Che cos’è il Foia

Durante lo scorso anno, la pandemia ha mostrato quanto le nostre società dipendano da dati e informazioni per prendere decisioni e garantire un dibattito pubblico consapevole. È così diventata evidente l’importanza dei dati e della loro diffusione. Solo un accesso libero a queste informazioni consente infatti ai cittadini di formarsi un’opinione autonoma e di poter valutare con consapevolezza le politiche pubbliche, in tutti i campi. In estrema sintesi, la circolazione di queste informazioni è la premessa per una società democratica funzionante.

È su questo principio che negli ultimi anni il diritto di accesso alle informazioni pubbliche si è affermato nei maggiori paesi del mondo occidentale, con forme e modalità diverse. Capofila di queste esperienze è stato il Freedom of information act statunitense, una legge che consente di richiedere alla pubblica amministrazione dati e informazioni in possesso dell’amministrazione ma non ancora rese pubbliche. Introdotta negli anni ’60, è stata successivamente adattata all’evoluzione tecnologica: è degli anni ’90 l’estensione ai documenti elettronici.

L’Italia è arrivata solo di recente al concetto alla base del Foia, ovvero garantire a chiunque la possibilità di accedere alle informazioni in possesso della Pa senza dover dimostrare un interesse specifico che non sia quello di cittadino informato. Nei primi anni ’90 venne introdotto il diritto di accesso documentale (legge n. 241 del 1990), ma questo consente la richiesta solo a chi ha un “interesse concreto, attuale e diretto” rispetto al contenuto degli atti (ad esempio un’azienda che chiede di vedere la documentazione relativa alla gara d’appalto in cui ha partecipato). È invece del 2013 (art. 5 comma 1, decreto legislativo n. 33 del 2013) l’accesso civico semplice. Questo decreto legislativo ha stabilito una serie di informazioni che ogni Pa deve pubblicare tassativamente sul proprio sito (nella sezione amministrazione trasparente); l’accesso civico semplice consente al cittadino di richiedere il rispetto di questi obblighi di pubblicazione.

La svolta è avvenuta nel 2016, con l’introduzione del diritto di accesso generalizzato (meglio noto come Foia). Il decreto legislativo n. 97/2016 consente infatti a “chiunque” di richiedere alla pubblica amministrazione dati, documenti e informazioni già esistenti (ulteriori rispetto a quelli per i quali già vige un obbligo di pubblicazione), senza dover dimostrare l’esistenza di un interesse attuale e concreto né di motivare la propria richiesta.

Uno strumento recente che ha bisogno di attecchire

Si tratta di quindi di uno strumento totalmente nuovo per il nostro ordinamento, a cui come tale servirà del tempo per attecchire. Il perché è facile da comprendere. Una previsione del genere rappresenta un vero e proprio cambio di paradigma per l’amministrazione pubblica italiana e, nello specifico, per gli uffici destinatari delle domande di Foia.

Il processo di adattamento, finora, non è stato infatti esente da contraddizioni. Nella pratica è emerso come siano ancora frequenti interpretazioni restrittive sulla portata dell’istituto, che si traducono in un depotenziamento rispetto a quanto previsto dalle norme. A questa tendenza ha sopperito la giurisprudenza amministrativa, che con una serie di sentenze – da noi raccolte e commentate in un manuale ad hoc, aggiornato mensilmente – ha ribadito le prerogative del richiedente, quelle dell’amministrazione, e chiarito meglio i contorni di quanto previsto dalle norme.

Le sentenze dei giudici amministrativi sono quindi il primo riferimento necessario per comprendere l’effettiva portata del Foia e la sua progressiva affermazione nel nostro ordinamento. Allo stesso tempo, però, le sentenze tendono a far emergere soprattutto i casi “patologici”, quelli in cui la relazione tra richiedente e amministrazione pubblica raggiunge una conflittualità tale da configurare un ricorso amministrativo.

Per questo motivo è importante anche analizzare le prassi seguite dalle amministrazioni. Sono queste a dirci in concreto come lo strumento normativo venga effettivamente interpretato e calato nella realtà quotidiana. Il punto di partenza è l’analisi dei registri degli accessi, ovvero i registri in cui ciascuna amministrazione elenca le richieste ricevute.

Quante amministrazioni pubblicano e aggiornano i registri degli accessi

Per comprendere come viene attuato il Foia dobbiamo capire quante richieste vengono processate, quante ricevono risposta positiva o negativa e soprattutto con quali tempi. La premessa per ricostruirlo è un registro degli accessi ben compilato e aggiornato, come raccomandato dalle linee guida dell’Autorità nazionale anticorruzione e da diverse circolari del ministro della Pa (2/2017 e 1/2019)

Quante più informazioni sono presenti nel registro, maggiore è la possibilità di capire come sta reagendo ogni amministrazione al nuovo istituto. Informazioni minime, ovviamente, sono quelle che indicano l’esito della richiesta, la data di presentazione e di risposta. Nei casi più virtuosi sono inseriti anche dati ulteriori, come la tipologia di richiedente (per capire se il Foia arriva da un cittadino, un giornalista, un’associazione etc.)  e l’esito delle richieste di riesame o dei ricorsi al giudice amministrativo.

