Il registro degli accessi delle autorità indipendenti

Prosegue l’analisi delle modalità con cui le singole amministrazioni hanno dato attuazione al registro degli accessi dove sono riportate le richieste di accesso ricevute e il relativo esito. Parliamo della pubblicazione delle domande Foia presentate alla pubblica amministrazione. L’accesso civico generalizzato (il cosiddetto Foia) è il diritto che consente a chiunque di richiedere alla Pa dati e documenti già esistenti.

Dopo aver esaminato le novità intercorse con riferimento alla presidenza del consiglio e ai ministeri, dedichiamo spazio alle autorità indipendenti (di garanzia, regolazione e vigilanza).

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

Rispetto al primo monitoraggio effettuato a ottobre 2019, risultano confermate le lacune di diverse autorità per quanto riguarda le informazioni fornite agli utenti che vogliono presentare una richiesta di accesso. In particolare:

• l’istituto di vigilanza sulle assicurazioni (Ivass) reca il solo regolamento generale in materia di pubblicità e trasparenza dei dati;
• il garante per l’infanzia pubblica i riferimenti normativi, e un motore di ricerca che però non sembra funzionare;
• la commissione di garanzia sciopero, si limita ad indicare il responsabile del procedimento;
• l’agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (Anvur) che fornisce solo scarne informazioni;
• la commissione sui fondi pensione (Covip) e l’ufficio parlamentare bilancio (Upb) non forniscono alcuna informazione al riguardo.

Notizie più puntuali sulle diverse forme d’accesso (con l’indicazione anche degli uffici competenti e i moduli da utilizzare) sono invece fornite dalle altre autorità. La comunicazione fatta dalle autorità sui canali istituzionali, soprattutto i siti internet, è fondamentale per aiutare i cittadini nell’esercitare questo diritto. Il fatto che molte autorità non facciano i dovuti sforzi in questo senso, rappresenta un elemento certamente negativo.

Chi ha pubblicato il registro e chi no

Tra le autorità indipendenti che hanno provveduto alla pubblicazione del registro degli accessi generalizzato si è aggiunta di recente l’Arera (Autorità per l’energia), i cui dati peraltro sono limitati al solo 2018. Il sito della commissione di garanzia sullo sciopero si limita a precisare che non sono pervenute richieste di accesso.

Come già verificato per i ministeri, anche con riferimento alle autorità indipendenti si registrano differenti modalità nella presentazione dei dati dei registri per l’accesso, dando così vita a siti internet molto diversi uno dall’altro: le forti differenze nei dati non permettono una piena e dovuta comprensione della materia.

Banca d’italia, Autorità anticorruzione, Autorità comunicazioni e Antitrust garantiscono un aggiornamento costante dei dati, fino al primo semestre del 2020. Gli altri registri sono aggiornati a dicembre 2019, con l’eccezione dell’Arera (solo metà del 2018) e della Commissione scioperi (per la quale peraltro non risultano richieste di accesso alla data di aprile 2020). I dati sono prevalentemente in formato pdf, ad eccezione della Consob (doc) e dell’Agcom (odt/xls).

Rispetto ai ministeri va sottolineato come le informazioni contenute nei registri siano meno dettagliate. Ad esempio, l’Agcom non esplicita neanche le motivazioni del diniego.

Inoltre nessun registro riporta la tipologia del soggetto richiedente (privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione etc.), informazione molto importante per comprendere chi e perché utilizza questo strumento. Elemento ancora più grave invece riguarda la mancanza completa di qualsiasi tipo di dato che riguarda i ricorsi al giudice amministrativo. Solamente l’Anac (dal 2018), la Consob, l’Anvur, l’Arera e la Banca d’Italia forniscono i dati sull’esito delle richieste di riesame al responsabile della trasparenza.

Tutto questo rende impossibile un’analisi completa ed approfondita delle richieste Foia inoltrate alle autorità indipendenti. Considerando tutti gli elementi visti fino ad ora, il monitoraggio delle richieste di accesso generalizzato completo per gli anni 2017 – 2019 è possibile per sole 8 autorità: Agcom, Antitrust, Anac, Anvur, Banca d’Italia,Trasporti, Scioperi e Consob.

