Anche se in via transitoria rimarranno attivi ancora per alcuni mesi dei poteri straordinari, dal primo aprile sono cessate le attività del commissario straordinario Figliuolo, ma anche di tutte quelle task force e comitati tecnico scientifici attivati nel corso del tempo sia a livello nazionale che regionale.

La deliberazione dello stato di emergenza

Quando il 31 gennaio del 2020 il secondo governo Conte, riunito in consiglio dei ministri, ha deliberato lo stato di emergenza in relazione all’emergere dell’epidemia da Covid-19 stabilì che il provvedimento avesse una durata di 6 mesi.

Gli eventi che si sono susseguiti però hanno portato prima lo stesso governo Conte e poi il governo Draghi a prorogare lo stato di emergenza, che si è concluso solo lo scorso 31 marzo.

Dopo oltre due anni dunque è finalmente finito lo stato di emergenza. Una condizione grazie alla quale sono stati attribuiti poteri straordinari, in deroga alla normativa vigente, a molti soggetti nazionali e locali. Per fronteggiare la situazione inoltre sono stati creati in via temporanea numerosi organi, a tutti i livelli.

Certo, ad oggi, il Covid-19 non ha smesso di essere un problema molto serio. È chiaro dunque che sia le istituzioni che i cittadini dovranno tenere ancora alto il livello di allerta. Ma lo stato di emergenza non è uno strumento creato semplicemente per affrontare sfide difficili. Si tratta piuttosto un provvedimento a cui fare ricorso nei casi in cui le istituzioni si trovino di fronte a problemi che non sono in grado di affrontare con mezzi ordinari.

Dopo 26 mesi dunque si auspica che il governo e tutte le istituzioni preposte abbiano avuto il tempo di organizzarsi, in modo da poter gestire il problema, senza ricorrere allo stato di emergenza.

Un lento ritorno alla gestione ordinaria

Il ritorno alla normalità può essere complesso e proprio per questo il codice della protezione civile (articolo 26) prevede meccanismi transitori. Attraverso questa norma è dunque possibile prorogare alcune delle competenze fino a quel momento in vigore, anche se per il tempo strettamente necessario per tornare a una vera e propria gestione ordinaria.

Nello specifico il codice stabilisce che le funzioni commissariali possano essere prorogate oltre lo scadere dello stato di emergenza ma solo per la gestione degli interventi programmati e non ancora ultimati. Per un massimo di 6 mesi dalla data di conclusione dell’emergenza inoltre possono essere ancora previste deroghe ai contratti pubblici.

In effetti è proprio a queste disposizioni che fa riferimento il decreto legge 24/2022 il quale, tra le altre cose, ha istituito l’Unità per il completamento della campagna vaccinale e per l’adozione di altre misure di contrasto alla pandemia. Una struttura al cui vertice è stato posto in capo il generale Tommaso Petroni, già capo dell’area logistica operativa della struttura di supporto al commissario straordinario Francesco Paolo Figliuolo. Le funzioni vicarie del generale, invece, sono state attribuite a Giovanni Leonardi, attuale segretario generale del ministero della salute.

D’altronde, come dispone la legge, si tratta di una struttura provvisoria, destinata a concludere le sue funzioni entro la fine del 2022, confluendo poi in via ordinaria proprio nel ministero della salute.

Gli organi e gli incarichi censiti

Nel corso di questi anni sono stati molti gli organi e gli incarichi istituiti ad hoc per affrontare l’emergenza. A molti altri organi già esistenti invece sono stati attribuiti nuovi compiti e poteri.

Se all’inizio dell’emergenza avevamo censito poco meno di 1.500 incarichi, con il passare del tempo questi sono diventati oltre 2mila.

La ragione di questa crescita è legata in parte alla nascita di nuove strutture e all’attribuzione di nuovi incarichi. Nella maggior parte dei casi però si è trattato dell’alternarsi delle persone a cui è stato attribuito il compito di ricoprire questi ruoli di responsabilità.

Nella gran parte dei casi poi ci riferiamo a persone il cui lavoro non cessa con la fine dello stato di emergenza. A concludersi piuttosto sono i compiti straordinari che in quell’occasione gli sono stati attribuiti. Si tratta infatti di dirigenti ministeriali, prefetti, presidenti di regione, dirigenti delle Asl e molto altro.

A livello quantitativo la maggior parte degli incarichi censiti riguarda i vertici delle aziende sanitarie locali. Organizzazioni fondamentali per la gestione pratica dell'emergenza pandemica, ma anche in generale per l'ordinario funzionamento del sistema sanitario nazionale. Per questo negli scorsi anni ci siamo occupati più volte di questi enti, e per questo continueremo a farlo anche in futuro.

Un discorso analogo, per quanto si tratti di realtà molto diverse, riguarda gli uffici territoriali del governo e in particolare i prefetti. Questi infatti hanno avuto un ruolo molto importante, in particolare nelle fasi più dure dell'emergenza.

Ma numeri notevoli sono stati registrati anche rispetto a incarichi istituiti ad hoc per affrontare l'emergenza, sia a livello nazionale (182 incarichi) che regionale (423).

A livello nazionale si è trattato di incarichi in organi come il comitato tecnico scientifico, ma anche le varie task force istituite a vario titolo e la nomina di vari soggetti attuatori nelle forze dell'ordine, nei ministeri, nelle agenzie e negli enti pubblici.

Lo stesso ragionamento vale per le regioni e le province autonome, ma moltiplicato per ognuna di queste realtà. Anche le regioni infatti hanno istituito i propri comitati tecnico scientifici e le proprie task force. Tutti i presidenti di regione inoltre sono stati nominati soggetti attuatori dal capo della protezione civile e in alcuni casi hanno a loro volta nominato dei delegati.

Ma un ruolo fondamentale è stato svolto a maggior ragione da coloro che ricoprivano e che tutt'ora ricoprono in via ordinaria incarichi di punta nel settore sanitario e di protezione civile. Nelle regioni si tratta degli assessori e dei dirigenti regionali con deleghe su queste materie. A livello nazionale della protezione civile, del ministero della sanità ma anche di istituzioni come l'istituto superiore di sanità o il consiglio superiore di sanità.