Considerando il governo nazionale e gli enti territoriali, le agenzie e le autorità indipendenti, in media oltre 8 amministrazioni su 10 pubblicano un proprio registro. Con delle eccezioni: la pubblicazione è più frequente nel governo nazionale e nelle regioni e meno ricorrente negli enti locali e negli altri comparti esaminati.

A livello di ministeri e presidenza del consiglio, il Miur non ha ancora pubblicato il registro, mentre quello del ministero dell'interno risulta tuttora in costruzione. Tra le amministrazioni regionali l'unica a non aver ancora pubblicato è il Molise, mentre tra i 20 comuni capoluogo di regione non lo pubblicano Trento, Bolzano e Palermo.

Le 3 agenzie per cui il registro non è reperibile nella sezione "amministrazione trasparente" sono quella per la cooperazione, quella per le erogazioni in agricoltura (Agea) e l'agenzia nazionale turismo (Ait). Quest'ultima pubblica il registro per l’accesso documentale (previsto dalla legge 241 del 1990) ma non quello per gli accessi Foia. Sono 4 le autorità garanti che non hanno istituito il registro. Si tratta di si tratta degli istituti di vigilanza sui fondi pensione (Covip) e sulle assicurazioni (Ivass) e dei garanti per l’infanzia e per la privacy.

I formati di pubblicazione

Un altro aspetto essenziale è dato dai formati di pubblicazione dei registri degli accessi. Se le informazioni sono pubblicate in open data, con formati aperti, sono più facili da consultare e analizzare. E solo questo rende possibile valutare in modo sistematico la concreta attuazione del Foia.

Le regioni italiane, che come abbiamo visto sono il comparto della Pa che più spesso si è dotato di un registro degli accessi, prevalgono anche nella pubblicazione in formati tabellari, come xls, ods e csv. In 13 casi rilasciano i dati in un formato già pensato per un riutilizzo. Solo 6 regioni, meno del 30% del totale, pubblicano i dati esclusivamente in pdf. Anche tra i ministeri questa consapevolezza è abbastanza diffusa, la metà pubblica i dati in xls o ods.

Per tutti gli altri enti invece invece è molto più frequente la pubblicazione in pdf, un formato spesso non agevole da riportare in open data. Tra i comuni capoluogo sfiora il 48% delle amministrazioni, il 46% tra le autorità indipendenti. Mentre è più contenuto tra le agenzie nazionali (39%).

Quante richieste arrivano alle diverse amministrazioni

Preso atto che ancora tante amministrazioni non pubblicano il registro (13 tra quelle considerate) e ancora di più sono quelle che lo fanno in formati non elaborabili, per tutte le altre possiamo iniziare a verificare alcuni dati.

In primo luogo: qual è la mole di richieste Foia ricevute nel triennio 2017-19? Sono quasi 7.000 le richieste arrivate alle amministrazioni prese in esame. Sono arrivate poco meno di duemila richieste ciascuno a ministeri, regioni e ai comuni considerati (un campione composto dalle città maggiori che pubblicano i dati, ovvero Roma, Milano, Napoli, Torino, Firenze, Bari).

Pur con tutte le cautele (come descritto in nota i dati non sono disponibili per tutte le amministrazioni allo stesso modo, e anche quelle che pubblicano il registro non sempre pubblicano tutti gli anni) emerge una tendenza molto interessante. I soggetti principali delle richieste, anche prevedibilmente, sono le istituzioni con un ruolo più politico: il governo nazionale, con tutti i suoi ministeri e i tanti ambiti di attività svolti, ha certamente un ruolo predominante. E per questo è l'istituzione (o meglio, l'insieme di istituzioni) cui i cittadini rivolgono più spesso le proprie richieste di accesso generalizzato a dati e documenti della Pa.

Nel governo nazionale, è la presidenza del consiglio del consiglio a ricevere più Foia: 574 nell'intero periodo. Il secondo è il ministero dei beni culturali, con 229 richieste, seguito dallo sviluppo economico (221) e dalla difesa (202). Tutti gli altri ministeri per cui il dato è disponibile hanno ricevuto meno di 200 richieste Foia ciascuno.

Lo strumento è di largo uso anche verso regioni e province autonome, con 1.810 richieste nel triennio. La Campania è la prima destinataria (414 richieste), seguita da Lombardia (229) e Piemonte (157 domande solo nel periodo tra 2017 e 2018). Il dato sulle 6 città maggiori, con 1.780 Foia totali, segnala come il comune resti ancora il primo punto di riferimento per il cittadino nell'interlocuzione con la Pa. Con profonde differenze interne però, che indicano che lo strumento Foia è attecchito in modo diverso nel paese. Roma, con 992 domande nel triennio, spicca come il comune più spesso destinatario di richieste Foia. Una attenzione che è cresciuta enormemente soprattutto nell'ultimo periodo.

Anche la seconda e la terza città italiana, Milano e Napoli, con rispettivamente 394 e 193 richieste, risultano spesso destinatari di Foia. Al contrario, Bari ha ricevuto solo 10 richieste nel triennio. Indice che lo strumento non ha ancora attecchito in modo omogeneo sul territorio nazionale.

