Attuazioni, ministeri in difficoltà nel rispetto degli obiettivi Decreti attuativi

Il governo Draghi sta ponendo grande attenzione al tema dei decreti attuativi. Ciò ha portato ad una significativa riduzione dei provvedimenti mancanti, inclusi quelli ereditati dai precedenti esecutivi. Tuttavia diversi ministeri faticano a rispettare i target assegnati.

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Nel nostro paese il processo legislativo è lungo e complesso. Comunemente si pensa solo al lavoro svolto da governo e parlamento ma l’approvazione di una norma da parte delle camere non ne conclude necessariamente l’iter. Spesso infatti può capitare che sia necessario definire più nel dettaglio aspetti pratici e tecnici indispensabili per la sua effettiva attuazione.

È qui che entrano in gioco i cosiddetti decreti attuativi. Un “secondo tempo” delle leggi spesso sottovalutato ma che invece riveste una grande importanza. Senza l’emanazione di tali atti, principalmente in capo ai ministeri, infatti le norme restano incomplete.

Spesso leggi e decreti non sono immediatamente eseguibili. Devono essere definiti aspetti pratici, burocratici e tecnici. Norme definite dai decreti attuativi, affidati principalmente ai ministeri. Vai a "Che cosa sono i decreti attuativi"

Dall’inizio della legislatura i provvedimenti di questo tipo necessari hanno superato i 1.300. Di questi atti, alla data del 23 agosto, ne mancavano all’appello il 46,4%. Un valore che si è ridotto di circa 8 punti percentuali rispetto a giugno. L’attuale esecutivo infatti ha posto grande attenzione al tema impostando un nuovo metodo operativo che prevede l’assegnazione di specifici target per i singoli ministeri.

€ 37,7 mld le risorse bloccate a causa di decreti attuativi non ancora pubblicati.

Nonostante ciò tuttavia permangono delle difficoltà. Non tutte le amministrazioni infatti sono state in grado di rispettare gli obiettivi prefissati. Una criticità che ha un impatto diretto sulla vita di cittadini, istituzioni e imprese. Al momento della rilevazione infatti risultavano “bloccati” a causa dei decreti attuativi mancanti oltre 37 miliardi di euro.

L’incidenza delle attuazioni mancanti

In base ai dati messi a disposizione dall’ufficio per il programma di governo (Upg), sappiamo che gli atti aventi forza di legge approvati dall’inizio della legislatura sono 212. Quelli che richiedono almeno un decreto attuativo sono invece 109. Complessivamente, al 23 agosto, le attuazioni necessarie sono 1.338 di cui 621 (il 46,4%) ancora da pubblicare.

621 i decreti attuativi che ancora mancano all’appello.

Focalizzandoci sulle misure varate dall’attuale esecutivo, possiamo osservare come ancora manchi all’appello il 74,2% dei decreti attuativi richiesti. Da notare però che il governo Draghi ha anche “ereditato” un numero significativo di attuazioni dagli esecutivi precedenti. Infatti deve ancora essere emanato il 33,1% dei provvedimenti legati alle misure del primo governo Conte (109 attuazioni mancanti sulle 329 necessarie) e il 44,2% per quelle del secondo (348 attuazioni su 788).

FONTE: elaborazione openpolis su dati ufficio per il programma di governo.
(ultimo aggiornamento: lunedì 23 Agosto 2021)

Per quanto riguarda le norme con il maggior numero di attuazioni ancora da pubblicare, al primo posto troviamo la legge di bilancio per il 2021 di cui mancano all’appello 82 decreti attuativi su 148 (il 55,4%). Seguono il decreto sostegni bis con 69 attuazioni non ancora pubblicate sulle 85 totali e la legge di bilancio del 2020 di cui mancano ancora all’appello 41 decreti attuativi su 122.

FONTE: elaborazione openpolis su dati ufficio per il programma di governo.
(ultimo aggiornamento: lunedì 23 Agosto 2021)

I Dl sostegni bis e semplificazioni e governance Pnrr le norme più indietro.

A livello percentuale invece possiamo osservare che le norme più lontane dalla loro completa attuazione sono il già citato decreto sostegni bis per cui sono ancora da pubblicare l’81,2% delle attuazioni e il decreto semplificazioni e governance Pnrr di cui manca invece l'80,7%. Più della metà delle attuazioni mancanti anche per il decreto legge 76/2020 sempre in materia di semplificazioni (65,7%).

Da notare che, alla data della rilevazione, per 41 norme non era ancora stato pubblicato nessun decreto attuativo. Tra queste misure, quelle che ne richiedono di più sono il decreto legislativo 36/2021 in tema di enti sportivi (13 decreti attuativi richiesti), il D. Lgs. 101/2020 che prevede norme di sicurezza contro le radiazioni ionizzanti e il D. Lgs. 16/2021 in materia di produzione viti-vinicola (12).