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato

Dal 2017 ad oggi sono state rivolte 202 richieste Foia alle autorità indipendenti prese in considerazione. Un trend annuo piuttosto stabile (sulle 67 richieste), anche se con numeri molto bassi rispetto alle altre istituzioni pubbliche prese in considerazione nell’Osservatorio Foia.

Nei primi 3 anni pieni di applicazione del Foia (2017, 2018 e 2019) l’autorità nazionale anticorruzione (Anac) è l’autority che ha ricevuto il maggior numero di richieste. Parliamo nello specifico di 61 domande di accesso civico generalizzato, di gran lunga il numero più alto tra le strutture in questione. Molto più distanti i dati delle altre realtà, su tutte: Antitrust (37 richieste) Anvur (33) e Banca d’Italia (30).

Un elemento che sicuramente è giusto menzionare è che il 2019 è l'anno con il numero più basso di richieste nel triennio 2017-2019. Le 57 richieste dell'anno appena trascorso risultano infatti come il valore più basso, spinto fortemente dal dato della banca d'Italia, che da sola ha registrato 20 richieste nel 2019. Elementi che fanno capire quanto il Foia, strumento ancora poco conosciuto in generale, sia utilizzato nei confronti delle authority in maniera limitata.

Altro tema da non sottovalutare è quello delle tempistiche. Le istituzioni hanno 30 giorni di tempo per rispondere alle richieste dei cittadini. Generalmente questa prescrizione è rispettata da tutte le autorità prese in considerazione, con tempi di attesa persino sotto i 20 giorni per l'Agenzia per la valutazione del sistema universitario e della ricerca (Anvur).

Unico valore che salta sopra il limite di legge è quello dell'Agcom. In particolare per una richiesta Foia che ha necessitato di oltre 5 mesi per avere esito. Si tratta di un procedimento Foia da parte del comune di Muggia relativo alla delibera 240/19/CONS - AP. Come riportato nel registro degli accessi dell'Agcom la richiesta è stata depositata il 27 giugno del 2019, ottenendo un esito negativo (dopo diferimento) il 25 novembre successivo, 5 mesi dopo.

Considerazioni finali

Il quadro sopra sintetizzato conferma i forti ritardi da parte delle autorità indipendenti nell’attuazione della normativa in materia di accesso, in contrasto con il principio di trasparenza che deve ispirare l’attività di tali organismi. Consentendo quindi di conoscere tutti gli elementi utilizzati dall’Autorità nel processo valutativo che porta ad un dato assetto regolatorio, come recentemente sottolineato anche dal Consiglio di stato (sez. VI, 22 giugno 2020, n. 4000).

Le problematiche sembrano ancora essere numerose. In generale le diverse piattaforme prese in considerazione registrano livelli diversi di accessibilità. Una questione che riguarda direttamente il Foia: se da un lato la comunicazione istituzionale appare essere poca, dall'altro i dati messi a disposizione seguono modalità e tempistiche troppo differenti. Se le richieste sono poche è anche perché le autorità non fanno quanto necessario per aiutare i cittadini. Le informazioni su come presentare una richiesta sono poche, e questo certamente non contribuisce al successo dello strumento.

Foto credit: Wikimedia commons- Licenza

L'articolo Foia e authority, il quadro delle richieste proviene da Openpolis.

Il registro degli accessi delle autorità indipendenti

Nell’analizzare la materia del diritto di accesso civico generalizzato agli atti della pubblica amministrazione, una menzione speciale meritano, come visto in passato, i registri degli accessi. Ogni amministrazione deve infatti istituire, sul proprio sito internet, un registro, nel quale riportare gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito, senza peraltro indicare i dati personali dei richiedenti, dei controinteressati e di soggetti terzi.

Dopo aver esaminato i registri degli accessi della presidenza del consiglio e dei ministeri, analizziamo ora quelli istituiti autorità indipendenti (di garanzia, regolazione e vigilanza): si tratta di organismi pubblici che esercitano in prevalenza funzioni amministrative di particolare complessità tecnica, che il parlamento ha ritenuto preferibile affidare a soggetti posti in una posizione di autonomia e indipendenza nei confronti del governo, proprio al fine di assicurare una maggiore imparzialità rispetto agli interessi coinvolti.