Appare infine inferiore, ma comunque significativo, il ricorso al Foia verso enti puramente amministrativi, come le agenzie nazionali. Queste, che costituiscono il braccio operativo della Pa, hanno ricevuto 1.207 richieste. In massima parte indirizzate all'agenzia dell'entrate (615) e a quella delle dogane (540). Numeri che, presi singolarmente, superano quelli dei ministeri e delle regioni. Residuale il ricorso verso altre agenzie: 33 richieste all'agenzia dei beni confiscati alla criminalità organizzata, 17 a quella per l'Italia digitale, solo una a quella per la coesione territoriale. Numeri residuali per le autorità indipendenti: Anac è la più esposta (61 richieste nel triennio), seguita dall'Agcm (garante concorrenza e mercato, con 37 domande), dall'Anvur (valutazione del sistema universitario, 33) e dalla Banca d'Italia (30).

Gli esiti delle richieste

Prendendo in esame i 4 comparti della Pa che ricevono più Foia, ovvero governo, regioni, comuni e agenzie, come sono andate le domande?

L'esito prevalente è positivo: in 2/3 dei casi la richiesta viene accolta pienamente, con un rilascio di tutte le informazioni richieste. A queste si aggiunge un ulteriore 12,7% di accoglimenti parziali. Si tratta di Foia che hanno come esito il rilascio di una parte di dati e documenti e un rifiuto su altri. I dinieghi completi rappresentano un altro 13% dei casi.

Quasi una richiesta su 10 segue un percorso ancora diverso, che abbiamo classificato alla voce "altro". Si tratta soprattutto dei casi in cui il cittadino ha scritto all'amministrazione sbagliata, e questa la reindirizza verso un'altra (molto frequente a livello ministeriale). Oppure di richieste formulate come Foia che in realtà sono accessi documentali, e come tali saranno trattati dall'amministrazione (un caso questo ricorrente nelle domande rivolte alle agenzie, e in particolare a quella delle entrate).

Da segnalare che i 2 livelli più vicini al cittadino, quelli il cui vertice è espressione di un diretto mandato elettivo, sono anche quelli che danno più spesso risposte positive. L'85,3% delle richieste Foia rivolte alle regioni è stato accolto pienamente, e un ulteriore 3,8% parzialmente. Tra le città campione, la quota sale rispettivamente all'86,5% e al 4,7%.

A livello governativo, la quota di richieste totalmente accolte scende al 51,3%, dato che però sale al 64% se si escludono quelle reindirizzate o riqualificate. Tra le agenzie nazionali, viene accolto completamente solo il 20% dei Foia; qui è maggioritaria la percentuale dei parzialmente accolti (quasi 1 richiesta su 2, il 47%).

I tempi di risposta

Ultimo aspetto fondamentale sono i tempi di risposta garantiti dall'amministrazione. Il primo riferimento da tenere presente è la norma che ha introdotto il Foia nel nostro paese (ovvero il decreto legislativo 97/2016). Questo prescrive una scadenza di 30 giorni alle amministrazioni interpellate, salvo termini più ampi in caso di presenza di controinteressati e di parere del garante della privacy.

In media, tutte le amministrazioni che hanno ricevuto più Foia tendono a rispettare tali scadenze. Nessuna, sempre stando ai dati medi, supera i 30 giorni. A livello ministeriale, servono circa 25 giorni (un dato in sensibile crescita rispetto ai 23 del 2018). Le regioni vedono invece un miglioramento, passando dai 27,2 giorni del 2018 ai 22,6 del 2019. Le città campione, nel periodo considerato, sono rimaste stabili su poco meno di 25 giorni. Con 19,5 giorni nel 2018 e 16,1 nel 2019, le agenzie sono l'unico comparto a stare al di sotto dei 20 giorni.

Ovviamente si tratta di medie che si prestano a una forte variabilità. Tra le regioni ad esempio, nel 2019, si va dai 46 giorni medi della Basilicata ai meno di 20 di Toscana, Friuli-Venezia Giulia, Abruzzo, Liguria, Campania, Valle d'Aosta e Calabria. E anche lo stesso dato medio lucano del 2019 è innalzato da una sola richiesta sulle 12 ricevute in quell'anno.

Considerazioni finali

Sintetizzando, l'analisi fa emergere alcune tendenze. Regioni e ministeri sono le istituzioni che pubblicano più spesso i registri degli accessi, la premessa per poter svolgere analisi sul Foia. Enti amministrativi, come agenzie e autorità, sembrano essere meno sollecite su questa raccomandazione di Anac e del ministro della Pa.

Anche tra chi pubblica, comunque, restano forti differenze nei formati e nelle informazioni oggetto di pubblicazione. In questo senso, sarebbe opportuno un adeguamento delle amministrazioni alla circolare n. 1/2019 del ministro Bongiorno, che definisce uno standard comune per quanto riguarda sia i dati da pubblicare che il supporto informatico. In modo da consentire un monitoraggio efficace e costante.

Finché non sarà adottato uno standard comune, l'analisi dell'impatto del Foia sul nostro ordinamento non potrà che essere parziale. Ma i dati elaborati suggeriscono alcune tendenze. Primo, si tratta di uno strumento di grande potenzialità già molto utilizzato per ministeri e regioni, oltre ad alcune città maggiori e per alcune agenzie fiscali (su tutte quelle di entrate e dogane). Secondo, l'esito è più favorevole nei livelli di governo più vicini al cittadino, regioni e comuni. Mentre sono più frequenti rigetti e accoglimenti parziali tra i ministeri e le agenzie. Terzo, i tempi di risposta sono fortemente variabili, ma complessivamente la Pa italiana mostra di riuscire a stare entro i 30 giorni prescritti dalla legge.