I protagonisti dello stato di emergenza

Se sono stati numerosi coloro che hanno avuto un ruolo importante nella gestione dell'emergenza, alcuni hanno ricoperto posizioni effettivamente di spicco.

Oltre ovviamente al presidente del consiglio si tratta del ministro della sanità, del segretario generale del ministero, del capo della protezione civile e del commissario straordinario.

Tra tutte le persone che hanno ricoperto questi incarichi però è da notare come solo il ministro della salute Roberto Speranza sia rimasto in carica dall'inizio alla fine dell'emergenza. Negli altri casi invece, per motivi diversi, nel corso del tempo l'incarico è stato ricoperto da due persone diverse.

In seguito alla crisi di governo di inizio 2021 infatti, alla presidenza del consiglio si sono alternati Giuseppe Conte e Mario Draghi. Un cambio di esecutivo che, sebbene non abbia implicato una sostituzione del vertice politico del ministero della salute, ha comportato cambiamenti nel vertice amministrativo.

Nella prima fase dell'emergenza infatti è stato Giuseppe Ruocco a ricoprire il ruolo di segretario generale del ministero. Raggiunta l'età per andare in pensione però, con il cambio di governo Ruocco ha lasciato il proprio incarico. Una decisione su cui comunque possono aver pesato anche gli aspri contrasti che il dirigente ha avuto nel corso degli ultimi mesi di attività con alcuni importanti esponenti della maggioranza.

Come abbiamo detto però questi non sono stati gli unici cambiamenti importanti. Al vertice della protezione civile infatti il governo Draghi ha nominato Fabrizio Curcio al posto di Angelo Borrelli, mentre il generale Figliuolo è stato preferito a Domenico Arcuri come commissario straordinario.

Una scelta quest'ultima che è stata interpretata in molti modi ma che in effetti ha segnato anche il cambio di fase nella gestione dell'emergenza. Il manager Arcuri infatti era stato scelto per gestire una grande mole di contratti pubblici affidati con procedure emergenziali di cui c'era assoluta urgenza nelle prime fasi della pandemia, per reperire tutto il materiale sanitario necessario. Il generale Figliuolo è invece un esperto di logistica e il suo principale compito è stato quello di gestire il piano di vaccinazione, visto che l'acquisto dei vaccini è stato gestito in primo luogo in ambito europeo più che nazionale.

Foto: www.governo.it - Licenza

L'articolo Chi ha gestito lo stato di emergenza Covid-19 proviene da Openpolis.

In questo contesto – al di là delle competenze delle regioni in tema di sanità –  il governo ha avuto un ruolo assolutamente preminente. Sono stati infatti gli esecutivi Conte II e Draghi a fare le scelte più impattanti sulla vita dei cittadini. Ma anche altri soggetti hanno avuto un ruolo di primo piano, come la protezione civile e il commissario straordinario. Molte delle scelte fatte da questi soggetti sono state prese al di fuori dei normali paletti normativi, sia in termini di vincoli di spesa che di trasparenza e rendicontazione del proprio operato.

A questo riguardo si osserva anche un ruolo marginale del parlamento. Il principale organo rappresentativo del paese infatti è riuscito a intervenire direttamente su un numero limitato di atti. In questo articolo ripercorreremo gli eventi principali e le decisioni prese in oltre due anni di pandemia.

La fase iniziale

L’Italia è stata una delle prime nazioni europee a dichiarare lo stato di emergenza. Ma, in assoluto, la prima misura assunta dal nostro paese in materia di Covid risale al 22 gennaio 2020. In questa data infatti presso il ministero della salute si è insediata la prima task force con il compito di coordinare tutti gli sforzi per evitare la diffusione dell’epidemia nel nostro paese.

Dopo 11 giorni invece è entrato in vigore il regime emergenziale vero e proprio. In queste condizioni è stato possibile derogare alle norme di legge (pur rispettando i principi generali dell’ordinamento) grazie al potere di ordinanza. Inoltre, durante questa fase, gli operatori hanno avuto la facoltà di agire con minori limitazioni riguardo ai vincoli di bilancio e trasparenza.

Complessivamente, gli atti adottati sotto questo regime sono stati oltre 900 per una media di circa 35 al mese. Da questo punto di vista i primi mesi sono stati i più concitati. Sia perché erano ancora poche le informazioni disponibili a proposito del virus. Sia perché c’era bisogno di organizzare la struttura incaricata di coordinare le attività. Nel periodo compreso tra febbraio e aprile 2020 infatti sono stati oltre 230 gli atti pubblicati dai diversi soggetti coinvolti.

Contestualmente alla dichiarazione dello stato di emergenza il governo ha attribuito il potere di ordinanza alla protezione civile allora guidata da Angelo Borrelli. La prima presa da questo ente per contenere la diffusione del virus è stata la numero 630 del 3 febbraio 2020. L'atto stabiliva due cose, la prima delle quali era l'istituzione di un comitato tecnico scientifico con il compito di coordinare tutti gli interventi. In secondo luogo venivano elencate le leggi a cui era possibile derogare per la realizzazione delle attività richieste.

Altri atti della protezione civile hanno poi conferito l’incarico di soggetti attuatori a diversi organi. Tra questi i presidenti delle regioni e l’allora segretario generale di Consip, Cristiano Cannarsa. Una scelta non indifferente perché ha permesso a Consip di agire fuori dagli abituali paletti normativi, ma soprattutto perché è stata riconosciuta un’apposita contabilità speciale per svolgere queste mansioni. Due elementi che messi insieme hanno conferito molto potere, senza i meccanismi di controllo previsti in via ordinaria.

Il 4 marzo poi la stessa protezione civile ha diramato le misure operative per la gestione dell’emergenza. Il testo prevedeva la catena di comando e controllo, il flusso delle comunicazioni e le procedure da attivare in relazione al diffondersi del virus. Un documento che mirava a coordinare quindi le attività al livello nazionale, regionale, provinciale e comunale.