41 le norme in cui nessun decreto attuativo è stato ancora pubblicato.

L'impegno del governo Draghi sulle attuazioni

Rispetto alla nostra ultima rilevazione la situazione è sensibilmente migliorata. A giugno infatti i decreti attuativi mancanti erano complessivamente 695 sui 1.279 richiesti. Ad agosto invece i provvedimenti ancora da pubblicare sono scesi a 620 a fronte dei 1.338 necessari. La percentuale di attuazioni mancanti è quindi passata dal 54,3% al 46,3% (-8 punti percentuali). Un dato ancora più significativo se si considera che in questo periodo il numero di attuazioni richieste è aumentato in virtù delle nuove misure emanate.

Il governo ha introdotto un nuovo metodo operativo per i decreti attuativi.

Questo risultato è stato raggiunto anche grazie all’adozione di un diverso metodo di lavoro. Lo scorso 15 giugno infatti il governo ha annunciato l'introduzione di un modello operativo che prevede, tra le altre cose, la creazione per ogni ministero dei nuclei per l’attuazione del programma di governo e l’assegnazione di specifici target di produttività. I primi risultati di questa nuova impostazione sono stati presentati nel corso del consiglio dei ministri dello scorso 15 luglio.

Nella sua relazione il sottosegretario alla presidenza del consiglio Roberto Garofoli ha evidenziato come, dall'insediamento del nuovo esecutivo, il numero di decreti attuativi pubblicati ogni mese sia stato in costante aumento fino a toccare il picco delle 70 pubblicazioni raggiunto a giugno (primo mese in cui la presidenza del consiglio ha iniziato ad assegnare obiettivi alle amministrazioni). In totale nel periodo compreso tra il 13 febbraio e il 15 luglio i decreti attuativi pubblicati sono stati 237, per una media di circa 47 al mese.

FONTE: elaborazione openpolis su dati relazione del sottosegretario alla presidenza del consiglio.
(ultimo aggiornamento: giovedì 15 Luglio 2021)

La relazione di Garofoli ha inoltre individuato nel ministero dell’economia e delle finanze il dicastero più produttivo nel periodo considerato, con 38 decreti attuativi pubblicati. Seguono poi il ministero dell’interno con 28 e quello delle infrastrutture e della mobilità sostenibili con 26.

Il grafico riporta il numero di attuazioni pubblicate dai singoli ministeri dall’insediamento del governo Draghi dal momento del suo ingresso in carica. Nel grafico non sono riportati 4 decreti attuativi che avevano come co-proponenti più ministeri.

FONTE: elaborazione openpolis su dati relazione del sottosegretario alla presidenza del consiglio.
(ultimo aggiornamento: giovedì 15 Luglio 2021)

L'eredità dei governi precedenti

Il governo Draghi ha chiesto ai ministeri un impegno anche per il recupero dell'arretrato lasciato dagli esecutivi precedenti. Inclusi quelli della XVII legislatura. Su questo specifico aspetto però non sono disponibili dati dettagliati come per la legislatura attuale. Anche in questo caso quindi dobbiamo affidarci alle informazioni messe a disposizione dal sottosegretario Garofoli.

Dall'insediamento del nuovo governo sono stati pubblicati complessivamente 206 decreti attuativi relativi a misure varate dagli esecutivi precedenti. Il totale di quelli ancora mancanti è quindi passato dai 992 di febbraio ai 786 di luglio (-20,8%).

FONTE: elaborazione openpolis su dati relazione del sottosegretario alla presidenza del consiglio.
(ultimo aggiornamento: giovedì 15 Luglio 2021)

Il maggior numero di pubblicazioni (145) ha riguardato norme del governo Conte II. Un dato certamente dovuto alla vicinanza temporale ma anche alla necessità di dare effettiva attuazione alle misure per far fronte all’emergenza coronavirus e alla conseguente crisi economica.

145 i decreti attuativi relativi a misure del governo Conte II pubblicati tra febbraio e luglio 2021.

Nello stesso periodo inoltre sono stati pubblicati 27 decreti attuativi richiesti da norme del governo Gentiloni, 26 per misure del governo Conte I e 8 per quelle del governo Renzi. Infine nessuno dei 9 decreti attuativi relativi a misure risalenti al governo Letta è stato ancora pubblicato.

Le difficoltà nella pubblicazione delle attuazioni

La spinta impartita dal governo Draghi sta quindi iniziando a produrre i primi risultati. Tuttavia permangono alcune difficoltà. Infatti non tutti i ministeri sono riusciti a raggiungere i target assegnati.