Tutti questi dati fanno riferimento ad una fase precedente a quella che stiamo vivendo, non ancora segnata dall'emergenza Covid. Un dramma che ha anche aumentato la consapevolezza sull'importanza dei dati nei processi decisionali. Sarà interessante capire, nelle analisi dei prossimi mesi, se questa consapevolezza si sarà tradotta in un maggior ricorso al Foia.

Foto credit: PxHere - Licenza

L'articolo Foia, quali differenze tra le amministrazioni pubbliche proviene da Openpolis.

Il registro degli accessi delle agenzie di rilievo nazionale

Nel corso di questi mesi, stiamo portando avanti un’analisi comparativa per capire quanto e come viene utilizzato lo strumento del Foia, il cosiddetto accesso civico generalizzato, cioè il diritto che hanno i cittadini di avere accesso alle informazioni pubbliche. Un diritto che consente a chiunque di richiedere alla pubblica amministrazione dati, documenti e informazioni già esistenti (ulteriori rispetto a quelli per i quali già vige un obbligo di pubblicazione), senza dover dimostrare l’esistenza di un interesse attuale e concreto né di motivare la richiesta.

Dopo l’esame dei registri degli accessi della presidenza del consiglio e dei ministeri, delle autorità indipendenti, delle regioni e dei comuni capoluogo torniamo ad analizzare i registri istituiti dalle più importanti agenzie di rilievo nazionale ed il modo in cui sono pubblicati gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito.

Le agenzie sono organismi pubblici, istituiti con legge, soggetti all’indirizzo e controllo di un ministero (a partire dall’approvazione dei programmi di attività e dei bilanci). Ad esse sono attribuite specifiche funzioni di carattere più operativo, che si ritiene possano essere svolte in modo migliore da un soggetto, come l’agenzia, che ha caratteristiche organizzative più vicine a quelle delle aziende private (ad esempio, per la gestione del personale e le procedure di spesa).

Un insieme composito di strutture, in cui possiamo distinguere tra:

• agenzie fiscali (come l’agenzia delle entrate e quella delle dogane e dei monopoli);
• enti di regolazione dell’attività economica (come l’Aifa-agenzia italiana del farmaco):
• enti produttori di servizi economici (come l’Enit, ente italiano per il turismo);
• enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali (l’agenzia nazionale per i giovani):
• enti e istituzioni di ricerca (l’Asi, agenzia spaziale italiana).

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

Quasi tutti i siti delle 18 agenzie prese in esame forniscono informazioni dettagliate ed esaurienti sulle diverse forme d’accesso, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, alla voce “altri contenuti”, con l’indicazione anche della modulistica e degli uffici competenti per ricevere le richieste.

Un’esperienza interessante è quella dell’agenzia spaziale italiana (Asi), che ha realizzato una gestione informatica delle richieste di accesso in modo da consentire agli utenti di monitorare lo stato delle loro richieste e interloquire con gli uffici competenti. Attraverso un’iscrizione al portale, il richiedente può inoltrare la propria istanza all’Asi, monitorarla, interloquire con il soggetto deputato alla sua gestione e conoscere in tempo reale la decisione assunta dall’amministrazione. Sicuramente un ottimo esempio di uno strumento che possa aiutare i cittadini nel presentare le richieste di accesso civico generalizzato e seguirne agevolmente l’iter. Allo stesso tempo, la bontà di tale scelta è limitata dalla mancata compilazione di molti dati nel registro degli accessi (come quelli sugli esiti, per cui compare spesso la dicitura “dato non acquisito”). Ciò impedisce un riutilizzo in chiave di analisi di questo registro.

Chi ha pubblicato il registro e chi no

L’agenzia per le erogazioni in agricoltura (Agea) e l’agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo (Aics) non hanno ancora pubblicato sul proprio sito internet il registro per l’accesso generalizzato. L’agenzia nazionale per il turismo (Enit) pubblica solo le richieste riguardanti l’accesso documentale. Rispetto alla precedente rilevazione, l’agenzia nazionale per i giovani (Ang) pubblica adesso i registri degli accessi, nei quali peraltro è riportata solo una richiesta del gennaio 2020. Anche per l’agenzia per la sicurezza del volo non risultano dati.

Come già verificato per le amministrazioni passate in rassegna nei mesi scorsi, anche per le agenzie si registrano modalità differenti nella presentazione dei dati dei registri per l’accesso, dando così vita a siti internet molto diversi uno dall’altro.

La maggior parte delle agenzie ha realizzato un unico registro per accesso civico semplice e Foia. In particolare si tratta di agenzia delle entrate, agenzia per l’Italia digitale, agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie, agenzia per il farmaco, agenzia per la coesione territoriale (le ultime due non consentono però di distinguere agevolmente tra le diverse tipologie).