Pochi giorni dopo, il 9 marzo, il presidente del consiglio Giuseppe Conte ha annunciato l’inizio del lockdown.

Il commissario straordinario e le prime misure economiche

Contestualmente allo stop di tutte le attività il governo Conte II ha dovuto iniziare a predisporre una serie di misure finalizzate a mitigare gli effetti negativi dell’emergenza sull’economia. Il primo atto in questo senso è stato il decreto Cura Italia.

Attraverso questa norma è stata istituita anche la figura del commissario straordinario individuato in Domenico Arcuri, amministratore delegato di Invitalia, il cui compito era quello di gestire la riconversione del sistema industriale italiano. L’articolo 5 del decreto infatti ha previsto per il commissario la possibilità di erogare finanziamenti (anche a fondo perduto) alle imprese produttrici di dispositivi di protezione individuale e medi­cali. Anche questa struttura, così come Consip, ha avuto ampio margine di manovra nell’utilizzo di fondi pubblici.

A questo primo intervento del valore di 25 miliardi di euro ne sono seguiti altri che hanno mosso complessivamente, secondo le stime del ministero dell’economia, oltre 200 miliardi di euro. Si tratta del decreto rilancio (155 miliardi), del decreto agosto (25 miliardi) e dei 4 decreti ristori (18 miliardi in totale).

Tali interventi, realizzati attraverso un incremento del debito pubblico, sono stati possibili per due motivi. Da un lato la sospensione a livello europeo del patto di stabilità. Dall’altro il ricorso a svariati scostamenti di bilancio. L’articolo 81 della costituzione infatti prevede l’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio statale. L'articolo 6 della legge 243/2012 però consente lo scostamento temporaneo del saldo strutturale in caso di eventi eccezionali.

Il ricorso all’indebitamento però deve essere autorizzato dalle Camere, a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. Gli scostamenti di bilancio autorizzati dall’inizio dell’emergenza sono stati 7. La prima richiesta è stata presentata il 5 marzo del 2020 mentre l’ultima il 22 aprile del 2021.

L'arrivo del governo Draghi

I primi mesi del 2021 si sono aperti con il passaggio dall’esecutivo Conte II a Draghi. Un cambiamento che ha portato a delle significative evoluzioni nella gestione della pandemia.

Tra le più importanti vi è certamente la decisione di sostituire 2 figure chiave. Ovvero il capo della protezione civile Angelo Borrelli con Fabrizio Curcio (che aveva già ricoperto questo incarico dal 2015 al 2017). Questa scelta è stata interpretata da molti come la volontà di un ruolo più incisivo nella gestione dell'emergenza da parte della struttura.

Un altro cambiamento importante è stato la sostituzione del commissario straordinario, con l’arrivo del generale Francesco Paolo Figliuolo. Al momento della nomina, Figliuolo ricopriva il ruolo di comandante logistico dell'esercito. Un profilo quindi molto diverso da quello di Arcuri, più funzionale a una gestione centralizzata del piano di vaccinazione, piuttosto che agli acquisti e ai bandi pubblici.

Per quanto riguarda il sostegno a cittadini e imprese il nuovo esecutivo ha seguito l’esempio del suo predecessore erogando fondi a titolo di “ristoro” per le chiusure imposte dal virus. Ciò è avvenuto attraverso i decreti legge sostegni e sostegni bis emanati rispettivamente il 22 marzo e il 25 maggio. Da notare a tal proposito che in questo periodo il governo stava finalizzando il dossier relativo al piano nazionale di ripresa e resilienza.

Un’altra decisione molto rilevante assunta dal governo nei suoi primi mesi di vita è stata lo sblocco dei licenziamenti entrato in vigore lo scorso 30 giugno. Una misura che ha certamente avuto un impatto diretto sulla vita di cittadini e imprese ma anche dal profondo valore simbolico. La scelta infatti è stata assunta a seguito della ripresa delle attività produttive.

Un'altra tappa molto importante è stata l’adozione della certificazione verde (il cosiddetto green pass). Questo strumento digitale è stato introdotto per la prima volta tramite il decreto legge 52/2021 e poi definito in maniera più puntuale da un dpcm del 17 giugno. Con il Dl 105/2021 poi il green pass è stato reso obbligatorio per una serie di attività tra cui l’ingresso nei ristoranti, cinema, teatri e musei, oltre che nei centri per l’attività sportiva al chiuso. Successivamente il Dl 122/2021 ha introdotto l’obbligatorietà del green pass per tutti i dipendenti del mondo della scuola e della sanità. Dopo soli pochi giorni tuttavia, l’obbligo è stato esteso a tutti gli ambiti lavorativi con il decreto 127/2021.

Con il decreto legge 172/2021 è stato infine introdotto il cosiddetto “green pass rafforzato”. La misura entrata in vigore lo scorso 6 dicembre ha ridotto la validità del certificato da 12 a 9 mesi, inoltre ha disposto che sia utilizzabile solo da chi si è vaccinato o è guarito dalla malattia. Tale obbligo valeva per accedere a spettacoli e manifestazioni sportive, ristoranti al chiuso, feste e discoteche, oltre che manifestazioni pubbliche. Infine il Dl 221/2021 ha disposto la riduzione della validità del green pass vaccinale da 9 a 6 mesi.

Lo scorso 24 marzo il governo ha emanato un nuovo decreto legge, il 24/2022 che di fatto delinea una transizione in vista dell’uscita dallo stato di emergenza. Tra le misure più significative del provvedimento vi sono la fine del sistema delle zone colorate, il graduale superamento del green pass e delle quarantene precauzionali.

Rientreranno progressivamente nell'ordinario inoltre i poteri attribuiti al capo della protezione civile. Sarà infine istituita un'apposita unità per il completamento della campagna vaccinale e per l’adozione di altre misure di contrasto alla pandemia, in sostituzione della struttura commissariale. Dall’1 gennaio 2023 poi sarà il ministero della salute ad assumere tali funzioni.

