comunque inediti, per far fronte alla crisi in corso. Lo ha rivendicato esplicitamente il presidente del consiglio Conte nella sua informativa in parlamento.

Decisioni che vanno chiaramente al di là della gestione ordinaria dei pubblici poteri, e che proprio per questo vanno monitorate con ancora più attenzione. Per evitare la compressione di un ulteriore diritto, fondamentale in una democrazia. Quello dei cittadini ad essere informati, a conoscere come viene esercitata l’azione dei decisori. E anche a chiamarli a rendere conto della propria attività. È con questo spirito che abbiamo avviato un monitoraggio di tutti gli atti che le istituzioni stanno prendendo sull’emergenza.

Un elenco che aggiorniamo quotidianamente e che sarà la base di future analisi sulle decisioni prese durante l’epidemia.

Gestione dell’emergenza e norme in deroga

La prima cosa che si nota leggendo gli atti sul coronavirus è il continuo ricorso a strumenti e procedure di emergenza. Molte delle misure prese finora, dalle ordinanze della protezione civile ai decreti legge, dai dpcm ai provvedimenti dei ministeri, contengono infatti una o più deroghe all’ordinamento corrente.

Inoltre va evidenziata l’apertura della contabilità speciale per la gestione dell’emergenza, che consente di operare al di fuori delle ordinarie norme di contabilità dello stato. Si aggiunge poi anche l’allentamento di alcuni obblighi di trasparenza, come l’allungamento dei termini per la trasmissione dei dati all’osservatorio contratti pubblici.

Ovviamente, è giusto che i provvedimenti siano adeguati a una situazione di emergenza, nella necessità di velocizzare i procedimenti. Allo stesso tempo, sarebbe davvero un errore pensare che la deroga degli obblighi di trasparenza possa velocizzare o rendere più efficienti le procedure.

La trasparenza non è un intralcio burocratico

La compressione del diritto di accesso alle informazioni fa sempre leva sullo stesso argomento. E cioè che, durante eventi eccezionali, una gestione trasparente sia solo una perdita di tempo che ostacola la possibilità di agire e di raggiungere risultati in tempi brevi.

In realtà è esattamente l’opposto. Rendere le procedure meno trasparenti significa rinunciare in partenza all’unico strumento che abbiamo per verificare se la gestione delle risorse pubbliche sia stata davvero efficiente.

Una rendicontazione puntuale dell’attività dei decisori è il principale incentivo verso una corretta gestione delle risorse pubbliche. E solo attraverso la raccolta e la pubblicazione di questi dati saremo in grado di capire come è stata gestita questa, come qualsiasi altra, emergenza.

Non si tratta di principi astratti, ma di disposizioni che – dal decreto trasparenza in poi del 2013 – fanno parte a pieno titolo del nostro ordinamento giuridico.

Cosa chiediamo a chi gestisce l’emergenza

Nei giorni scorsi, gli uffici del commissario straordinario per l’emergenza hanno messo online una piattaforma per censire i materiali distribuiti alle regioni. Si tratta di un’iniziativa molto significativa, perché va proprio nella direzione di aumentare la conoscenza dei cittadini sulla gestione delle risorse pubbliche.

Il commissario straordinario Arcuri ha poi rilanciato nella conferenza stampa di ieri:

A nostro avviso, si tratta di un passo ineludibile per una gestione autenticamente trasparente dell’emergenza Covid-19. In passato, purtroppo, abbiamo rilevato come a dichiarazioni di intenti condivisibili spesso siano seguite modalità di rilascio delle informazioni che non consentivano un vero riutilizzo dei dati.

Per evitare che succeda, con una lettera aperta abbiamo rivolto alcune raccomandazioni a Domenico Arcuri (Commissario straordinario per l’emergenza Covid-19), Angelo Borrelli (Capo Dipartimento per la Protezione Civile) e Cristiano Cannarsa (Soggetto Attuatore e Ad di Consip).

In primo luogo, va data la possibilità di scaricare in formato aperto i dati già presenti sulla piattaforma attuale, e di quelli che saranno aggiunti sui contratti. I dati della piattaforma attuale, ad esempio, possono essere esplorati ma non scaricati. Procedere nello stesso modo con quelli sui contratti significherebbe vanificare qualsiasi possibilità di utilizzo, se non con tempi e costi insostenibili.

È inoltre fondamentale che siano rese disponibili non solo delle elaborazioni, ma i dati veri e propri. Ciò vale a maggior ragione per quelli sugli acquisti. Fare trasparenza significa pubblicare l’intero elenco dei contratti stipulati per acquistare le forniture, con l’indicazione dei soggetti contraenti, degli importi e tutti gli altri dettagli utili.

I dati pubblicati finora hanno il merito di segnalare una delle dimensione dell’emergenza, e la necessità degli approvvigionamenti per far fronte alla crisi. Sono già servite, e serviranno, grandi quantità di risorse pubbliche. È necessario che la valutazione sulla loro gestione non sia sottratta al controllo dell’opinione pubblica.

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