L’agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, l’agenzia nazionale delle politiche attive del lavoro e l’agenzia spaziale italiana pubblicano un unico registro, inclusivo sia dell’accesso documentale sia dell’accesso civico e Foia, con distinzione al suo interno delle diverse tipologie. Lo stesso l’agenzia per la coesione territoriale e l’agenzia del demanio (che però non consentono di distinguere agevolmente tra le diverse tipologie). L’agenzia delle dogane pubblica tre distinti registri (accesso documentale, accesso civico semplice e Foia). Dal 2020 l’agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali distingue il registro dell’accesso documentale da quello per l’accesso generalizzato.

Le agenzie per la sicurezza del volo e per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane presentano il solo registro per l’accesso Foia, ma con pochissimi dati disponibili; l’agenzia nazionale per il turismo pubblica solo il registro per l’accesso documentale.

Registro degli accessi Foia – agenzie di rilevo nazionale

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono aggiornati

Per un reale monitoraggio della materia le principali variabili di cui tenere conto sono tre: la tempistica degli aggiornamenti, la tipologia di dati rilasciati e il contenuto delle informazioni rese disponibili.

Un aggiornamento costante del registro è garantito dall’agenzia delle entrate, dall’agenzia per la coesione territoriale, dall’agenzia del demanio, dall’agenzia per l’Italia digitale, dall’agenzia per la rappresentanza nazionale pubbliche amministrazioni e dall’agenzia per i servizi sanitari (che però non riporta i dati per il 2017 e 2019). Per l’agenzia per la sicurezza delle ferrovie il registro Foia riporta solo le richieste dell’anno 2017.

I dati dei registri sono prevalentemente in formato xls, ad eccezione di quelli delle agenzie delle dogane, per i beni confiscati, per la rappresentanza nazionale delle pubbliche amministrazioni, l’agenzia spaziale italiana (formato pdf) e dell’agenzia delle entrate, per cui è possibile filtrare delle tabelle che però non sono direttamente scaricabili.

Un elemento certamente da sottolineare è che le informazioni contenute nei registri sono meno dettagliate rispetto a quelle di alcuni ministeri. Non sempre sono esplicitate le motivazioni del diniego (ad esempio agenzia del demanio, agenzia per i beni confiscati, agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane). Nessun registro riporta la tipologia del soggetto richiedente (privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione etc.). Solo il registro dell’agenzia per i servizi sanitari e quello dell’agenzia per l’Italia digitale prevedono la compilazione delle informazioni sui ricorsi ai giudici amministrativi. Molti dati del registro dell’agenzia spaziale italiana, a distanza di 11 mesi dall’ultima nostra rilevazione, sono tuttora in fase di implementazione.

Come sono andate le richieste di accesso generalizzato alle agenzie

Stante la poca omogeneità dei registri delle agenzie e l’assenza talvolta di dati essenziali per effettuare l’analisi, concentriamo il focus solo su quelle maggiormente comparabili.

Tra queste, l’agenzia delle entrate è senza dubbio quella che ha avuto il maggior numero di richieste di accesso nel triennio 2017-19 (615 richieste di Foia). La cosa che colpisce immediatamente è come un terzo di queste (oltre 200 casi) siano in realtà richieste di accesso documentale (in base alla legge 241 del 1990), e come tali sono state trattate dall’agenzia (cosiddetta “riqualificazione” dell’accesso). Questo utilizzo improprio dello strumento denota quindi ancora difficoltà da parte di molti cittadini nel comprendere le modalità di uso dello strumento. È perciò necessaria, a partire dalla pubblica amministrazione, una maggiore comunicazione sulle possibilità offerte dai diversi canali previsti dalla normativa.

Analizzando l’esito delle richieste all’agenzia delle entrate (non sempre purtroppo il registro ne riporta l’oggetto) si confermano gli ulteriori segnali delle difficoltà incontrate dai cittadini nella formulazione delle richieste di accesso. Dalle motivazioni dei dinieghi di accesso (in 21 casi non vengono esplicitate le ragioni del mancato accesso) risultano infatti 62 casi di richieste non inquadrabili come forma di controllo diffuso propria del Foia oppure il mancato rispetto delle limitazioni a tutela della privacy o di altri interessi pubblici previsti dalla normativa (ad esempio le richieste su dichiarazione dei redditi, documenti fiscali e controlli effettuati dall’amministrazione riguardanti soggetti diversi dal richiedente). In 8 casi si tratta di richieste di accesso alle banche dati dell'agenzia (anagrafe tributaria e anagrafe dei rapporti finanziari) avanzate in assenza di previa autorizzazione della magistratura. Sono 23 i casi di documenti inesistenti o per i quali l’agenzia non è competente.

Tra le richieste di accesso Foia accolte dall’agenzia si registrano innanzitutto quelle - assai numerose - presentate in tutti e tre gli anni, riguardanti le aziende che hanno usufruito delle agevolazioni fiscali di cui alla legge finanziaria per il 2013 (l’agenzia ha fornito i dati richiesti in forma aggregata, senza indicare i nominativi dei soggetti beneficiari). Si segnalano inoltre quelle riguardanti le istanze di rimborso delle imposte per i soggetti siciliani colpiti dal sisma del 1990 che ha interessato le province di Catania, Ragusa e Siracusa, nonché le partite iva e le associazioni no profit operanti in diverse aree territoriali.