Si ricorda che, in base alle linee guida dell’autorità anticorruzione (par. 9) e alle circolari del ministro per la pubblica amministrazione n.2/2017 (par. 9) e n.1/2019 (par. 9) per ogni amministrazione la pubblicazione del registro avviene sotto la responsabilità del responsabile per la transizione al digitale, ruolo quindi chiave in questo processo.

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

La maggior parte dei siti delle autorità indipendenti ha predisposto, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, alla voce “altri contenuti”, una rubrica in cui si forniscono notizie puntuali sulle diverse forme d’accesso, molto utili per chi deve formulare una richiesta.

A questa regola generale fanno eccezione l’Ivass – istituto di vigilanza sulle assicurazioni – che reca il solo regolamento generale in materia di pubblicità e trasparenza dei dati; il garante per l’infanzia, che pubblica solo i riferimenti normativi; la commissione di garanzia sciopero, che pubblica il solo registro sull’accesso documentale; l’Anvur – Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca – che fornisce solo scarne informazioni; la Covip – commissione sui fondi pensione – che non fornisce alcuna informazione al riguardo.

Tre le 13 autorità prese in considerazione, alcune meritano menzione particolare per la cura dei dettagli forniti. Pagine web che forniscono anche i moduli per le diverse forme di accesso (documentale, civico semplice e generalizzato) e dettagli degli uffici destinatari delle richieste. Parliamo nello specifico dell’Anac – autorità anticorruzione (che ha anche approvato nel 2018 un unico regolamento in materia), della Consob e della Banca d’Italia: quest’ultima ha approvato distinti regolamenti per le tre forme di accesso.

Chi ha pubblicato il registro e chi no

Poco più della metà delle autorità indipendenti ha provveduto alla pubblicazione del registro degli accessi generalizzato: Agcm (antitrust), Agcom, Anac, Autorità trasporti, Consob, Anvur (sistema universitario) e Banca d’Italia (il registro di quest’ultima è peraltro limitato al secondo semestre del 2018).

Come già verificato per i ministeri, anche con riferimento alle autorità indipendenti si registrano differenti modalità nella presentazione dei dati dei registri per l’accesso, dando così vita a siti internet molto diversi uno dall’altro. E ciò rappresenta chiaramente un limite: da un lato perché alcune strutture non stanno pubblicando le informazioni richieste, dall’altro perché quando queste informazioni vengono fornite, le forti differenze nei dati non permettono una piena e dovuta comprensione della materia.

Anche analizzando le 7 strutture che pubblicano i registri, le difformità sono evidenti. In particolare l’Agcom e l’Anvur hanno realizzato un unico registro con distinzione al suo interno delle diverse tipologie; Agcm, Anac e Banca d’Italia solo il registro per gli accessi generalizzati (l’Anac ha pubblicato anche un registro dell’accesso semplice ma solo per gli anni 2015-2017); l’Autorità trasporti pubblica due registri (accesso civico semplice e FOIA); la Consob un registro per l’accesso civico (senza però consentire di identificare sempre al suo interno le richieste FOIA).

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono aggiornati

Le variabili più determinanti per un vero monitoraggio della materia sono però tre:

• la tempistica degli aggiornamenti;
• la tipologia di dati rilasciati;
• il contenuto delle informazioni rese disponibili.

I registri di Anac, Agcom, Anvur e Consob sono costantemente aggiornati, e questo rappresenta certamente un elemento positivo. Lo stesso non si può dire per le altre 3 autorità che pubblicano informazioni sulle richieste, con i dati aggiornati a dicembre 2018.

I dati sono prevalentemente in formato pdf, ad eccezione della Consob (doc) e dell’Agcom (xls). Certamente rispetto ai ministeri va sottolineato come le informazioni contenute nei registri siano meno dettagliate. La descrizione delle richieste è spesso sommaria (Antitrust) o non sono esplicitate le motivazioni del diniego (Agcom).

In aggiunta sottolineiamo come nessun registro riporta la tipologia del soggetto richiedente (privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione etc.), informazione molto importante per comprendere chi e perché utilizza questo strumento. Elemento ancora più grave invece riguarda la mancanza completa di qualsiasi tipo di dato che riguarda i ricorsi al giudice amministrative. Solamente l’Anac (dal 2018), la Consob, l’Anvur e la Banca d’Italia forniscono i dati sull’esito delle richieste di riesame al responsabile della trasparenza.