Le proroghe allo stato di emergenza

Una delle critiche più insistenti mosse ad entrambi gli esecutivi è stata quella relativa alla continua proroga dello stato di emergenza. Questa scelta è stata sempre particolarmente avversata dalle forze politiche di volta in volta all'opposizione. E proprio per questo motivo le critiche sono state più forti, su questo fronte, durante l'esperienza del governo giallorosso. Prima cioè che si formasse in parlamento la coalizione di unità nazionale.

Questa scelta tuttavia è sempre stata giustificata con il bisogno di mantenere la piena operatività delle strutture straordinarie create per la gestione dell'emergenza. Dalla protezione civile al commissario straordinario.

La prima proroga è avvenuta con il Dl 83/2020 che ha posticipato la fine dal 31 luglio al 15 ottobre 2020. Successivamente è intervenuto il Dl 125/2020 che ha prorogato lo stato di emergenza fino al 31 gennaio 2021. Tra gli ultimi atti presi dal governo Conte II prima della sua caduta vi è stato poi il Dl 2/2021 che ha disposto una nuova proroga dello stato di emergenza fino al 30 aprile.

Due ulteriori proroghe sono state decise anche dal governo Draghi. La prima con il Dl 105/2021 che ha spostato la fine dell'emergenza al 31 dicembre. Successivamente il decreto legge 221/2021 ha predisposto lo stop al 31 marzo 2022.

Il ruolo del parlamento

Un dato che emerge da questo excursus riguarda lo scarso coinvolgimento delle camere nella gestione dell’emergenza. Salvo infatti il ruolo imprescindibile del parlamento nella conversione dei decreti legge, nella maggior parte dei casi gli atti con cui sono state prese decisioni sono di tipo amministrativo. Questi sono esentati quindi da quel doppio controllo di legittimità che parlamento e presidente della repubblica svolgono sugli degli atti aventi forza di legge.

A partire dal 31 gennaio 2020 infatti gli “atti Covid” emanati a livello nazionale sono stati oltre 900. Di questi la maggior parte è costituita da ordinanze (335). Sono stati 108 invece i decreti ministeriali e interministeriali mentre le leggi approvate sono state 32. In 31 casi si è trattato di conversione di decreti legge. La sola eccezione è rappresentata dall’istituzione della giornata nazionale in memoria delle vittime dell'epidemia di coronavirus, introdotta dalla legge 35/2021. Da precisare in questo caso che nel periodo considerato il parlamento ha approvato anche altre norme (ad esempio le leggi di bilancio per il 2021 e il 2022). Queste però non sono attribuibili in via esclusiva o comunque prioritaria alla gestione dell'emergenza Covid.

A livello quantitativo il parlamento ha quindi contribuito a meno del 3,5% degli atti Covid varati. I soggetti maggiormente coinvolti sono stati invece il ministero della salute (367 atti pubblicati), la protezione civile (123), il governo nel suo complesso (65) e il ministero dell’interno (58). A questi si aggiungono la presidenza del consiglio dei ministri (51) e la struttura commissariale (50). Solo dopo arriva il parlamento.

Al di là del processo legislativo, il coinvolgimento delle camere nella gestione dell’emergenza è avvenuto sostanzialmente attraverso la presentazione di relazioni periodiche da parte degli esecutivi. Complessivamente le comunicazioni rese in aula dal governo a partire dalla dichiarazione dello stato di emergenza sono state 77, di cui 62 durante il governo Conte II e 17 durante il governo Draghi.

Si può quindi affermare che entrambi i governi non si sono sottratti al confronto con le aule. Tuttavia non pare che questo confronto abbia avuto un’incidenza significativa sulle decisioni da prendere. Spesso infatti, al termine di tali comunicazioni, le camere hanno presentato degli atti di indirizzo politico come mozioni, risoluzioni o ordini del giorno.

Con questi atti solitamente il parlamento può impegnare il governo ad adottare un determinato atteggiamento. Tuttavia spesso non è stato dato seguito a queste indicazioni. Peraltro, nella maggior parte dei casi, la mozione approvata era quella sottoscritta dalla stessa maggioranza. Di conseguenza spesso si limitava a riprendere i principi enunciati dal rappresentante del governo presente di volta in volta in aula.

Foto: palazzo Chigi - Licenza

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Il 12 maggio il presidente del consiglio Conte ha annunciato l’inserimento di 11 donne nella squadra che sta gestendo la crisi sanitaria. Cinque entreranno nella task force fase 2 guidata da Colao, mentre 6 faranno parte del comitato tecnico-scientifico della protezione civile.

La percentuale di donne coinvolte nella gestione dell’emergenza sale cosi al 21,17%. Ancora troppo poco, ennesima prova di quanto le politiche per la parità di genere nel nostro paese siano fallimentari, se non completamente assenti.

La gestione dell’emergenza al maschile

Una crisi senza precedenti come l’attuale ha richiesto uno sforzo non indifferente da parte delle istituzioni. Governo centrale, protezione civile, strutture sanitarie: sono molte le strutture che sono state coinvolte in maniera diretta o indiretta nella gestione dell’emergenza.

Una catena del comando molto complessa, che openpolis ha avuto il modo di fotografare nelle mappe del potere Covid19. Tra le tante tematiche emerse anche quella della disparità di genere. Analizzando le principali strutture a livello nazionale era infatti emersa la predominanza degli uomini. A partire dai ruoli guida: governo (Conte), ministero della salute (Speranza), protezione civile (Borrelli), commissario straordinario (Arcuri), Istituto superiore di sanità (Brusaferro), Task force fase 2 (Colao), Consiglio superiore di sanità (Locatelli). Considerando tutti gli incarichi presenti in queste strutture, la percentuale di donne prima dell’intervento del presidente del consiglio era inferiore al 20%.

L’importanza dei dati e la mobilitazione

In seguito al nostro articolo che ha analizzato la questione, c’è stata una forte mobilitazione. I dati in questo senso possono aiutare a far emergere in maniera chiara e diretta alcune grandi questioni del nostro paese. Al di là della bassa percentuale di donne negli incarichi censiti infatti, la mancanza di alternanza ai vertici di tutte le strutture analizzate evidenzia problemi sistemici. Il discorso infatti è qualitativo più che quantitativo. Nell’analisi sul potere Covid19 non abbiamo preso in considerazione strutture in cui la presenza di donne era maggiore, ma il cui ruolo decisionale nell’emergenza era limitato. Un esempio su tutti è il comitato “Donne per un nuovo rinascimento“, voluto dalla ministra per le pari opportunità Bonetti.