Un'altra agenzia fiscale che ha ricevuto molte richieste è quella delle dogane e dei monopoli. La maggior parte di queste riguardano i dati sul volume della spesa, nel corso degli anni, per le scommesse e le diverse tipologie di gioco d'azzardo, sulla distribuzione territoriale delle macchinette (slot machine, videolottery etc.), sulle licenze delle sale giochi e bingo e sulle operazioni di sequestro di apparecchi illegali. Nell'81% dei casi l’Agenzia ha fornito un riscontro solo parziale a tali richieste, con la motivazione che una risposta completa avrebbe comportato una rielaborazione dei dati che esula dalle finalità del Foia. Risulta anche un caso di diniego motivato con la necessità di tutelare gli interessi dei soggetti controinteressati. Alcune richieste riguardanti il gioco on line non sono state evase per difficoltà nel reperire i dati relativi.

Molto inferiori i volumi verso le altre agenzie prese in esame. Negli anni 2018 e 2019 risultano presentate 33 richieste richieste di accesso Foia all'agenzia per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. Ne sono state accolte 12, alcune riguardanti beni confiscati alla criminalità organizzata e già destinati al loro riutilizzo sociale oppure immobili ancora in gestione da parte dell’agenzia. Non sono invece esplicitate le ragioni del diniego a numerose richieste di accesso, effettuate sia nel 2018 che nel 2019, relative ai decreti di confisca. L'agenzia per l'Italia digitale, quella per la coesione territoriale e l’agenzia per la sicurezza delle ferrovie hanno ricevuto rispettivamente 17, 2 e 2 richieste Foia nei primi anni di attuazione. Nel periodo considerato non risultano richieste d’accesso Foia per l’agenzia sulle politiche del lavoro e l’agenzia per la promozione delle imprese all’estero.

In termini di tempi, le agenzie analizzate generalmente impiegano in media meno di 30 giorni per rispondere alle richieste Foia. Si tratta del termine previsto dalla normativa, salvo in caso di presenza di controinteressati e di parere del garante della privacy, in cui i tempi si possono allungare.

L'unica eccezione è il dato 2017 delle dogane, che però va letto alla luce di due considerazioni. La prima, è che oltre la metà delle richieste pervenute in quell'anno all'agenzia (51,4% del totale) sono arrivate nel solo mese di agosto. La seconda, è che il 2017 si caratterizza per un volume di richieste molto superiore rispetto a quelle di 2018 e 2019: 383 Foia contro i 157 dei successivi due anni sommati insieme. In questo biennio infatti i tempi di attesa sono scesi fino a 15,1 giorni. Va comunque segnalato come nel 2019 i tempi medi siano scesi in modo significativo per tutte le agenzie considerate.

Considerazioni finali

Il quadro sopra sintetizzato evidenzia ancora ritardi di molte agenzie nell’attuazione della normativa in materia di accesso. Nel breve periodo, l'obiettivo dovrebbe essere quello di istituire registri per l’accesso in tutte le amministrazioni e compilarli in modo da distinguere tra i diversi tipi di accesso.

In questo senso, è sicuramente di ostacolo ad un reale monitoraggio la pubblicazione in formati pdf oppure non pensati per il riuso. Ma è anche e soprattutto la compilazione in modo disorganico dei campi testuali a rendere difficile un controllo sul ricorso al Foia e l'utilizzo da parte delle pubbliche amministrazioni. La compilazione "libera" dei campi è un valore aggiunto, ma va prevista in una sezione note autonoma. Mentre alcune agenzie (ad esempio quella delle dogane o quella per la coesione) hanno finora adottato una tipologia univoca per inserire l'esito delle richieste, molte altre usano questo spazio come un campo note, cosa che rende estremamente difficile un’analisi approfondita.

Al tempo stesso, nel corso dell'analisi sono emerse una serie di problematiche più strutturali che riguardano il modo in cui il Foia sta attecchendo nel nostro ordinamento. I dati dell'agenzia delle entrate, in particolare, mostrano come la strada per far conoscere le effettive possibilità dello strumento sia ancora lunga. In questo senso è fondamentale che vi sia una maggiore e migliore comunicazione da parte dei soggetti interessati. Ad esempio la possibilità di monitorare le richieste da parte dell'utente, prevista dall'agenzia spaziale italiana, va certamente nella direzione giusta.

Foto credit: FPA srl - Licenza

L'articolo Foia e agenzie nazionali, uno strumento ancora da affinare proviene da Openpolis.

Il registro degli accessi delle Agenzie di rilievo nazionale

All’interno dell’Osservatorio portiamo avanti un’analisi comparativa per capire quanto e come viene utilizzato lo strumento del Foia, il cosiddetto accesso civico generalizzato. Ricordiamo che si tratta del diritto che hanno i cittadini di avere accesso alle informazioni pubbliche. Un diritto che consente a chiunque di richiedere alla pubblica amministrazione dati, documenti e informazioni già esistenti (ulteriori rispetto a quelli per i quali già vige un obbligo di pubblicazione), senza dover dimostrare l’esistenza di un interesse attuale e concreto né di motivare la richiesta.