Tutto questo rende impossibile un’analisi completa ed approfondita delle richieste FOIA inoltrate alle autorità indipendenti. Considerando tutti gli elementi visti fino ad ora, il monitoraggio delle richieste di accesso generalizzato completo per gli anni 2017 e 2018 è possibile per sole 6 autorità: Agcom, Antitrust, Anac, Anvur, Trasporti e Consob. Per Banca d’Italia le informazioni sono disponibili solo per il secondo semestre del 2018

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato

Analizzando i dati disponibili possiamo vedere come tra il 2017 e il 2018 siano state 129 le richieste di accesso civico generalizzato nei confronti di autorità indipendenti. Tra queste, il 76% delle richieste sono state accolte, il 12,40% parzialmente accolte, a il rimanente 11,60% rifiutate.

L'autorità più sollecitata è stata l'Anac con 41 richieste, di cui 22 accolte, seguita dall'autorità di valutazione sul sistema universitario (Anvur) con 31 richieste, tutte accolte. In generale i tempi di attesa per tutte le strutture analizzate sono state nei tempi di legge previsti.

Considerazioni finali

Il quadro sopra sintetizzato evidenzia i forti ritardi da parte delle autorità indipendenti nell’attuazione della normativa in materia di accesso. Da questo punto di vista sarebbe necessario che tutti tali organismi procedessero tempestivamente all’istituzione dei registri per l’accesso e integrassero i dati sulle richieste pervenute, adeguandosi alla circolare n. 1/2019 del ministro Buongiorno.

Il testo definisce infatti uno standard comune per quanto riguarda sia i dati da pubblicare che il supporto informatico (in modo da facilitare anche una trasmissione più facile dei dati medesimi), ed avere così una visione chiara del fenomeno e consentire un monitoraggio efficace e costante.

Il monitoraggio di openpolis

L’Osservatorio Foia continuerà a verificare il concreto funzionamento del diritto di accesso in Italia, dedicando una particolare attenzione al modo in cui le amministrazioni si adegueranno alle indicazioni della recente circolare del ministro della pubblica amministrazione sul registro degli accessi. Nei prossimi mesi saranno analizzati i registri sull’accesso delle amministrazioni regionali e delle città capoluogo di regione.

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Il caso Dorina Bianchi nella scorsa legislatura

Nella scorsa legislatura l’Antitrust si era espresso sul caso di Dorina Bianchi, sottosegretario e consigliere comunale. Nel 2005 la legge 88 del 2005 (articolo 3-ter) aveva ampliato le compatibilità con l’incarico di governo, aggiungendo alla carica di parlamentare anche quella di amministratore locale. Non solo, la legge 148 del 2011 aveva ulteriormente regolato la materia: le cariche di governo, come quelle di deputato e senatore, sono incompatibili con qualsiasi altra carica pubblica elettiva di natura monocratica di enti pubblici territoriali aventi popolazione superiore ai 15.000 abitanti.

Le incompatibilità per i membri del governo

Quest’interpretazione dell’Antitrust smentisce quindi quanto affermato da noi, rendendo lecito per i ministri Salvini e Fontana il mantenimento del loro mandato a livello locale. Proprio la scorsa settimana Lorenzo Fontana si è dimesso da vicesindaco del comune di Verona, mentre il ministro dell’interno continua a essere consigliere del comune di Milano. Doppio incarico che egli stesso aveva promosso di terminare con l’arrivo al governo.

La legge consente quindi a ministri, vice ministri e sottosegretari di essere contemporaneamente consigliere comunale o sindaco di comuni con meno di 15.000 abitanti.

L’opportunità del legittimo

Ammettendo la nostra cattiva interpretazione della norma, si apre quindi il tema dell’opportunità dell’attuale normativa in materia. È giusto che un membro del governo abbia la possibilità di essere allo stesso tempo consigliere comunale? È opportuno che un ministro dell’interno sia anche consigliere, per di più minoranza, in un comune importante come Milano?

Domande che per noi hanno una risposta chiara. Non sembra essere né opportuno né fattibile, vista la bassa partecipazione di Salvini ai lavori del comune, che un membro del governo mantenga questo doppio incarico. 

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