Tra le diverse iniziative di queste settimane, la campagna #Datecivoce è stata quella che ha visto il maggior coinvolgimento dell’opinione pubblica. La petizione ha raccolto l’adesione di numerose organizzazioni, con la firma di oltre 4.000 cittadini.  Un’operazione che ha visto nel flash mob del 2 maggio, con il coinvolgimento di alcuni politici di livello nazionale, uno dei momenti di massima mobilitazione.

In parlamento poi, una mozione a prima firma Valente (Pd), presentata con il sostegno di numerosi schieramenti parlamentari (M5s, Italia Viva, +Europa, Svp), chiedeva al governo di integrare la composizione dei principali organi in modo da assicurare una presenza adeguata tra uomini e donne. Altra proposta giunta è quella dell’ex ministro Pinotti (Pd), per l’inserimento di quote rosa per tutte le nomine fatte dalla presidenza del consiglio:

La risposta del governo

Come risposta alla mobilitazione, il 12 maggio il presidente del consiglio Conte è intervenuto. Con un comunicato Palazzo Chigi ha presentato le integrazioni alla task force fase 2 e al comitato tecnico scientifico per favore la rappresentanza di genere. Palazzo Chigi ha deciso quindi di intervenire positivamente, per rimediare agli evidenti errori fatti, soprattutto nel comitato tecnico-scientifico della protezione civile composto inizialmente da soli uomini.

Nello specifico sono state nominate 11 donne: 5 nell’organo guidato da Vittorio Colao e 6 in quello che fa riferimento al capo della protezione civile Borrelli. Ma nonostante il piccolo passo in avanti, la tematica continua ad essere presente.

Prendendo in considerazione le principali strutture attive a livello nazionale la percentuale di donne è passata dal 17% al 21,17%. L’unica entità in cui la rappresentanza di genere raggiunge livelli significativi è la task force fase 2. Qui, con l’integrazione del 12 maggio, le donne sono ora il 40%.

Troppo poco, troppo tardi

È evidente che le nuove nomine fatte da Conte e Borrelli non risolvono il problema. Per quanto rappresentino comunque un gesto di apertura, non cambiano una dura realtà. Ad oggi l'Italia è un paese in cui la parità di genere è molto lontana, e in cui sono necessarie azioni per sostenere l’occupazione femminile e combattere le disuguaglianze.

Il fatto stesso che il comitato tecnico scientifico della protezione civile nasca con solo uomini è prova del fatto che qualcosa a livello strutturale non funzioni. Non è un caso se proprio in questi giorni lo stesso gruppo di senatrici, con il sostegno delle società civile, abbia presentato una mozione proprio per incentivare l'occupazione femminile.

Foto credit: Palazzo Chigi - Licenza

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In queste settimane infatti, nei ruoli della catena di comando, sia su scala locale che nazionale, le donne sono solo il 20%. Più ci si avvicina agli incarichi di maggior rilievo, più la parità di genere sembra un’utopia. Negli incarichi chiave di protezione civile, ministero della salute e delle strutture create ad hoc nell’emergenza non ci sono donne.

La mappa del potere

Una delle principali novità di queste settimane riguarda come la macchina statale si è mobilitata per affrontare questa crisi sanitaria. La dichiarazione dello stato di emergenza ha messo in campo una catena di comando atipica, con il coinvolgimento di numerose strutture. Una mappa del potere che sta riguardando sia ambiti (sanitario, protezione civile, ecc) che livelli amministrativi (stato centrale, regioni, comuni) diversi.

Proprio per la complessità del quadro, openpolis ha censito chi sta gestendo la crisi. Un’attività che ha portato al censimento di oltre 1.400 incarichi, tra strutture pre-esistenti e quelle create ad hoc. Un lavoro che ci ha permesso di analizzare le dinamiche del potere, soffermandoci anche sulla questione di genere. I dati parlano in maniera chiara: più ci si avvicina ai ruoli chiave, più la forbice tra uomini e donne aumenta.

Le principali strutture

Sia per la natura della crisi, sia per come è stata impostata la catena di comando, per analizzare la questione di genere bisogna prendere in considerazione numerose strutture. Nel caso specifico sono state analizzate:

• Le prefetture;
• I direttori generali/commissari delle aziende sanitarie e ospedaliere del paese;
• Gli assessori regionali alla sanità e alla protezione civile;
• Le strutture regionali create ad hoc: dai soggetti attuatori nominati, alle task force, passando per le unità di crisi, comitati e direzioni;
• Tutte le strutture nazionali coinvolte dall’emergenza, sia in maniera indiretta (come per esempio l’Agenzia nazionale del farmaco), che diretta, come le varie task force istituite da protezione civile e presidenza del consiglio.

Analizzando i dati emerge che le donne rappresentano solo il 20% degli incarichi censiti. Un aspetto interessante riguarda certamente le prefetture, dove viene registrato il valore sulla parità di genere più confortante. Qui infatti il 39,05% degli incarichi sono in mano alle donne. Ma se da un lato le strutture di sistema già esistenti registrano un buon dato, è nell’analizzare sia i principali ruoli chiave che le strutture create durante l’emergenza che i dati appaiono sconfortanti.

Prendendo in considerazione gli assessori regionali alla sanità e quelli alla protezione civile la percentuale di donne scende al 29%, passa al 19% se si analizzano le strutture regionali dell'emergenza, e persino al 15% se vengono presi in considerazione i direttori generali delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere. Guardando invece agli incarichi su scala nazionale, emerge che 5 ruoli su 6 siano ricoperti da uomini.