Questo mese continuiamo la verifica del modo in cui le amministrazioni pubbliche hanno provveduto alla realizzazione del registro degli accessi. Stiamo parlando del registro, obbligatorio, nel quale vengono riportati e pubblicati gli estremi delle richieste di accesso ricevute e il relativo esito.

Dopo l’esame dei registri della presidenza del consiglio e dei ministeri, delle autorità indipendenti, delle regioni e dei comuni capoluogo analizziamo i registri istituiti dalle più importanti Agenzie di rilievo nazionale.

Si tratta di organismi pubblici, istituiti con legge, soggetti all’indirizzo e controllo di un ministero (a partire dall’approvazione dei programmi di attività e dei bilanci). Ad essi sono attribuite specifiche funzioni di carattere più operativo, che si ritiene possano essere svolte in modo migliore da un soggetto, come l’agenzia, che ha caratteristiche organizzative più vicine a quelle delle aziende private (ad esempio, per la gestione del personale e le procedure di spesa).

Al suo interno possiamo distinguere tra:

• agenzie fiscali (come l’agenzia delle entrate e quella delle dogane e dei monopoli);
• enti di regolazione dell’attività economica (come l’Aifa-agenzia italiana del farmaco):
• enti produttori di servizi economici (come l’Enit, ente italiano per il turismo);
• enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali (l’agenzia nazionale per i giovani):
• enti e istituzioni di ricerca (l’Asi, agenzia spaziale italiana).

Come si richiede l’accesso ad atti e documenti

I siti delle 18 agenzie prese in esame (ad eccezione dell’agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo, dell’agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali e dell’agenzia regionale per la ricerca in agricoltura) hanno predisposto, all’interno della sezione “amministrazione trasparente”, alla voce “altri contenuti”, una rubrica in cui si forniscono informazioni dettagliate ed esaurienti sulle diverse forme d’accesso, fornendo quasi sempre anche la modulistica e l’indicazione degli uffici competenti per ricevere le richieste.

Un’esperienza interessante è quella dell’agenzia spaziale italiana (Asi), che ha realizzato una gestione informatica delle richieste di accesso in modo da consentire agli utenti di monitorare lo stato delle loro richieste e interloquire con gli uffici competenti.

Previa una breve iscrizione il richiedente può facilmente inoltrare la propria istanza all’Asi, monitorarla, interloquire con il soggetto deputato alla sua gestione e conoscere in tempo reale la decisione assunta dall’amministrazione. Sicuramente un ottimo esempio di come creare uno strumento che possa aiutare i cittadini nel presentare le richieste di accesso civico generalizzato e seguirne agevolmente l’iter.

Chi ha pubblicato il registro e chi no

L’agenzia nazionale per il turismo (Enit), l’agenzia per le erogazioni in agricoltura (Agea), l’agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo (Aics) e l’agenzia nazionale per i giovani (Ang) non hanno ancora pubblicato sul proprio sito internet il registro per l’accesso generalizzato.

Come già verificato per le amministrazioni passate in rassegna nei precedenti mesi, anche per le agenzie si registrano modalità differenti nella presentazione dei dati dei registri per l’accesso, dando così vita a siti internet molto diversi uno dall’altro.

La maggior parte delle Agenzie ha realizzato un unico registro per accesso civico semplice e Foia: agenzia delle entrate, agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali, agenzia per l’Italia digitale, agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie, agenzia per il farmaco, agenzia per la coesione territoriale (queste ultime due non consentono però di distinguere agevolmente tra le diverse tipologie).

L’agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, l’agenzia nazionale delle politiche attive del lavoro e l’agenzia spaziale italiana pubblicano un unico registro, inclusivo sia dell’accesso documentale sia dell’accesso civico e Foia, con distinzione al suo interno delle diverse tipologie; l’agenzia del demanio e quella delle dogane pubblicano tre distinti registri (accesso documentale, accesso civico semplice e Foia).

Le agenzie per la sicurezza del volo e per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane presentano il solo registro per l’accesso Foia, ma con pochissimi dati disponibili; l’agenzia nazionale per il turismo pubblica solo il registro per l’accesso documentale.

Registro degli accessi Foia – agenzie di rilevo nazionale

agenzia	registro FOIA	ultimo aggiornamento	formato dati	note sul registro	pagina accesso FOIA
beni confiscati	sì	maggio 2019	pdf	registro per accesso semplice e Foia	vai
coesione territoriale	sì	giugno 2019	xls/pdf	registro per accesso semplice e Foia	vai
cooperazione allo sviluppo	no				vai
demanio	sì	giugno 2019	xls	Tre distinti registri	vai
dogane	sì	dicembre 2018	pdf	Tre distinti registri	vai
entrate	sì	settembre 2019	solo online, non scaricabile	registro per accesso semplice e Foia	vai
erogazioni in agricoltura	no				vai
farmaco	sì	aprile 2019	xls	registro per accesso semplice e Foia	vai
Italia digitale	sì	settembre 2019	xls	registro per accesso semplice e Foia	vai
nazionale giovani	no				vai
nazionale turismo	no			accesso documentale	vai
politiche del lavoro	sì	marzo 2018	xls	registro unico per accesso	vai
promozione imprese italiane	sì	2017	xls	registro Foia	vai
rappresentanza nazionale pubbliche amministrazioni	sì	giugno 2019	pdf	registro unico per accesso	vai
servizi sanitari	sì	dicembre 2018	pdf	registro per accesso semplice e Foia	vai
sicurezza del volo	sì	non ha ricevuto richieste	pdf	registro Foia	vai
sicurezza delle ferrovie	sì	2017	xls	registro per accesso semplice e Foia	vai
spaziale italiana	sì	settembre 2018		registro unico per accesso	vai

Quali dati, e con quali tempistiche, vengono aggiornati

Come già evidenziato nei precedenti articoli, le variabili più determinanti per un vero monitoraggio della materia sono tre: la tempistica degli aggiornamenti, la tipologia di dati rilasciati e il contenuto delle informazioni rese disponibili.