I ministeri faticano a rispettare i target assegnati in tema di attuazioni.

In particolare per il mese di giugno, unico periodo per cui si hanno dati completi, era stata prevista la pubblicazione di 139 provvedimenti attuativi ma ne è stata pubblicata circa la metà. Più nel dettaglio, hanno raggiunto l’obiettivo assegnato la presidenza del consiglio, il ministero dell’istruzione, quello dell’università e ricerca e quello del turismo (che ha anche adottato un provvedimento in più rispetto al target prefissato).

Il mancato raggiungimento dei target quantitativi rischia di indebolire l’azione del governo nel dare una piena ed efficace attuazione alle leggi. [...] Pertanto, si auspica che, per il mese di luglio, le amministrazioni possano recuperare l’adozione dei provvedimenti previsti per giugno e raggiungere l’obiettivo fissato per luglio.

I ministeri dell’interno e del lavoro sono andati vicini al raggiungimento del target. Mentre tutti gli altri dicasteri coinvolti si collocano su percentuali inferiori al 60%. In valori assoluti, il ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili è quello che ha adottato più provvedimenti nel mese (12) anche se avrebbe dovuto pubblicarne 20.

Il grafico mostra la percentuale di raggiungimento degli obiettivi in tema di attuazioni assegnate ai singoli ministeri del governo Draghi. I ministeri degli affari esteri, degli affari regionali, delle pari opportunità, delle politiche giovanili e dei rapporti con il parlamento non avevano obiettivi da raggiungere. I ministeri del turismo e del sud hanno pubblicato più decreti attuativi di quelli loro assegnati.

FONTE: elaborazione openpolis su dati relazione del sottosegretario alla presidenza del consiglio.
(ultimo aggiornamento: giovedì 15 Luglio 2021)

5  i ministeri che hanno raggiunto l’obiettivo in tema di attuazioni.

In totale quindi 15 ministeri sui 20 coinvolti nelle attuazioni (inclusa la presidenza del consiglio) non hanno raggiunto il loro obiettivo in termini di pubblicazioni. Tra questi ce ne sono 5 che non hanno emanato nemmeno un provvedimento. Si tratta dei ministeri della difesa, della giustizia, dell’innovazione tecnologica, dello sport e della transizione ecologica, per un totale di 28 decreti attuativi previsti non pubblicati.

Le risorse bloccate

Nonostante l’impegno del governo quindi la situazione rimane complicata. Ciò ha un impatto diretto sulla vita di cittadini, istituzioni e imprese. La mancanza di questi provvedimenti infatti può bloccare l’erogazione di risorse fondamentali per sostenere il paese in questo momento di difficoltà. Grazie ai dati messi a disposizione dall'Upg nelle ultime settimane siamo in grado di valutare l'impatto finanziario dei decreti attuativi non pubblicati. Dobbiamo sottolineare tuttavia che in alcuni casi le risorse assegnate a singole voci prevedono più annualità. Le informazioni riportate però raggiungono al massimo il terzo anno.

La mancanza dei decreti attuativi blocca l’erogazione di risorse già stanziate.

In base a questi dati sappiamo che le risorse bloccate ammontano a poco meno di 38 miliardi di euro. Peraltro a volte le norme approvate prevedono una specifica data entro la quale i decreti attuativi avrebbero dovuto essere pubblicati. Scadenza che però in diverse occasioni non è stata rispettata. Le risorse legate a questi provvedimenti ammontano a circa 6 miliardi, suddivisi fra 35 decreti attuativi.

Uno dei decreti attuativi più impattanti sotto questo aspetto è legato al Dl 59/2021, contenente le misure relative al Fondo complementare del Pnrr. Tale provvedimento che prevede complessivamente l’erogazione di 950 milioni di euro per investimenti sull'edilizia residenziale pubblica avrebbe dovuto essere emanato entro il 21 agosto. Legato alla stessa norma vi è anche un decreto relativo al piano di investimenti strategici su siti del patrimonio culturale. In questo caso specifico sappiamo che i finanziamenti ammontano a oltre 1,4 miliardi di euro fino al 2026. Il provvedimento avrebbe dovuto essere pubblicato entro il 22 luglio.

6.085.757.056 € le risorse bloccate da decreti attuativi già scaduti.

Un altro decreto non pubblicato entro la scadenza riguarda la definizione delle modalità di ripartizione del fondo contro le discriminazioni e la violenza di genere. Norma contenuta nella legge di bilancio per il 2021 che prevede l’erogazione di 24 milioni di euro nei prossimi tre anni. Il termine per l'adozione in questo caso è scaduto lo scorso 31 marzo.

Foto credit: palazzo Chigi - licenza

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