Un focus sulle strutture nazionali

È nel guardare ai ruoli principali che stanno gestendo l'emergenza che i nodi vengono al pettine. Se prendiamo in considerazione i vertici delle più importanti strutture coinvolte dall'emergenza non ci sono donne:

• Presidente del consiglio: Giuseppe Conte;
• Ministro della salute: Roberto Speranza;
• Capo della protezione civile: Angelo Borrelli;
• Commissario straordinario: Domenico Arcuri;
• Presidente dell'Istituto superiore di sanità: Silvio Brusaferro;
• Capo della task force fase 2: Vittorio Colao;
• Presidente del Consiglio superiore di sanità: Franco Locatelli.

Entrando poi nel dettaglio di queste entità, la percentuale di donne è bassissimo. Solo per fare un esempio, nel Comitato tecnico-scientifico della protezione civile, che sta avendo un ruolo centrale in queste settimane, gli uomini sono 20 su 20.

Nelle altre 2 strutture che stanno avendo maggiore centralità, i numeri sono leggermente migliori, ma comunque non soddisfacenti. Nel comitato di esperti per la fase 2 le donne sono 5 su 20, e nella struttura a sostegno del commissario Borrelli 5 su 18.

Parità di genere nei ruoli chiave

La tematica non è nuova. Lo scorso 15 aprile la ministra per le pari opportunità Elena Bonetti ha costituito la Task force “Donne per un nuovo Rinascimento”. Una struttura i cui compiti e poteri sono apparsi subito molto vaghi. Non a caso nel nostro lavoro sulla mappa del potere Covid19, è stato deciso di non includere la task force nel censimento.

Anche sui media nazionali si è ampiamente affrontato il problema, ma la questione rimane. Anche scavando più in profondità, e non limitandosi alle strutture create in queste settimane, la questione di genere appare problematica. Poche le donne che ricoprono il ruolo di assessore regionale alla sanità e alla protezione civile, ancora di meno quelle che guidano le aziende sanitarie o ospedaliere sparse nel paese.

Foto credit: Flickr Protezione civile - Licenza

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Si tratta quindi dell’ennesima struttura chiamata a giocare la complessa partita per la gestione di questa crisi sanitaria ed economica. Oltre ad entità pre esistenti, come governo, protezione civile, ministero delle salute e istituto superiore della sanità, solo per elencarne alcune, sono infatti emersi numerosi comitati ed organi creati ad hoc: dal comitato tecnico scientifico istituito da Borrelli, alla task force della ministra Pisano, passando per la struttura di sostegno del commissario straordinario Arcuri.

E mentre il parlamento è ormai evidentemente fuori dai giochi, diventa lecito domandarsi se il governo, come organo collegiale, non sia destinato alla stessa sorte.

Nella confusione generale di ricostruire questa complessa mappa, è infatti giusto chiedersi chi avrà il potere decisionale. La risposta a questa domanda sembra indicare proprio la task force guidata da Colao. Al suo interno infatti figurano anche il capo della protezione civile Borrelli e il commissario straordinario Arcuri. In aggiunta alla struttura viene chiesto di operare in coordinamento con il comitato tecnico scientifico della protezione civile.

Proprio per questo motivo chiediamo a Colao uno sforzo concreto nella direzione della trasparenza. Mantenere riservati i lavori del comitato non è un’opzione percorribile, e sollecitiamo quindi la pubblicazione dei verbali delle riunioni. È necessario rendicontare in maniera puntuale e dettagliata quali sono le decisioni prese.

La gestione della ripresa

Come abbiamo avuto modo di raccontare in queste settimane, uno dei temi che sta emergendo in maniera abbastanza chiara, è la complessa ricostruzione della catena di comando per la gestione dell’emergenza Coronavirus.

Dalla dichiarazione dello stato di emergenza in poi numerosi attori sono stati chiamati a intervenire come soggetti attuatori affianco del governo e della protezione civile: ministero della salute, l’amministratore delegato di Consip, il commissario straordinario Arcuri e le regioni.

Sono quasi 200 gli atti che sono stati presi in questo periodo, per un quadro normativo che proprio in questi giorni sta raggiungendo un momento topico. Per l’inizio di maggio è infatti previsto l’inizio della cosiddetta fase 2, momento in cui finirà il lockdown completo. Per guidare questa fase il 10 aprile Giuseppe Conte ha istituito una specifica task force. Il Comitato avrà il compito di elaborare e proporre misure necessarie a fronteggiare l’emergenza, per una ripresa graduale nei diversi settori delle attività sociali, economiche e produttive.

Il comitato di esperti in materia economica e sociale è composto da 17 membri nominati, ed è presieduta da Vittorio Colao, dirigente d'azienda che tra le altre cose ha guidato Vodafone dal 2008 al 2018. Al comitato, di cui fanno parte accademici, dirigenti pubblici, revisori, avvocati, sono affiancati anche il commissario straordinario per l'emergenza Covid19 nominato dal governo, Domenico Arcuri, e il capo della protezione civile Angelo Borrelli.

Si tratta quindi dell'ennesima struttura ad hoc creata dalle istituzioni per la gestione dell'emergenza. I suoi componenti si uniscono alle decine di persone già chiamate in causa da presidenza del consiglio, protezione civile e ministeri vari per affrontare aspetti cruciali di questa crisi sanitaria ed economica. Un quadro che appare sempre più complesso, e che vede la classe politica avere sempre più un ruolo secondario, vista la decisione di favorire maggiormente il coinvolgimento di personalità accademiche ed economiche.

Il tema della trasparenza

Vista la fase molto delicata che il nostro paese si appresta ad iniziare, è chiaro che il comitato avrà un ruolo centrale nelle prossime settimane. Ma come spesso avviene fino ad ora questa importanza non è stata pareggiata da un altrettanto importante sforzo di comunicazione e trasparenza sulle attività del comitato stesso.

L'articolo 3 del decreto firmato da Giuseppe Conte stabilisce l'organizzazione dei lavori del comitato. Si tratta dello snodo principale dell'atto, in cui vengono descritte le modalità di operazione della task force, e soprattutto stabilito il suo funzionamento operativo.