Un aggiornamento costante del registro è garantito dall’agenzia delle entrate e dall’agenzia per l’Italia digitale (settembre 2019). Gli altri registri sono aggiornati a aprile-luglio 2019, ad eccezione di quelli dell’agenzia delle dogane, dell’agenzia per i servizi sanitari (aggiornati a dicembre 2018) e dell’agenzia per le politiche del lavoro (fermo a marzo 2018). Per l’agenzia per la sicurezza delle ferrovie e per l’agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane il registro Foia è disponibile solo per il 2017.

I dati dei registri sono prevalentemente in formato xls, ad eccezione di quelli delle agenzie delle dogane, per i beni confiscati, per la rappresentanza nazionale delle pubbliche amministrazioni, l’agenzia spaziale italiana (formato pdf) e dell’agenzia delle entrate, per cui è possibile filtrare delle tabelle che però non sono scaricabili.

Un elemento certamente da sottolineare è che le informazioni contenute nei registri sono meno dettagliate rispetto a quelle di alcuni ministeri. Talora non sono esplicitate le motivazioni del diniego (ad esempio agenzia del demanio, agenzia per i beni confiscati, agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane). Nessun registro riporta la tipologia del soggetto richiedente (privato cittadino, avvocato, docente, giornalista, associazione etc.), e le informazioni sui ricorsi ai giudici amministrativi. Molti dati del registro dell’agenzia spaziale italiana sono ancora in fase di implementazione.

Le richieste riqualificate, il caso dell’Agenzia delle entrate

Nell’impossibilità di poter portare avanti una vera analisi comparativa dei dati messi a disposizione dalle agenzie, per la loro cattiva qualità e bassa affidabilità, concentriamo l’attenzione su un aspetto centrale della materia.

Per farlo prendiamo in considerazione i dati dell’Agenzia delle entrate, che tra il 2017 e il 2018 ha ricevuto ben 439 richieste di accesso civico generalizzato. Un numero molto alto, sia se confrontato con quello delle altre agenzie, ma anche se paragonato con quello delle amministrazioni pubbliche analizzate negli scorsi mesi.

Analizzando l’esito di queste richieste emerge infatti un aspetto non da poco. Oltre il 24% di esse erano sbagliate, nel senso che le procedure del Foia è stata utilizzata in maniera inappropriata. Ricordiamo infatti che oltre al Foia esistono anche altre due procedure per richiedere specifici documenti alla pubblica amministrazione: l’accesso civico semplice e quello documentale.

In ben 107 delle 439 richieste (il 24,37%) i cittadini hanno utilizzato il Foia sbagliando, visto che in realtà sarebbe stato più corretto utilizzare un altro dei 2 strumenti a disposizione. Questo ha comportato che prima di esaminare le richieste, sia stato necessario “riqualificarle” nella tipologia corretta.

Tutto questo dimostra come ancora i cittadini abbiano difficoltà nell’utilizzare lo strumento, anche a causa della cattiva comunicazione sul tema da parte della pubblica amministrazione di turno. Un problema collegato anche a quello delle richieste inviate all’amministrazione competente sbagliata o a quelle contenenti errori di forma.

Considerazioni finali

Il quadro sopra sintetizzato evidenzia i ritardi notevoli da parte di molte agenzie nell’attuazione della normativa in materia di accesso. Da questo punto di vista sarebbe indispensabile che tutte provvedano tempestivamente all’istituzione dei registri per l’accesso e che sia sempre consentito di distinguere tra le diverse tipologie di accesso.

Al tempo stesso, analizzando i dati dell'Agenzia delle entrate, è emerso in maniera chiara una problematica che deve essere affrontata nel prossimo futuro. I cittadini devono essere maggiormente aiutati nel richiedere determinati documenti agli enti pubblici, con una maggiore e migliore comunicazione da parte dei soggetti interessati. In questo senso quanto fatto dall'agenzia spaziale italiana va certamente nella direzione giusta.

Il monitoraggio di openpolis

L’Osservatorio Foia continuerà a verificare il concreto funzionamento del diritto di accesso in Italia, dedicando una particolare attenzione, a partire dal prossimo report mensile, ad alcune esperienze significative di richieste di accesso generalizzato portate avanti da associazioni e privati cittadini.

Avvisiamo anche che è disponibile una nuova versione del nostro manuale "Come funziona il FOIA in Italia" aggiornato a dicembre 2019, con le più recenti sentenze di Tar e consiglio di stato.

Foto credit: Flickr ilquotidianodellapa - Licenza

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