Il comitato dovrà relazionare costantemente il presidente del consiglio dei ministri sulle proprie attività, inviando documenti periodici su quanto fatto. Attività che dovrebbe essere ricostruibile attraverso apposito verbale redatto alla fine di ogni riunione del comitato.

Ad oggi però non è chiaro se questi verbali saranno resi pubblici. Anzi, nei primi giorni di attività sembra proprio che si stia scegliendo la via della riservatezza, per una questione di "sicurezza nazionale". A sostenere questa teoria anche le dichiarazioni di Borrelli in seguito al quotidiano punto stampa della protezione civile.

È evidente però che così non può essere. Proprio per questo motivo chiediamo uno sforzo nella direzione della trasparenza a Vittorio Colao, per rendere aperte tutte le informazioni sulle attività della task force. Soprattutto perché, per il comma 5 dell'articolo 3, il comitato, su proposta del presidente, può stabilire ulteriori regole per il funzionamento del comitato stesso. Sarebbe quindi auspicabile l'introduzione di strumenti che assicurino la pubblicità dei lavori in questa fase molto delicata.

Come abbiamo già avuto modo di raccontare, una delle principali sfide in questo momento è quella dell'accountability. Molti attori sono infatti coinvolti nella gestione dell'emergenza, e proprio per non perdere i molti pezzi che compongono questo puzzle è necessaria piena trasparenza. Un'esigenza anche perché, trovandoci in uno stato d'emergenza, sono molte le decisioni che possono essere prese fuori dagli abituali paletti normativi e contabili.

Il comitato tecnico-scientifico della protezione civile

Il comitato di esperti in materia economica e sociale opererà in coordinamento con un altro comitato, quello tecnico e scientifico istituito presso la protezione civile a inizio febbraio. Quest'ultimo sta giocando un ruolo fondamentale nel seguire la protezione civile nella gestione dell'emergenza su base quotidiana.

Ma dell'immenso lavoro svolto dal comitato non c'è traccia. Passati ormai oltre 2 mesi dalla sua costituzione, non è stato possibile infatti ancora ricostruire la sua composizione esatta. Oltre ai membri di diritto elencati nel decreto che ha istituto il comitato, il capo della protezione civile può invitare a partecipare alle riunioni qualificati esperti del settore, tenuto conto delle specifiche esigenze. Come conseguenze sui media, ma anche nei quotidiani punti stampa della protezione civile, vengono citati membri del comitato scientifico di cui non c'è traccia nel decreto.

Il problema non è tanto nominare nuovi componenti per affrontare meglio la situazione, quanto farlo in maniera non trasparente. Questo è dovuto soprattutto al fatto che non sono disponibili i verbali delle riunioni, e quindi non è dovuto sapere chi partecipa agli incontri del comitato tecnico-scientifico.

La non pubblicazione di questi documenti crea numerose questioni, non solo collegate alla composizione del comitato. I verbali delle riunioni del comitato tecnico scientifico sono atti molto importanti che devono essere accessibili a tutti. Non solo per una questione di trasparenza, ma anche perché sono alla base della normativa che sta gestendo questa crisi sanitaria.

Proprio nel preambolo del decreto firmato da Conte che ha costituito la task force per la fase 2, viene citato il verbale n.49 della riunione che si è svolta il 9 aprile scorso. I verbali vengono utilizzati nella stesura dei più importanti atti adottati in queste settimane, ma al tempo stesso non sono di dominio pubblico.

La chiarezza del processo e il ruolo del governo

La dichiarazione dello stato di emergenza ha rivoluzionato la catena di comando nel nostro paese. Com'è normale che sia, un periodo eccezionale come quello che stiamo vivendo necessita di regole ad hoc e fuori dalla norma.

Due elementi in questo contesto sembrano emergere in maniera chiara. Il primo è che sono molto poche le informazioni pubblicate sulle strutture chiamate ad avere un ruolo in questa emergenza: dal comitato tecnico scientifico alla neo nata task force per la fase 2. In secondo luogo la crescente centralità di figure e personalità non politiche nella catena di comando, quelle cioè che compongono le diverse entità viste fino ad ora.

Mentre quindi il parlamento sta avendo un ruolo secondario, constatazione che di per sé purtroppo non rappresenta una novità, anche il governo come organo collegiale sembra avere lo stesso destino. Il continuo ricorso a comitati e task force non aiuta la comprensione delle decisioni, soprattutto se, come visto, la trasparenza sulle loro attività è pari a zero. Questo è problematico anche perché renderà più difficile attribuire responsabilità politiche per le decisioni prese.

Si stanno quindi affrontando percorsi decisionali nuovi, e a pagarne le conseguenze è proprio la comprensione del processo. È quindi necessaria una maggiore e migliore trasparenza nelle prossime settimane e mesi.

Foto credit: Flickr World Economic Forum - Licenza

L'articolo Task force per la fase 2, un invito alla trasparenza proviene da Openpolis.

Dell’incremento della capacità ospedaliera e delle necessarie forniture sanitarie si è da subito occupata – in raccordo fra il governo nazionale e le regioni – la protezione civile, alla cui guida vi è Angelo Borrelli.

Un suo decreto del 2 marzo ha nominato l’amministratore delegato di Consip, Cristiano Cannarsa, soggetto attuatore. Fra le misure contenute nel decreto CuraItalia del 17 marzo, il governo ha nominato l’amministratore delegato di Invitalia Domenico Arcuri come commissario straordinario per l’emergenza Covid-19.

Per una completa trasparenza sui dati

Il 31 marzo gli uffici del commissario Arcuri hanno pubblicato online la Mappa dei materiali distribuiti alle Regioni, iniziativa significativa che lo stesso Arcuri si è impegnato a migliorare inserendo anche tutti i dati sugli acquisti, con dettaglio su fornitori, quantità, sconti e modalità di ingaggio.

Se lo sforzo è da apprezzare, il rischio che a dichiarazioni molto promettenti seguano rilasci di dati insufficienti o scarsamente riutilizzabili è sempre molto concreto.

La piattaforma appena pubblicata è un segnale importante, ma non si può non rilevare come i dati della “Mappa” possono essere esplorati ma non scaricati. Quindi non sono effettivamente pubblici, perché non possono essere riusati da chiunque voglia farlo, se non con costi e tempi insostenibili.

Se fosse questa la modalità di rilascio anche dei dati su acquisiti e contratti pubblici, significherebbe non rendere davvero possibile alcun riutilizzo, analisi o approfondimento. In questo senso, ci sentiamo di ribaltare il ragionamento del commissario Arcuri quando dice

A nostro avviso, va invertito l’ordine: prima pubblicare i dati, in formato aperto e scaricabile, e poi gli applicativi web che ne consentono l’esplorazione. Mentre rilasciare solo questi ultimi non sarebbe fare vera trasparenza. Una volta definita questa modalità, il principio vale per tutte le informazioni in possesso dei soggetti che stanno gestendo la crisi in corso.

Per questo, come openpolis, rivolgiamo questa lettera aperta ai commissari che si stanno occupando dell’emergenza Covid-19.

Una fase nuova, in cui vigilare è ancora più necessario

Affrontare l’emergenza coronavirus ha significato mettere in campo strumenti normativi del tutto nuovi, o comunque inediti, per far fronte alla crisi in corso. Lo ha rivendicato esplicitamente il presidente del consiglio Conte nella sua informativa in parlamento.

Decisioni che vanno chiaramente al di là della gestione ordinaria dei pubblici poteri, e che proprio per questo vanno monitorate con ancora più attenzione. Per evitare la compressione di un ulteriore diritto, fondamentale in una democrazia. Quello dei cittadini ad essere informati, a conoscere come viene esercitata l’azione dei decisori. E anche a chiamarli a rendere conto della propria attività. È con questo spirito che abbiamo avviato un monitoraggio di tutti gli atti che le istituzioni stanno prendendo sull’emergenza.

Un elenco che aggiorniamo quotidianamente e che sarà la base di future analisi sulle decisioni prese durante l’epidemia.

Gestione dell’emergenza e norme in deroga

La prima cosa che si nota leggendo gli atti sul coronavirus è il continuo ricorso a strumenti e procedure di emergenza. Molte delle misure prese finora, dalle ordinanze della protezione civile ai decreti legge, dai dpcm ai provvedimenti dei ministeri, contengono infatti una o più deroghe all’ordinamento corrente.

Inoltre va evidenziata l’apertura della contabilità speciale per la gestione dell’emergenza, che consente di operare al di fuori delle ordinarie norme di contabilità dello stato. Si aggiunge poi anche l’allentamento di alcuni obblighi di trasparenza, come l’allungamento dei termini per la trasmissione dei dati all’osservatorio contratti pubblici.

Ovviamente, è giusto che i provvedimenti siano adeguati a una situazione di emergenza, nella necessità di velocizzare i procedimenti. Allo stesso tempo, sarebbe davvero un errore pensare che la deroga degli obblighi di trasparenza possa velocizzare o rendere più efficienti le procedure.

La trasparenza non è un intralcio burocratico

La compressione del diritto di accesso alle informazioni fa sempre leva sullo stesso argomento. E cioè che, durante eventi eccezionali, una gestione trasparente sia solo una perdita di tempo che ostacola la possibilità di agire e di raggiungere risultati in tempi brevi.

In realtà è esattamente l’opposto. Rendere le procedure meno trasparenti significa rinunciare in partenza all’unico strumento che abbiamo per verificare se la gestione delle risorse pubbliche sia stata davvero efficiente.

Una rendicontazione puntuale dell’attività dei decisori è il principale incentivo verso una corretta gestione delle risorse pubbliche. E solo attraverso la raccolta e la pubblicazione di questi dati saremo in grado di capire come è stata gestita questa, come qualsiasi altra, emergenza.

Non si tratta di principi astratti, ma di disposizioni che – dal decreto trasparenza in poi del 2013 – fanno parte a pieno titolo del nostro ordinamento giuridico.

Cosa chiediamo a chi gestisce l’emergenza

Nei giorni scorsi, gli uffici del commissario straordinario per l’emergenza hanno messo online una piattaforma per censire i materiali distribuiti alle regioni. Si tratta di un’iniziativa molto significativa, perché va proprio nella direzione di aumentare la conoscenza dei cittadini sulla gestione delle risorse pubbliche.

Il commissario straordinario Arcuri ha poi rilanciato nella conferenza stampa di ieri:

A nostro avviso, si tratta di un passo ineludibile per una gestione autenticamente trasparente dell’emergenza Covid-19. In passato, purtroppo, abbiamo rilevato come a dichiarazioni di intenti condivisibili spesso siano seguite modalità di rilascio delle informazioni che non consentivano un vero riutilizzo dei dati.

Per evitare che succeda, con una lettera aperta abbiamo rivolto alcune raccomandazioni a Domenico Arcuri (Commissario straordinario per l’emergenza Covid-19), Angelo Borrelli (Capo Dipartimento per la Protezione Civile) e Cristiano Cannarsa (Soggetto Attuatore e Ad di Consip).

In primo luogo, va data la possibilità di scaricare in formato aperto i dati già presenti sulla piattaforma attuale, e di quelli che saranno aggiunti sui contratti. I dati della piattaforma attuale, ad esempio, possono essere esplorati ma non scaricati. Procedere nello stesso modo con quelli sui contratti significherebbe vanificare qualsiasi possibilità di utilizzo, se non con tempi e costi insostenibili.

È inoltre fondamentale che siano rese disponibili non solo delle elaborazioni, ma i dati veri e propri. Ciò vale a maggior ragione per quelli sugli acquisti. Fare trasparenza significa pubblicare l’intero elenco dei contratti stipulati per acquistare le forniture, con l’indicazione dei soggetti contraenti, degli importi e tutti gli altri dettagli utili.

I dati pubblicati finora hanno il merito di segnalare una delle dimensione dell’emergenza, e la necessità degli approvvigionamenti per far fronte alla crisi. Sono già servite, e serviranno, grandi quantità di risorse pubbliche. È necessario che la valutazione sulla loro gestione non sia sottratta al controllo dell’opinione pubblica.

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